https://hemerotecadigital.uanl.mx/files/original/271/13595/DERECHO_Y_CIENCIAS_SOCIALES._1980._2a_Epoca._No._4._Jun.-Ago._0002016558.ocr.pdf 12ae56de780df9345a4838eb9f5bc601 PDF Text Text ,_,15- f Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON SEGUNDA EPOCA 4 ��Capilla Alfonsina Biblioteca unwe,si.tarie �( Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias \. Sociales • f UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON SEGUNDA EPOCA 4 �UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON FACULTAD DE DERECHO V CIENCIAS SOCIALES DIRECTOR: Lic. David Galván Ancira. SUBDIRECTOR: Li!:. Roberto Ser9io Castillo Gamboa. JE FE DE LA DIVISION DE ESTUDIOS PROFESIONALES: Lic. Santiago González Lozano. JEFE DE LA DIVISION DE INVESTIGACION V EDUCACION CONTINUA: Lic. Francisco Rivera Bedoya. JEFE DE LA DIVISION DE ESTUDIOS SUPERIORES: Lic. Helio E. Ayala Villarreal DECANO: Lic. Genaro Salinas Ouiroga. DIRECTORIO DE LA REVISTA DIRECTOR: Dr. Fernando Vázquez Alanís. SECRETARIO DE REDACCION: Lic. Santiago González Lozano. CONSEJO EDITORIAL Lic. Genaro Salinas Ouiroga, Lic. David Galván Ancira, Lic. Roberto Sergio Castillo, Dr. Fernando Vázquez Alanís, Lic. Herberto Nuñez Espinosa, Dr. Agustín Basave Fernández del Valle, Lic. Alberto García Gómez, Lic. Jorge Montemayor Salazar, Lic. Francisco Rivera Bedoya, Lic. Santiago González Lozano. La responsabilidad de los artículos publicados es exclusiva de sus autores. Las opiniones expresadas en la Revista son estrictamente personales y no asume responsabilidad por ella la revista, la Facultad de Derecho de la U.A.N.L. o las instituciones a que estén asociados sus expositores. Der~cho y Ciencias-Sociales aparece bimestralmente. No se devuelven originales aún cuando no se publique. Toda correspondencia debe dirigirse a: Facultad de Derecho y Ciencias Sociales Revista Derecho y Ciencias Sociales Ciudad Universitaria San Nicolás de los Garza, N. L. IMPRESO EN MEXICO PRINTED ANO MADE IN MEXICO Departamento de Imprenta Facultad de Derecho y C. Sociales de l a Universidad Autónoma d e N . L . Cd. Universitaria San Nicolas de los Garza, N . L. �f Revista de la Facuitad de Derecho y Ciencias Sociales UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON 2da. EPOCA JUNIO-AGOSTO 1980 NUM.4 SUMARIO LIC. DAVID GALVAN ANCIRA: Presentación. SECCION INVESTIGACION JURIDICA LIC. SERGIO FRANCISCO DE LA GARZA: La Naturaleza Jurídica de las Cuotas de Seguridad Social en el Derecho Mexicano. 13 LIC. DAVID CANTU DIAZ: El Control del Estado sobre la Administración Pública Paraestatal "El Caso de México" . 55 LIC. JOSE SANTOS GONZALEZ SUAREZ: Los Límites Materiales del Agravio Fiscal en la Fase Contenciosa. 83 LIC. ENRIQUE SERNA ELIZ.ONDO: El Federalismo en México. 93 LIC. JESUS RAMONES SALDAAA: La Crisis y el Sindicalismo en México..... .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 SECCION ACTUALIDAD LEGISLATIVA LIC. HELIO AYALA VILLARREAL: Breves Comentarios sobre Primer Decreto de Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública. 149 �LIC. ARMANDO GARCIA GAMEZ: Síntesis del Amparo Penal. 153 SECCION CONGRESOS LIC. AGUSTIN BASAVE FERNANDEZ DEL VALLE: Partidos políticos y Sistemas Electorales. Ponencia presentada en el Primer Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional celebrado en la Ciudad de México, D. F., los días 8, 9, 10, y 11 de Julio de 1980. LIC. JOSE NATIVIDAD GONZALEZ PARAS: El Control de las Empresas Públicas en México. Ponencia que se presenta al Congreso Internacional sobre el Control de las Empresas Públicas Organizado por el Instituto Internacional de Administración Pública de París, Francia en nio de 1980. PRESENTAC/ON 161 181 Tratando de continuar nuestra labor de Proporcionar a maestros, estudiantes y profesionales del Derecho, los medios que coadyuven a sus inquietudes de actualización e investigación jurídica, presentamos este nuevo número esperando sea de utilidad. Dentro del programa de reestructuración de la revista, presentamos por primera ocasión cuatro secciones que encierran en sí mismas los objetivos de nuestra publicación: SECCION CRIMINOLOGIA LIC. MARCO ANTONIO LEIJA MORENO: Motivación al Estudio de la Criminología. 215 Una primera sección dedicada a "Investigación Jurídica", que incluye trabajos de reflexión y análisis de distintos juristas de nuestro estado. En ésta ocasión nos honramos con las colaboraciones de los Señores Licenciados Sergio F. de la Garza, David Cantú Díaz, José Santos González Suárez, Jesús Ramones Saldaña y Enrique Serna Elizondo, quienes abordan importantes tópicos relacionados en Derecho Público. La segunda sección titulada "Actualidad Legislativa", recoge los comentarios de distintos maestros de nuestra Facultad sobre innovaciones a nuestros cuerpos legales. En éste número presentamos las colaboraciones de los Señores Licenciados Armando García Gámez y Ello Ayala Villarreal, quienes exponen sus comentarios a las Reformas a la Ley de Amparo y a la Ley Orgánica de Administración Pública del Estado. �En la tercera sección que denominados "Congresos", decidimos publicar dos importantes ponencias presentadas ante Congresos Internacionales por dos brillantes profesionales del Derecho, como lo son el Señor Doctor Agustín Basave Fer~ nández Del Valle y el Señor Doctor José Natividad González Paráz, quienes nos aportan importantes reflexiones sobre Partidos Políticos y los Sistemas de Control de las Empresas Públicas. í En nuestra última sección "Criminología", nos complace reproducir el trabajo del Señor Licenciado Marco Antonio Leija Moreno, Coordinador del Colegio de Criminología, que presenta consideraciones de peso sobre la importancia del estudio de ésta disciplina jurídica. Lic. David Galván Ancira Director SECCION INVESTIGACION JURIOICA .' �LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS,CUOTAS DE SEGURIDAD SOCIAL EN EL DERECHO MEXICANO Sl'IBGIO FRANCISCO DE LA GARZA Profesor del ~tituto Tecno!ogico y de Estudios Superiores de :Monterrey - Ex-Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo Leon (México) 1. • f INTRODUCCióN Durante algunos años se ha discutido respecto a la naturaleza juridica de las cuotas que deben pagar los trabajadores y los patrones al Instituto Mexicanó del Seguro Social, así como de los capitales constitutivos que están obligados a paJ?ar los patrones en ciertas situ.1ciones. Estimo que no obstante la diversidad de tesis que se han expuesto, esa discusión todavía se encuentra abierta y que es fecundo continuar en ella, en búsqueda de reafirmación o de nuevas conclusiones. Más recientemente aparecieron las aportaciones que los patrones deben hacer al Instituto Nacional para el Fomento de la Vivienda para los Trabajadores. A este respecto han sido precarias las investigaciones respecto a su naturaleza jurfdico tributaria. Creemos litil, por tanto, hacer un intento al respecto. En los siguientes párrafos expondremos las doctrinas más relevantes que se han elaborado en relación con las más reconocidas categorías de tributos y las identificaciones que con ellas se han hecho ·de las cuotas de seguridad social. No han sido muy expresas en materia de capitales constitutivos. Han sido marcadamente escasas tratándose de los aportes al INFONAVIT. 2. 2 .1 . LA CLASIFICACióN TRIPAfiTITA DE LOS TRIBUTOS El concepto de loa tributos La Doctrina del Derecho Tributario ha elaborado diver&as definiciones de los tributos, entre las cuales nos iµteresa destacar las siguientes: 13 Giuliani Fonrouge expresa que el ti:ibuto es una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y que dá lugar a relaciones jnrfdicns de Derecho.1 Jarach afirma que el tributo es una prestación pecuniaria coactiva de un sujeto (contribuyente) al Estado u otra entidad pliblica que tenga el derecho de ingresarlo:2 Blumens.tein afirma c1uc los tributos son las prestaciones pccuniarins que el Estado, u otro ente público autorizado al efecto · por aquél, en virtud de su soberania territorial, exige de sujetos económicos sometidos a la misma. 3 Ataliba dice que el tributo es "la obligación jurídica pecuniaria, ex lege, que uo constituye la sanción de un neto ilicito, cuyo sujeto activo es, en principio una persona públic:i, y cuyo sujeto pasivo es alguien colocndo en esa situación por voluntad de la Ley". 4 Villegas los define como "las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio a los particulares, según su capacidad contributiva. el:l virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines". 5 1. Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Fi• naneiero, vol. I, n. 151. 2. Jarach Dino, El Hecho Imponible, p. 18. 3. Blumenstein, F.,,-nst, SlsUma di Diritto del· la Imposte. Gluffre; 4. Ataliba, Geraldo, Blpótese de Jndd.eneia Tribatária, 2• ed., 1975, n. 9.9. 5. Vlllegas, Héctor, Carso de Finauaa. DereclM> Finandero y Tributario, De Palma. Ba. Aa., 2• ed., 1975, p. 77. �1, Jo~é Juan Fcrrciro Lapatza define "los tributos como prestaciones pecuniarias ,¡ue el Estado u otro ente publico auto1·izado por el Estado exige en el ejercicio del poder soberano de <1uienes a él están sometidos. Prestaciones que no constitúycn la sanción de un acto ilícito, que deben ser cstahk.cidas por la Ley Y que no se I,accn efectivas mediante el desarrollo de la actividad fiuaucicra de la Administración". 6 El Código Tributario de Uruguay (art. 10) define que tributo es l~ prcstac_ión pecuniaria <JUC el Estado exige, en eJcrcicio de su poder de imperio, con el objeto de obtener recursos para el_ cumplimiento de sus fines. No ~o~stituyc~ tributos las prestaciones pecumarias realizadas en carácter de contraprcstació~ por el consumo o uso de bienes Y servicios de naturaleza económica o de cualquier oh·o carácter, proporcionados por el Estado, ya sea en régimen de libre concurrencia o de monopolio, directamente, en sociedades de economía mixta o en concesión". 7 y el Modelo de Código Tributario parn la América Latina expresa que los tributos son las prestaciones en dinero o en especie que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. 8 Después de analizar las anteriores definiciones del tributo, y de indentificar sus notas comunes, podemos nosotros expresar que los tributos son "las prestaciones coactivas en dinero o en especie esuiblecidas por el Estado para cubrir los gastos públicos. 2, 2. La clasificación tripartita de los tributos La Doctrina tributaria predominantemente se inclina II hacer una clasificación de los tributos en tres especies: De 6. Ferreiro Lapatza, José Juan, Curso ~• Derecho Financiero Español, 2• ed., :Madnd, 1975, p. 183. 7. Valdés Costa, Ramón, Valdés de Bleng_io, Nelly y Sayagues Areco, Eduardo, ComentarJOS al Código Tributario de la República Oriental del Uruguay. ed. Jurldicas Amalio :M. Fernández, Montevideo, 1976, p. 164. 8. "Programa Conjunto de Tributación OEA/BID", Reforma Tributaria para la Amél'ica Latina, IIl. Modelo de Código Tributario, Washington, D. C. 1968. entre las más destacadas excepciones pueden mencionarse a Berliri y CQcivera en Italia y a Sainz de Bujanda y Vicente Archc en España. 9 2. 2. l. Clasificación financiera basada en las clases de servicios públicos en los principios de distribución de las cargas públicas. Para algunos tribntarios la base de la clasificación se encuentra en las distintas clases de servicios públicos que presta el Estado y en los consecuentes principios de distribución de las cargas públicas que se pueden utilizar para que los habitantes de una comunidad política contribuyan a los gastos públicos. Existen servicios públicos divisibles cuyo aprovechamiento individual ( uti singnli) puede ser medido y determinado. Por ejemplo, el servicio de registro público de la propiedad, o de los actos de comercio, las diversas clases de autorizaciones y de permisos, etc. En relación con este tipo de servicios, Jaracb expresa que "un principio que es obvio, y que es comun también al derecho privado, es aquel de pagar un determinado grayamcn a aquellos que reciben en cierta oportunidad un servicio determinado. Es la misma idea que está a la base del precio, una contraprestación entre un servicio prestado y una suma que debe pagarse a cambio; pero en materia tributaria existe un elemento calüicador que no hay en el precio, y es el carácter compulsivo propio de esta obligación tributaria. Entonces, uno de los criterios es el de hacer pagar a los que reciben un servicio en ocasión y como contraprestación de ese servicio. Esto es lo que ha dado lugar a un tributo que se llama tasa ... 10 Y Giannini, quien enfoca el problema desde el, punto de vista de las diferencias que existen en la organización de 9. Berliri, Antonio, Principios de Derecho Tributario, trad. española, Ed. Derecho Financiero, Madrid, 1964, vol. I, n. 53; Cocivera, B., Princlpi di Diritto Tributario, :Milano, Ginffre. 1959, vol. I, p. 166 y ss.: Sainz de Bujanda, Fernando, Notu d.e Duecho Financiero, t. 1, vol. 21, Madrid, 1967, pp. 40 Y 149. 10. Jaracb, Dino, Cnno Superior de Derecllo Tributario, l• ed.. vol. J, pp. 180-181, Bs. &. 1957. 14 los sernc1os públicos en relación con las personas que los utilizan, afirma que hay ocasiones en que "el servicio público, dada su propia naturaleza y el modo en que está ordenado, se traduce en una serie de prestaciones que afectan originalmente a determinadas personas, sea porque éstas las soliciten, sea porque deban recibirlas en cumplimiento de una norma· legal." 11 En este caso, afirma Giannini, como la finalidad de satisfacer un interés público sólo puede alcanzarse mediante el cumplimiento de las varias prestaciones relativas a cada uno de los usuarios, "es justo que recaiga sobre ellos, si no la totalidad, si, al menos, la mayor parte de los gastos n.ecesarios para la gestión del servicio". A esta especie de tributo se le llama en México "derecho" y en los paises sudamericanos, en España, Italia Y Francia, se llama "tasa". Es comprensible que un principio de política tributaria sea el de hacer que los usuarios de los servicios públicos divisibles y de utilización individual paguen el costo de la prestación de dichos servicios, a fin de que no recaiga sobre el resto de los habitantes de la comunidad política que no hacen uso de élfos. Sin embargo, pueden existir razones que bagan que el Estado haba una excepción a este principio y establezca la gratitud de esos servicios, porque exista, por ejemplo, un interés público predominante en que se recioan por los destinatarios de los mismos. Podríamos ofrecer como ejemplo, el servicio del Registro Civil aplicable a los registros de nacimientos, en que es evidente el interés público. cm que se use ese servicio aún por aquellas personas que no tengan los recursos económicos para pagar su costo. Existen otros servicios públicos, que no obstante que son indivisibles, además de proporcionar un beneficio general a la comunidad, resultan en un beneficio económico especifico para alguno o algunos de sus elementos, o bien puede presentarse el caso de servicios públicos que deban prestarse por el Estado en virtud y por razón de actividades que realizan 11. Giannini, A. E., Instituciones de Der6cho Tributarlo, trad. española, Madrid, 1967, núm. 18. 15 determinados ciudadanos, los cuales provocan un cierto gasto público o incrementan ese gasto. ' Entonces, el criterio de polltica tributaria viene a requerir que las personas que se benefician con el servicio o con la obra pública, en forma particular, o las que provocan el gasto público o · su incremento contribuyan también en forma especial para que el Estado reciba los recursos necesarios para soportarlo. Jarach escribe que "siguiendo la Ciencia de las Finanzas en esta clasificación de criterios selectivos, encontramos otro gran principio por el cual se llama a determinadas personas a contribuir a los gastos públicos, o sea, otro criterio de reparto de las cargas públicas que es el de hacer pagar a aquellos que no reciben un servicio individualizado hacia éllos, pero que se benefician indirectamente por un servicio de carácter general. Ese princ1p10 se llama comúnmente eu la literatura financeira "principio de beneficio", el cual da origen a una institución denominada contribución de mejoras, o simplemente contribución, y que ciertos autores denominan también impuestos especiales. La terminología muchas veces suscita confusiones, y es oportuno adoptar una. Personalmente continua Jaracb - he adoptado la de contribución, o contribución de mejoras, cuyo criterio es el de hacer pagar a aquellas que reciben un beneficio o una ventaja diferencial por una obra o servicio que no se prestan o no se hace para ellos exclusiva.mente, pero que les procura una ventaja especial. 12 En México, l\fargáin l\fanautou ha escrito que "hay que tomar en cuenta que esta figura jurídica se utiliza para la satisfacción de los gastos que se originan por los servicios de carácter general divisibles, o sea, en obras o servicios que benefician a toda la colectividad, pero que en forma especifica favorecen a determinados individuos. Lo que se paga por concepto de la contribución especial no es por el servició prestado o por la obra ejecutada, sino por el beneficio que determinadas personas han experimentado 12. Jarach, Dino, Cano Superior, vol. I, pp. lSZ-183. �con motivo de la prestación de ese servicio o de la obra ejecutada".13 Desafortunadamente en nuestro país, Jcgislalivamentc no se ha reconocido, en el orden jurídico federal, la existencia ele Ja contribución especial como una especie de tributo distinta al derecho o tasa y al impuesto. En las Legislaciones !~cales (Distrito Federal, Estados Y Municipios) sí han recibido reconocimiento, si bien no siempre com d nombre aproJliado. Por ejemplo, los llamados "impuesto para ol,ras de planificación_" Y "dcrccl1os de cooperación" que existen cn la Ley de Hacienda del Distrito Federal no son, ni impuestos los primeros 11i dl•rechos los segundos, sino contrilmdonC3 especiales. Por último existen servicios, públicos l(cncmlcs e imlivisihlcs, cuyo apr~vc~hamicnto no puede medirse en tcrmrnos indivicluall's (uti universi). Como un pri~cipio de politica tributaria en 1~at_ena de c\istrihución de las C.'lrgas publicas, puede afirmarse c1ue los gastos público_s c¡ue no puNlcn sntisfaccrsc con el rendimiento de los derechos y con las contriJmcioncs especiales, o cuando existan razones ¡iara que los usuarios y los lienefic iados no realicen las contraprestaciones 0 los pagos de contribuciones, todos los miembros de la comunidad política, en proporción a su capacidad eontributirn, . deben contribuir al sufragio de los gastos públicos. Los tributos que pertenecen a esta tercera categoda se llaman impuestos. '.!.2.2. Clasificación jurídica basada en los hechos imponibles o hipóh-!<is de incidencia Coincidiendo con la clasificación tripartita de los tributos, pero apoyúndosc en bases estrictamente juridicas Y no tomadas de la Ciencia de las Finanzas Públicas el prestigiado jurista brasilctlo, Geraldo Ataliba, clnsifica los tributos, primeramente en dos grandes apartados: por un lado, los tributos ,·inculados Y por otro lado los tributos no vinculados. A su vez, los tributos Yinculados se clasi- fican en derechos (en portugués laxas) y en contribuciones especiales. La clave de ésta clasificación radica en la distinción que los tributos vinculados son aquellos cuyo hecho imponible (hipótesis de incidencia en la terminología de Ataliha), consiste en una actividad estatal, mientras que los tributos no vinculados son aquellos cuyo hecho imponible (hipótesis de incidencia) es uu hecho o un acontecimiento cualquiera, pero que no consista en una actividad estatal. Al proponer su clasificación, el profesor brasileño expresa que "grnu número de definiciones de impuesto, de derecho (taxa) y de conlrihnción encontradas en los compendios y manuales de derecho tributario son censurables por contener preceptos de ciencia de las finanzas o de mezclar caracteres jurídicos con financieros (pre-jurídicos). Las definiciones juridicas deben tener como punto de partida t•l dato jurídico supremo: la Ley. A partir del disciío legal de los tributos es ·que el jurista debe construir su concepto. Así debe ignorar con todo propósito la función financiera, la finalidad política, económica o administratiYa del tributo; debe atenerse l'Xclusi\·ainente a los aspectos formales de 1::1 ~y". 14 2. 2. 2 .1. Los tributos vinculados. Generalidades En la doctrina de Ataliha se de filll'll los tributos \'iuculados como "aquellos cuyo aspecto material de la hipótesis de iucidencia consiste en una actuación estatal. Esta especie comporta dos suhcspecies, que se exlrernau por las c.'lracterísticas ,le interrclaciún establecida po1· el lcgisfatlor entre los aspectos material y pers01ml de la ltipótesis de incidencia". Esas dos especies son el derecho (llama,la ta~a en portugués y en el Dc1·ccho llra~ileoio) s la contribución especiales. 2.2.2.2. El derecho o tasa Ln hipótesis de incidencia (hecho imponible) del derecho es una actuación estatal indirecta, mediatamente referida al 13. M.argain Manautou, Emilio, Introducción al Estudio del Derecho Tributario Mexicano, México, 1966, p. 99. H. Ataliba, Geraldo, Hipóteae de Incidencia Tributária, n. 50.3. 16 obligado. Explica Ataliba que en el derecho el hecho imponible consiste en que el Estado preste un servicio, realice una obra, expida un certificado, dé una licencia, autorización, etc. que se liga a alguien, quien es colocado por la Ley como sujeto pasivo del tributo. De onde se vé, para que se configure el derecho, basta una actuación estatal que tenga referihilidad a alguien, colocado como sujeto pasivo del tributo que irá a nacer con la referibilidad ( en el momento en que la actuación estatal se refiera concretamente a alguien). El hecho imponible, la hipótesis de incidencia del derecho es: El Estado presta un servició " proporciona un certificado identüica ,, " vacuna da una licencia da una autorización directamente n alguien, a quien da Ley califica como sujeto pasivo del tributo. Existe pues, una directa conexión entre el obligado a pagar el derecho y la actuación del Estado. De donde obtiene Ataliba el concepto de dl'rccho: "Derecho (taxa) es el tributo Yinculado cuya hipótesis de incidencia consiste en una actuación estatal directa o indirectamente referida al obligado." 17 También se ocupa Ataliba de distinguir los derechos (taxaa) de los produtos (como se llaman en el Derecho Mexicano a los precios que cobra el Estado por la prestación de serv1c1os que no corresponden a sus funciones propias de Derecho Público o por la explotación de sus bienes primordiales. CFF, art. 4.0 ). Reconoce Ataliba que el principio financiero que infonna a los derechos y a los -productos es el mismo, o sea la remuneración del gasto estatal, el resarcimiento, la contraprestación, etc., jurídicamente, en cambio, son inconfundibles. Siguiendo a Marco Aurélio Grecco, quien afirma que "por actuación estatal (aspecto material de la hipótesis de incidencia 15. Ferrero Lapatza, cho Financiero &pañol, 16. Ataliba, Geraldo, Tnl,utárla, n. 69. l. 17. Ataliba, Geraldo, J. J., Curso de Derep. 191. del derecho) debemos entender, no cualquier actividad désempeñada por el Estado (critério subjetivo) o actividad de interés general ( critério objetivo), sino toda actuación desarrollada de acuerdo con un régimen especifico ( critério formal)". Los derechos, pnes, están sujetos a un régimen de derecho público, en tanto que los precios están sujetos a un régimen de derecho privado. 2.2.2.3. La contribución especial En la contribución, que en México llamamos contribución especial, la hipó-. tesis de incidencia o hecho imponible consiste en una actuación estatal indirecta, referida en forma mediata al obligado. Entre la actuación estatal y el obligado, la Ley coloca un término intermediario, que establece la referibilidad entre la propia actuación y el obligado. "En la contribución, se tiene una actuación estatal que produce un efecto, o el cual - efecto se conecta con alguien (que es, por Ley, colocado en la posición de sujeto pasivo), o, por el contrario, se tiene una persona ( que al final será el sujeto pasivo) que desarrolla una actividad, o causa una situación que requiere, que exige, que provoca o desencadena una actuación estatal." 18 En la contribución de mejora, que es una especie de la contribución especial, existen en la hipótesis de incidencia los seguientes elementos: a) Una actuación estatal: una obra; b) Una actuación consiguiente: Un aumento de valor o plusvalla de un iumueble; c) Un nexo de causa y efecto. La refcribilidad entre la actuación y el contribuyente se establece por interme- dio (mediante) de la consecuencia específica de la actuación (obra): el aumento de valor. Este es el que se liga al contribuyente, configurando la hipótesis de incidencia, y no sólo la obra. Ataliba define la contribución como "el tributo vinculado cuya hipótesis de incidencia consiste en una actuación estatal indirecta y mediatamente (mediante una circunstancia intermedia) referida al obligado". (n. 60. 7) Blpótese de Incidencia op. cit., n. 17. 18. 17 Ataliba, Geraldo, op. cit., n. 59 .8. �2.2.3. Los tributos no vinculados: Impuestos Afirma Ataliba que el criterio seguro para distinguir el impuesto de los demás tributos es el de exclusión. Si mediante un examen, el intérprete verifica que no se trata de um tributo vinculado, puede afirmar que la exacción tiene el carácter de impuesto. Todo tributo no vinculado cs un impuesto. En éste la hipótesis de incidencia (hecho imponible) nunca consiste en una actuación estatal. 3. EL CONCEPTO DE LOS DERECHOS Nuestro Código Fiscal de la Federación define como derechos las eontraprcstacioncs cstablcciclas por el Poder Pú1,lico conforme a 1-'1 Ley en pago de un servicio (art. 30). El Codigo Tributario de Uruguay define In tasa (derecho) como el tributo cuyo prcsuJ)ucsto de echo se caracteriza por una actividad juridica especifica del Estado l1acia el contribuyente; su producto no debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente y guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo (art. 12). Sin embargo, 110 todas las contraprestaciones que se pagan al Poder Público J?0r cualquier clase de servicio que proporcione el Estado tienen el carácter de de• rechos, sino únicamente las que se pagan por aquellos senicios que presta el Estado cu cumplimiento de sus funciones propias de Derecho Público. Ello resulta de c¡uc el art. 4.0 define los produtos ( que más correctamente debieran haberse llamado precios) como los ingresos que percibe la Federación por actividades que no corresponden al dcsa• rrollo de sus funciones propias de Dcrecl10 Público o por la explotación de .sus birnes patrimoniales. Por tanto, en el sistema de nucsb-o Código Fiscal los derechos (o tasas) son los tributos que se pagan como contraprcsta• cioncs por los servicios públicos que presta el Estado con ese carácter, es decir, como autoridad, en ejercicio de sus actuaciones propias de Derecho Público y no en l'jercicio de sus actuaciones de Derecho Prh·ado, cuaudo realiza actividades sujetas al mismo régimen que los partí• 18 culares, esto es como comerciante, como industrial, como empresario en general, etc. Por tanto los servicios que son suscep• tibies de generar derechos son Íos que Serra Rojas denominaba "scn-icios administrativos", esto es, los que corresponden a la actividad jurídica general del Estado, relacionados con el Poder de Policia del Estado, que comúnmente se traducen en actos jurídicos administrativos, y que no adoptan la forma de servicios públicos en su prestación. Lo anterior queda confirmado si analizamos la Ley de Ingresos de la Federa• ción, la cual clasifica entre los derechos los ingresos que se perciben por ccrtifi• cados consulares, la expedición, refrendo y visto bueno de pasaportes, la legalización de firmas, la visa de facturas comerciales, la expedición de títulos y certificados educativos, la inspección y verifi• cación de animales, semillas, frutas, plantas y cereales, la supervisión cinema• tográfica, la inspeción de industrias que gozan de franquicias fiscales, de instalaciones eléctricas, de pesas y medidas y los scnicios de auditoria fiscal Federal; el registro de bebidas alcohólicas, de los productores, almacenistas, expendedores y porteadores de éstos productos, el registro de extranjeros en la Secretaría de Gobcr• nación, de vehiculos en el Registro Federal de Automóviles, de inscripción en el Registro Público de llfineria, de expedición de patentes, el registro de marcas y otros en el Registro de la Propiedad Industrial, los permisos de pesca, y para la explotación de bosques y maderas, la certificación, registro y revisión de medicinas de patente, la certificación, registro y revisión de productos de tocador y belleza, comestibles, bebidas y similares, el sello de carnes, el control de carnes pre))aradas, la revisión de planos y constrnciones y. edificaciones, el registro de auto• rizaciones para el ejercicio de la medicina y demás ramas conexas, la expedición de copias de constancias del Archivo General de la Nación, las inserciones en publi• cacioncs oficiales (Diario Oficial, Gaceta de la Propiedad Industrial), ciertos derechos del Timbre, etc. En cambio, la propia Ley de Ingresos de la Federación clasifica como productos (precios) los ingresos derivados de la C'.\.l)lotación de bienes del dominio pú• personas y cosas por Ferrocarril) y su pago constituir preéios y no derechos. De la misma opinión participa Pugliese. 21 Flores Zavala sostiene también que los productos "son los ingresos que se perciben por el Estado por actividades que no son propias de sus funciones de derecho público" y que "generalmente éstas actividades no las desarrolla el Estado directamente sino por medio de empresas de economía mLúa y el ingreso tiene propiamente el carácter de un dividcndo ". 22 blico, los derirndos de la explotación de bienes del dominio privado y las utili• dades, dividendos e intereses. Participamos, pues, de la opinión de Valdés Costa, quien escribe que "las tasas corresponden a determinada categoría de servicios estatales. . . las que corresponden a aquellos servicios inherentes al Es• tado que no se conciben prestados por particúlares, dada su intima vinculación con la noción de soberanía. Relacionando esta característica con la anterior, esos scn·icios se concretan en actos jurídicos subjetivos, ya sean administrativos o ja• risdiccionales. Ejemplos de esta actividad jurídica subjetiva son los actos administrativos stricto sensu, o sean los actos de autorización, permiso e inspección y de policía en general y la administración de justicia con poder de imperio. 19 Modelo de Código Tributario para la América Latina fü define la tasa (art. 16) como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente, y agrega que no es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes ni Estado. Villegas considera también que la acli• vidad estatal vinculante en el derecho ( tasa) "debe ser inherente a la soberania estatal" y define el derecho a tasa como "el tributo cuyo hecho generador está integrado con una actividad divisible e inherente a su soberanía, hallándose esta actividad relacionada directamente con el contribuyente".20 Nosotros hemos definidos los derechos como las contraprestaciones que las leyes exigen que paguen aquellas personas que reciben servicios de la Administración Pública prestados en ejercicio de sus funciones de Derecho Público. 23 En esa definición se destacan dos clemcn• tos, que después vamos a ver que tienen · relevancia para el tema que nos ocupa. Uno de ellos es que para. que baya derechos ( o tasas) es necesario que los preste la administración activa del Es• tado, de tal manera que no son de• rechos, sino productos (o precios) los que se pagan por servicios que presta la Administración descentralizada del Poder Público. Por otra parte, para que haya derechos y no productos, los ser- · vicios que preste el Estado deben ser aquellos que le son inherentes, es decir, que los presta con carácter de autoridad, y no como una empresa comercial o industrial análoga en sus funciones a las de cualquier empresa de carácter privado. Ataliba afirma que jurídicamente el de• rccho (tasa) y el precio (producto) son inconfundibles. No tiene libertad el legislador para convertir uno en otro o vice·versa. Pero encuentra que la distinción (•ntre precio y derecho radica en el régimen a que está sujeto el servicio que el Estado presta. Si el régimen es de derecho público, entonces el pago del particular es un derecho (tasa). Si, por el contrario, el régimen a que se sujeta el servicia es de derecho privado, el pago del particular es un precio. La doctrina de Ataliba no se adapta al sistema tributario mexicano, porque los productos (precios), en términos del Código Fiscal de la Fe• deración, son pagos que pagan los parti-culares por servicios o actividad" que no corresponden a sus funciones propias ( del Estado) de Derecho Público". Ahora bien, esas actividades pueden estar sometidas a un régimen de Derecho Público (como por ejemplo, el sen•icio de transporte de 19. Valdés Costa, R., lntroclaeclón, VII. 7. 20. Pugliese, Mario, J.. taaae nella selenze nel diriUo positiTo italiano, Padova, 1930, p. 28. 19 21. Flores Zavala, Ernesto, "Los Derechos" , art. publicado en RTFF ns. 222-226, 1966. 22. Villeiras, Heetor, op. cit.., pp. 100-105. 23. De la Garza, Sergio Francisco, Dereeho Financiero llexieano, 7• ed., 1976, p. 388. �4. EL CONCEPTO DE CONTRIBUCióN ESPECIAL En el art. 17 se define en forma general la contribución especial como "el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actiYidades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o a las actividades que c9nstituyen el presupuesto de la obligación. La Ley de Hacienda Municipal del Estado de Morelos define las contribuciones especiales corno "las prestaciones en dinero o en especie que la iey establezca en forma unilateral y com carácter obligatorio a cargo de todos los individuos que obtengan un beneficio especifico en: sus bienes patrimoniales, derivado de la ejecución de obras públicas municipales o de otras actividades dcs:u-rolladas para satisfacción de fas necesidades públicas municipales" (art. 51). La Ley de Hacienda del Estado de Sonora dice que "son contribuciones las aportaciones que se establecen a cargo de las pcl"Sonas que se beneficien de una manera especial, con alguna obra o servicio público, para cooperar con el Estado en los gastos que requiere la propia obra o servicio" (art. 7). l\fargain Manautou, escribe que la contribución especial "es una prestación que los particulares pagan obligatoriamente al Estado, como contribución a los gastos que ocasionó la realización de una obra o la prestación de un servicio público de interés general, que los benefició o los beneficia en forma cspccifica ". 24 El Ensayo de Código Fiscal Tipo para entidades federativas de la República Mexicana, preparado por Jorge Navarro dispone que "son contribuciones especiales las prestaciones legalmente obligatorias que se establecen a cargo de quienes se benefician específicamente con alguna obra o servicio público, o de quienes, por el ejercicio de determinada actiYidad particular, provocan un gasto público" (art. 23). 25 La contribución de mejoras, que también se llama de obras, es "la contribución instituida para costear la obra pública que produce una valorización inmobiliaria y tiene como limite total el gasto realizado y como límite individual el incremento de valor del inmueble beneficiado". Y la contribución de seguridad social es "la prestación a cargo de patronos y trabajadores integrantes de los grupos beneficiados, destinada a la financiación del servicio de previsión". Para A tal iba la contribución es el tributo vinculado cuya hipótesis de incidencia consiste en una actuación estatal indirecta y mediatamente referida al obligado (mediante una circunstancia intermedia) que puede ser la obra pública realizada, en la contribución de mejoras, o el gasto proYocado, en la contribución por gosto. 26 El Código Tributario de Uruguay dispone que contribución especial es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por un beneficio eeonomico particular proporcionado al contribuyente por la realización de obras públicas o de actividades estatales su producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades correspondientes. En el caso de obras públicas, la prestación tiene como limite total el costo de las mismas y como limite individual el incremento de valor del inmueble beneficiado. Son contribuciones efpeciales los aportes a cargo de patronos y trabajadores destinados a los organismos estatales de seguridad social (art. 13). Valdés Costa, en sus comentarios al Código, cita la Exposición de Motivos en que se afirma que las dos clases de contribución especial mencionadas en el precepto "no son excluyentes de otras", indudablemente refirién• El Modelo de Códig0 Tributario para la América Latina, cuyos redactores aceptan dos tipos de contribuciones especiales: la contribución de mejoras y la contribución de seguridad social, ofrece una definición general y dos definiciones particulares. 24. 99. Margain Manautou, E., Introducción, p. 25. Navarro Ayala, Jorge Ensayo de Código Fiscal Tipo para Entidades Federativas de la República Mexicana, ed. Trillas, México, 1977. ·26. 20 Ataliba, Geraldo, op. cit., n. 60. 7. dose a las contribuciones por provocación de gasto público. :Sosotros aceptamos la existencia de las contribuciones especiales en dos especies : la contribución de mejoras y la contribución por gastos, por lo que hemos definido la contribución especial como "la prestación legalmente obligatoria que corresponde al beneficio particular que produce una obra pública o al gasto público que provoca el ejercicio de una determinada actiYidad privada". 27 5. EL CONCEPTO DE IMPUESTO El Código Fiscal de la Federación establece que "son impuestos las prestaciones en dinero o en especie, que fija la Ley con carácter general y obligatorio a cargo de personas físicas o morales, para cnbrir los gastos públicos". Esta definición simplifica la del anterior, pero a su vez agrega felizmente el requisito de que el destino del impuesto es cnbrir los gastos públicos. Fué elogiada por Pugliese y por Giuliani Fonrouge. En cambio, Valdés Costa opina que tiene el mismo de(ecto de la del Ordenamiento Fiscal Alemán en cuanto a la mención de notas comnnes a todos los atributos, defectos al que se agrega el muy censurable de la ausencia de las notas características de los ·impuestos, especialmente el de las prestaciones. 28 El Proyecto de Código Tributário para América Latina define el impuesto tomo "el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación inde~ndiente de toda actividad estatal r~l~~1va al contribuyente". En la Expos1c1on de Motivos se expresa que "la Comisión ha creído dar como elemento propio y de carácter positivo el de la independencia entre la obligación de Pag_ar el tributo y la actividad que el Estado desarrolla con su producto. Esta Podrá o no vincularse al contribuyente, pero esta vinculación es una cuestión de l1echo, desprovista de toda signüicación jurídica en lo que respecta a la existencia de la obligación a cargo del conJa _27. _De la Garza,. Sergio Francisco, Derecho F1nane1ero Me:J:ican.01 p. 363. 28. Valdez Costa, R., Introducción, I, VI/7. tribuyente de p;igar el impuesto". 29 Creemos que tiene razón Valdés Costa La definición del proyecto de CTAL e~ superior a la de nuestro Código Fiscal. 6. La Constitución General de la República, en su articulo 123 Apartado A) Fracción XXIX e~tablccc: Es úe uttlidad pública la Ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de invahdci de vejez, de vida, de cesación involuu'taria del trabajo, de enfermedades y acciden• tes, de servicios de guardcria y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, 110 asalariados y otros sectores y sus familiares. La Ley del Seguro Social contiene dis• posiciones que tienen relación directa c?n nues_tr~ estudio. El lMSS es un or¼_la• llismo público dcsccntrn1izado, con patri~onio ~ropio y personalidad jurídica mdcpcnd1ente (art. 5.0 ) . Los sujetos del régimen obligatorio son: I - Las pcr• sonas que se encuentren vinculadas a otr_as por una relación de trabajo, cualquiera que sea el acto cinc les dé origen: II - ½>s miembros de las !sociedades coo~~rahvas de producción y de adminísU:~c1on .obreras o mixtas; y 111 _ Los cJ1d~tar1os, comuneros, colonos Y pcqucnos propietarios organizados en uu gr~p_ú ~olidario, sociedad local o unión de crcd1to, comprendidos en la Ley de Crédito Agrícola (art. 12). Las sociedades ~oper~tivas de producción y las admimstrac1ones obreras o mixtas son consi~er~das_ como patrones (art. 22). Las mslltuc1~~es nacionales de crédito agric?la Y eJ1dal y de los bancos regionales tici_icn la obligación de inscribir los eHdatario~, c?muneros, colonos O pequeños p~op1etar1?s. con quienes operen, conccdi~ndo crcdJtos independientes a los de av10 .º refacción por las cantidades necesarias para satisfacer las cuotas del seguro social y la misma obligación se establece para el FONAFE (art. 23). El IMSS está facultado para: I - Registrar a los patrones, inscribir a los trabaja29. 21 CARACTERES DE LAS CUOTAS DE SEGURIDAD SOCIAL y DE LOS CAPITALES CONSTITUTIVOS Op. cit., en nota 8. �dores, precisar los grupos de salario, sin previa gestión. Tal decisión no libera a los obligados de las responsabilidades y sanciones en que hubieren incurrido; ... IV - Determinar la existencia, contenido y alcance de las obligaciones incumplidas de los patrones y demás obligados, asi como estimar su cantia cuando no observen dichas obligaciones ... V Determinar y hacer efectivos el monto de los capitales constitutivos (art. 25). Corresponde al patrón pagar íntegramente 1a cuota señalada para los trabajadores en los casos en que éstos perciban como cuota diaria el salario mínimo (art. 42). En tanto el patrón no presente al IMSS el aviso de baja del trabajador, subsistirá su obligación de cubrir las cuotas obrero patronales respcct ivas, a menos que se compruebe que fue inscrito por otro patrón ... (arl. 43). El patrón, al efectuar el pago de salarios a sus trabajadores, puede descontar las cuotas que a éstos corresponde cubrir. Cuando no Jo haga a tiempo oportuno sólo poclrá descontar al trabajador cuatro cotizaciones semanales acumuladas, quedando las restantes a su cargo. El pal rón se considera depositario de las cuolns que descuente a sus trabajadores (art. 4-l). Si el patrón no cumple con la obligación de comunicar los avisos de altn, reingresos y cambios de grupos de sa lnrios de cotización, el IMSS, al formo lar la liquidación de adeudo está facultado para aplicar los datos que tuviere <'O su poder sobre esos movimi<>ntos, o los que de acuerdo con sus experiencias considere como probables (art. 45). El patrón que haya asegurado a los trabajadores a su scr\'icio contra riesgos de trabajos qurda relc\'ado del cumplimiento de las obl igacrones que sobre responsabilidad por esta clase de riesgos establece la Ley Federal del Trabajo (art. 60). F.I patrón debe pagar los capilalrs constituti.-os que corrrspondam a las dif<-rc-nrias que rc-sultc-n, en el caso d<' que el patrón lmbicrc manifestado un salario inferior al rC'al (nrt. 61). Las pr<'staciones del seguro de riesgos de trahajn. inclusi,·e los capilali-s conslitu1h·os, de las rentas liquidas al fin d<'l año y los gastos administrati\"Os deben ser cubiertos íntegramente por las cuotas que para este efecto aporten los patrones y demás sujetos obligados (art. 7í). El patrón que estando obligado a asegurar a sus trabajadores contra riesgos no Jo hiciere deberá enterar al Instituto, en caso de que ocurra el siniestro1 los capitales constitutivos de las prestaciones en dinero o en especie, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley, sin perjuicio de que el Instituto otorgue desde luego las prestaciones a que haya Jugar. La misma regla se debe observar cuando el patrón asegure a sus trabajadores en forma tal que se disminuyan las prestaciones a que los trabajadores asegurados o sus beneficiarios tuvieren derecho, limitándose los capitales constitutivos, en este caso, a la suma necesaria para completar las prestaciones correspondientes señaladas en la Ley. Los avisos de ingreso o alta de los trabajadores asegurados y los de modificaciones de su salario, entregados al Instituto después de ocurrido el siniestro, en ningún caso liberarán al patrón . de la obligación de pagar los capitales constitutivos, aún cuando los hubiese presentado dentro de los cinco días a que se refiere el art. 19 de este ordenamiento. El Instituto determinará el monto de los capitales constitutivos y los hará efectivos, en la forma y términos previstos en esta Ley y sus reglamentos (art. 8t). Los capitales constitutivos se integrarán con el importe de alguna o algunas dl' las scguientes prestaciones: I - Asistencia médica. II - Hospitalización. III - l\ledicamentos y material de curación. 1V - Servicios auxiliares de diagnóstico y de tratamiento. V - Intervenciones quirúrgicas. VI - Aparatos de prótesis y ortopedia. VII - Gastos de traslado del trabajador accideutado y pago de viáticos en su caso. VIII - Subsidios pagados. IX - En su caso, gastos de funeral. 'x - Indemnizaciones globales en sustitución de la pensión - XI - Va1or acl ual de la pensión, que es la cantidad calculada a la fecha del siniestro que im·crtida a una tasa anual de interes com1mcsto del 5% sea suficiente, la ca:iLiclad pagada y sus intereses, para que el beneficiario disfrute la p ensión durante el tiempo a que tenga derecho a ella, en la cuantía y condiciones aplicables que determina esta lei, tomando en 22 cuenta las probabilidades de reactividad, de muerte y de reingreso al trabajo, así como la edad y sexo del pensionado (art. 86). Los recursos necesarios para cubrir las prestaciones y los gastos administra• tivos del seguro de enfermedades y maternidad, se obtendrán cuotas que están obligados a cubrir los patrones y los trabajadores o demás sujetos y de la contribución que corresponda al Estado (art. 113). Las sociedades cooperativas de producción, las administraciones obreras o mixtas, las sociedades locales, grupos solidarios o uniones de crédito cubrirán el 50% de las primas totales Y el Gobierno Federal contribuirá con el otro 50% (art. 1.162). Los recursos necesarios para cubrir las prestaciones y los gastos administrativos del seguro de invalidez, de vejez, de ccnsantia en edad avanzada y por muerte, asi como la constitución de reservas técnicas, se obtendrán de las cuotas que están obligados a cubrir los patrones, los trabajadores y demás sujetos y de la contribución que corresponda al Estado (art. 176). Lo mismo sucede para las sociedades cooperativas de producción (art.. 179). Los patrones deben cumplir lntegramente la prima para financiamiento de las prestaciones de guardería infantil, independientemente de que tengan o no trabajadoras a su servicio (art. 190). Entre las atribuciones que tiene el IMSS se encuentran la de recaudar las cuotas, y percibir los demás recursos (art. 240, 11). Él pago de las cuotas, los recargos y los capitales constitutivos tienen el carácter de fi,scal (art. 267). Para los efectos del articulo anterior, el Instituto tiene el carácter de organismo fiscal autónomo, con facultades para determinar los créditos y las bases para su liquidación, asl como para fijarlos en cantidad líquida, cobrarlos y percibirlos, de conformidad con la Ley (art. 269). El procedimiento administrativo de ejecución de las liquidaciones que no hubieren sido cubiertas directamente al Instituto se realizará por conducto de la Oficina Federal de Hacienda respectiva (art. 271). Las reglas para caducidad y prescripción, incluida desde Juego el término de 5 años, son análogas a las que establece el Código Ftscal de la Federación (arts. 276 y 277). 7. ANÁLISIS DE LA NUTERALEZA JURfDICA DE LAS CUOTAS DE SEGURIDAD SOCIAL Y DE LOS CAPITALES CONSTITUTIVOS 7 .1. Tesis que sostienen que las cuotas son derechos 7 .1.1. Ley de ingresos de la federación Durante varios años, a partir de 1945, la Ley de Ingresos de la Federación, al clasificar los diversos ingresos de la Federación para los correspondientes ejercicios, los comprendió dC'ntro de los derechos que podia recaudar el Gobierno Federal. 7 .1. 2. El Ttibunal Fiscal de la Federación Jorge l. Agnilar cu su estudio sobre las Cuotas del Seguro Social cita una tesis del Tribunal Fiscal de la Fcdcrnción (anterior al año de 1953), en que se sostiene que las cuotas de seguridad social son derechos con los siguientes argumentos: deben considerarse como derechos tales aportaciones, en virtud de ser pagos que se hacen en razón de los servicios que el Instituto presta y dcb,• prestar; contraprestaciones por dichos servicios, pues, en efecto, el art. 1.0 de la Ley del Seguro Social lo considera como un servicio público nacional, y a través de sus vnrias disposiciones, se comprende con toda claridad que las aportaciones se pagan a dicho Instituto para que él, por su p arte, otorgue los beneficios contenidos en la propia Ley. Además esa naturaleza de las aportaciones del Seguro Social se hace más pal~able por las disposiciones de la Ley de Ingresos de la Federación, en donde dichas aportaciones figuran con el carácter de derechos". Años más tarde, en 1965, el Tribunal Fiscal de la Federación sostuvo la siguiente tesis en que las considera como derechos: Cuotas obrero patronales. Son contraprestación obligatoria de servicios. Si la Ley del Seguro Social es obligatoria, es con el fin de proporcionar a Jos trabajadores, individualmente consi- 23 �dcrados, los beneficios que la misma ley l'sl ablccc, y no para cobrar las cuotas c1uc el Instituto, o sus empleados, consideren convenientes. El importe de las cuotas obrero patronales sólo puede entenderse como una contraprestación c1uc, de manera obligatoria, se paga al Instituto por los servicios que presta o 11ucda prestar a los trabajadores. En consecuencia, resulta ilegal la orden de ,,uc sean afiliados dos trabajadores si no se menciona el nombre o identificación de éllos. .Juicio 4.695/64. Sentencia de la 5.ª Sala de 6 de abril de 1965. Ponente, Magistrado Rafael Gallegos del Rio, Re• vista del Tribunal Fiscal de la Federadón, :iiio XXIX, ns. 337 a 348, p. 231. Tesis que sostienen que las cuotas de seguridad social no son derechos Contra la concepciim de las cuotas de Sl•gurid:icl social como derechos se han lt·rnnl:tdo algunas Yoces, en México y en ,·I extranjero, :1lgunas de las cuales mencionamos a continuación, independicntcm,·ntc de c1uc posteriormente hagamos considcrarionl's propias. 7. 2 .1. ajena - es extraño por completo al presupuesto objetivo propio y característico del tributo tasa ... " 34 7 .2. 3. Entre las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos encontramos las siguientes semejanzas o analoglas: Emilio Margain Manautou Refiriéndose a nuestra Legislación de seguridad social Emilio Margain Manautou ha manifestado su discrepancia con la tesis que atribuye la naturaleza de derechos a las cuotas de seguridad social ofreciendo los. siguientes argumentos: "No podemos considerar las cuotas del seguro social como derechos, como inicial· mente las estimó el Legislador, porque por lo que paga. no se recibe de inmc· diato un servicio, sino solamente hasta que se llegue a coincidir en alguna ¡Je las situaciones qne conforme a la Ley del Seguro Social existe o nace el derecho de las prestaciones". 32 · I 7. 2. Seguro Social tienen un _impúesto obligatorio que excede a la voluntad de los asegurados y patrones, ya qne las aportaciones sirven pan beneficiar un régimen de aseguramiento social de carácter forzoso, qne provoca su cxigibilidad y ejecución ... " 31 7 .2.4. Adolfo Carretero En España, Adolfo Carretero ha escrito: "No son tasas fiscales, porque falta la contraprestación a una actividad administrativa y porque no se ingresan l'n el presupuesto". 33 .Jorge J. Aguilar Rxpn•sa riur " ... en el caso del S('guro Social las cuotas se exigen en forma obligatol'ia. do <JUl' prácticamente nos obliga n distinguir las de los derechos, t·n los cinc 1a característica es la libertad dl• <'mplco dl'l scnicio público y solamente ante la <'Xprcsa Yolnntad dd parli• cul:1r, JlUl'dc nacl'r para l'l Estado el d<"r<'cho de percibir la cuota ... " 30 7 .2.5. Fernando Vicente Archc También en España, Fernando Vicente Arche ha refutado la tesis de que las cuotas de seguridad social son tasa, con la siguiente argumentación: "En el presupuesto objeti,·o de la tasa, el contrario de lo que sucede en el impuesto, ha de J1ah<-r siempre una actividad desarrollada por el ente impositor que afecta de manera particular al obligado. Basta con ésto para comprender que la cuota del seguro !ocial no puede ser una tasa. El presupuesto objetivo de aquella - dar empleo y prestar h-abajo por cuenta JaYi<"r Moreno Padilla También en México, JaYkr Moreno Padilla SI' lm pronunciado contra la naturalrza dl' derechos de las cuotas de seguridad social y de los capitales constit ut irns, apoyándose en los siguientes rnzonamientos: " .. . porque en este tipo dl' tributos (los d<"rechos), el Estado no J)m•de imponer por la fuerza a los particulares el c1uc rcaliCl'n el hecho generador. Queda en todo momento la altern:it iva parn los usuarios del servicio de :1bstcnersc dl'l mismo:... las cuotas del 31. Moreno Padilla, Javier, El Capital C.,.,.. titutivo eomo Crédito Fiscal, publicado Por la Academia Mexicana de Derecho Fiscal, México 1970. 82. Jilar¡ain M:anautou, E., Introd11eclón, p. 105. 33 . Carretero, Adolfo, Deredlo Financiero, $antillana. Madrid, 1968, Cap. IV. 30. Ai,:uillar, Jorge I .. Artículo "Las cuotas del Seguro Social ", publicado en Revista de In,estigadón Fiscal, núm. 32. 24 7.3. Semejanzas que se encuentran entre los derechos y las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos 7.3.1. Aplicación del principio de legalidad es necesario que existan en la Ll'y del Seguro Socia~ como efectivamente existen, los presupuestos de hecho o hechos imponibles. Dichos presupuestos contienen todos los elementos hipotéticos para que se _genere la obligación de pago de las cuotas cuando se produzcan en l:l realidad social hechos que encuadren en la hipótesis de la norma legal. Por tanto, los derechos y las cuotas de seguridad social (incluyendo los capitales constitutivos) están regidos por d principio de legalidad. 7.3.2. En cuanto tributos, que son, los derechos están sometidos al principio de legalidad que tiene su fuente en el art. 31 Fracción IV de la Constitución General de la República. Por tanto, los derechos deben ser creados por un acto formal y materialmente legislativo. Es decir, la norma jurídica que establece un derecho debe tener su origen en un acto del Congrcsso o Poder Legislativo Y además debe csfablecer situaciones jurídicas generales abstractas e impersonales. La obligación de pagar un derecho es una obligación ex lcge, es decir, una obligación qne nace en el momento en qne se realiza un determinado acto administrativo que consiste en la prestación de un servicio de carácter jurídico el cual reune los requisitos previstos en el presupuesto o hecho imponible de tal manera que la conjunción del presupuesto, . por una parte y del acto por la otra, genera la obligación tributaria de pagar el derecho o tasa. El principio de legalidad requiere qne todos los elementos del presupuesto estén contenidos en la norma que tenga cari.cter legislativo desde el punto de vista formal y también material. Consideramos que para que exista a cargo de un patrón, de un trabajador o de cualquier otro de los sujetos del régimen obligatorio de seguridad social la obligación de pagar las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos 34. Vicente Arcbe Domingo, Fernando, Articulo "En tomo a la naturaleza jnridico-tribntaria de las Cnotas del Seguro Social", en Revista de D«echo Financiero 7 de Hacienda Pu• bllca, Madrid, vol. XI, núm. 44, dic. 1961, PP. 1.235-1.264. 25 Son prestaciones eP- dinero Tanto las cuotas ,le segw·idad social como los derechos o lasas son prestaciones en dinero. 7.3.3. Son prestaciones "ex-ll•gc" Al explicar en el párrafo anterior 7.3.1. que se aplica tanto a los derechos como a las cuotas de seguridad social el principio de legalidad quedó explicado también que unas y otras obligacioucs nacen no directamente de la Ley (porque entonces serian obligaciones meramente legales) ni tampouco nacen de un encuentro de dos voluntades, como sucede con las obligaciones contractuales, sino que tienen su origen en 1a existencia de una norma legal que es tablece un presupuesto hip()tético para que se genere la obligación cuando en la vida social se produzca um hecho real que encuadre precisamente en los diversos elementos de la hipótesis normativa. 7 .3.4. Son prestaciones fiscales El_carácter de fiscales, y por tanto de tributarias, de las prestaciones en dinero que se conocen como derechos, en México y como tasas en los paises sudamericanos, en.. España, Francia, e Italia, no necesita ninguna explicación. Em cambio, la naturaleza fiscal de las cuotas de seguridad social y de los capi• tales constitutivos ha tenido una evolución que parte de una naturaleza no fiscal, análoga a obligaciones ex lege pero de Derecho Privado, para convertirse posteriormente por disposición legislativa en prestaciones de carácter fiscal. En efecto, el texto original del articulo 135 de la Primera Ley del Seguro Social �estableció que el título donde ~onstara la obligación de pagar las apo!tac1?nes al IMSS tendrá el carácter de eJecnhvo. De esa suerte, cuando un patrón no pagaba Jas aportaciones que le imponia la Ley, el Instituto con la liquidación que el mismo expcdia, a la que no obstante ~u procedencia unilateral se le daba el carater de titulo ejecutivo, podía demandar su pago ante dos Tribunales civiles. El anterior sistema no resultó operante, por la enorme cantidad de juicios_ que tenia que promover el Instituto Mexicano del Seguro Social, por lo que se reformó <'i articulo 135 de la Ley para el efecto de considerar que "la obligación de pagar los aportes, y los interesses _mor!1orios tcndr!t el carácter de fiscal_ • Después de esa reforma inicial del ano de 1949 se expidió otra para declarar también de carácter fiscal la obligación. de pagar los capitales constitutivos. Actualmente, el artlcnlo 267 de la nueva Ley del Seguro Social dispone: "El pago de las cuotas los reelll'gos y los capitales constitutivos ' tienen el carácter do f'lSCS:l" • y el art. 271 dispone que "el procedimiento administrativo de ejecución de las liquidaciones que no hubieren sido cubiertas directamente al Instituto se realizará por conducto de la Oficina federal de Hacienda que corresponda". Respecto a la naturaleza fiscal dé lea· créditos a favor del Estado te pronanc16 afirmativamente, en fonna muy amplia desde época muy temprana el Trib1D1al Fiscál de la Federación, desde su célebre resolución jurisprudencia! del Pleno del J6 de Noviembre de 1937, en que se resolvió que "tiene ese carácter (el de fiscal) cualquier crédito en favor del Erario Federal sin que importe la indole o situación 'jurídica del deudor, ni la fuente de la obligación, la que puede derivar de una norma tributaria o de una actividad del Estado en su carácter de persona privada". 35 Sin embargo, siendo el Instituto Mexicano del Seguro Social un organismo descentralizado, con personalidad jurídica propia y por tanto independiente de l~ del Estado Federal, cabla la du<la de s1 los créditos a su fayor t~oian también el caclcter de fiscales. A esa razón atribuye la reforma del art. 135 de la primera Ley del Seguro Social y el articulo 267 de la nueva ley, en la cual se afirma que "_el pago" y no precisamente las cuotas _m1~mas (y los recargos y capitales cooshtuhvos, por supuesto) tiene el "carActer de fiscal". La razón para considerar el pago de las cuotas de seguridad social, pero no a las cuotas en si mismas, con el carácter de créditos fiscales, se revela en la siguiente ejecutoria del Tribnnal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito: Seguro Social, Cuotas del. No tie~en el carácter de créditos fiscales. La circunstancia de que el art. 135 de la Ley ~el Seguro Social prevenga que el capital constitutivo, entre otras cuotas que deben pagarse al IDstituto, tiene el carActer de fiscal no significa, porque no se expresa asl e~ el régimen fiscal mexicano, que sea no impuesto, derecho, produto o aprovechamiento, Y la indicación de que el deber de pagar las apértes, los tnteres moratoríos y los capitales constitutivos ten~an el "carácte-r de fiscal", sólo q11iere decir que se asim\)a a este tipo de cridito, para loa efectos del eobro únicamente, y no para darle11 en esencia naturaleza fiscal en los tétmhaoe del ut. S1 Fracción IV, de la Cons(ilt-'i6a Federal y arts. 2, 8, 4 Y 5 del Có411ao Fiseal de la Federación. 3& 7.3.6. Son prestaciones exigibles por el procedimiento administrativo de ejecución Los derechos, como todos los crédito, fiscales son exigibles coactivamente al través 'del procedimiento administrativo de ejecución. Las cuotas, los intereses moratorios y los capiWes constitutivos tambié? son exigibles por medio de ese proceduniento por conducto de la Oficina Federal de Hacfenda qne corresponda (art. 271). 7 .3.6. Ambos tienen la estructura de obligación tributaria Podemos afirmar que la obligación de pagar las cuotas, sus accesorios llamados 36 Informe del Presidente de la Sup~ Co~ de .Justicia de la Nación correipond1ente al ..ño de 1972. to Parte, Jer. TbraL Col. en ~t.. Adm. del Jer. Gircnito, p. 6', DA-5&l-7l, a, turas Salylazr, S/A, 6-3.72. 35 Revista del Tribanal Fúcal de la Federa• ción • Tesis sustentadas por el Pleno del Tribunal durante los años de 1937 a 1948, P• 7t. 26 recargos o intereses moratorias y los capitales constitutivos tienen la misma estructura de la obligación tributaria. En efecto, como vimos anteriormente, ambas son obligaciones ex lege. El nacimiento de las cuotas y capitales constitutivos ocurre automáticamente al realizarse el presupuesto objcth•o. {; uo de esos presupuestos objetivos (art. 12-1 LSS) es el eslableeimieuto de una relación de trabajo entre una persona (cualquiera que sea la persoualidad jundica o la naturaleza económica) q11e <le acuerdo con la Ley 1''ederal del Trabajo tenga el carácter de patrón 7 otra persona física que tenga el caricter de trabajador. Go segundo presupuesto objetivo es de que una persona tenga el caricter de miembro (o mas bien de socio) de una sociedad cooperativa de prodacción, de una sociedad de administración obrera o de administración mixta (art. 12/11LSS). Las sociedades antes mencionadas son consideradas como patrones para los l'fcclos de la Ley del Seguro Social (art. 22). Un tercer presupuesto objetivo es que una persona sea un ejidatario, un comunero, uu colono o uu pequeño propietario orgauizado en grupo solidario, sociedad local o unión de crédito CCHD• prendido en la Ley de Crédito Apicola (aliora Ley de Crédito Hura!) art. 12III LSS) por lo que se refiere al asc:¡JUrado, puesto que quienes tienen el carácter de patrón, para los efectos de la Ley del Seguro Social, son las instituciones de crédito rural (art. 23 LSS), ya que ellas tienen la obligación de inscribir a estos asegurados, cuando operen con ellos, concediendo créditos independientes a los de avío o refracción por las cantidades necesarias para satisfacer las cuotas del Seguro Social; la misma obligación tiene el Fondo Nacional de Fomento Ejidal y otros organismos de naturaleza y finalidades similares. En otras palavras, el presupuesto objetivo para estas personas es la celebración de los contratos de avio '.l de refracción, es decir, de crédito rural. El nacimiento de las obligaciones resulta por el mero hecho de producirse los mencionados presupuestos objetivos, por Jo que se explica perfectamente que la LSS disponga que si bien los patrones, o quienes queden asimilados a éllos, tengan la obligación de dar avisos de alta y de registrar e inscribir a sus trab:ijadores, así como las modificaciones de su salario, también se establece que esos avisos pueden solicitar al IMSS su inscripción, comunicar las modificaciones de su salario y demás condiciones de trabajo, sin que por ello se libere a los patrones del cumplimiento de sus obligaciones ( entre ellas, principalmente la de pagar las cuotas) ni les exime de las sanciones y responsabilidades en que hubieren incurrido (arts. 19, 20 y 21). Además, el patrón, o sujeto asimilado al patrón, que tiene a su servicio sujetos qnc están comprendidos dentro del régimen obligatorio, si no los hubiere registrado o si los aseguró en forma tal que disminuyeron sos prestaciones a que tuvieran derecho ellos o sus familiares, está obligado a enterar al IMSS los capitales constitutivos de las prestaciones en dinero y en especie de conformidad con la Ley (art. 84). Otro de los aspectos en que se revela la analogla entre la estructura de la obligación tributaria la obligación de cotización es en que se utiliza una mecánica similar a la empicada en la relación tributaria para la aplicación del monto de las cuotas. La base de cotización es el s:ilario, el cual se integra con los pagos hechos en efectivo por cuota di:tria y las gratificaciones, percepciones, alimentación, habitación, primas, comisiones, prestaciones en especie y cualquier otra cantidad o prestación que se entreguen al trabajador por sus servicios, salvo las excepciones que establece la propia Ley (art. 32). De acuerdo con ese salario base de cotización los asegurados quedan comprendidos en varios grupos, siendo el primero el grupo K que comprende un salario diario promedio entre $ 26.40 y 30.00 y el último grupo W que comprende a quienes reciben un s:ilario diario promedio de más de S 280.00. En el caso de sujetos no asalariados la base de cotización se determina en razón del ingreso promedio anual (art. 33). El pe- 27 �riodo de cotización es el bimestre (art. 35-1) y la determinación corresponde al IMSS aún cuando el patrón tiene la obligación de proporcionarle oportunamente toda la información rcleYantc para que el Instituto pueda hacer la determinación. Cuando respecto al mismo seguro <'Xista ohlignciím de colizaci{m del patrón y del trabajador se presenta una situación hastnnlc interesante. En efecto, aun cuando In olilignción Je corresponde al tr:iha.i:ulor el patrón es quien tiene la obligación enterar tanto su propia cuota como la del traba,iador (ar!. l!l-111, LSS) con lo qur se opera una verdadera sustitución dc•l trabajador por el patrón frente al Instituto. La ley faculta al patr(m para descontar (retrner) del salario que paga a sus traha,iadores rl import<' de fa s cuot:is que a rstos corrC'sponcle cubrir (art. 44). Sin embargo, cuando no lo J111g:i en tirmpo oportuno, sólo puede descontar al trabajador cuatro cotizaciones srmanaks acumuladas, qnedando las restantes a su cargo. 1-'1 Ley dispone que d patrón es un dC'positario ele las cuot.'ls •1ue ckscuente a sus trabajadores y debe t•nterarlas al Instituto en los términos <¡ue la Ley ~· sus regl:unenlos disponen. Por último, para concluir la analogía, podemos reprtir que amhas obligaciones tienC'n <'l mismo procedimiento recaudatorio d<' dccución forzosa. 7 .3. 7. Ambos eslan pre\'istos presupuesto de ingresos en el La L<'~· de Ingresos C'lasifica a las cuotas para el SC'l(uro Social a carJ(o de p~trº""" ,. <le t r:, h~ iaclores en 1:, Fracción XVI del ar!. 1.0 y a los derechos C'n la Fracción X\'TI dC'l mismo J)Tccc1ito. 7 .4. Dift>rendas entre los derechos y las cuotas dt> seguridad social · Yamos ahora a sl'ííalar las diferencias ,¡ue scparan a los derechos de las cuotas de seguridad social y los capitaks constitutirns. 7 .4 .1. Distinto principio de distribución El fundamento jurídico de In obligación de contribuir a los gastos públicos por medio de derechos es la de corresponder con una contraprestación a un servicio admínistrati\'o prestado por el Estado al contribuyente. En cambio, la obligación que· tienen los patrones, y en alguns casos los mismos trabajadores, a pagar las cuotas de seguridad social tiene como fundamento la necesidad de establecer en el país el régimen de seguridad social, que brinde protección a la mayor parte de sus habitantes contra los riesgos de trabajo, de enfermedades y maternidad, de invalidez, ccsanlia en edad avanzada y muert<' y neces idad de guardería para hijos dC' aseguradas ( art. 11, LSS). Como se expresa en la iniciatirn o exposicilrn de motivos de la Ley vigentr: "T,n creación de un sistema encaminado a proteger eficazmente al trabajador y :i su familia contra los riesgos de la <'X isfloncia y a encauzar en un mano ch• mayor justicia las relaciones ohrerO-Jl!I· 1ronales. dio origen a nuevas fonn:.s t' inslilucion<'s de solidariedad comunil:lria en México". La sC'guridad social ,·~ una l!arantia constitucional de c::rr:"tctC'r social, la cual está fundada en '!I prh•cipio de considerar al hombre como miembro de um grupo social y no como sujeto abstracto de relaciones jurídicas. Por <'SO dice 1a exposición de moth-os que "confo.rn:)(' a esta concepción se estructuran en México: al derecho del I r!lliaio, la seguridad social y cu un sentido más amplio, todos nuestms sistemas de bienestar col<'ctivo. Aunque el rrl!imen instituido por la Fracción XXIX dC'I art!cnlo 123 Constitucional tiene pt,r objeto primordial establecer la protección del trabajador, su met.'I es alcanzar a todos los sectores e indhiduos qn.' componen nuestra sociedad". Son pues, fundamcutalmcnte distintos. el principio de distribución de las cargas públicas, que ordena que quienes recib~n del Estado servicios administrativos indi,·iduales y di\'isibles contribuyan a pagar el costo que repr<>scnt:un, pago que se conoce con el nombre de derecho o de tasa. y la existencia de un sistema cie seguridad social que proporciona bem:ficios a los trabajadores y que implica un sistema de bienestar colectivo y un cumplimiento de no deber de solidaridad social en mochos casos, que es <·1 28 princ1p10 que se encuentra como fundr.mentante de las obligaciones de pagar las cuotas de seguridad social. 7.4. 2. rentas liquidas al fin del año y los gastos administrativo~ deben ser cubiertos íntegramente por las cuotas que para este efecto aporten los patrones y fas demás suktos obligados (art. 77). El patrón que haya asc•gurado a sus traba• jadores contra riesgos de trabajo queda relevado dél cumplimfonto de las obligaciones que sobre responsabilidad por esta clase de riesgos establece la Ley Federal del Tl·abajo (art. 60). Al producirse el s iniestro, el :iscgm·ado tiene derecho a prestaciones cu dinero consisll'nks en subsidios y en pcnsiom•s (arts. 65 a 70) y adem:'ts a ¡>n,stacio>nes en especie, consistentes <'D asistencia rnécl ka, quirúrgica y farmacéutica, s<'rYicio de l1ospitalizacióo, aparatos de J>rótesis y ortopedia y rchr.bililación ( art. 63). En cstc st•guro existe uiia prestación J>or })arle del DISS consislcute C'n asumir los riesgos de accidcntrs ele h ·:,bajo Y enft:rmedadcs profcsionalc~ a cambio de la contraprestación del pat eón de pagar las cuotas que son cnt~ra:n<!nlc a su cargo. Sin t·mhargo esas contraprestaci,mcs no pueden co11si1krarse como derecho, en virtud de <1ue se trata de Sl•r1•ici,,s <1ue no son juridico-:1dministrali\'os, sino st•rvicios de car:'tclcr económic•">, de la misma naturaleza ,¡uc los (JUe puede 1>restar cnalcruicr empresa particular o privada de seguros, a cambio de l:os primas que éstas cobran. De hecho, en a(Jucllos lugares en •rue no se lm extendido el régime n obligatorio de seguridad social ha sido posiblc que los patrones que deseen relevarse económicamente, s i hicn no lcgalrncnk, de la responsabilidad que les impone la Ley Federal del Trabajo contratan seguros con empresas particulares. Los derrchos son conlrapTCstaciones de sernc1os jurídicos administTath-os mientras que lns cuotas de seguridad social no tienen carácter de contraprestaciones Ya hemos analizado anteriormente <'l concepto de derecho y hemos encontrado que liPllf!ll el rar:\ctel' de una contraprestación que paga el contribuyente a cambio de la prestación por parle del Estado de un servicio jurídico administrativo. Ahora bien, los servicios que pr:.-sl a el DfSS de ninguna manera !iancn <·l carácter de servicios jurídico :idm:nis trativos prestados como sucede c·on fos dl'recltos por la Administración a.:tim o centralizada del E s tado, c¡ne tiem.m el carácter de ~el· prestados 'f'Or el P.stado en su car!teter de P-ntidad soberana, que por tanto sólo pueden ser prestados pol' él mismo. Por tanto, en todo c'l.so, la~ cnotas de seguridad social podrían asimilarse a los pr!lduclos, que de aru2rdo con el Código Fiscal (art. 4.º) son los ingresos que percibe la Federación por actividades que no corresponden a sus funciones de Derecl10 Público, pero talllbién '>CUTre aquí que en la rehición jurídica <fo cotización de seguridad social el sujcl!i activo dC' la misma 110 cs el Esbd•,, sino otra persona jnrídica de Derecho Público, pero de catcgorfo inferior a la del Estado, que es el Institr1to llfexicann del Seguro Sod.11, por lo que tampouco tiene la naturaleza jurídica de producto ( o de precio). Todavía queda la duda si tienen el catil'ter de coutraprcstaciones. Este punto requiere un mayor análisis. 7.-l.2. l. 7 .-1.2.2. St'guros de c11fcrmcdadcs v •natcrnidad • - En el seguro de cnfcrmcdadfs y maternidad, los asegurados y sus beneficiarios reciben del L\ISS prestaciones en dinero y en especie. El en caso de <'nfcrmedad, éstas últimas consisten en la asistencia medicoquirúrgica, farmacéutica, y hospitalaria y en caso de maternicbd consisten en asistencia obstétrica, ayuda 'ie~uro de riesgos de trabajo Los riesgos de trabajo son les accidentes y enfermedades .1 que están expuestos los trabaittdorcs .-a t"jcrcicio o con moliYo del trabajo (art. 4:l) . Las prcstacionC'S de este seguro, inclush·e los capitales conslit uti\·os de las 29 �para lactancia y una canastilla al nacer el hijo (arts. 99 y 102). Las prestaciones en dinero consisten en subsidios y en pensión. Los recursos necesarios para cubrir la~ prestaciones y los gastos administrativos del seguro de enfermedades y ma!crnidad se obtienen de las cuotas que están obligados a pagar los patrones y los trabajadores o demás sujetos y de la ,~ontrihución que corresponda al Estado (art. 113). Las cuotas que pagan los patrones no revisten en ningúna forma el carácter de contraprestación. Las cuotas que pagan los trabajadores o demás sujetos pueden tener carácter de contraprestación, ya que a cambio de las cuotas reciben la protección del aseguramiento y en caso de siniestro (cnfermeñad o mah>rnicl:ld (rt'cihC'n prestaciones en dinero o en especie. Sin embargo, repetimos aqui también que el st•rvicio qne presta el IMSS no es un servicio jurídico-administrativo, sino un servicio de carácter económico, que en todo caso haría sn pago asimilable a los productos y no a los derechos. Estos servicios son cu todo análogos a los que puede prestar cualquier empresa privada de seguros, de lo que de desprende que no son servicios inherentes al Estado, Ja cual es la característica de los servicios que se cubren con derechos o con tasas. 7.4.2.3. Los seguros de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte Estos seguros cubren los riesgos que indica su nombre (art. 121). En el seguro de invalidez das prestaciones consisten en una pensión temporal o definitiva; asistencia médica, asignaciones familiares y ayuda asistencial (art. 129). En el seguro de vejez se proporcionan las siguientes prestaciones: pensión, asistencia médica, asignaciones familiares y ayuda asistencial (art. 137). Las mismas prestaciones antes expresadas en el seguro de cesantía en edad avanzada (arl. 14-1). El seguro por muerte da lugar a las siguientes prestaciones: pensión de viudez; pens1on de orfandad; pensión a ascendientes ; ayuda asistencial a la pensionada por viudez y asistencia médica (arl. 149). Existe además una · ayuda para · gastos de matrimonio (art. 160). Los recursos necesarios para cubrir las prestaciones y los gastos administrativos de este seguro, así como para la constitución de las reservas tecnicas, se obtienen de las cuotas que están obligados a cubrir los patrones, los trabajadores y demás sujetos y de la contri• bución que corresponda al Estado. Los patrones no reciben ninguna contraprestación por las cuotas que pagan al IMSS. Respecto a las cuotas a cargo de los trabajadores damos por reproducidas las razones que hemos ofrecido para considerar que no son derechos. 7.4.2.4. Seguro de guarderías hijos de aseguradas para Este seguro cubre el riesgo para la mujer trabajadora de no poder proporcionar cuidados maternales durante gu jornada de trabajo a sus hijos en la primera infancia, mediante el otorgamiento de las prestaciones en los servicios de guardería infantil, que consisten en el aseo, la alimentación, el cuidado de la salud y la recreación de los hijos {arts. 184 y 185). Los patrones tienen la obligación de cubrir íntegramente la prima para el financiamiento de las prestaciones independientemente de que tengan o no trabajadoras a su servicio (art. 190). Es evidente que los patrones no re• ciben ninguna contraprestación de ninguna especie a cambio de sus cuotas, por lo que no se presenta la más mínima analog'iA con los derechos. 7 .5. Conclusión Creemos que con las anteriores premisas es lógico concluir que las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos que cubren los patrones y los trabajadores al Seguro Social no tienen el carácter de derechos. 30 7 .6. Tesis que sostienen que Jas cuotas son impuestos bajo ... " (y que) se trata de um im• puesto con un fín especial autorizado por el art. 6, m, del Código Fiscal. 38 7. 6. l. Ley de ingresos de la Federación A partir de 1945, la Ley de Ingresos de la Federación, al clasüicar los diversos ingresQs para los correspondientes ejercicios, los ha clasificado dentro de los impuestos que puede recaudar el Gobierno Federal. 7.6.2. Tesis de Flores Zavala Ernesto Flores Zavala ha escrito, en su libro de Finanzas Públicas que la cuota de seguridad social "es un verdadero impuesto porque fné establecido por el Estado unilateralmente y con carácter obligatorio para todos los que se encuentren dentro de las hipótesis previstas en la Ley. Es cierto que el rendimiento de ese gravamen se va a destinar al fin especial del seguro Social y que la regla general es que los impuestos se destinen a cubrir los gastos generales del Estado, pero es posible, legal y técnicamente, que ciertos gravámenes se destinen a un fin especial": 37 En otro trabajo también sostuvo que la cuota de seguridad social es un impuesto apoyándose en los •iguicntes argumentos: "el trabajador está obligado a pagar su cuota reciba o no servicio alguno (art. 3.0 de la Ley), por que no se realice la situación prevista por la ley o porque el trabajador no reclame su ·derecho. El patrón tampouco recibe ningún beneficio mensurable ni concreto a cambio de su cuota ni siquiera porgue el Estado lo constituye en su obligación de cubrir los riesgos de sus trabajadores. . . son un impuesto porque constituyen una prestación, es decir, se pagan sin recibir nada concreto a cambio, las fija el Estado unilateralmente porque sólo la voluntad del Estado ha intervenido en la determinación de la cuota y no Ja de los afectados, tiene el caráter de obligatorios para todos los que se encuentran dentro del hecho generador que en el caso es el carácter de trabajadór o de patrón sujetos a un contrato de tra- 7 .6.3. Tesis del Tribunal Fiscal de la Fede_ración Flores Zavala cita la sentencia dictada por el Tribunal Fiscal de la Federación en el Juicio n. 4.571/945, de la Primera Sala, en que se sostiene que las cuotas de seguridad social tienen el carácter de impuestos. 39 7 .6.4. Fernando Vicente Arche Domingo Este autor español afirma que " no existe, en términos jurídicos, diferencia entre el impuesto y la cuota del seguro social, por lo que se refiere a la esencia de ambas figuras. Esto no equivale a decir que la cuota del seguro social sea un impuesto, para que asi fuera, seria necesario, además, que la Ley lo declarase y lo regulase como tal en todos los aspectos. En este segundo sentido, que podemos llamar formal. . . las cuotas del seguro social son una exacción parafiscal... la cuota es (esencialmente) un impuesto que aunque formalmente es una exacción parafiscal ". 40 7 .6.5. Fernando Sainz de Bujanda También en España, Sainz de Bujanda (quien no admite la figura de la contribución especial corno especie del tributo) sostiene que son impuestos cuya origen y destino los separa de los establecidos y recaudados. 41 7. 7. Tesis que sostienen que las cuotas d" sl'guridad social no son impuestos Algunos autores se han ocupado de refutar la tesis de que las cuotas de seguridad social son impuestos. Veamos algunas de esas opiniones. 38. Flores Zavala, E., articulo citado en nota 21. 39. Flores Zavala, op. dt., en nota 12-1. 40. Vicente Arche Domingo, F., op. cit~ en nota 34. 41. Sainz de Bajanda, P. op. cit., en nota 9. 37 . Flores Zavala, Ernesto, Finan:ras Públicas Mexicanas, n. 37. 31 �7. 8. 4. 7. 7 .1. Jorge I. Aguilar ~ uilar ha escrito que .." el Jorge l. · g • . una prcstac1on • • · impuesto consiste en cuando el partídebe ser pagado aun ucs no depende no desee hacerlo, P . le u) e ar )izar el pago, st de su voluntad e1 rear ación del hcel1O es imputable la :~a ~puesto la regra generador. ··.en se base en la caO general es qu~ cl_:aª~el sujeto ... se dispaeidad contribub_ d dable del impuesto, tingue en form; rncru obligatorias, const!a que a pesar . e si n a cargo del Iust,tuyen una ob!1gac ó e establecer los sertuto, el que tiene ~ Ley exige Y surge vicios que la_ derecho concreto, para el partic d evigir del Instit directo e ~ d inmcdia o, ºó del •crvicio al pro ututo la prcs~ac1 : los. riesgos que concirse cualquiera e . . ,, 42 dicionan la prestac1on . ~:t:i Javl·cr Moreno Padilla . scribe qne "el desMoreno Padilla e el fin de estaes con L d las cuotas ti no e ' . . descritos en la cy • bleccr los serv1~1?s inmediatos Y cuanlisurgiendo bcn~hct~ los particulares, por ficablcs a fa, or b:blarse de una pres.~'\lo que no puede "ben la Jibcrac1on ..n Los patroues rcci ,, c10 .. _· bligacionl.'s laborales . 43 de sus o 7.7.2 . 7.7.3. Emilio Margain Manautou · al Derecho También en rcfcrcnc1a . ueMela . \\largain Manautou :ifmna q x,cano, • • ial "tampoco es un cuota de seguro S:ccambio de lo que se impuesto, porque a recibir los sera a se tiene derecho . los P g d .entes. en cambio, v1c1os corr~sp?n i o administrativos los servicios pubh~os . no pagan el reciben, inclusive, qu1enl.'s impuesto"· 44 7.7.4. tes de la capacidad económica Y porq~e necesariamente están afectados a un fm extrafiscal"• 45 7 .8. Semejanzas que se elncuen:: entre )os impuestos Y as e~ de seguridad social y los capitales constitutivos Entre las cuotas de seguridad social Y los capitales constitutivos por una parte, iropncstos por la otra, encontramos l ylasossiguientes semejanzas o an alogías ·. 7 .8.1. Tanto los impuestos como las . cuotas de segur1"dad social están sometidas al principio de legalidad. Los impuestos lo están po~ r~ón del t 31 Fracción IV de la Constitución. Por :: .que se refiere a las cuotas de seguridad social nos remitimos a lo ·expuesto en el párrafo 7. 3. l. para no hacer repeticiones innecesarias. 7 .8 .2. 7.8.3. Son prestaciones fiscales En ~, párrafo 7 .3.4. analizamos el carácter fiscal tanto de las cuotas de seguridad social como de los derechos. ~orno las mismas razones que ahi expus1IDOS . éstos últimos son valederas para paiaimpuestos y como a hi quedaron analos . l . das las razones para considerar f1siza las prestaciones contemºdo de las cales . cuotas de seguridad social Y de lo~ ~p1lales constitutivos, evitamos rep_ct1c10ncs inútiles remitiéndolos a lo explicado. Adolfo Carretero ; lo citado en nota Aguilar, Jorge, Articu 30. ar cita 43. Moreno Padilla. Javier, Mono-gr ia da en nota 31. Introducción 44. Margain Manautou. E .• pp. 104-105. Son prestaciones en dinero o en especie La mayor parte de los impuestos consisten . en prestaciones en dinero, a~n l Código Fiscal de la Feder,tcuand o e ucdan •• expresamente pre,·e que P c1on t · s en estambién consistir en pres ac10nc pccie. · t e n las Las prestaciones en qu_e consis icuotas de seguridad social. Y los cap tales constitutivos son en dmero. E - a afirma que "no Carretero en spau, ' independicnson impuesto, por<Jue son 42. Aplicación del principio de legalidad 45 . 32 Carretero, Adolfo, op. cit., en n ota 33. Son prestaciones "ex lcge" 7. 9 .1. En el párrafo 7.3.3. explicamos porque son prestaciones "ex lcgc" tanto las cuotas de seguridad social como los derechos. Los mismos razonamientos se reproducen aquí para las cuotas y afirmamos que los argumentos que se ofrcciuon para los derechos son igualmente válidos para los impuestos, por lo que existe semejanza entre unos y otras en este aspecto. 7.8.5. Son prestaciones exigibles por el procedimiento administrativo de ejecución. Nos remitimos al párrafo 7 .3.5. para sostener la semejanza entre impuestos y cuotas de seguridad social y capitales constitutivos en cuanto se refiere a esta característica de éstas p restaciones. En el párrafo 2.2. señalamos que el principio de politica tributaria que se encuentra detrás de la decisión de legislador cuando establece impuestos a cargo de determinadas personas es, en la gran mayoría de los casos, la existencia real o presunta en dichas personas de una capacidad contributirn. En cambio, la obligación <[UI.' establece la Constitución General de la República, en su artículo 123, Fracción XXIX, para qu<' los p:itroncs en todos los tipos de seguros obligatorios y para los trabajadores en algunos de éilos, tiene como funda.mento la necesidad de cstabkcC'r en el país el régimen de seguridad social, que es una meta de política social qnr se propuso lograr el Constiluyenk de 1917. Nos remitimos a lo expresado en <-1 párrafo 7. 4 .1. a este respecto. 7.9.2. i. 8. 6. Ambos tienen la estructura de obligación tributaria Repetimos los razonamientos que l1icimos en el párrafo 7 .3.6. para sostener la estructura de obligación tributaria de los derechos como aplicables igualmente para las cuotas de seguridad social, cuyo análisis ahi quedó hecho, y los razonamientos qnc son váJidos también para sostener - como es indiscutible - que la obligación impositiva tiene la estructura que se reconoce como general a todas las obligacitmes tributarias. i .8. 7. Ambos estan preYistos presupuesto de ingresos en Los impuestos ticnl.'n como destino los gastos públicos '-'" tanto que las cuotas de scgmidad social tienen como d<-stino la protección de los afiliados La misma definición del articulo 2.0 del Código Fiscal de la Federación establee<' el destino de los impuestos para los gastos públicos. La Constitución en su artículo 31 Fracción IV también cstablcCC' ese destino. Las cuotas de S<'gurid:id social ( y los capitales constitutivos que las s ustituyen cuando aquellas no son pagadas o se pagan por menor cantidad a la debida) tienen por objeto constitnir los recursos del Instituto Mexicano del Seguro Social (art. 242 LSS), el cual es un organismo público descentralizado, con personal idad jurídica y patrimonio propio (art .. 5.0 ) el cual tiene además la naturaleza di.' un organismo fiscal autónomo (articulo 268 LSS) . • Los :iscgurados tienen derecho a r<'cibir del L\ISS prestaciones en efectivo y en especie, cuando se coloquen en los presupuestos de hecho que la LSS establece para cada tipo de seguro, los cuales gastos Jo son en una entidad pública distinta del Estado Federal ~lcxicano y de las demás entidades políticas del país, pues tiene el U.ISS una personalidad jurídica y um patrimonio propio. el La Ley de Ingresos clasifica a las cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y de trabajadores precisamcñte como último inciso ( el número XVI) de la enumeración de los impuestos y precisamente antes de los derechos por la prestación de servicios públicos. 7. 9. Distinto principio de distribución , Diferencias entre los impuestos y las cuotas de seguridad social Vamos ahora a señalar las diferencias que separan a los impuestos de las cuotas dc seguridad social. 33 �Por consecuencia, los gastos del IMSS no son los gastos públicos del Estado Federal Mexicano a que se refiere el Art. 31 Fracción IV de la Constitución General de la ftcpúl)Jica y la jurisprudencia definida de la Suprema Corte de Justicia. En tratándose de los capitales consti• tulivos, la Suprema Corle de Justicia ha sostenido en tesis jurisprudenciales que "el pago de los capitales constitlilivos no tiene ninguna relación con el art. 31 Fracción IV de la Constitución Feder~, ,¡ue consigna la obligación de los me~canos para contribuir a los gastos pu• hlicos ... " 46 y que "las cuotas que se recaudan en concepto de los capitales no son para que el Estado cubra los gastos públicos, sino que directamente pertenecen a los trabajadores y a sus benef iciarios ". 47 7 .!1.3. '1 El fundamento de los impuestos san los artículos 73 Fracción VIl v 31 Fracción IV de la Constitu~ión, mientras que el de las cuotas y de los capitales constitutivos es el articulo 123 Fracción XXl.ll. de la propia Constitución. Es de general aceptación que los im· puestos tienen su fundamento constitucional en el art. 73 Fracción VII que otorga facultad al Congreso de la Unión para imponer contribuciones para cobrir el presupuesto de la Federación y en el art. :.11 Fracción IV que impone a los hauilantcs del país la obligación de contribuir a los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que establezcan las leyes. En cambio, según lo ha eshllecido la nuloridacl cuya función primordial es interpretar la Constitución del País Y presenar el orden que esa Constitución establece, las cuotas del seguro social no tiem•n su fundamento en los antes citados prece¡>tos constitucionales, que apoyan la facultad del poder Legislativo para establecer tributos, sino que tienen "su apoyo legal en lo dispuesto por el artículo 123 de la Carta Magna".48 Por lo que se refiere a los capitales constitutivos, la Suprema Corte de Justicia, también ha definido en forma enfática, sin dejar lugar a dudas, que "no tienen su origen en la Fracción VII del articulo 73 de la Constitución Federal, sino su fundamento se encuentra en el articulo 123, Fracciones XIV y X,'{lX de la propia Constitución". 49 Ahora bien, si las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos no tienen los fundamentos constitucionales que tienen los tributos en general, y los impuestos en particular, sino fundamentos co11stitucionales distintos, tiene qne resultar una evidente conclusión que existe una abismal diferencia entre los impuestos y las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos. 7. 9. 4. El impuesto debe cumplir con los requisitos constitucionales de proporcionalidad y de equidad, los cuales no son exigibles· a las cuotas de seguridad social, y a los capitales constitutivos Es bien conocida la tesis jurisprudencia! de la Suprema Corte de Justicia que establece que: "De acuerdo con el artículo 31 Fi:acción IV, de la Carta Magna, para la validez constitucional de un impuesto se requiere la satisfacción de tres requisitos fundamentales: primero, que sea proporcional; segundo, que sea equitativo, y tercero, que se destine al pago de los gastos públicos. Si falta alguno de éstos requisitos, necesariamente el impuesto será contrario a lo estatuido por la Constitución, ya que ésta no concedió una facultad omnímoda para establecer las exacciones que, a juicio del Estado, fueren convenientes, sino una facultad limitada por esos tres requisitos". 50 Tratá~dose de los capitales constitutivos, pero su razonamiento jurídico es extensivo indudablemente a las cuotas de seguridad social, la Suprema Corte de Justicia ha declarado que puesto que "no tienen ninguna relación con el artículo 31 Fracción IV de la Constitución Federal" para los capitales constittttivos 46. Informe del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, año de 1972, 1• parte. 47. ldem, ibídem. 48. Ver nota 47. 49. Ver nota 47. 60. Apéndice 1955 al Semanario Judicial de la Federación, Tesis, Núm. 641. 34 (y obviamente para las cuotas) no rigen "los principios en el contenido de proporcionalidad y equidad los cuales son exclusivos de las prestaciones fiscales". Y ello es evidente, puesto que los requisitos de proporcionalidad y equidad se exigen para los tributos, entre los cuales se incluyen_ los impuestos, pero no teniendo categoría tributaria, los capitales ·constitutivos y las cuotas (según lo veremos después) les resultan inaplicables tales requisitos. conforme a la reglamentación que les es propia, y aún cuándo el particular no haya solicitado espontáneamente que le sea prestado". 51 7.10.2. Javier Moreno Padilla Otros autores y estudiosos de la malcría tributaria han sostenido que las cuotas de seguridad social tienen el carácter de contribuciones especiales. En esa forma an tratado de buscar a una salida a la conclusión de que no tienen cabida en las categorías tributarias de impuestos y de derechos. Vamos a exponer dichas tesis y posteriormente analizaremos las características de las cuotas Y de los capitales constitutivos contra las de las contribuciones especiales para obtener una conclusión. Este foven estudioso de la seguridad social ha expresado lo siguiente: "cada vez se necesita con mayor urgencia una definición exacta en nuestras leyes de la naturaleza jurídica de las aportaciones de seguridad social. . . Posiblemente P~~~e servir de punto de partida la defim~ion que nos proporciona el CTAL 0 q_u~~ sea i:nenester crear una propia defm1c1ón mas acorde con nuestro sistema legal, pero lo que es imprescindible es el incluir en el Código Fiscal de la Federación y en la Ley de Ingresos de la Federación a este tipo de créditos en su clasificación correcta. " ... Creemos que la contribuición de seguridad social es la que más se asemeja a la naturaleza jurídica de las cuotas obrero-patrona.les y consecuentemente a los capitales constitutivos; sin e~argo, consideramos que deben adquinr autonomía los ingresos de seguridad social, porque no sólo en el extranjero sino también en nuestro país, hay un; marcada tendencia a que los ingresos para la seguridad social se destinen a un mayor número de personas, ya que su sostenimiento repercuta en las clases más favorecidas... Por tanto, concluimos que los destinados a la seguridad social deben ser autónomos y no as1m1larse a ninguna otra clase de tributos." 52 7 .10.1. 7.10.3. 7. 9. 5. Conclusión Las diferencias que separan a los impuestos, por un lado y a las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos, por el otro lado, son tan básicas que nos llevan a la conclusión de sostener la impo~ibilidad de identificar a ambos grupos de prestaciones. 7. 10. Tesis que sostienen que las cuotas de seguridad social son contribuciones especiales Jorge I. Aguilar Jorge I. Aguilar, fué quien primeramente sostuvo que "en efecto las contribuciones especiales reúnen el requisito de ser unilateralmente fijadas por el Estado en forma obligatoria, de tal 'Suerte que su pago no depende de la voluntad de los particulares sujetos a ella; que además presentan la característica de que su importe tiene por objeto cubrir los gastos que el Estado o la corporación realizan para la prestación de un servicio de carácter directamente en beneficio particular, el cual se presta 35 Ruben Aguirre Pagburn Estima que "al no poderse sufragar el gasto mediante impuestos, quienes obtienen- un beneficio específico de la función pública necesitan pagar un tributo especial al E~tado con objeto de compensar a la colectividad en proporción a la especialidad del beneficio y al gasto público. Es evidente .que en lo que se refiere a los trabajadores que ellos re51. Aguilar, Jorge l., op. cit., en nota 30. 62. Moreno Padilla, Javier, "Naturaleza Jurídica de las Cuotas del Seguro Social" en Revista Düusión Fiscal, SHCP, mayo 1975. �c~bcn a cambio serdcios inmediatos, tienen el derecho de exigirlas y aprovecharlos, cuando les sean necesarios, como por ejemplo en el caso de enfermedad de algún trabajador". 55 cihrn un beneficio especial y en cuanto a los palroncs "suslituycn la responsabilidad laboral que dcbiene de posihlrs· riesgos profesionales, con el pago ,lt-1 tributo bajo estudio, pero, por otra J)arte, ohlicnen un beneficio cspcéial al lograr ci(•rto equilibrio de las relaciones ohrero patronales en lo que respecta al r<·nglbn de ser\'icios especiales". 53 7.10.6. Ramón Valdés Costa La Supr<•ma Corle de ,Tusticia de la ;>;acibn, <·1 aiío de 1970, pareció inclinarse a la tesis de c¡uc las cuotas de s<•l(nri<la<l social tienen car:,ctcr de contrjbucioncs especiales, y por tanto de t rihulos cuyo principio de distribución <·s del hcm•ficio, pues en una tesis del Pk•no sostuvo lo siguiente: "Las cuotas nhrl'ro patronales son créditos fiscales, \'erdadcros tributos o contribuciones en s<•nlido genérico, en la terminología cons1itucional, que los patrones y obreros J)a;(an obligatoriamente al Estado, al beneficiarse de una manera especial por la implantación del ser,•icio J)Úhlico administrath·o de seguridad social, scr'i'icio que a la n·i: r<•porl a un beneficio colcct i rn. Estos tributos tienen su fundamento juridico, adenüs de la sujeción a 1a pokstad de imperio del Estado para im¡iont'r eonlrihucion<'s lll'l'esarias para hacer frente a los gastos públicos, rn lo. disput•slo ])OI' el art. 12:J Fracción XXIX <k la Cons titución Polilica, ))U<'S el Seguro Social constituye un senicio público nacional. C'Stahkcido con c.'lritcl<'r ohligatorio ... "5-t El profesor uruguayo, Ramón Valdés Costa, sostiene tambien que la naturaleza jurídica de contribuciones especiales ac las cuotas de seguridad social. Al respecto escribe que "si se analiza el problema con criterio amplio debe aceptarse que el patrono recibe beneficios de la buena organización de la seguridad social y por tal motivo está justificado el establecimiento de una contribución a su cargo, exclusivamente destinada al servicio. El bienestar de los trabajadores al asegurar la paz social y las buenas relaciones entre el capital y el trabajo, permite un funcionamiento normal de la ecouomia y por lo tanto del éxito de las empresas. Por otra parte, al proporcionarle a los trabajadores soluciones adccnadas en materia de seguridad social se disminuyen sus gastos individuales cu materia ele asistencia médica y de previsión Je riesgos de invalid<'z. Si la seguridad social no existiera es indudable que los salarios debían aumentarse; o sea, que el patrono - desde el punto de vista económico - sustituye :11 aumento de salario a pagar a su trabajador por una prestación obligatoria al organismo de seguridad social. En ese sentido puede aceptarse la doctrina de derecho laboral de la asimilación de la cotización patronal al salario". 56 7.10.5 . 7 .10. 7. La Suprema Corle de .Tusticia 7 .1 O. 4. Emilio :'llargain :'llanautou También en 1·clación com nucsll·o Dcr,·cho, Emilio ~largain ;\lanautou sosticn<' ((U<' "las cuotas <JU<' se pagan al Instillilo :\l,•xicano del Sc·guro Social son \'Crd:ukras <'ontrihuciom•s cspcciaks no obsl:111tc <tU<' la Ley dt• lngn·sos las reputa imput•stos... son n•r<ladcras conlribucion<·s cspt"ciaks, puc•s el trabajador y el patrbn, al cubrirlas aun cuando no re?;3. Carlos l\I. Giuliani Fonrougc En Argentina, Carlos :\l. Giuliani Fonrouge expresa: "En nuestra opinión se trata de una contribución especial, tanto en la parte patronal como en la de obreros y emplcn«os, por entender que se dan las condiciones que caracterizan esa categoria jurídica financiera ... se trata de prestae iones obligatorias debidas en razón de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de especiales actividades del A1rnirrc T'al!burn, Rubén, " Los Tributos F.:-.rtecialC'S en la Doctrina y en Ja Legislación 55. Margain Manautou, E., Introducción, ver nota 44. 56. Valdés Costa, Ramón, Curso de Derecho Financiero, VUI/ 16. ?\,k-xicana'', Tcs h;. México, 1966. 54. Informe del Presidente, año 1970, p. 304. Amtlaro en Hc\·is ión 4 . 547 '67, Car]os Deh:atlo Andradc. 36 Estado. . . hay un beneficio indudable para unos y otros en la organización· de la previsión y de la asistencia sociales ; más visible en el caso de los empicados pero no menos real en el de los patronos". 57 7.10.8. Héctor Villegas También en Argentina, Héctor Villegas participa del criterio de que son contribuciones especiales los aportes de seguridad y previsión social que pagan patrones y obreros en las cajas que otorgan beneficios a los trabajadores en relación de dependencia, aportes de trabajadores independientes profesionales, etc. Estos aportes se traducen en beneficios que reciben esas personas y que consisten en jubilaciones, subsidios por enfc1medad, accidentes, maternidad, muerte, etc. 58 7 .11. Semejanzas que se encuentran entre las contribuciones especiales y las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos Entre las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos por una parte Y las contribuciones especiales por la otra, encontramos las siguientes semejanzas o analogías: 7 .11. l. Aplicación del principio de legalidad 7. 11. 3. Son prestaciones en dinero Las contribuciones especiales son prestaciones em dinero. • 57 • Giuliani Fonrooge, C. M., Derecho Finane1ero, 2, ed., vol. IJ, núm. 502. 68 · Villegas, Héctor, Curso de Fina.n zas Derecho Financiero Tributario, p. 120. ' 37 Son prestaciones fiscales En el párrafo 7.3.4. analizamos el carácter fiscal de las cuotas de seguridad social y de los derechos. Como las contribuciones especiales son una de las especies del tributo, aJ igual que los der~chos o tasas, las razones, que bai expusimos para sostener el carácter fiscal de las prestaciones en que consisten los derechos y las cuotas son valederas aqui para las cuotas de seguridad social y por supuesto para las contribuciones especiales. 7 .11.4. Son prestaciones "ex lcgc" En el párrafo 7. 3. 3. explicamos porque son prestaciones ex-lcgc tanto las cuotas de seguridad social como los derechos. Los mismos argumentos que se dan aquí por reproducidos son válidos para las cuotas y afirmados que siendo las confrihuciones especiales otra especie de tributos también tienen éstas la categoría de prestaciones ex lege, por lo que existe semejanza entre unas y ot.-as en este aspecto. 7. 11 . 5. Tanto las contribuciones especiales como las cuotas de seguridad social están sujetas al principio de legalidad. Las contribuciones especiales lo están por razón del art. 31 fracción IV de la Constitución, que es general para todos los triputos o contribuciones. Por lo que se refiere a las cuotas de seguridad social Y a los capitales constitutivos nos remitimos a lo expuesto en el párrafo 7. 3. l. para no hacer repeticiones innecesarias. 7 .11.2. Las prestaciones en que consisten las cuotas de seguridad social y los capitales c~nstitutivos son también prestaciones en dmero. Son prestaciones exigibles por el procedimiento administrativo de ejecución Nos remitimos al párrafo 7.3.á. para sostener la semejanza entre contribuciones especiales y cuotas de seguridad social en cuanto se refiere a esta caracteristica de las prestaciones. 7 .11 •6. Ambas tienen la estructura de obligación h'ibutaria Repetimos los razonamientos que hicimos en el párrafo 7.3.6. para sostener la estructura de obligación tributaria de los derechos como aplicables igualmente para l~s contribu~iones especiales, por lo que existe analogm entre las contribuciones especiales y las cuotas de seguridad social en cuanto se refiere a su estructura como relación obligatoria ex lege. �7 .11. 7. Las cuotas de seguridad social están prevista-; en el presupuesto de ingresos: algunas contribuciones especiales estan previstas com ese carácter en dicho presupuesto Las cuotas de seguridad social, según hemos visto, están previstas en la Ley de Ingresos de la Federación, con el carácter de impuestos. La mayor parte de las contribuciones especiales tienen carácter municipal o estatal. Pocas son las contribuciones especiales de carácter federal. Como en la legislación federal no· se ha reconocido la existencia de la contribución especial, como especie distinta de tributo, y lo mismo sucede en la Legislación del Distrito Federal, las contribuciones especiales que existen aparecen clasificadas como derechos o como impuestos. 7 .12. Diferencias entre las contribuciones especiales y las cuotas de seguridad social Vamos ahora a señalar las diferencias que separan a las contribuciones especiales de las cuotas de seguridad social. 7. 12. l. Distinto principio de distribución En el párrafo 2.2 sciialamos que el prin-. cipio de política tributaria que se encuentra detrás de la decisión del legislador cuando establece contribuciones especiales a cargo de determinadas personas es la de hacer pagar u na prestación a las personas que se benefician de una manera especial con la realización de una obra pública emprccndida por el Estado o a cargo de aquellas personas cuya actividad provoca un gasto público o el aumento de un gasto público. Por tanto, existen dos categorías de contribuciones especiales, reconocidas por la doctrina. Una de ellas es la de la contribución de mejora, que responde al pago del beneficio realizado por una obra pública material, tal como la construcción o ampliación de una avenida, la construcción de un puente, la pavimentación de una calle, la instalación de servicios públicos de alumbrado, agua, drenaje, etc. Es obvio que es un principio de justicia que quienes reciben en sus buenes inmuebles el beneficio que implica la realización de esas obras deban contribuir con una parte del costo de dichas obras públicas, para que en esa forma no recaiga sobre toda la población que paga impuestos para cubrir el gasto que implica los servicios públicos generales e indivisibles. Ahora bien, las cuotas de seguridad social no pueden quedar comprendidas dentro de las contribuciones especiales, en su especie que son las contribucioñes de mejora. Existe otra especie, que son las contribuciones por gasto. Giannini, en Italia, señalaba como ejemplo la llamada "contribución integradora por el uso de carreteras", que el articulo 225 del Texto único de Haciendas Locales ponia a cargo de quienes "como consecuencia del ejercicio de una industria o de un comercio, ocasionen, con el tránsito de vehículos de tracción animal o mecánica, propios o ajenos, un desgaste excepcional de las carreteras estatales, provinciales, municipales o consorciales abiertas a la circulación pública". 59 En el Derecho Mexicano Federal, nos ha parecido ver un ejemplo de contribuciones especiales por gasto a las aportaciones que deben hacer por las instituciones de crédito y organizaciones auxiliares al presupuesto de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, por razón de que la prestación del servicio público que realizan, por sn naturaleza especial, requi~re de una vigilancia especializada, que solo In Comisión Nacional Bancaria y de Seguros pnede prestar adecuadamente para proteger los intereses del público que lleva sus recursos a esas Instituciones. No se puede tampoco asimiliar el fundamento de las cuotas de seguridad a las de contribuciones especiales por gasto. En efecto, la seguridad social es una garantía có:dstitucioual de carácter especial. Es una de las decisiones politicas que asumió el pueblo mexicano, al través del Poder Constituyente Permanente para garantizar el derecho humano a la salud, a la asistencia médica, a la protección de los medios de subsistencia y a los servicios sociales necesarios para el bienestar 69. 38 Giannini, A. E., op. cit., ns. 18-24, 168. individual y colectivo (art. 2.0 LSS) y e1 Instituto Mexicano del Seguro Social es el instrumento básico de la seguridad social, establecido como un servicio público de carácter nacional (art. 4.0 LSS). Por tanto, la seguridad social es una responsabilidad del Estado. El régimen obligatorio de seguridad social comprende los seguros de riesgos de trabajo, de enfermedades y de maternidad, de invalidez, vejez, cesantia en edad avanzada y muerte y de guarderías para los hijos de aseguradas (art. 11). Alguien podía pensar que en el caso del seguro de riesgos de trabajo, que es de responsabilidad exclusiva del patrón, según la Constitución General de la República y la Ley Federal del Trabajo, siendo la cuota exclusivamente a cargo del patrón y su pago relevándolo de aquella obligación responsabilidad, tiene el carácter de contribución especial por gasto (art. 60). El razonamiento seria que el patrón. al ocupar a su personal trabajador, crea un gasto a cargo del Estado por su actividad y que la contribución especial del gasto se exl>resa en el pago de la cuota. No creemos que ni siquera en ese caso pueda asimilarse la cuota patronal por riesgos de trabajo a la contribución por gasto, porque esa responsabilidad, que no implica un gasto sino cuando se produce el siniestro, no existe a cargo del Estado por disposición de la Ley, sino a cargo del patrón. Este puede mediante un gasto eliminar esa responsabilidad. Donde no existe establecido el servicio público del seguro social el patrón puede evitar el riesgo mediante la contratación de un seguro con una empresa privada. Donde opera el Seguro Social debe pagar esa cuota, porque el Estado ha considerado más conveniente establecer el seguro obligatorio que deja a la discreción del patrón la contratación del seguro privado. Pero en todo caso, como lo analizamos anteriormente, si el servicio fuere presta.do por el Estado, la contraprestación ' tendría el carácter de producto o de precio, pero no de tributo. La imposibilidad de reducir las cuotas de seguridad social a las categorias tradicionales de las contribuciones especiales de mejora y de gasto, hizo que en la doctrina tributaria argentina y uruguaya se propusiera la creación de una nueva 39 categorla de contribución especial, ad hoc, qne fué la contri)>ución de seguridad social. Esta nueva categoría Ita s ido proclamada, entre otros, por Giuliani Fonrouge en Argentina y por Valdés Costa en Uruguay. 1~, poderosa influ<'ncia y prestigio de Giuliani Fonrouge, de Valdés Costa y de Gómez de Souz., hizo que en el Proyecto de Modelo de Código Tributario para la América Latina se adoptara como una especie de la contribución especial a la de seguridad social. 7 .12.2. En las contribuciones especiales el sujeto activo es la administración activa mientras que en las cuows de seguridade social' el sujeto activo de la relación es un organismo descentralizado Es bien sabido que en la relación jurídica tributaria, cuando ésta nace de una contribución especial de mejora o de gasto, el sujeto activo de la relación es la Administración activa del Estado. En cambio, en la contribución de seguridad social, de acuerdo con la Legislación mexicana, el sujeto activo de la relación jurídica es un organismo descentralizado, o sea el Instituto Mexicano del Seguro Social. 7 .12.3. El fundamento constitucional de las contribuciones especiales son los articulos 73 fracción VII y 31 fracción IV de la constitución general de la república en tanto que el de las cuotas de seguridad social es el art. 123 fracción XX1X Ya hemos explicado que el fundamento constitucional de los tributos, y por tanto, el de las contribuciones especiales, se encuentra en la fracción VII del articulo 73' de la Constitución qne dá facultad al Congreso de la Unión para imponerlas contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. asi como la fracción IV del artícnlo 31 que establece la obligación de contribuir a los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que establezcan las leyes. En cambio, las cuotas de seguridad social tienen su fundamento en el artículo 123 de la Constitución, particularmente en �í .12.4. su fracción XXIX <¡uc establece como de ul ilidád pública la expedición de la Ley del Seguro Social. Así Jo ha definido la Suprema Corte ele Justicia la cual ha pronunciado ejecutorias en que se expresa lo anterior con toda claridad: En la ejecutoria de Manufacturas Unidas (Amparo en ¡Revisión 4.607/55) Ja Suprema Corte de Justicia sostuvo <JUC las cuotas que deben cubrir Jos patrones tienen el carácter de "cou1 ribucioncs de origen gremial o prcfcs ional a cargo del patrón. que hallan ~u fundamento en la prestación del trabaJO ,. su apoyo legal en lo dispuesto por el Art. 123 de la Carta Magna y sn Ley Rc¡¡lamcntaria. De tal manera que las cuotas l'Xigidas a los patrones para el pago del servicio público del Seguro Social quedan comprendidas dentro de los tributos que impone el Estado a los particulares, con fines parafiscalcs, con carácter obligatorio, para un objetivo concreto de una persona jurídica que tiene a su cargo la prestación de un servicio público en administración indirecta del Estado encargado de ]a prestación del servicio público". 60 Y en otra ejecutoria las describió como "contribuciones de derecho público de origen gremial. .. Puede estimarse como· cumplimiento de prestación del patrón en bien del trabajador constituyendo un salario solidarizado o socializado que halla su fundamento en la prestación del trabajo y su apoyo legal en lo dispuesto por l'l art. 123 de la Carta Magna". Por lo <JUC se refiere a los capitales constitulh·os, la Suprema Corte definió en la ejecutoria Anclcrson Clayton y Cía., S/ A (Amparo cu llcYisión 5.976/ 69) que "no tienen su origen "" la fracción VII del art icnlo 73 de la Constitución Federal, sino su fundamento se encuentra en el articulo 123 fracciones XIV y XXIX de la propia Constitución". De lo anl<'rior resulta de clara evidencia que no pueden identificarse prestaciones coacliY:1$ que tienen tau diferentes fundamentos conslituciomiles. 60. Ver nota 47. 40 Las contribuciones especiales están sujetas a los requisitos de proporcionalidad y de equidad mientras que las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos no Jo estean Es evidente que siendo tributos las contribuciones especiales, y al quedar fundadas en el articulo 31 fracción IV de la Constitución General de la República, deben cumplir con los requesilos de proporcionalidad y de equidad que son comunes a todos los tributos o contribuciones. Si en cambió, las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos no son tributos, es lógico que no le resulten aplicables los requisitos de proporcionalidad y equidad. Así lo definió expresamente la Suprema Corte de Justicia para los capitales constitutivos en la ejecutoria antes citada, de Anderson Clayton y Cía, S/ A, (Amparo en revisión 6.976/69), en cuya ejecutoria la Suprema Corte afirmó que "el pago de los capitales constitutivos no tiene ninguna relación con el articulo 31 fracción IV de la Constitución Federal, que consigna la obligación de los mexicanos para contribuir a los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes y por ello, no rige para los citados capitales constitutivos los principios en el contenido de proporcionalidad y equidad los cuales son exclusivos de las prestaciones fiscales, en cuyo concepto no se incJuycn los capitales constitutivos". 7.12.5. El destino de las contribuciones especiales es el de los gastos públicos mientras que el de las cuotas de seguridad social es el de formar el patrimonio de un organismo descentralizado y en última instancia el de otorgar , beneficios específicos para los asegurados No existe duda de que las contribucioespeciales de mejora y por gasto tiene )lor objeto el que con su rendimiento se satisfagan los gastos públicos, requisito <¡ne además es de exigencia para todas las contribuciones, segtin lo determina el art. :11 fracción IV de la Constitución._ ll<'S En cambio, como lo señalamos en el párrafo 7. 9. 2. las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos tienen por objeto constituir el patrimonio del Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual es un organismo público descentraJizado del Estado, que no puede confundirse con la Administración activa de la Federación. En la Ejecutoria Anderson Clayton y Cía. S/A, anteriormente citada, la Suprema Corte de Justicia afirma que "las cuotas que se recaudan por concepto de los capitales no son para que el Estado cubra los gastos públicos, sino que directamente pertenecen a los trabajadores y sus beneficiarios". 7 .12. 6. Conclusión Con las anteriores premisas se deduce que las contribuciones especiales son prestaciones diferentes a las cuotas de se~ridad social y los capitales constitutivos, por lo que no es posible en lógica jnridica asimilar éstos a las contribucioñcs especiales. Asimismo, y como corolario de las anteriores comparaciones entre las cuotas de seguridad social, por una parle, y los impuestos, los derechos y las contribuciones especiales, podemos concluir que las primeras no tienen el carácter de tributos o contribuciones en el sentido que les otorga el articulo 31 fracción IV de la Constitución General de la República. 8. LAS EXACCIONES PARATRIBUTARIAS Co'l posterioridad a la Primera Guerra Mundial, pero con mucho mayor proliferación después de la Segunda, han sido apareciendo en los sistemas jurídicos de los países europeos y americanos una muy variada gama de ex.acciones obligatorias a favor del Estado, pero en su mayor parte, ' a favor de entes públicos distintos al Estado mismo, y en algunos casos inclusive a favor de organismos particulares, que no tienen el carácter de impuestos, hi de derechos ni de contribuciones especiales. En suma, no son tributos. Por outra parte, originalmente nacieron y se multiplicaron al margen de los presupuestos de 41 ingresos y de egresos, aunque algunos de ellos se han ido incorporando a esos documentos. Asimismo surgieron sin regulación legislativa, muchas veces por órdenes administrativas. A esta clase de exacciones obligatorias y coactivas . se les l1a dado en llamar "exacciones parafiscalcs", "exacciones paratribntarias ", "parafiscalidades ", "tributos parafiscales", etc. Veamos Jo que al respecto nos dicen algunos autores: 8. l. l. Carlos l\f. Giuliani Fonrouge Giuliani Fonrouge nos dice que "las contribuciones parafiscales reciben las mas variadas designaciones en el derecho positivo, tales como tasas, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones, retribuciones, derechos, cargas, etc., y si bien son impuestos por el Estado, no figuran en el presupuesto general, y de aquí deriva la expresión parafiscal ( de la raJz griega para), que da idea de algo paralelo, al lado o al margen de la actividad estatal. Se trata, en efecto, de tributos establecidos en favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma, teniendo como manifestación más importante los destinados a fines de segnridad sociaf"Ji{ 8.1.2. Lncicn Mchl Este autor francés nos dice que las "parafiscalidades" son "exacciones obligatorias operadas en favor de organismos públicos ( que no son colectividades territoriales) o de agrupaciones de interés general, a cargo de sus usuarios o de sus afiliados, por éstos organismos o por la administración, y que no estando integrados dentro del presupuesto general, son afectados al financiamiento de ciertos ga~tos de dichos organismos". 62 8 .1. 3. El Consejo de Estado Francés El Consejo de Estado Francés las definió como " exacciones obligatorias que 61 . Giuliani Fonronge, C. nota 57, n. 501. )f., op. cit~ en 62. Mebl, Lucien, Seience et Téchniqae FilfcalCI!, pp, 50-56 y 191-193. �reciben una afectación determinada, instituidas por via de autoridad, _g e~eralmente con un fin de orden econom1co, profesional o social, Y que escapan, en su totalidad o en parte, a las reglas de la legislación presupuestaria Y fiscal, en lo qUe concierne a las condicione~ d~. crea. • del i'n"reso de la delerm10ac1on de CIOD ., , d l osu establecimiento y de_ ~us tasas, e pr ccdimiento de recaudac1on o de control de su empleo". 63 8.1.4. Vicente Torres Lópcz En España, Vicente Torres López, _exson tres las caracteristtcas presa que r· . "1 o Que fundamentales de lo para tsca1. .. la recaudación de los ingresos no figure los presupuestos generales. 2.º Que los :'ismos estén afectados de un m6do coni to a un destino relacionado co~ e :::vicio público que origina el tributo . o Que sean recaudados por paraf 1sca1• 3· •amente organismos distintos de los propt fiscales". 64 8.t.5. tamos frente a una actividad financiera que no es del Estado, pero tampoco es privada, ya que cumple fines gener~es, previstos frecuentemente en las Constituciones (art. 67) y está organizada libremente y unilateralmente por el Es_tado. El término parafiscal pues, traduce 3:decua• damente esta situación de lateraltdad o paralelismo. No hay pues inconvenie~te en denominarlas "contribucion~s cales,, o mejor aun "paratributa~tas • Tendríamos, pues, contribuciones tributarias ( o fiscales) y contribuciones paratributarias ( o parafiscales) "·66 Adolfo Carretero También en España, Carretero señala los siguientes como caracteres de Jo paratributario: A) Como tributos que son, engendran una relación tributaria. I3) Dan Jugar a ingresos extrapresupuestarios. C) Tienen afectaciones especiales. D) Se gestionan por organismos ajenos a la Administración Financiera. 65 8.1.6. Rarnon Valdés Costa Este distinguido tributarist:\ urugo~~o :1f1rma que " a nuestro juicio la expres1on "parnfiscalidad" restringida a los organismos no estatales, como parece ser la opinión de Laferricre y la solución de 1~ Ordenanza Francesa de 1959, es gramaticalmente correcta, ya que con ella se estaría denominando una actividad fina~ci<'ra lateral a la del Estado, lo que evidentemente responde a la realidad. Es6~. Ver nota 62. 64. Torres Lopez, Vicente, "Los Tr~utos Pa rafiscales", en Revista de Dereeh~ F111anciero y Hacienda Pública, Madrid, n. 67. 65. Carretero, Adolfo, op. cit., en nota 33. Par:11~; 8.1. 7. Geraldo Ataliba Ataliba escribe que la parafiscalidaa "consiste en que la ley atribuye la titularidad de tributos a personas divei:5~ del Estado, que los recaudan en benef1c10 de sus propias finalidades. Esas personas pueden ser autarqu.ías dotadas de ·capacidad tributaria activa, entidades p~estatales o aun personas de derecho privado llamadas por la Ley a colabo_r~ con la administración pública". Se distingue de la "fiscalidad" porque esta es recaudación de tributos propios del . E~tado. distinguido Jurista brasileno, la Para el · : · fiscal no designación de contribución para . le retira a un tributo su carácter tributario. Cualquiera que sea el nombre con_ q~e se le bautice, "toda obligación pecumar~a ex lege en beneficio de una perso~ ~ubl' ca o con finalidades de utilidad púb!tca es1 tributo Y se somete al régimen tributario; conjunto de principios Y ~orm~s constitucionales que regulan la. ex:igencia coactiva de prestaciones pecumanas por l Estado". Por tanto, los tributos para~iscales, conforme la consistencia de s_u hipótesis de incidencia. pueden revestir la naturaleza de impuestos, derechos (taxa&), o contribuciones. 67 Entre ellas s_e encuentran las contribuciones de segundad social, que son derechos para los empleados e impuestos para los empleadores. 66. Valdés Costa, Ramón, Cnrao de Derecho Financiero, n. Vlil/16. 67 . Ataliba, Geraldo, op. cit., ns. 31, 74, 76. 42 8. 2. Caracteres de las exacciones paratributariaa De las anteriores premisas podemos concluir que las exacciones paratributarias tienen los siguientes caracteres comunes: A) Son prestaciones en dinero. B) Son prestaciones obligatorias, en cuanto que tienen su origen en la voluntad 1IDil.ateral del Estado. Por tanto, Dt> tienen su fuente en negocios jurídicos convencionales. C) Sou coativos. La mayor parte de ellas pueden exigirse por el procedimiento de ejecución forzosa y otras a través de medios indirectos de cobro. D) Los ingresos paratributarios están generalmente afectados a algún fin o destino especial. E) El sujeto activo de las relaciones juridicas paratributarias es un organismo público no estatal o un organismo privado pero de interés público. F) El manejo o control de los ingresos paratributarios puede ser: a) Totalmente fuera del presupuesto del Estado o bien, b) Parcialmente incorporado al presupnesto, para fines de presentación o estadística, pero las reglas de manejo y de control están considerablemente relajadas, si se las compara con las que se aplican al presupuesto de la Administración centralizada, lo que obviamente se explica en razón de que no podría ser de otra manera tratándose de organismos descentralizados con personalidad juridica propia y patrimonio propio. 8. 3. Las tesis de la Suprema Corte de Justicia con relación a las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos En el Amparo en Revisión 4. 607/ 55 promovido por Manufacturas Unidas, cuyo l'esumen aparece en el Informe del Presidente de la Suprema Corte relativo al año de 1971, página 329 y que es reproducida en el Amparo en Revisión 2.129/73, cuyo ponente fue el Ministro J. Ramón Palacios Vargas, promovido poi Belron de México, S/A, se sostiene respecto a las cuotas del Seguro Social la siguiente tesis: "Cabe considerar que el legislador ordinario, en el artículo 135 de la Ley del Seguro Social (anterior)... dio el carácter de aportaciones fiscales a las cuotas qUe deben cubrirlos los patrones como parte de los recursos destinados al sostenimiento del Seguro Social, considerando a las cuotas como conlribuciont's de derecho público de origen gremial o profesional a cargo del patrón, que desde el punto de vista jurídico, económico y de clase social, puede estimarse como no complemento de prestaciones del patrón en favor del trabajador, constituyendo un salario solidarizado o socializacic, que halla su fundamento en la prestación del trabajo y su apoyo k,::al en lo dispuesto por el articulo 123 de la Carta Magna y su Ley Reglamentaria. De tal manera que las cuotas exigidas a los patrones para el pago del servicio público del Seguro Social quedan comprendidas dentro de los tributos que impone el Estado para fines parafiscales, con carácter obligatorio, para un fin concreto en beneficio de una persona jurídica distinta del Estado, encargado de la prestación de un servicio público". Además, en relación con los capitales constitutivos, en la ejecutoria dictada al fallar el amparo en revisión 5.976/ 6!), cuyas consideraciones sou reproducidas cu la ejecutoria dictada al fallar el Amparo en Hevisión 2 . 129/73, cuyo ponente fue el l\linistro J. Hamón Palacios Vargas, promovido pol Belron de México, S/ A, fallado el 6 de agosto de 1974 por unánúnidad de votos, se sostuvo lo siguiente: " Debe precisarse que los capitales constitutivos contenidos en el articulo 48 de la Ley del Seguro Social (anterior) .no tienen su origen en la fracción Vil del articulo 73 de la Constitución Federal, que se refiere a la JacuJLaU úcl Cougre~o úc la üuióu de t:stablecer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto, sino que su fuudamculo se cnmucutra en el arliculo 123 ri-accióu XIV y XXIX dt: la misma Constitución, que disponen respectivamente: "Los empresarios serán responsables de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridas co.o motivo o en ejercicio de la profesión o del trabajo que ejecuten ; por lo tanto, los patrones deberán 1>agar la indemnización correspondiente, según que haya traído como consecuencia la muerte o simplemente incapacidad 43 �temporal o permanente para trabajar, de acuerdo con lo que las leyes determinen. Esta responsabilidad subsistirá aun en el caso de que el patrón contrate al traliajo por un intermediario". "Se considera de utilidad pública la expedición de la Ley del Seguro Social y ella comprenderá seguros de invalidez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes y otros con fines análogos". "La primera de las dos fracciones se rcl;iciona con deberes a cargo de los patron<'s de indemnizar a sus trabajadores por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y la segunda a la obligación del Estado de establecer el régimen de seguridad social. En consecuencia, el pago de los capitales constitutivos no tienen ninguna relación con el articulo 31 fracción IV de la Constitución Federal que ronsigna la obligación de los mexicanos de contribuir a los gastos públicos de la manera nronorcional y eauitativa crue disnongan Jas leyes, y por ello, no rigen par:. Jos citados capitales los principios en él rontcnidos de proporcionaJidad y equidad. los cual son exclusivos d<' las prestaciones fiscales. en cuyo concepto no se incluy<'n Jos c.1pil:lles constitutirns. En <'fecto. ]M ,·notas <1ne S<' recaudan en conecnto de los capitales no son para <me <'I E~tado cubra los gastos públicos. sino ,me directam<'nte pert<'nec<'n a los trabajadores o sus beneficiarios". "Las obligaciones quc corr<'sJ>oaden a Jos patrones relativas al pnqo de indemnizaciones de acu<'rdo con la Constitución ~- Ja u.>~• Federal del Tral>a.io, no exigen que sc dé la proporción respecto del capital inv<'rtido o de los recursos del obligado a cubrir las indemnizaciones, sino que al deber deriva de los preceptos const itucionalcs que previenen bases totalmente distintas para la fijación de esas prestaciones, las que atienden fundamentalmente al servicio prestado al trabajador beneficiado, prestaciones que se cuantifican de acuerdo a los daños producidos". "El patrón tiene la obligación de previsión en que se incluye hacer frente a los riesgos profesionales que sufren sus trabajadores y es una obligación iudcmni2ar cuando ocurran acci11cnu:s ,, • 44 "La Ley del Seguro Social, en el renglón tratado, remite al Instituto :Mexicano del Seguro Social, la responsabilidad del patrón en caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 46 y parte relativa del 48 de la Lei del Seguro Social, que respectivamente estatuyen: "El patrón que, en cumplimiento de la presente ley, haya asegurado contra accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a los trabajadores a su servicio quedará relevado del cumplimiento de las obligaciones que sobre responsabilidad por riesgos profesionales establece la Ley Federal del Trabajo". "Los patrones que cubrieron los capitales constitutivos determinados por el Instituto, en los casos previstos por éste articulo quedarán relevados del cumplimiento de las obligaciones que sobre responsabilidad por riesgos profesionales establei;e la Ley Federal del Trabajo". "Asi, en los lugares en que no ·se ha implantado el régimen del Seguro Social el patrón tiene el deber de pagar las indemnizaciones previstas en el articulo 123, fracción XIV de la Constitución F<'dcral. En las localidades en que existe el régimen del Seguro Social, el articulo 7.0, de la ley respectiva otorga un plazo de cinco días para que el patrón inscriba a sus trabajadores y si no los inscribe, como sucedió en el presente caso, tiene que indemnizarlos cuando se realicen las hipótesis de riesgos, accidentes o enfermedades profesionales contenidas en el precepto constitucional, por no haber cumplido con las obligaciones derivadas del régimen forzoso de la seguridad social de modo que sea el Seguro Social (Jtlien cubra las prestaciones. El Seguro Social se basa en um cálculo de riesgos en el que se compensan los accidentes más o menos continuos con los nccidcntcs cspóradicos, lo que permite, mediante el ~lculo de probabilidades, fijar fas aportacione:, que deban pagar los patrones. Todos esos cálculos no pueden ser realizados en las leyes fiscales que tienen como función esencial establecer normas relacionadas a los tributos y a los gastos públicos. La ley del Seguro Social, en éste renglón es una Ley de cálculo de probabilidades para cubrir las indemnizaciones por los riesgos acaeci• r dos. Por esta razón no opera el ~eguro cuando el patrón informa de um riesgo sucedido a un trabnjador no registrado, porque no se trata de la probabilidad de un riesgo de persona que ha ingresado al régimen de seguridad ':iocial. lo que se traduce en la no satisfacci6:i. de los requisitos del seguro y por tal mútivo no procede aplicar las reglas del mismó hecho acontecido, que por ya haberse realizado no puede entrar en las previsiones del cálculo de probabilidades." "Por otra parte, las circunstancia de que el articulo 135 de la Ley del Seguro Social prevenga que el capital constitutivo entre otras cuotas que dehen pagarse al Instituto, tienen el carácter de crédito fiscal, no significa, porque "º se expresa así en el régimen fiscal mexic-ano que sen un impuesto, derecho, product~ o aprovechamiento Y la indic.1ción de que el deber de pagar los aportes los intereses moratorios Y los r~piblles constitutivos tengan "el caráct~r de fiscal", sólo quiere decir que ~:: asimila a ese tipo de crédito para lo~ ef<'ctos del cobro únicamente, Y no para darles en esencia naturaleza fiscal en los términos del articulo 31 fracción rv de la Constitución Federal y artículo~ 2, 3, 4 y 5 del Código Fiscal de la Federación,'. 8.4. Razones para sostener que las cuotas del seguro social y los capitales constitutivos son contribuciones paratributárias Anteriormente hemos considerado las razones para sostener que las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos no son impuestos, derechos ni contribuciones especiales. Acabamos de nr que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que no son impuestos, derechos, productos ni aprovechamientos. Analicemos ahora porque podemos sostener que dichas prestaciones obligato-. rías tienen el carácter de paratributarias. A) Es indudable que existen en el ordenamiento juridico mexicano algunas exacciones coactivas, las cuales no tienen el carácter de tributos. Podemos referir 45 entre ellas a las cuotas y a los capitales constitutivos del Seguro Social, a los ·a portes para el INPONAVIT, a las cuotas de membrecla que se pagan a las Cámaras de Comercio y de Industria, a las cuotas de sostenimiento de las Escuelas, articulo 12.3. En todas ellas nos encontramos con prestaciones que impone la Ley a cargo de particulares, algunas de las cuales son exigibles al através del procedimiento de ejecución forzosa, de manera análoga a los tributos y dcmí,s créditos fiscales. B) No tienen el carácter de créditos tributarios, pero sin embargo, en algunos aspectos, sobre todo en el de la recaudac1on forzosa, tienen un tratamiento análogo a los créditos tributarios y a los créditos fiscales. La Suprema Corte de Justicia ha expresado que cuando la Ley les ha atribuido el carácter de fiscales a las cuotas y capitales constitUli\'OS ello no signific.1 que tengan el carácter de fiscales c-n su esencia, sino que se les asimila a e-sos créditos "para los efectos de cobro únicamente". C) Como lo ha sostenido claramente la Suprema Corte, las cuotas y los capitales constitutivos tienen un fundamento constitucional distinto a los tributos. En efecto, los tributos tienen su fundamento constitucional en los nrticulos 73 fracción VII y 31, fracción IV de la Constitución, mientras que las cuotas y los capitales constitutivos lo tienen en el llrticulo 123, fraccióncs XIV y XXIX. D) El destino de los tributos, de acuerdo con el artículo 31 fracción IV de la Constitución es el sostenimiento de los gastos públicos. En cambio, el destino de las cuotas y de los capitales constitutivos es integrar el patrimonio del Iustituto Mexic.·rno del &_eguro Social, que es un organismo público descentralizado con carácter además de organismo fiscal autónomo. E) Los ingresos que producen al Estado los tributos se manejan al través del Pre~upuesto de Egresos, conforme as reglas de control bastante rígidas. Aun cuando los egresos del Instituto l\Icxicano del Seguro Social figuran en el ramo XXV del Presupuesto de Egresos de la Federación, entre los de los orga- �nismos descentralizados, la ejecución del Presupuesto de Egresos del Instituto Mexic:mo del Seguro Social esta sujeto a reglas distintas a las de los demás ramos que se refieren a la Administración centralizada de la Federación. Lo anterior se justifica en virtude de que el lMSS forma parte de la Administración descentralizada por servicio y de que es una persona jurídica distinta a la del Estado con patrimonio independiente. F) La doctrina de la Suprema Corte de Justicia es de que las cuotas de seguridad social son contribuciones de derecho público de origen gremial o profcs ional a cargo del patrón, que desde el punto de vista jur!dico, económico y de clase social puede estimarse como uu complemento de prestaciones del patrón en favor del trabajador, constituyendo un salario solidafizado o socializado. En resumen, las cuotas de seguridad social y los capitales constitutivos, por ser exacciones coactivas que tienen afinidades con los tributos pero que son distintas de las categorias clásicas de los tributos, se les debe considerar como exacciones paratributarias. 9. forma de la menciona!fa fracci,ón del Art. 123 de la Constitución. Establece que: "Art. 136. Toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquier otra clase de trabajo está -obligada a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Para dar cumplimiento a esta obligación las empresas debrán aportar al Fondo Nacional de la Vivienda el cinco por ciento sobre los salarios ordinarios de los trabajadores a su servicio". Además, en el art. 141 se establece: "Las aportaciones al Fondo Nacional de la Vivienda sop. gastos de previsión social de las empresas y se aplicarán en su totalidad a constituir depósitos en favor de los trabajadores que se sujetarán a las bases siguientes: I - Cuando un trabajador reciba financiamiento del Fondo Nacional de la Vivienda, el 40% del importe de los depósitos que en su favor se hayan acumulado hasta esa fecha se aplicará de iumediato como pago inicial del crédito concedido. 11 - Durante la vigencia del se continuará aplicando el 40% aportación patronal al pago de los subsecuentes que deba hacer el jador. LOS APORTES AL FONDO NACIONAL DE LA VIVIBNDA 9. 1 . La Constitución general de la República m - Una vez liquidado el crédito otorgado a un trabajador se continuará aplicando el total de las aportaciones empresariales para integrar un nuevo depósito a su favor. El artículo 123, Apartado A) fracción XII dispone que toda empresa agrícola, industrial, minera o de cualquiera otra clase de trabajo está obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias, a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumple mediante las aportaciones que las empresas hagan a· un fundo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de sus trabajadores y establece un sistema de financiamiento que permite otorgar a éstos créditos barato y suficiente para que adquieran en propiedad tales habitaciones. 9. 2. crédito de Ia abonos traba- IV - El trabajador tendrá derecho a que se le haga entrega periódica de los saldos de los depósitos que se hubieren hecho a su favor con 10 años de anterioridad. V - Cuando el trabajador deje de estar sujeto a una relación de trabajo y en caso de incapacidad total o permanente o de muerte, se entregará el total de los depósitos constituidos al trabajador o a sus beneficiarios en los términos de fa Ley a que se refiere el artículo 139. VI - En el caso de que los trabajadores hubieren recibido crédito hipotecario, la devolución de los depósitos se ilará con deducción de las cantidades que La Ley Federal del Trabajo La Ley Federal del Trabajo fué reformada para ser congruente con la re- 46 patrón al que preste sus serv1c10s sobre el monto de los aportes a eu favor, al terminarse la relación laboral, el patrón debe entregar al trabajador nna constancia de la clave de su registro (art. 34). Las apQrt:iciones que realiza el patrón constituyen depósitos de dinero sin cansa de interesés a favor de los trabajadores (art. 35). Se hacen por condncto de las oficinas receptoras de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público o de las autorizadas por ésta. La SHCP deve entregar al INFONAVIT en un plazo no mayor de 15 dias el importe total de las recauaaciones efectuadas (art. 39). En los casos de jubilación o de inCllpacidad total permanente se entregan al trabajador el total de los depósitos que tenga a su favor en el Jnstltuto (art. 40). No pueden ser objeto de cesión o de embargo, excepto cuando se trate de los créditos otorgados por el Instituto a los trabajadores (art. 67). Los derechos por los depósitos prescriben en cinco años (art. 37). Las controversias entre los patrones y el Instituto, u.na vez agotado el recurso de inconformidad, el cual tiene carácter de optativo, se resuelven por el Tribnñal Fiscal de la Federación (art. 54). se hubieren aplicado al pago del crédito hipotecario en los términos de las fracciones I y Il del mismo articulo". "Art. 150. Cuando las empresas proporcionen a sus trabajadores casas en comodato o arrendamiento no están exentas de contribuir al Fondo Nacional de la Vivienda en los términos del art. 136. Tampoco estarán exentas de esta aportación respeto de aquellos trabajadores que hayan sido favorecidos por créditos del Fondo". 9.3. La Ley del instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los trabajadores El Congreso de la Unión expidió la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, la cual contiene algunas normas que tienen relevancia· en cuanto a la naturaleza jurídica de los aportes que realizan obligatoriamente los patrones. El INFONAVIT es un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio (art. 2), el que tiene el carácter de organismo fiscal autónomo facllltado para determinar, en caso de incumplimiento el importe de las obligaciones patronales y las bases para su liquidación y para su cobro (art. 30). 9.4. El patrimonio del Instituto se integra, entre otros recursos, con las aportaciones que deben hacer los paf-rones y con los rendimientl>s que provengan de la inversión de estos recursos (art. 5.0 , fracción 1)•. Los patrones tienen la obligación de efectuar las aportaciones al INFONAVIT en los términos de la Ley Federal del Trabajo y de la propia Ley del Instituto y sus reglamentos (art. 29, fracción II). Las obligaciones dé efectuar las aportaciones y de enterar los descuentos, asi como su cobro, tienen el carácter de fiscales, y su cobro y ejecución están a cargo, cuando no sean cubiertos voluntariamente, con sujeción a las normas del Código Fiscal de la Federación (art. 30). El trabajador tiene derecho, en todo momento, a solicitar y obtener información directa del Instituto a través de su 47 Comparación entre los aportes al INFONAVIT y los impuestos. Semejanzas Con objeto de determinar su naturaleza jurídica, creemos conveniente comparar los aportes al INFONAVIT y los impuestos, por lo que procederemos primeramente a examinar sus semejanzas para despúes hacerlo con sus diferencias. 9.4. 1. Principio de legalidad En el punto 7.3.1. explicamos el principio de legalidad en cuanto se refiere a los impuestos. Nos remitimos a este párrafo. Por lo que se refiere a los aportes al INFONAVIT estimamos que se le aplica en forma absoluta el principio de legalidad. En efecto, se necesita un acto material y formalmente legislativo para que se produzca esta obligación a cargo de los patrones. Sos elementos esenciales, entre �los cuales se destaca la alicuota del 5% sobre los salarios que paga el patrón, deben también estar determinados en dicho acto legislativo. 9 .4. 2. Son prestaciones "ex Jcge" En el párrafo 7.3.3. explicamos que las obligaciones en que consisten los impuestos ex lege en cuanto que tienen su origen en la conjunción del presupuesto de hecho establecido por la norma legal y el hecho jurldico que se produce en la vida económica o social. También lo son los aportes al INFONAVIT. En efecto, la fuente de la obligación de hacer los aportes no radica en ningún acuerdo de voluntades entre el trabajador y el patrón o entre éste y el INFONAVIT. No tiene su fuente en ningún negocio jurldico. Al igual que sucede en la obligación tributaria la obligación surge cuando se produce la conjunción entre el presupuesto legal y un hecho jurldico de la vida económica consistente en que una persona flsica que tenga el carácter de relación de trabajo de acuerdo con la legislación respectiva y que Je pague a esa persona un sueldo· o- salario. 9.4.3. Son prestaciones en dinero Los impuestos son en la mayor parto de los casos prestaciones en dinero, aunque rara vez lo son en especie. Los aportes al INFONAVIT siempre son en dinero. 9 A. 4. Son prestaciones fiscaJes Los impuestos tienen el carácter · de prestaciones fiscales, tanto por su esencia misma cuanto porque son recandables a trm•és del procedimiento de ejecución. La Ley del INFONA VIT (art. 30) recuerda la redacción del art. 135 de la anterior Ley del Seguro Social, pues dispone que "las obligaciones de efectuar las aportaciones" "as! como su cobro" tienen el carácter de fiscales. Debe además recordarse que los aportes al INFONA VIT se recaudan invariablemente por conducto de las oficinas recaudadoras de la Secretaría de Hacienda o de las oficinas autorizadas por ésta y nunca 48 se pagan directamente al INFONA VIT, al contrario de lo que sucede con las cuotas del Seguro Social. El pago se hace usando la Forma HISR - 80 en la que se declaran el impuesto a los product9s ae1 trabajo retenido a Jos trabajadores, el impuesto del 1% sobre erogaciones por remuneración al trabajo personal y los aportes al INFONAVIT. 9 .4. 7. Ambos estan previstos en el presupuesto de ingresos La calificación de fiscaJes que les otorga la Ley debe entenderse, como Jo veremos más tarde, en cuanto a su recaudación y no en cuanto a so esencia o naturaleza intrínseca. La Ley de Ingresos clasüica a las aportaciones y los abonos retenidos a los trabajadores por patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para Trabajadores en la fracción XV del art. 1.0, después de los impuestos y antes de las cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones Y trabajadores. Los impuestos están comprendidos en las catorce primeras fracciones del mencionado articulo 1.0 • Están clasüicados antes que los derechos, los cuales ocupan la fracción XVII. 9.4.5. 9. 5. Son prestaciones exigibles por d procedimiento administrativo de ejecución Tanto los impuestos como los aportes al INFONAVIT, por so caJificación de fiscales, son recaudables por medio del procedimiento administrativo de ejecución. 9.4.6. Ambos tienen la misma estructut·a de obligación tributaria Podemos afirmar que la obligación de pagar los aportes y los recargos tienen la misma estructura de la obligación tributaria. En efecto, como vimos anteriormente, ambas son obligaciones ex lege. El presupuesto objetivo consiste en el establecimiento de una relación de trabajo entre una persona física o moral como patrón y una persona física como trabajador, que reúna los requisitos señalados en la Ley Federal del Trabajo para que tenga el carácter de relación laboral y por virtnde de la cnal nazca a favor del trabajador un crédito pecuniario en el salario ordinario (LFT, art. 136). El nachliiento de la obligación resulta por el mero hecho de producirse el presupuesto objetivo. La base de la obligación es la cantidad que debe pagarse a cada trabajador como salario ordinario. El pago debe hacerse en la Oficina Federal de Hacienda que corresponda o en la institución autorizada para recibirlo. Düerencias entre los impuestos y los aportes al INFONAVIT Vamos ahora a estudiar las diferencias que separan a los aportes del JNFONA VIT de los impuestos. !l .5.1. 9.5.3. Distinto principio de distribución Tienen diverso fundamento constitucional El fundamento constitucional de los impuestos radica en los artículos 73 fracción VII y 31 fracción IV de la Constitución mientras que los aportes tienen su fundamento en la fracción XII, Apartado A) del artículo 123, que establece la obligación de los patrones de proporcionar viviendas I a sus trabajadores, obligación que se cumple mediante el pago de los aportes. En el párrafo 2. 2 señalamos que el principio de polltica tributaria que se encuentra detrás de la decisión del lc¡;islador cuando establece impuestos a cargo de determinadas personas es, en la gran mayoría de los casos, la existencia real o presunta en dichas personas de una capacidad contributiva. En cambio, la obligación que establece la Constitución General de la República en el articulo 123, Apartado A), fracción XII tiene el carácter de una garantía social a favor de las clases laborantes con objeto de resolver el grave problema nacional de la vivienda en el sector asalariado de la población, la cual es una meta política que se propuso lograr el Constituyente de 19}7. 9. 5. 2. En cambio, los aportes tienen como destinatario a un trabajador perfectamente identificado; a cuyo favor se va integrando una cuenta de depósito confurme el patrón va realizando los aportes, pero lo cual no devenga intereses. Esos depósitos serán entegrados al trabajador beneficiario cuando hayan transcurrido diez años, o anticipadamente en casos de jubilación o de incacidad total permanente. Mientras duran en el patrimonio del INFONAVIT los aportes son utilizados fundamentalmente en hacer préstamos a trabajadores titulares de depósitos para que adquieran sus viviendas. Aun cuando los aportes son entregados a la SHCP por los patrones, aquella debe entregarlos al INFONAVIT en un plazo no mayor de 15 días, su destino nunca es el de sufragar los gastos públicos. 9 .5.4. El impuesto tiene los requisitos de proporcionalidad y de equidad, los cuales no se exigen para los aportes Uno de los requisitos que establece' la Constitución, en su Art. 31 fracción IV, es que los impuestos sean proporcionales y equitativos cuyo incumplimiento produce la inconstitucionalidad del impuesto, lo cnal ha sido reconocido en jurisprudencia definida por la Suprema Corte de Justicia. En cambio, como antes dijimos, no puede exigirse que los aportes al INFONA VIT, los cuales deben ser en proporción del 5% de los salarios ordinarios, cumplan con dichos requisitos, toda vez que no nos encontramos frente a una Los destinos son diferentes La misma definición del articulo 2.0 del Código Fiscal de la Federación, en consonancia con el art. 31 fracción IV de la Constitución, establece que el destino de los impuestos son los gastos públicos. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia ha sido constante en reafirmar ese destino. 49 �obligación que tenga su fundamento en el art. Sl fracción IV de la Constitución. 9.5.5. Conclusión Con base en las premisas anteriores podemos concluir lógicamente que los aportes al IN FON AVIT no pertenecen a la categoría de tributos que conocemos con el nombre de impuestos. 9.6. Comparación entre los aportes al INFONAVIT y los derechos Vamos ahora a efectuar una comparación entre los carácteres que hemos reconocido a los derechos y los que tienen los aportes al INFONAVIT con objeto de ver si pertenecen a la misma categoría de tributos. 9.6.1. Principio de legalidad Podemos dar por reproducido aqui lo que afirmamos respecto al principio de legalidad aplicable a los derechos en el párrafo 7. 3.1 y la aplicación del principio de legalidad respecto a los aportes al INFONAVIT explicado en el párrafo 9.4.1. 9.6.2. Son prestaciones en dinero 9. 6. 5. Son prestaciones obligatorias- y coactivas exigibles conforme al procedimiento de ejecución Por lo que se refiere a los derechos, nos remitimos al párrafo 7 .3. 5. En cuanto a los aportes nos remitimos al párrafo 9.4.5. 9.6.6. Ambos tienen la estructura de obligación tributaria La estructura tributaria de los derechos es bien conocida y además quedó referida en el párrafo 7.3.6. La estructura tributaria de los aportes quedó analizada en forma general en el apartado 9.4.6. 9.6. 7. Ambos están previstos en presupuesto de ingresos el Los derechos están previstos en -el art. 1.0 fracción XVII de la Ley de Ingresos de la Federación y los aportes en la fracción XV del mismo articulo. Los derechos se confunden en la Tesorería de la Federación con los demás ingresos que no tienen afectación especial, para sostener los servicios públicos administrativos. El presupuesto del JNFONAVIT queda comprendido dentro del ramo XXV del Presupuesto de Egresos de la Federación. Tanto los derechos como los aportes son prestaciones en dinero. 9. 7. 9.6.3. Son prestaciones "ex lege" Diferencias entre dos derechos y loa aportes al INFONAVIT 9. 7. l. Principio de distribución En los párrafos anteriores hemos explicado que los derechos son prestaciones ex lege (7 .3.S.) y reproducimos aqni lo referente a los aportes al INFONAVIT contenido en el párrafo 9.4.2. El principio de distribución de los derechos quedó explicado anteriormente (párrafos ?l. y 7.4.1.) como una contraprestación o pago de un servicio administrativo prestado por el Estado. 9.6.4. Son prestaciones fiscales Es enteramente distinto al fundamento por virtud del cual se exige a los patrones que aporten al INFONAVIT a fin de resolver el problema de la vivienda de la clase obrera (9.5.1.). El carácter fiscal de la obligación de pagar los derechos quedó explicado en el párrafo 7 .S.4. En el anterior párrafo 9 .4. 2. dejamos explicado el carácter fiscal que tienen los aportes al INFONAVIT. No existe pues, coincidencia entre los derechos y los aportes al INFONAVIT. 50 9. 7. 2. Los derechos son contraprestaciones por servicios juridico-administrativos mientras que los aportes no tienen carácter de contraprestaciones En cambio, los aportes al INFONA VIT como lo dejamos asentado en el párrafo 9.5.4. no están cónstreñidos a cumplir dichos requisitos. Según analizamos el párrafo 3. y en el 7 .4. 2. los derechos son contraprestaciones por los servicios juridico-administrativos que presta el Estado a los contribuyentes. 9. 7. 6. Conclusión De las premisas anteriores se deriva la conclusión lógica de que los aportes al INFONA VIT no tienen el carácter de derechos. En cambio, los aportes que pagan los patrones al INFONAVIT no tienen carácter de contraprestación pues los patrones no reciben a cambio de dichos aportes ninguna contraprestación de ningún servicio público singular y divisible como sucede en los derechos. 9.8. Comparación entre los aportes al INFONAVIT y las contribuciones especiales. Semejanzas Vamos abora a intentar la comparación entre aporte al INFONAVIT y las contribuciones especiales para ver si pueden asimilarse aquellas a éstas. 9. 7. 3. Diverso fundamento consitucional 9.8. 1. Principio de legalidad Como antes lo hemos indicado, los derechos, en cuanto que son contribuciones, tienen su fundamento constitucional en los artículos 73 fracción VII y 31 fracción IV de la Constitución. Los aportes al INFONA VIT tienen otro distinto fundamento, que se encuentra en el art. 123, apartado A) fracción XII de la Constitución. Con lo que hemos explicado en materia de comparación entre aportes al INFONAVIT y los impuestos y los derechos no resulta necesario insistir en que existe coincidencia en que los aportes al INFONAVIT y las contribuciones especiales están sujetas al principio de legalidad. 9. 7.4. Diverso destino 9.8.2. Son prestaciones en dinero Los derechos tienen como destino sostener los gastos públicos representados por los servicios jurídico-administrativos que presta el Estado. Tanto las contribuciones especiales como los aportes al INFONAVIT son prestaciones en dinero. 9.8.3. No son contraprestaciones En cambio, los aportes al INFONAVIT ~o~o depósitos a plazo sin intereses l; 1nd1ca.mos en el párrafo 9.5.2. tiene como destino constituir a favor de los trabajadores, para que con esos recursos se hagan préstamos para la aquisición en propiedad de viviendas de los trabajadores que resulten señalados en sorteos. 9.7.5. Ni las contribuciones especiales ni los aportes al INFONA VIT tienen el carácter de contraprestaciones. Quien paga una contribución especial no recibe ninguna contraprestación en bienes o en servicios. Quien paga un a»orte al INFONAVIT tampoco recibe a cambio una contraprestación por lo que paga. Cumplimiento de requisitos de proporcionalidad y de equidad 9.8.4. Son prestaciones obligatorias y coactivas exigibles como créditos fiscales Siendo contribuciones O tributos, los derechos deben CUJDprir con los requisitos de proporcionalidad y equidad que requiere el articulo 31 fracción IV de la Constitución. Ya hemos explicado que tanto las contribuciones especiales como los aportes al 51 �incremento en el gasto p6blico, deben por justicia contribuir al sostenimiendo de ese gasto. JNFONAVIT tienen el carácter de prestaciones obligatorias, cuyo pago no queda al arbitrio o voluntad del contribuyente o del ~portante y que en caso de que no se paguen voluntariamente son recaudadas mediante el procedimiento administrativo de ejecución. 9.8.5. Los anteriores principios son del todo extraños a los aportes al INFONA VIT. El Constituyente de 1917 se percató de ' que había el problema de la vivienda, que afectaba a muchos habitantes de la República y decidió que los patrones debfan proporcionarles casas habitación a sus trabajadores, resolviendo de esa manera, en parte, el problema de la vivienda. El problema se ha ido agravando, con el incremento dé la población, y el Constituyente Permanente decidió que la forma de cumplir con esa obligación consistía en que los patrones pagarán una aportación eqoivalente al 5% de los salarios para constituir el patrimonio de un organismo público descentralizado, el INFONAVIT, que hicere préstamos a los trabajadores para que adquieran sus casas habitaciones en propiedad. Ambos tienen la estructura de obligación tributaria Las contribuciones especiales son tributos por lo que la obligación de pagarlos tiene la estructura de la obligación tributaria. Y por lo mismo ha quedado demostrado para los aportes al INFONAVIT. 9.8.6. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS Los aportes del INFONAVIT forman parte del patrimonio del INFONAVIT y su clasificación en el Presupuesto de Egresos es la que corresponde a los organismos descentralizados, los gastos públicos destinados a las obras públicas costeadas con contribuciones ·de mejora muy rara vez aparecen en forma que pueda identificárseles en los presupuestos de egresos. 9.9. No hay nada en común entre · ambas exacciones. 9. 9. 2. Diferencias entre los aportes al INFONAVIT y las contribuciones especiales Analicemos ahora las diferencias. 9. 9. l. Principio de distribución Las contribuciones especiales son tributos, que tienen un principio de distribución especifico en el reparto de las cargas públicas. Las contribuciones de mejoras responden al principio del beneficio, por virtud del cual las personas que reciben un beneficio especial en su patrimonio, particularmente en sus bienes inmuebles, con motivo de la construcción de obra pública, <¡uc beneficia a toda la colectividad, pero que significa un beneficio especial para ellos, deben contribuir a una parte de su costo. Las contribuciones de gasto tienen como principio que las justifica que al realizar una acti\'idad que provoca un gasto o UD 52 En la contribución especial el sujeto pasivo es el beneficiado y en los aportes al INFONAVIT el patrón no obtiene ningún beneficio En las contribuciones de mejora, qoien es sujeto pasivo de la contribución es la persona que recibe un beneficio con motivo de la obra pública que realiza el Estado. ~n la contribución especial por gasto, qwen debe pagarla es la persona que por so actividad provoca el gasto o el incremento del gasto. En cambio en los aportes al INFONAVIT, el patrón tiene que pagar al aporte porque emplea a sus trabajadores y les paga un salario. Pero de la operación del INFONA"TI y de la construcción o adquisición de viviendas de los trabajadores que resultan agraciados con los préstamos, que rara vez son sos propios trabajadores, no le resolla al patrón que paga ningún beneficio correspondiente. a la inaplicabilidad de los requisitos de proporcionalidad y equidad a los aportes para el INFONAVlT~ 9. 9. 3. En las contribuciones especiales el acreedor es a veces la administración activa y a ,,eces la delegada: en los aportes al INFONAVlT el acreedor . es siempre este organismo descentralizado fiscal y autónomo 9. 9. 7. De las premisas anteriores se desprende la conclusión de que los aportes que se hacen al lNFONA VIT no reúnen las características de las contribuciones especiales. En la mayor parte de las contribuciones especiales de mejora el acreedor es la administración activa del Estado, que es quien realiza la obra pública. Lo propio sucede ·c on las contribuciones por gasto. Sio embargo, puede el Legislador establecer dichas contribuciones a favor de organismos descentralizados que realicen las obras. 9 .10. Razones para considerar que Jos aportes al INFONAVIT tienen la naturaleza de exacciones paratri• botarlas En el párrafo 7.14. señalamos los carácteres de las exacciones paratributariás. Como también indicamos anteriormente que ;il lado de los tributos tipícos, esto es, de los impuestos, los derechos y las contribuciones especiales existen exacciones coactivas que reciben el nombre de paratributarias. En los aportes al INFONAVIT, invariablemente, el acreedor en la relación jurídica es ese organismo fiscal autónomo y aescentralizado y nunca la administración activa, la SHCP tiene la obligación de recaudar esos aportes, pero en plazo perentorio debe entregarlos al INFONA VIT. A) Son prestaciones en dinero, éarác• ter que comparten con los tributos. 9.9.4. Fundamento constitucional B) La ley les ha dado el carácter de créditos fiscales, para efectos de que puedan ser recaudados mediante el procedimiento administrativo de ejecución. Además para conocer delas controversias que susciten estos créditos tiene competencia el Tribunal Fiscal de la Federación. Reproducimos aqni lo que hemos dicho respecto al fundamento constitucional de los tributos y de los aportes del INFONAVIT que son completamente distintos. 9.9.5. Concluslón Destino distinto C) Tienen un fundamento constitucional diverso a los que se les reconocen a los tributos. En efecto, los aportes al INFONAVIT cumplen la obligación de los patrones que les impone la Constitución para proporcionar viviendas a los traba· jadores a su servicio. En cuanto que son contribuciones, las de mejora y por gastos, tienen como destino los gastos públicos. Por so naturaleza, las contribuciones especiales deben estar afectas a la obra o al servicio que las justifica. Sin embargo, siempre son gastos públicos. D) El acreedor es UD organismo descentralizado, el INFONAVIT, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que recauda los aportes los cuales tienen el carácter de depósitos de dinero a favor de los trabajadores, a quienes se identifica individualmente y se les lleva una cuenta propia. En cambio, los aportes al lNFONAVlT, como lo explicamos· anteriormente, tienen como destino el constituir el patrimonio de ese organismo público descentralizado para la realización de sus fines. 9.!l. 6. Requisitos de proporcionalidad y equidad E) No tienen, por consecuencia, el des• tino de satisfacer los gastos públicos del Estado. Reproducimos aquí lo que hemos venido explicando en párrafos anteriores respecto 53 �ABREVIATURAS F) Se manejan fuera del prcsupu<'slo directo de la Federación. IMSS - Instituto :Mexicano del Segoro Social. INFONAVIT - Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores. LSS - Ley del Seeuro Social. RTFF - Revista del Tribunal Fi•cal de la Federación. SBCP - Secretarla de Hacienda y Crédito Público. Los anteriores caracteres son los que tienen reconocidos las llamadas exacciones o contribuciones paraLribotarias, de las cuales los aportes al INFONAVIT son una de las varias especies que existen en el Derecho Mexicano. DAVID CANTU DIAZ EL CONTROL DEL ESTADO SOBRE LA ADMINISTRACION PUBLICA PARAESTATAL "EL CASO DE MEXICO". (1) INTRODUCCION.La intervención gubernamental en el desarrollo económico y social de nuestro mundo actual es una realidad. México no constituye una excepción, pa el contrario, una de las características principales de la economía mexicana es la intervención estatal así como la proliferación de empresas propiedad del Estado. La literatura jurídica y económica las denomina: organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos; en su conjunto integran la Administración Pública Paraestatal. Las razones que motivaron la creación de dicho sector fueron, por una parte, la decisión del Estado de crear orgnismos que ejercieron las nuevas funciones que le fueron atribuidas por la Constitución de 1917 así como, la explotación de recursos y la prestación directa de ciertos servicios públicos considerados de interés nacional, por otra parte, la intervención estatal en ramas de la actividad económica que, sin representar servicios vitales para la Nación, constituyen sectores de la economía que no pueden ser atendidos adecuadamente por el sector privado (1). La fuente de creación de empresas públicas en México fue en un principio, la compra de empresas a representantes del sector privado tanto nacional como extranjero a efecto de evitar el cierre de ellas ya que, con ello, se perjudicarían la economía y la estabilidad DR. DAVID H. CANTU DIAZ Egr9$8dO de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la U.A.N.L. Realizo estUdios de Postgrado en Administración Pública en el Instituto de Administración Pública da Parls, Francia, y obtuvo el grado de Doctor en Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho Economía Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Parls II en Noviembre de 1979. o fue Actualmente es Asesor de la Secretarla de Patrimonio y Fomento Industrial. 54 (1) Profundizar en: Las EMPRESAS PUBLICAS EN MEX ICO. Alejandro Carrillo Castro Ed. INAP 1976. �política del país, además con el fin de asegurar al Estado el control de ciertos sectores de actividad considerados como estratégicos para el desarrollo del país. Las nacionalizaciones como fuente de creación de empresas públicas en México es la excepción más que la regla ya que, la historia de nuestro país registra únicamente dos casos de nacionalización: el petróleo y los ferrocarriles. Reforma de la Administración Pública Mexicana de 1976. Este periodo se caracteriza por una proliferación de controles ~statales sobre el sector paraestatal motivados por el deseo de controlar y de coordinar lo mejor posible dicho sector. Esta proliferación, bien intencionada de controJes estatales, nos permiten creer, que ha consecuentado en un marcado desequilibrio entre los controles del Estado y la autonomía de las entidades paraestatales. Autonomía que les es condición indispensable para su desarrollo. La importancia que tiene para México el sector paraestatal, la A partir de 1940 hasta nuestros días la acción del Estado se caracteriza por una política de promoción de la industrialización del país y por una vocación estatal de asociarse con los particulares con el objeto de crear empresas. Los años cuarentas marcan la época durante la cual se constituyeron y se fortificaron un importatte número de entidades paraestatales que actualmente constituyen "la columna vertebral" de dicho sector el cual, de acuerdo con las estadísticas de 1978, estaba integrado por cerca de 900 entidades distribuidas en las diversas ramas de actividad económica. De lo anterior deducirnos que en la casi totalidad de las ramas de la actividad económica, se siente la presencia del Estado. La toma de conciencia de la importancia de dicho sector en la vida económica de México motivó la preocupación del Estado Mexicano a establecer mecanismos en vista de controlar y coordinar dicho sector. Don Fernando Solana (2) divide la aplicación de esos mecanismos en tres períodos: la creación coyuntural de empresas públicas, (1925-1946) el establecimiento de mecanismos de control (19461960) y la creación de sistemas de planificación, de coordinación y de control (1960-1976). Actualmente, durante la presidencia del licenciado José López Portillo, podemos señalar un cuarto período que comienza con la (2) LOS MARCOS DE LA REFORMA DE LA AOMINISTRACION . Articulo del L ic. Fernando Solana. Revista de la Adminis tración Pública No. 22 Pág. 41-48 1.N.A.P . 56 responsabilidad histórica de 'nuestro país frente a los descubrimientos de petróleo y la proliferación de controles estatales sobre el sector paraestatal motivaron mi interés por este tema y el deseo de proponer una orientación diferente en la materia. Esta intención se motiva en la creencia de que las instituciones no son perfectas sino perfectibles. Para tratar el tema nos propusimos desarrollar los puntos siguientes: Nuestra primera parte será intitulada: "Los derechos del Estado para el control de la Administración Pública Paraestatal" misma que se subdivide en tres capítulos donde uno (capítulo preliminar) definirá la noción de control en tanto que otro nos dará una apreciación sobre la filosofía del control en un Estado de Derecho; un último capítulo nos aportará el fundamento jurídico de los controles estatales sobre la Administración Pública Paraestatal. Nuestra segunda parte denominada "El funcionamiento de los controles ejercidos por el Estado sobre la Administración Pública Paraestatal antes y durante la presidencia de José López Portillo" comporta dos capítulos: el primero nos dará una apreciación del funcionamiento de los controles antes de la presidencia de López Portillo en tanto que el segundo nos mostrará el panorama de los mismos durante su gobierno. La tercera parte se extenderá hacia una nueva concepción de 57 �las relaciones entre el Estado y su sector paraestatal. Dos capítulos serán estudiados : uno relativo al control de la empresa pública en derecho comparado en tanto que el segundo, será reservado tanto a nuestra apreciación crítica del tema como a una proposición diferente en la materia. PRIMERA PARTE LOS DERECHOS DEL ESTADO EN EL CONTROL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA PARAESTATAL CAPITULO PRELIMINAR Definición de la noción de control. El lenguaje como medio de comunicación entre los hombres presenta seguido dificultades de comprensión. Estas dificultades no se presentan solamente, cuando la comunicación se realiza entre personas que hablan idiomas diferentes sino que, el caso se encuentra también cuando la comunicación se efectua entre personas del mismo idioma. A efecto de resolver el problema se recurre a la traducción pero ella no debe limitarse a una traducción gramatical sino que se debe ir más lejos, hasta la esencia misma de la palabra. En consecuencia, para desarrollar este capítulo veremos por una parte "las diversas concepciones del término control" y por otra parte: "la significación del término control en el derecho mexicano". A) Las diversas concepciones del término control. 1.- Concepción Latina. a) Lengua Francesa. La etimología del término "controle" nos la define el diccio- nario etimológico de la lengua francesa Littré; subdividiéndolo en dos: "contre" y "role" (contra y acción). En el antiguo derecho francés ya se conocía la noción de "contrerolleurs" (controladores). A través del origen de esa palabra tanto el diccionario Littre como el Paul Robert nos aportan las definiciones siguientes: el Control puede ser una verificación de actos, de documentos, de derechos etc. también puede ser un examen, una vigilancia, ejemplos: control jurisdic58 59 �cional, control de la constitucionalidad de las leyes etc. En el sentido de un "examen" o "vigencia" se dice; "ejercer un control severo sobre la conducta de alguien" o también "estar encargado del control de alguien" finalmente controlar puede ser sinónimo de "verificar" "examinar" "vigilar" "seguir" "observar" verbos que definen acciones diferentes pues verificar implica una intervención posterior en tanto que, vigilar califica una acción permanente. Según la interpretación del señor Blanco illescas (3) el término control significa: verificación y examen ya que permite constatar la desv~ación entre lo que estaba previsto y lo que se realizó, es decir, que ex1Ste un sentido posterior y correctivo. b) Lengua Española. El diccionario crítico etimológico de la lengua española (4) nos dice; "contralor: inspector de gastos y cuentas de la Casa Real y de la Armada, viene del francés "controleur" (controlador) emplead.o responsable de llevar un doble registro que se realiza por la Administración para verificación. El término fué introducido a la Corte de Borgoña por el emperador Carlos V." En argentina se emplea el término con un carácter muy general Y un valor abstracto equivalente. a: verificación, constatación traducido mecánicamente del francés "controle" y del ingles "con~ol" que significa "dominio, gobierno, etc." Actualmente los diccionarios españoles (5) aceptan como definición válida para este término tanto la traducción francesa de verifica~i,ón Y vi~ancia como la significacjpn inglesa de autoridad y direcc1on es decir, una limitación de la libertad y de la espontaneidad de una acción. (3) E~ CONTROL INTEGRADO DE GESTION. Blanco lllescas pág. 2 61 Ed L' Mexico 1976. • · ,musa, (4) DIC~IONARIO CRITICO ETIMOLOGICO DE LA LENGUA CASTELLANA. J. Co· rominas Ed. Francke, Berna, Su iza 1970. DICCIONARIO DEL USO DEL ESPAlilOL. Maria Molinares. Ed Gredas 5 A M d 'd 1970. · • • a rt (5) En consecuencia tanto el galicismo como el anglicismo, en lo referente a este término, han echado raíces en la lengua españ.ola. , 2.- Concepción Anglo-Sajona. a) Significación del término. El diccionario Harrap's Standard (6) ofrece las definiciones siguientes del término control: autoridad, vigilancia. Comparando los significados de dicho término, tanto en lengua francesa como en lengua inglesa, podemos constatar que ambas significaciones coinciden en: vigilancia. De lo anterior podemos subrayar que en el vocabulario ingles la palabra "control" expresa una noción más fuerte y activa como: "budgetary control" (control del presupuesto) "quality control" (control de calidad) etc. b) lnlfuencia actual del término control. La noción anglosajona de control se aplica a todas las disciplinas y tiene un lugar importante en el pensamiento moderno ya que la organización de cualquier actividad hace intervenir necesariamente este término. Por otra parte, la concepción anglosajona del término control ha fuertemente influenciado la concepción latina y en consecuencia el sentido de dicho término puede ser comprendido como: verificación, vigilancia y dominación. (7) B) La significación del término control según el derecho mexicano. Lo que se entiende por control en el derecho mexicano debe(6) (7) HARRAP'S STANDAR DICTIONARY. George G. Harrap and Company Ltd. 1953. Opinión de André Delion. Conferencia dictada en el Instituto Internacional de Administración Pública de Par (s; 25 de febrero de 1979; 61 60 �CAPITULO! mos deducirlo, por una parte, del significado gramatical del término (8) por otra parte, de las interpretaciones que le dan algunos distinguidos intelectuales mexicanos. Don Horacio Flores de la Peña enuncia: (9) "La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos declara que la soberanía nacional reside originalmente en el pueblo y que el poder público está constituido en su beneficio. El pueblo ejerce su soberanía a través de los órganos del poder público y los trabajos de "control" que ellos ejecutan son realizados por mandato de la voluntad popular deseosa de mejorar las condiciones generales de vida de la población." Continua diciendo el señor Flores de la Peña que "el control tiene como propósito principal el de anticiparse a cualquier desviación antes de que se efectue, puesto que verificar si los fi. nes y los propósitos se realizaron cuando ello ya significa un despilfarro de recursos o una pérdida d~ tiempo no tiene valor." Para el señor Flores de la Peña el término control desde el punto de vista constitucional significa tanto "autoridad" como verificación permanente es decir "vigilancia". Don Eugenio Arriaga Mayes (10) opina que: "la definición de control fue considerada como extranjera a nuestro medio y más aún a nuestra lengua puesto que este término posee diversas significaciones. Nuestra ley emplea la palabra control generalmente en un sentido de: vigilancia, dirección y administración de empresas." Es decir que ésta significación es fiel al empleo del galicismo-anglicismo que se enraizó en la lengua espaiiola. (11) Finalmente podemos concluir que según el derecho mexicano el término control significa: vigilancia, verificación, información, dirección y autoridad. (8) (9) (10) (11) Ver inciso A. Articulo LA FUNCION DE CONTROL EN LA ADMINISTRACION PUBLICA ME· XICANA. Revista de Administración Pública No. 27. Ediciones I.N.A.P. México 1975. Artículo ENSAYOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO FISCAL. Revista del Tribunal Fiscal de ta Federación. Segundo Número Extraordinario. Profundizar: Fraga, Gabino Derecho Administrativo. Acosta Romero, Miguel Teoría General del Derecho Administrativo. 62 La filosofía del control en un Estado de Derecho. En un Estado de Derecho el ejercicio del control es inseparable de la acción administrativa, según el caso, la precede, la acompaña o la sigue en todas sus manifestaciones; razón por la cual tanto el control estatal como la acción administrativa deben respetar la Constitución Política y someterse al principio de legalidad. SECCION 11 La inspiración del control en un Estado de Derecho. A) Las razones de ser del con trol. 1.- La importancia del control. En los últimos tiempos enfrentamos un crecimiento importante en las normas que integran el derecho público. Este fenómeno no es privativo de las grandes potencias; se le puede encontrar también en un Estado de Derecho como el mexicano. Este fenómeno aparece como una consecuencia de la evolución socio-política marcando una intervención del Estado cada vez más importante en áreas que anteriormente correspondían al sector privado. Es evidente que las nuevas modalidades de gestión (1) de los organismos públicos pueden implicar un peligro para el principio de seguridad jurídica que en un Estado de Derecho constituye la piedra angular del sistema. Paralelamente a la adecuación de normas de derecho a las posibilidades de una sociedad de cambios, deben ser igualmente previs·tos los medios que traten de evitar que "al abrigo de ese interés público, los órganos del Estado, bajo el pretexto de administrar, pisoteen las normas jurídicas y cometan actos arbitrarios que provoquen pre(1) Actos unilaterales de autoridad. ~expropiaciones, nacionalizaciones, etc.) 63 �2.· juicio e impidan medios de defensa a los administrados" (2). Es aquí donde surge el principio de control como un elemento de base del Estado de Derecho. La intervención del Estado en la actividad económica de un país que se manifiesta, por la coexistencia de empresas públicas y pri• vadas provoca la aparición de un estado de tensión continuo que exi· ge una justificación de la existencia y de la actividad de las empresas públicas. Esta justificación debe ser considerada tanto en función de su beneficio social como de su eficiencia; por lo tanto es necesaria la existencia de un control administrativo, es decir, tratar de obtener el mayor beneficio del tiempo y de los recursos invertidos en relación con el plan propuesto y las circunstancias del momento. El control como termómetro de la eficiencia debe ser el pun• to de partida para la creación de un sistema de dirección de administración razón por la cual, toda empresa pública o privada, tiene nece· sidad de un sistema de planificación y de control que la ayude a clari· ficar los objetivos, a identificar las alternativas y a medir la utilidad de esas alternativas en la satisfacción de los objetivos de la empresa. La filosofía del control debe existir en un Estado de Derecho ya que de esta manera se garantiza "la subordinación de la adminis• tración pública tanto central como paraestatal a la norma jurídica, la salvaguarda de los derechos de los administrados frente a la autoridad y a la vigilancia de las inversiones públicas ya que éstas, deben ser le• gales, útiles y adecuadas a la satisfacción de las necesidades colectivas." (3) Finalmente, una adecuada comprensión de lo que se entiende por control debe permitir entender la importancia que poseé esta for• ma de intervención. (2) Profundi zar en : E L CONTROL PUBLICO. Enrique Silva Cimma Ed. Conttraloria Ge- (3) neral d e la Rep úbl ica. Carac as, Venezuela 1976. Si lva C i mma op. ci t. Características y fines del control. a) Las características del control. , Habiendo expuesto las razones que justifican la importancia del control, podemos afirmar, que actualmente su existencia es una necesidad tanto para el Estado como para los particulares, razón por la cual el control debe ser objetivo para ser solvente, imparcial para que ninguna razón que no sea la estrictamente real sea considerada, apolítico es decir que no esté comprometido con opinión ideológica alguna ya que el control debe pertenecer a la colectividad y merecer siempre su confianza. Para que el ejercicio del control público sea efectivo, nos dice don Horacio Flores de la Peña, debe basarse en la existencia de una exposición clara de los objetivos de las prioridades de la acción públi· ca Y tomando en cuenta la oportunidad con la cual debe ser verifica· da su realización. En consecuencia, la filosofía del control impone el abandono de todo aquello que sea puramente formalista o de detalle desligado de la administración a efecto de limitarse a lo positivo, profundo y fundamental. b) Los fines del control. El control tiene como objetivo realizar una verificación 'verificar consiste en examinar si una cosa es tal como debiera ser" (4). Los aspectos a verificar en las empresas públicas son: la regularidad de la administración, es decir, saber si la activi· dad de la empresa es conforme a los textos generales o particulares que la reglamenten. la sinceridad de las cuentas, es decir, si éstas corresponden a la realidad económica y financiera de la empresa y finalmente, sobre la oportunidad, es decir, si la actividad es realizada de una manera eficiente en cuanto a la productividad de los medios y de los rendimientos financieros. (4) LES ENTREPRISES PUBLIQUES ET LES SOCIETES D'ECONOMIE (LAS EMPR_E~AS PUBLIC_AS Y LAS SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA.) Michel Vilain. Ed1c1ones del Instituto Internacional de Admi nistración Pública de París 1977. 65 64 �En consecuencia el control debe contribuir a la organización y a la administración efectiva y económica del sector paraestatal ya que, él se opone al despilfarro y a la ineficiencia tanto económica como social. Por otra parte es necesario señalar que quienes ejercen las funciones de control deben de ser personas que posean las siguientes cualidades: integridad, imparcialidad, sentido de responsabilidad Y patriotismo, además de estar inspirados en los ideales del servicio público. De una manera general y sin consideraciones de detalle los controles responden a una de las tres preocupaciones siguientes: asegurar la regularidad jurídica y el buen 'funcionamiento de los servicios; garantizar la legalidad y proteger los derechos de los administrados; realizar una supervisión general de la actividad administrativ·a. Finalmente el control debe consecuentar en "el alineamiento de la marcha de la empresa hacia un modelo definido por el Estado" el control no debe jamás paralizar la institución controlada ni confundir las funciones de dirección con las de control. ' SECCION 2 Las modalidades del control El objetivo de esta sección es, por una parte, definir las diversas formas de control existentes a la disposición del Estado Y, por otra parte, enumerar los actos de control que pueden ejercer las autoridades de control. A) Las diversas formas de control. El control administrativo, es decir, áquel que se ejerce sobre la administración puede ser jurisdiccional y no jurisdiccional. El primero se ejerce en forma de juicio mientras que el segundo es ejercido por los órganos mismos de la administración. 1.- El control administrativo jurisdiccional y no jurisdiccional. (5). Los límites del controi. 1.- Límites Jurídicos. En un sistema de Estado de Derecho como el Estado Mexicano, la Administración que realiza los controles no es la todo poderosa: su competencia se encuentra limitada ya que ella, debe respetar la regla de derecho y estar sometida al principio de legalidad. B) 2.- Límites técnicos. A efecto de respetar las funciones de los organismos controlados, los órganos controladores deben respetarse y buscar el equilibrio que debe existir entre el control y la libertad de acción; ya que (5) GRANOS SERVICES PUBLICS ET ENTREPRISES NATIONALISEES. Jean de Soto pág. No. 108 Montchestien 1971 (Université Nouvelle). 66 a) El control administrativo jurisdiccional. Este tipo de control es ejercido por los tribunales ya sean netamente administrativos o de plena jurisdicción o por los tribunales ordinari0s a los que la Constitución o la ley hayan asignado una competencia específica o general en materia de lo contencioso administrativo. Podemoo entonces deducir que el control administrativo jurisdiccional puede admitir variedades tanto por la naturaleza de la materia a conocer como por las cualidades de los tribunales a que será asignada esa materia. En todos los casos habrá un elemento común: el asunto será tratado por órganos judiciales en forma de juicio. A causa de esto, el control estará siempre subordinado a una acción, es decir, a un recurso, para que el tribunal pueda tomar conocimiento de él. 67 �Naturalmente estaremos en presencia de una modalidad de control a posteriori ya que, la reclamación de un acto o de un hecho emanado de la Administración será examinada pcr un tribunal competente. b) El control administrativo no jurisdiccional. El control administrativo no jurisdiccional es ejercido por los órganos internos o externos de la Administración. Estos últimos ejercen una vigilancia en forma de juicio sin pasar pcr la vía del recurso administrativo no contencioso y predominantemente de oficio (6). 2.- Las diversas formas del control administrativo no jurisdiccional. a) El control interno o jerárquico. El control interno o jerárquico es aquél que se ejerce en la Administración. La importancia de este tipo de control radica en .el interés de autocontrol que tiene la Administración. Esta forma de control es realizada de oficio porque es una emanación de las facultades de la autoridad superior pero puede también realizarse por petición de las partes en el caso que éstas detecten faltas o transgresiones en el servicio que puedan causar daños o prejuicios a la finalidad pública. b) El control externo. Puede ser tanto administrativo como extra administrativo. 1.- El control administrativo externo. Este se caracteriza por el hecho de ser ejercido por órganos externos a la Administración, es decir, diferentes a ella y puede ser a • priori y a posteriori. El control a priori o preventivo precede a la decisión y se traduce generalmente en la obligación de una aprobación previa en materia de tutela administrativa. "La ejecución de la decisión está subordinada a la opinión del controlador. Este tipo de control es en reali(6) Profundizar Silvia Cimma Op. Cit. Primera Parte. dad una verdadera transferencia de poderes de Adminjstración o por lo menos una coadministración es decir: una asociación del que toma la decisión y del que la ejerce." (7) El control a priori tiene como finalidad impedir la realización de un acto en el caso que existan opiniones desfavorables o vicios legales que justifiquen la ilegalidad o inconvenciencia del acto. Este tipo de control preventivo procede de la determinación de la legalidad o de la ilegalidad del acto controlado pero "también puede extenderse por excepción al examen de los factores de conveniencia o de oportunidad del acto mismo." (8) El control a posteriori, por el contrario, sigue a la decisión, no la precede; es el control de los resultados puesto que se lleva a cabo sobre actos ya consumados. "En esta hipótesis, la autoridad sujeta a control, conserva el poder sobre sus decisiones ya que el control no interviene sino hasta después de realizada la decisión para revelar Y eventualmente sancionar los errores y las faltas cometidas. " (9) Debe ser precisado, que estos dos tipos de control revisten dos modalidades: "pueden ejercerse de manera excepcional a propósito de ciertas categorías de actos o de manera permanente o continua, es decir, a todo momento." (10) El control excepcional se ejerce, por ejemplo, a la ocasión de una toma de decisión ya sea para autorizarla o verificarla. Sobre las relaciones del Estado con las empresas nacionalizadas en Francia, las comisiones de mercados, de operaciones inmobiliarias y de inversiones son también llamadas a dar su opinión previa sobre ciertos actos de la empresa nacionalizada. Son los ~ctos los sujetos a control y una vez que las comisiones dan su aprobación o rechazo no tienen más (7) (8) (9) (10) LES ENTREPRISES PUBLIQUES. Jean Dufau. Editions de la actualité juridique. pág. 257 París 19'73. Silva Cimma op. cit. pág. 62. Jean Dufau op. cit. pág. 257. George Lescuyer op. cit. pág. 182 68 69 �derecho a intervenir hasta que la empresa tenga nuevas opiniones a someterles. El control permanente corresponde a una de las definiciones dadas de la palabra control: es una vigilancia. Los organismos encargados de esta vigilancia tienen una competencia fijada por el Estado y que es la salvaguarda del interés general. Esta vigilancia tiene dos aspectos: " puede llegar a una apreciación de la Administración, que es una forma de control a posteriori puede también traducirse en un poder de suspensión de una decisión lo que concierne al control a priori" (ll) La diferencia entre el control a posteriori y el control a priori nos muestra los diversos grados existentes entre el control separado de la acción y la verdadera coadministración bajo el nombre de co~trol previo. El Estado puede intervenir aún más directamente, no es por abuso de lenguaje que podemos hablar de "control" cuando el Estado toma ciertas decisiones, nos encontramos pues, en presencia de un control y de una intervención dentro de la Administración. Este tipo de control verifica la eficiencia con la cual los servicios públicos cumplen su misión y es también una de las más recientes modalidades con las que cuenta el Estado para ejercer el control de su propia administración y de los organismos autónomos. Según Lescuyer, actualmente es casi imposible unificar los tres diferentes tipos de control que son! verificación a posteriori, autorización previa y toma de ciertas decisiones por el mismo Estado." A nuestro entender podemos vislumbrar un punto común entre ellos: los tres son una acción del Estado". Es conveniente entonces hablar de los controles más que del control. (11 ) 2.- Los controles extra administrativos. Cabe mencionar al control político y al control social. a) El control político. Este, es el control ejercido por el poder legislativo sobre la Administración. En los regímenes presidenciales de gobierno, como los latinoamericanos, caracterizados por un predominio del poder ejecutivo, el poder legislativo, posee muchos medios de vigilar la acción del Ejecutivo pero la mayoría de estos son puramente formalidades. (12). A. Delion opina que, en Francia, "en relación a la Administración y a las empresas del Estado, los poderes parlamentarjos son supremos por su fundamento e indirectos por su ejercicio". (13) Poder supremo pues, el Parlamento en los regímenes parlamentarios o el poder legislativo en los regímenes presidenciales, debe estar completa o exactamente informado de todo aquello que pueda servir a apoyar sus apreciaciones y debe poder imponer sus puntos de vista sin restricciones. Poder indirecto porque no debe introducirse en la administración de las empresas para dirigirlas, juzgarlas o sancionarlas; siendo estas prerrogativas de la Administración Pública. B. Chenot piensa que "el control parlamentario es necesario puesto que, la tribuna parlamentaria es la única donde los métodos y los resultados de la Administración Pública pueden ser confrontados públicarnente a las exigencias del interés general." (14) b) El con trol social. El control social es el papel de la opinión pública en un sentido amplio de la palabra, es decir, a través de los grupos de interés, los ( 12) (13) (14) Georges Lescuyer op. cit. pág. 1 82. 70 E l fu n cionamiento y la aplicación de este control en el caso d~ México se estudiara en la 2 par te. L ' ETAT ET LES ENTREPR ISES PU BLI QUES. Andre Dclion Thcs,, el!! Droi l pag. 56 Sirey Par Ís 1958. 3eme Colloque des F acultés de D r o it. Bernard Chcnot pag. 163 Oa lloz 1956. (para p rofundizar sobre e l control parlamentario en Francia ver Micha! 'iilain ,m. cit. sec ción 1 ) . 71 �partidos políticos y la prensa tanto impresa como radio-televisada. "El control social tiene un lugar muy importante en la mayoría de los países de amplia tradición administrativa" (15) y con el tiempo este lugar es cada vez más importante. Entre las manifestaciones del control social podemos mencionar dos: la acción popular y la denuncia. plir plenamente de la forma más eficaz e ideal posible, la función de control asignada por la Constitución y por la ley, e Ínspirada por las técnicas administrativas. Existe una extensa variedad de actos de control, entre ellos podemos mnecionar: actos de autorización, de aprobación, de inspec• ción de información, de consejo y de sanción. La legislación reconoce la acción popular para perseguir situaciones dadas donde se encuentren omisiones de la Administración o transgresiones a las normas que rigen las obligaciones de los servicios públicos. Esta acción popular es igualmente reconocida tratándose de actos de intervención económica y cuando los transgresores son particulares o patrones. Las denuncias son los medios que prevee la legislación, para que los particulares puedan hacer del conocimiento de la Administración y principalmente de los órganos de control ciertas circunsta.ncias, que permitirían a estos últimos la ejecución de sus deberes. Las denuncias son muy comunes, por ejemplo, en la legislación aduana!. En los países que poseen un sistema de intervención económica, la denuncia y la acción popular hacen del conocimiento de la autoridad el acaparamiento, el abuso de precios oficiales y otros casos que entran en las normas del delito económico. B) Los actos de control. 1.- El papel de los actos de control. Los órganos de control externo tjenen una actividad muy importante y variada que comprende: la revisión, la reparación, la ob• servación, la autorización, la información y la decisión de los actos realizados o por realizar por los organismos controlados. Esta actividad multiforme tiene un objetivo específico: cum( 15) Collection U opinion de L. Hamon op. cit. pág. 336 G. mond. 1966. 72 73 �tralizados, las empresas de participación estatal tanto mayoritarias que minoritarias y los fideicomisos. (2) CAPITUL02 La fundamentación jurídica para el ejercicio del control sobre la Administración Pública Paraestatal. · Para que el Estado ejerza control sobre su sector paraestatal debe realizarlo basado en normas jurídicas que lo autorizan. SECCION 1 La fisionomía del sector paraestatal. La administración Pública Mexicana está integrada tanto poc 1. - Los organismos descentralizados. Las empresas públicas organizadas como organismos de~centralizados, actuan como personas jurídicas autónomas dotadas de personalidad jurídica, teniendo un patrimonio propio y sujetos al control del Estado. Su patrimonio lo aporta ya sea total o parcialmente el gobierno federal u otros organismos descentralizados, además, pueden beneficiarse de asignaciones, subsidios, concesiones o derechos que les acuerde el gobierno federal y también de bienes y derechos que ellos obtienen durante el ejercicio de sus funciones. la Administración Central cromo por la Paraestatal.(l) a) b) c) d) a) b) c) d) e) A) La composición de la Administración Pública Federal. l.- La Administración Central. Los integrantes de la Administración Central son: El Presidente de la República. Los Secretarios de Estado. Los Departamentos Administrativos. El Procurador General de la República. 2.- La Administración Paraestatal. La Administración Paraestatal está compuesta por: Los organismos descentralizados. Las empresas de participación estatal. Las instituciones nacionales de crédito u sus organismos auxiliares. Las instituciones nacionales de seguros y finanzas. Los fideicomisos. B) Definición de los organismos que integran el sector paraestatal. El objeto de nuestro estudio lo serán los organismos deseen- (1) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Do. 29 de Diciembre de 1976. 74 Sus objetivos varían desde la explotación de un servicio público social (Comisión Federal de Electricidad etc.) la explotación de bienes y recursos de la Nación (Petróleos Mexicanos) la obtención de recursos para fines de asistencia social (Instituto Mexicano del Seguro Social) hasta la realización de investigaciones científicas (Instituto Mexicano del Petróleo). 2.- Las empresas de participación estatal. Estas son las empresas donde el gobierno federal aporta o es propietario de una parte del capital social o de las acciones de la empresa. En este caso, las acciones están suscritas únicamente a favor del gobierno federal. También encuadran en esta definición aquellas empresas en las cuales el gobierno federal tiene la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del Consejo de Administración, de la Dirección o de otros órganos similares como de designar al Presidente, Director o Gerente. El gobierno federal posee asímismo la facultad de vetar los acuerdos de la Asamblea General de Accionistas, del Consejo de Administración y de la Dirección. Este tipo de empresas se organizan generalmente en forma de (2) Profundi zar· LAS EMPRESAS PUBLICAS EN MEXICO. Alejandro Carrillo Castro 75 �1.- Las normas constitucionale§ que justifican sociedades anónimas pero algunas de ellas adoptan la forma de sacie· ria. Son sociedades comerciales donde una o varias instituciones de crédito uno o varios organismos descentralizados o una o varias empresas de participación estatal mayoritaria consideradas conjunta 0 separadamente, poseen acciones que representan menos del 500/o y hasta un 250/o de su capital. la existencia del sector paraestatal. La participación estatal en la vida económica de México encuentra su razón de ser en la Consti'tución Política de 1917. Este ordenamiento jurídico, en su primer artículo, nos ilustra sobre el criterio estatal en la materia al expresar que: "corresponde al Estado Mexicano la capacidad de otrogar las garantías que en su texto se señalan" y, no solo de reconocerlas como estiman quienes las consideran como un derecho natural. El mismo texto constitucional al disponer en su artículo 40 que " es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática y federal" y que entiende la democracia" no solamente como una estructura jurídica y un régimen político sino como un sistema de vida fundado sobre el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo." (3) deja implícito que, la antigua concepción del "Estado gendarme" ha desaparecido para dar vida a un Estado de servicios públicos y rector de la vida económica dél país. 3.. El fideicomiso. Esta forma jurídica es una operación de crédito regulada por la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, por la cual, el fi. deicomitente (persona física o moral) destina ciertos bienes a un fin determinado y lícito responsabilizando de la realización del fin a una Institución Fiduciaria (institución .bancaria que posee tal carácter) a la cual el fideicomitente transmite la titularidad de un derecho obligándola a utilizarlo en la realización del fin determinado. En consecuencia, esta filosofía, permite a la Constitución establecer en su artículo 27 "la propiedad originaria de la Nación sobre las tierras y las aguas del territorio mexicano" por lo tanto es el Estado quien genera la propiedad privada al "trasmitir el dominio (de la riqueza natural) a los particulares" pero reservándose "el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés pú~lico" deseando "realizar una distribución equitativa de la riqueza pública y cuidar de su conservación". (4) Es conveniente subrayar que el fideicomiso no crea una persona jurídica nueva, sino que corresponge a la fiduciaria ejercer funciones tutelares respecto al patrimonio fideicometido. Congruentemente con la anterior concepción jurídico-política este mismo artículo 27 determina que "corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y de los zócalos submarinos, de las islas, de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras pre- dades cooperativas. a) Empresas de participación estatal mayorita• ria. Encuadran en esta denominación aquellas empresas donde el gobierno federal aporta o es propietario de cuando ~en~s el 500/o de las acciones. En consecuencia, las decisiones, las directivas o cual· quier actividad de ellas son determinadas por el Estado. b) Empresas de participación estatal minorita• SECCION II Las normas jurídicas aplicables al sector paraestatal. A) Fundamentación Constitucional. (3) (4) 76 1nciso a) del párrafo 1 del artículo 3 Constitu cional. A rtículo 27 Constitucional F r accion 11 . 77 �ciosas, de sal de gema, los combustibles minerales sólidos, líquidos y gaseosos.'' La constitución precisa que el dominio de la Nación en ~stos casos es Inalienable e Imprescriptible y que "la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por las sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes." Por otra parte en materia de "petróleo, de carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos y de energía eléctrica no se otorgarán concesiones ni contratos ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado pues corresponde únicamente a la Nación llevar a cabo la explotación de esos productos en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva." El apoyo jurídico en la materia se continua al artículo -28 constitucional en el cual se establece que en nuestro país no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, excepción hecha de los privilegios que, por un determinado tiempo, se conceden para el uso exclusivo de sus inventos a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora, además el mismo artículo señala que "la ley castigará severamente .... toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acto o procedimiento que evite la libre competencia en la producción, la industria, el comercio o los servicios públicos y , que tenga por objeto obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y en general todo lo que constituya una ventaja ex• elusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con prejuicio del público en general o de alguna clase social." El mismo texto constitucional nos advierte, que no constituyen monopolios "las asociaciones de trabajadores formados para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores en defensa de sus intereses o del interés general." Tanto en los artículos 134, 131 y 89 constituéionales encontr~m~s luces en la materia ya que el artículo 134 señala claramente el cnteno estatal respecto a los contratos que el gobierno tenga que cele~rar_ para la ejecución de obras públicas ordenando que éstos sean adJudicados en subasta mediante convocatorias públicas. El artíc~~ 131 constitucional señala que "es_facultad privativa de la Federacio~ ~avar las mercancías que se importen O exporten 0 que pasen ~e transit~ por el territorio nacional así como reglament~. en to~o tiem~o Y aun ~rohibir, por motivos de seguridad O de pohcia, la circulacion en el interior de la República de toda clase d efectos cualquiera que sea su procedencia". e Conve~iente es subrayar las facultades que la Constitución oto~ga al Presidente de la República ;éstas no se limitan a "promulgar Y eJecutar las leyes que expide el Congreso de la Unión proveyendo en'fla esfera administrativa a su exacta observancia" (5) smo · que espe.. ~i i:amente lo autor12a a conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, co~ arreglo a la ley respectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria. (6) . . . Lo e~puesto anteriormente nos invita a concluir que, la Cons~tuc10n Mexicana, aunque faculta Y obliga al Estado a enfrentar senas responsabilidades, solamente de una manera indirecta le · l ·• d . . sugiere ~ cr~acion e :~presas publicas. Sin embargo, el artículo 123 constitucional exphcitamente señala que " la apl·icacion . . de 1as 1eyes de tr . abaJo... es de 1~ competencia exclusiva de las autoridades federales en asunt~ ~elativos a ... (diversas ramas industriales) Y empresas que sean adrnm1stradas en forma directa o descentralizada por el gobier~~ federal Y, empresas que actuen en virtud de un contrato o conces1on. federal Y las industrias que le sean conexas." Por lo ta t una l t t . . . di n o, en _n erp~e ac10n m recta Y no literal del artículo, este concede ya la existencia de estas empresas. (5 ) Fracción I del A rt i culo 89 Co nsti tucio nal. F rac c ión XV del m ism o articulo. (6 ) 78 \ 79 �-Ley de Inspección de Contratos y Obra~ Públicas (D.O. 4-1-1966). -Ley General de Bienes Nacionales (D.O. 30-1-1969). -Reglamento de la Ley de Inspección de Contratos y Trabajos Públicos (D.O. 2-11-1967). 2.- Las normas constitucionales relativas al control del sectcr paraestatal por el Estado. Nuestra Constitución autoriza, tanto al Ejecutivo Federal como al Congreso de la"Unión, a intervenir en la materia. El articulo 93 constitucional establece que "cualquiera de las Cámaras está facultada a llamar a los Secretarios de Estado, a los Jefes de Departamentos Administrativos, a los directores Y administradores de los organismos descentralizados o de las empresas de participación estatal mayoritaria para que informen cuando se discuta una ley O se estudien artículos relativos a sus áreas de competencia. Finalmente, la Constitución autoriza al Congreso de la Unión a "expedir todas las leyes necesarias a efecto de hacer efectivas las fa. cultades que esta Constitución otorga al Congreso de la Unión." B) La fundamentación legal. Derivados del texto constitucional existe un gran número de leyes que regulan la materia. 1.- La reglamentación jurídica de derecho púco relativa al control sobre el sector paraestatal. a) Leyes vigentes promulgadas antes de la presidencia del Lic. López Portillo. -Ley para el cootrol p<r parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal ' (O.O. 31-XII-1970). Esta ley delinea la manera de ejercer el control externo sobre dicho secta y contiene instrucciones sobre: modificación de estructuras, bases de aganización y operación, disolución y liquidación, enajenación de sus muebles e inmuebles, criterio sobre cargos frente a terceros y adeudos; en fin, toda su vida legal. -Ley de Inspección de Adquisiciones (O.O. 6-V-1972). 80 b) Leyes vigentes promulgadas durante la presidencia del Lic. López Portillo. A continuación enumeraremos la reglamentación jurídica en la materia. -Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (O.O. 29-XII-1976). Las bases de la organización de la Administración Pública Federal tanto centralizada como paraestatal son establecidas por esta ley. -Ley del Presupuesto, de la Contabilidad, y del Gast-o Público (D. O. 31-XII-1976). -Ley General de la Deuda Pública (D.O . 31-XII-1976). -Decreto adicional que se suma al artículo 39 de la Ley de Inspección de Contratos y de Obras Públicas, por medio del cual, el Ejecutivo Federal amplia los medios de control utilizados por la ley. (O.O. 31-XII-1976). -Acuerdo de Sectorización de la Administración Pública Paraestatal (D.O. 17-1-1977) (7). 2.- Reglamentación jurídica de derecho privado aplicable al sector paraestatal. Dada la variada organización interna de las entidades que componen el sector paraestatal hay 9iertas normas del derecho privado que le son aplicadas, a saber: -Código de Comercio (D.O. 1-1-1890). -Ley General de Sociedades Mercantiles (D.O. 4-VIII1934). (7) Por acuerdo, en el derecho mexicano, entendemos: una regla de derecho tomada unilateralmente por el Presidente de la República. no sometida a la consideración del poder legislativo, válida de ple'!o derecho y publicada en el Diario Oficial. 81 �i= § ~ ~ Íll- o <1> (") :; ~ o " m X z n l> o: ::, l'v ro '-· et> en <1>.,..~E;:>< 3 o o .... -o 0>0,)'"1e-:g C'O -,....c:0,) Cl) o.> Cl) ::s C'O ¡:g ii, c. trJ ~ ::s~...,o.>o., g. CD :, r., - o. (") co C).) .. )> - CJ)., m- z~ ::; ¡E. - "'° ,r g. 'O X :, • () - ~ ..... ~(D @. O ..., DI Cl>"On.o <I> t,l M ~ ~- I» @ ::, ~ Q et. et ..., .• < o .... i:¡t. 01 ' '"d ~ o ~ <.Ñ¡;;..<l> COlll Ne,.cn C.. ..._..3.._...CD:.-...(l) 'E.. t1 5" ..... .__,. . , ·o en g· ri t"' ~-o. ::, o ~ ' ~ro::::<l>:><<l> Cl)C:":"'::st:!:g (1) ..... ..., 11)0.>'°;;-!!:;e,_ e. º''"'Cl>c- .o o-· l> ~ <Í a, ' ;:; t"'<I> C'O ;:l. ;:; 'E.. o (\) t"' ¡:;· C'O lll• N 3¡:;¡..<:G)~G) .... l m 3 s t"' Cl) 0.>tn-..,J'<en'< o 0,) ~ o.> "C ..., ::s O> ,.... "d ..., c.. ~ ~ - ..... o.> :e. i:::. o s 'O f;- ~ ~ ~ ~ llJ ;:¡ 8. o -· 'O C'Olll'<b301 c.. 01 ::s ~ e e: ~ ::s ,_. <§ )> ., " V, -o sií' ► C.. '< o ~ ""1 :X, ... t"' o m o. Vl co )> o V, ::, s:-0 o.~- c:o ..., ~ en o -º,..... m,. ~ r ;;. 3 Cl) :::l <-+ ll.l '"'So,o.,O º-ose_ iiío..:-'3 !ll e trJ .., '° C'O ..., ¡;¡· o - .. i a, o c..co~ºs C'O u, O> .o 8l () <1> i:: o.> .... o:;::;_ro,_, g' 'o ~ o.>::S'OC')Cll ~ ?- c.. o <1> o- u, O· ~ ~ @ ..., (}º llJ ~- ,.... ::;.o- ,,_... o ~ ~ 3 a, ~ en • '< ~ ~ .,.... g .9 ..... (1) '& '° iil e g- '"I 11) (1) '9.. o, º·- (")~- ~;:; g <I> g e: rn ..., (1) '< o c.. ~ '< ~ Q ~ o ~ rn .., j ~- s.9 B p f -·· REFORMAS TOTAL AJUSTADO TOTAL INCREMENTOS SUMA CREACION DECREMENTOS RESEéTO RIZACION 1 suMA LIQUIDACION FUSION RESECTO RIZACION SUMA NUEVO ALG. TOTAL 902 97 62 35 212 150 27 35 -115 787 130 21 18 3 59 56 o 3 -38 92 517 44 26 18 116 73 25 18 -72 445 60 4 4 o 10 10 o o -6 54 195 28 14 14 27 11 2 14 1 196 27 2 1 1 3 1 1 1 -1 26 1 2 15 1 26 1 7 1 25 1 3 5 6 2 2 8 24 3 60 8 7 14 3 6 12 1 132 16 257 8 -9 --2 .34 -7 -7 8 -'ló óU 4~ TIPO DE ENTIDAD Organismo Descentralizado Emp. de Part. Mayorita- na. Emp. de Part. Minoritaria. Fideicomisos SECTORES SG SRE CT"IN SM !=:HnP SPR SPFI s.c. S.C.T. SAHOP CJ.'t> SSA STPS SRA 1 2 o 141 18 291 41 63 106 41 17 6 4 "m ')C: C/'J.RH DP T'\T'\J.' 87 27 5 4 lO 8 2 2 2 5 16 1 2 2 5 1 1 5 2 2 3 11 1 o 3 :>O 42 7 9 48 6 6 2 6 6 -4 11 4 25 6 3 15 3 1 2 3 8 2 * Gráfica actualizada hasta el 5 de marzo de 1980 Fuente: Dirección General de Estudios Sectoriales. Coordinación General de Estudios Administrativos Presidencia de la República. 2 2 1 .9 .5 2 34 56 13 8 6 26 78 22 7 . �JOSE SANTOS GONZALEZ SUAREZ LOS LIMITES MATERIALES DEL AGRAVIO FISCAL EN LA FASE CONTENCIOSA INTRODUCCION Uno de los aspectos más importantes en el campo del litigio lo constituye sin lugar a dudas la formulación de agravios. A través de ellos el litigante refleja no solamente su pericia y conocimientos del derecho, sino su temperamento y voluntad de obtener una decisión favorable. En materia fiscal, la formulación de agravios es un factor decisivo, especialmente en la fase contenciosa, donde el Juicio de Nulidad se inicia con la expresión de agravios vía Demanda; no sucede lo mismo, por ejemplo, en materia Civil o Mercantil donde los agravios no se hace valer en el escrito inicial de Demanda, sino en fases procesales posteriores vía Recurso. Nos ocuparemos sólo de los limites del agravio fiscal en la fase contenciosa o Juicio de Nulidad, aclarando desde ahora que el Código Fiscal Federal no los denomina específicamente agravios, sino causas de anulación de resoluciones o procedimientos impugnados (Art. 193 Fracción V), pero en realidad no se trata sino de agravios debido a que se integran con los mismos elementos formales, participan de la misma naturaleza y persiguen el mismo fin. Esto es, las causas de anulación o agravios deben reunir los siguientes elementos formales: La cita de la parte de la resolución que lo causa; el señalamiento del precepto legal que fué infringido y el nexo directo e inmediato del agravio o causa de anulactón con los fundamentos de la resolución impugnada. Participan de la misma naturaleza, porque ambos atacan actos o resoluciones de autoridad que violan intereses jurídicos; así, al producirse esa violación es necesario convencer a la auLIC. JOSE SANTOS GONZALEZ SUAREZ. Egresado de la Facultad de Derecho UAN L. Master en Derecho F iscal U. Regiomontana. Catedrático de la Facultad desde 1975. Labora en el área Fiscal y Contencioso de l Grupo V ISA. �toridad a través de argumentaciones y fundamentos legales, Y en oca• sienes cuando se trata de un mero punto de derecho, con pruebas idóné~s y pertinentes de que la violación existe y perjudica. Persiguen el mismo fin, porque ambos se formulan con el propósito de a~ular la ·, o acto que atacan·, dicha anulación puede tener diversos reso1uc10n , grados que varían de acuerdo a la violación que se reclama Y a la mdole del acto o resolución impugnado. Con estos antecedentes, principiaremos exponiendo el con· cepto de agravio fiscal, para después entrar al estu~o de los límites materiales más importantes que se señalan, y concluir concretamente sobre los puntos que se trataron. I. AGRAVIO FISCAL. CONCEPTO. Conforme a lo expuesto, cliremos que el agravio fiscal no puede ser considerado un agravio sui géneris, sino toma su no,n_1· bre como todos los demás agravios conocidos, en razon de la matena y de las características propias que presenta su formulación. Expresar agravios signífica poner de manifiesto en términos claros Y pocas veces sencillos la lesión o perjuicio que resiente una persona en sus derechos O intereses jurídicos por virtud de un acto o resolución de autoridad. Agravio, nos dice Guillermo Cabanellas en su Diccionario de Derecho Usual, Página 141 es: "El hecho o dicho que ofende en la honra O fama. La ofensa o perjuicio que se infiere a una persona en sus intereses o derechos". Asimismo, don Joaquín Escriche, en su Diccionario razonado de Legislación, Página 105, establece: "Decir de agravios significa en los pleitos de cuentas pedir en justicia la revisión 0 reconocimiento de ellas para reparar y desechar los agravios o perjuicios que resulten de las mismas". qu: En materia fiscal importa pues tomar en cuenta dos factores importantes para formular agravios: Los elementos formales que deben reunir, que ya se mencionaron en el punto anterior y los límites o circunstancias materiales que determinan su eficacia. - Un agravio eficaz es aquel que se formula tomando en cuenta 84 además de los requisitos formales, los límites y cirqmstancias que se señalan en el Código Fiscal y ley de donde emana dicha resolución, con el propósito de que el Juzgador pueda entrar al estudio del fondo del mismo. Desde luego que por fondo no entenderemos la razón o pretensión que asista realmente al afectado, sino que, superados todos aquellos obstáculos procesales que determinan la procedibilidad del mismo, el Juzgador está obligado a estudiarlo y resolver conforme a. derecho. Es común que las leyes en este aspecto no agrupen en un capítulo o artículo determinado todos estos límites, como sucede incluso en materia fiscal, donde ni siquiera se alude de manera expresa a ellos; sin embargo, se pueden inferir de un estudio cuidadoso la ley, amén de que lo resuelto por los Tribunales también arroja luz sobre este problema. Al respecto, consúltese por ejemplo, lo resuelto en el Amparo en Revisión No. 134/68 Séptima Epoca, Volumen XVI, Primera Parte, Página 14, o en la Revisión Fiscal 5/71 Séptima Epoca, Volumen XXXIII, Tercera Parte, Página 25, ambos del Semanario Judicial de la Federación. Los límites a que nos hemos venido refiriendo son los siguientes: La presunción de validez que tienen los actos y resoluciones fiscales; las pruebas admisibles en la fase contenciosa y las cuestiones ajenas a la litis fiscal. También se consideran las causas de improcedencia y sobreseimiento y las causales de anulación a que se refiere el Artículo 228 del Código Fiscal de la Federación. Por razón de los límites de este trabajo, sólo nos ocuparemos de las tres primeras. Es a causa de estos límites que los agravios en materia fiscal adquieren una connotación específica y obligan a quien los formula a tomarlos en cuenta, de lo contrario se pueden sufrir las consecuencias de un agravio ineficaz. II. LA PRESUNCION DE VALIDEZ DE LOS ACTOS Y RESOLUCIONES FISCALES. Este primer límite lo encontramos contenido en el Artículo 220 del Código Fiscal de la Federación, en el cual establece: "De acuerdo con lo dispuesto por el Artículo 89 de este Código, se presumirán válidos los actos y resoluciones de la autoridad administrativa 85 �no impugnados de manera expresa en la demanda, o aquellos respecto de los cuales, aunque impugnados, no se allegaren elem~ntos de prueba bastantes para acreditar su ilegalidad"; a su v~z el Ar~icµlo 89 señala que: "Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales. Sin embargo, dichas autoridades deberán probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afecta~o los niegue lista y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho". Esto significa que en materia fiscal existe una presunción Juris Tantum de que los actos y resoluciones de las autoridades fiscales son emitidos con apego a derecho, de ahí la importancia que se demuestre el vicio de que adolecen para destruir o anular lo que de ellos lesiona. Esto es cierto si se considera que la presunción puede destruirse por prueba en contrario, como lo explica Chiovenda e~ _la Pág. 260 del Tomo III de Instituciones de Derecho Procesal C1v~: "La presunción es, por consiguiente, un convencimiento fundado_ s?," bre el orden normal de las cosas que dura hasta prueba en contrario . Ahora bien, no podemos aplicar esta presunción que alude a la legitimidad del acto o resolución, a los hechos o antecedentes en que se apoya, pues hacia estos no va dirigida la presunción de qu~ hablábamos. Los hechos o antecedentes tieren la regla que se menciona en el Artículo 89 ya citado, de tal forma que si queremos destruir la presunción de certeza de los hechos que motivan la resolución o acto impugnados, podemos negarlos lista y llanamente siempre que dicha negativa no implique la afirmación de otro hecho, de esta forma ser.evierte la carga de la prueba para la autoridad que debe probar la existencia de esos hechos o antecedentes. Existe además otra regla especial fque opera a la inversa, es decir presume la existencia de los hechos que el actor impute al dem~ndado, que se encuentra contenido en el Artículo 203 del Código Fiscal de la Federación que establece: "Se presumirán ciertos, salvo que por las pruebas rendidas resulten desvirtuados, los hechos que el actor impute de manera precisa al demandado, en los siguientes casos" a) Cuando no se produzca la contestación dentro del plazo a que alude el Artículo 200. 86 b) Cuando la contestación no se refiera concretamente a los hechos afirmados por el actor, que sean propios del demandado. c) Cuando sin causa justificada el demandado no exhiba los documentos ofrecidos por el actor para probar los hechos imputados a aquél, a pesar de haber sido requerido para ello; siempre que dichos documentos hayan sido identificados con toda precisión tanto en sus características como en su contenido". Como se ve, esta presunción se configura a favor del actor no por la eficacia del agravio, sino por omisiones atribuibles a la autoridad, las cuales no conducen por sí mismas a la anulación del acto o resolución reclamados, pues la presunción de existencia de los hechos atribuibles por el actor al demandado no acarrea la ilegalidad del acto o resolución porque no se demuestra con ello la ilicitud de los mismos, sino más bien, que los hechos o antecedentes en que se apoya existen legalmente. De lo anterior podemos deducir la importancia que guarda la presunción de validez de los actos y resoluciones fiscales, pues como ya se dijo, la presunción de certeza de los hechos no implica la presunción de legalidad del acto o resolución, sino que es necesario combatirla a través de una formulación adecuada del agravio en el que se haga referencia a todos y cada uno de los fundamentos contenidos, que lesiona los intereses del afectado. En ocasiones no basta la simple impugnación de los fundamentos legales de la resolución o acto reclamados, puesto que si no se trata un punto de indebida interpretación o aplicación de un precepto, el agraviado debe aportar elementos de prueba idóneos y pertinentes para demostrar la ilegalidad del acto o resolución, tal y como lo exige la parte final del Artículo 220 citado. Es así que demostrada la ilegalidad del acto o resolución, poco importa si se desvirtúa la existencia de los hechos en que se funde, o bien si se probaron los hechos que el actor impute al demandado, ya que existan o no, estos son ilegales y por lo mismo, han sido anulados. 87 �III. LAS PRUEBAS ADMISIBLES EN LA FASE CONTENCIOSA. Este segundo límite se encuentra contenido en el Artículo 214 del Código Fiscal de la Federación que en su primer párrafo establece: "En los Juicios que se tramiten ante el Tribunal Fiscal serán admisibles toda clase de pruebas excepto las de confesión de las autoridades y las que no hayan sido ofrecidas ante la autoridad demandada en el procedimiento administrativo, salvo que en éste no se le hubiere dado oportunidad razonable de hacerlo". En materia fiscal existe en princ1p10 amplia libertad para aportar los elementos de convicción que produz~an, c?mo dice Chi~venda "El convencimiento del Juez sobre la existencia o la no exIS· tencia de hechos de importancia en el proceso". OP. Cit. Pág. 205. Sin embargo, esta libertad se ve restringida con las excepciones que señala el Articulo 214 citado; restricciones que provienen de la propia ley y que obstaculizan la admisión de pruebas, como la comenta Humberto Briseño Sierra en su libro de Derecho Procesal Fiscal, Pág. 449: "No necesita destacarse que la realización libre de la prueba esta restringida en el proceso por determinación legal, pues ya se ha indicado que entre la prueba histórica y la jurídica existe la diferencia de la imperatividad del Legislador que señala los límites del procedimiento probatorio. Este queda reglamentado no sólo al otorgar previo valor a los medios de prueba, sino al obstaculizar la presentación de otros, como sucede en lo fiscal con la confesión de las autoridades. Resulta de lo anterior que en la fase contenciosa por razón de estas restricciones legales, el agraviado puede encontrar reducido su campo de acción para probar, aún a pesar de que el Artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles establece que el actor debe probar los hechos constitutivos de su acción. Este problema presenta mayores complicaciones porque el Legislador en la parte final del Artículo 214 citado, emplea un lenguaje confuso al hablar de "Salvo que en ésta no se le hubiera dado oportunidad razonable de hacerlo", que faculta a las Salas para desechar aquellas pruebas que según su 88 particular criterio debieron haberse ofrecido en el procedimiento administrativo, pues el actor tuvo oportunidad de hacerlo; es, además, una buena opción para la autoridad demandada impugnar las que se hubieren admitido del actor, con base en la expresión oportunidad razonable, alegando también que las mismas debieron haberse ofrecido con anterioridad. Margain Manautou, en su Libro de lo Contencioso Administrativo, de Anulación o de Ilegitimidad, Pág. 139, sostiene que el concepto de oportunidad razonable de aportación de pruebas es violatorio de la garantía de audiencia consagrada en el Artículo 14 Constitu• cional, con lo cual coincidimos plenamente; sin embargo, una solución práctica sería tomar en cuenta este límite material y aportar los medios de pru~ba idóneos en los procedimientos administrativos previos al Juicio de Nulidad, trátese de instancias, consultas o recursos; además, hay la posibilidad de que la propia autoridad reconozca la ilegalidad del acto y lo anule sin tener que recurrir al Juicio. IV. CUESTIONES AJENAS A LA LITIS FISCAL Este límite material se encuentra consagrado en el Articulo 229 del Código Fiscal de la Federación que obliga a las Salas del Tri· bunal a resolver sólo sobre los puntos controvertidos; dicho numeral previene : "Las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación se fundarán en derecho y examinarán todos y cada uno de los puntos controvertidos de la resolución, la demanda y la contestación; en sus puntos resolutivos expresarán con claridad los actos y procedimientos cuya nulidad se declare o cuya validez se reconozca. Causan estado las sentencias que no admitan recurso ". En primer término conviene dilucidar el concepto de litis, que no debe confundirse con el de relación procesal, pues ésta "existe en el momento que es notificada debidamente (la demanda) a la parte contraria, y en ese m9mento mismo existe la relación procesal." Chiovenda OP. Cit. Pág. l. Sin embargo la litis tiene como nota característica y esencial el conflicto de intereses, tal y como lo sostiene Carnelutti en Estudios de Derecho Procesal, Volumen 11, Página 89 �12: "El genius próximum de la litis es el conflict~ de interese~. Para que venga a ser tal, preciso es que uno de los dos mtere~es aspll'e a la tutela jurídica mediante la pretensión y que el otro reSISta o_la con• al Artículo 229 ya mencionado, en virtud de ser cµestiones que no forman parte de la litis. Este aspecto, al igual que lo sefíalado al principio de este párrafo, perjudica al agraviado. tradiga". En la fase contenciosa fiscal la litis queda formada con la demanda de nulidad (véase la jurisprudencia del Pleno del Tribunal Fiscal de la Federación del 3 de Agosto de 1966, revista del TFF tomo I, Pág. 91, y lo resuelto en el Amparo en revisión No. 7603/60 Api• cultores del Sureste, S.A., visible en la página 14 del Volumen XLVI, Sexta Epoca del Semanario Judicial de la Federación) salvo cas~ d~ ampliación de la demanda que se señalan en el Artículo 194 del Codi· go Tributario; a partir de ese momento la actitud.procesal ~e las p~tes debe ser de tratar de apoyar y robustecer sus pretenc1ones, sm ampliarlas ni modificarlas. El Artículo 204 del Código citado, confir· ma lo anterior al establecer que en la contestación de la demanda no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnados lo cual es correcto, pues de conformidad con el Artíc~o 219 las Salas del Tribunal deben apreciar la resolución tal como apa- ' rezca probada. Este límite material es importante porque es frecuente que las Salas al dictar sentencia no entren al estudio de algunos conceptos de nulidad O agravios propuestos por. el actor por no referirse a cuestiones contenidas en la resolución o acto impugnados que perjudiquen los intereses jurídicos del afectado, por ello es importante precisar o delimitar al momento de formular el agravio correspondiente, lo que la autoridad demandada resuelve en el acto o resolución impugnada que perjudique esos intereses y así controvertirlos en la demanda vía agravios, cuidando posteriormente qutl en la contestación la autori· dad apoye los hechos y fundamentos de la resolución o acto impug· nades sin esgrimir hechos o fundamentos nuevos (consúltese lo referido en el Amparo No. 783/78 promovido por Cartuchos Deportivos, S.A., visible en la Página 149 del informe rendido por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por el año de 1977, Ter· cera Parte, Tribunales Colegiados); si esto sucede, las Salas pueden al emitir el fallo, entrar al estudio de los mismos con expresa violación 90 Por otra parte, el hecho de que el actor o el demandado en el Juicio Fiscal abunden en conceptos jurídicos relacionados con la controversia, no significa que pretendan alterarla o modificarla. Así se sefiala en la Jurisprudencia No. 6 visible en la Página 166 del informe rendido por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por el afio de 1977, Tercera Parte, Tribunales Colegiados. De ahí que la verdadera alteración a la litis implique modificaciones sustanciales o introducción de elementos nuevos a la controversia, y no la simple aportación de argumentos o consideraciones legales que robustecen las pretensiones sujetas a litigio. CONCLUSIONES l. Las causas de anulación que se esgrimen en el Juicio de Nulidad son en realidad agravios, porque se integran con los mismos elementos formales, participan de la misma naturaleza y persiguen el mismo fin, todo lo cual ya se explicó al inicio de este trabajo. 2. Un agravio eficaz es aquél que reúne los requisitos formales y los límites materiales que se sefíalan en el Código Fiscal y la Ley de donde emana la resolución del acto; de esta forma el juzgador puede y debe entrar al estudio del fondo del mismo. 3. La presunción de legalidad de los actos y resoluciones fiscales no se confunde con la presunción de existencia o certeza de los hechos y antecedentes en que los mismos se apoyan. La destruc• ción de la presunción de la existencia o certeza de los hechos y ante·cedentes, no es bastante para lograr la anulación del acto o resolución impugnadas, pues hay que destruir su presunción de legalidad. 4. En la fase contenciosa son admisibles todas las pruebas, pero el Legislador introdujo restricciones, por ejemplo, la de no ad91 �mitir aquellas pruebas que pudieron ofrecerse cuando se tuvo oportunidad razonable. Hay que procurar aportar todos los elementos de convicción en los procedimientos administrativos previos al Juicio de Nulidad; así existe la posibilidad de que la propia autoridad reconozca la ilegalidad del acto y lo anule sin recurrir al juicio. ENRIQUE SERNA ELIZONDO EL FEDERALISMO EN MEXICO 5. La litis queda fijada en la materia fiscal, con la Demanda de Nulidad; a partir de ese momento la conducta procesal de las partes no puede alterarla ni modificarla. Al emitir sentencia las Salas del Tribunal pueden dejar de estudiar agravios del actor por no referirse a puntos de la resolución o acto impugnados que perjudiquen sus intereses jurídicos, o estudiar elementos nuevos o distintos traídos por la autoridad al contestar la demanda, todo lo cual perjudica al agravia- "La definición de una República Federativa me parece ser simplemente una asociación de dos o más Estados en uno solo, la competencia, las modificaciones y los objetivos de la autoridad Federal son cosas puramente arbitrarias". ALEXANDER HAMILTON. do. La teoría política pregona que igual que el sistema Bicameral Legislativo el sistema de partidos y la división de Poderes, el Federalismo contribuye a una distribución y control del ejercicio del Poder Público. Los países que se consideran democráticos han adoptado en su mayoría como forma de Estado el sistema federal, sin embargo salvo algunas excepciones el federalismo se encuentra en crisis debido en parte, a la necesidad por parte del Estado de polarizar el poder, para encontrarse en disponibilidad de resolver los grandes problemas económicos y sociales a los que enfrentan en estas últimas dos décadas de este siglo los distintos países del orbe. El federalismo surge, más como una forma de organización social, que como un tipo de Estado, tampoco obedece a una corriente ideológica determinada, ni tiene relación con el conflicto capitalis- DR. ENRIQUE SERNA ELIZONDO. Dr. en Derecho. Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM y de la ENEP de Acatlán, autor de ººManual de Instituciones Políticas y Derecho Constitucional. Ed. Manuel Porrua 1979. V Reunión Nacional de Tesoreros. Zacatecas, Zac., Abril 1974. 92 �mo -socialismo que ha dividido en dos bloques hegemónicos al planeta, uno encabezado por los Estados Unidos y el otro por la URSS. que por cierto ambos gravitan dentro del sistema federal. El federalismo aparece hoy en día como la aspiración de los pueblps por vivir en la libertad y en la democracia, solo este podrá asegurar una mayor libertad auspiciada por la participación ciudadana (Reforma Administrativa y Política) (1). Fuera de la República Federal Alemana y los Estados Unidos de América el federalismo encuentra fuertes obstáculos en su estructura y funcionamiento por la tendencia cada vez mayor a la concentración del poder debido a las fuertes crisis económicas y sociales por la que atraviesan los Estados contemporáneos. El propósito de este ensayo está dirigido en tres direcciones: La primera consiste en señalar un marco teórico del federalismo; la segunda, en determinar un marco histórico, sociológico y jurídico para conocer mejor nuestra realidad y sus deficiencias y la tercera, en definir a través de qué mecanismo se puede fortalecer nuestro sistema federal. Este estudio pretende responder a la vinculación necesaria que tiene la Administración Pública y el Sistema Federal, y de qué manera, a través de qué mecanismo de Reforma se puede mejorar uno y otro. PRIMERA PARTE: Génesis y Teoría del Federalismo en México. 1) Generalidades. Veamos primeramente cuáles son las raíces del Federalismo. "Etilmógicamente, señala Ignacio Burgoa, la palabra "federación" implica alianza o pacto de unión y proviene del vocablo latino "Foedus" Federare, equivale pues, a unir, a ligar o componer" (2). (1) Montero Zendejas (Daniel Estado Democracia y Partido Costa•Amlc Editor. Méx . (2) 1979). 204. Burgoa Ignacio. La Evolución de la idea Federalista en México, 50 años de Revolución. Ed. Resumida México 1963, p.281. A 94 El Federalismo es un sistema de gobiernos in,terdependientes. (2-Bis). Es la forma de Estado compuesto que se opone al centralismo Y, definitivamente, desde la constitución de 1857 es el sistema de organización político-administrativa que rige a nuestro país. Sin embargo, sefiala José López Portillo, la instauración del sistema federal no se produjo en México propiamente independiente. El federalismo es, entre nosotros, una decisión descentralizadora del poder y la riqueza (3). Como veremos adelante, el Federalismo no tuvo un carácter centrípeto como en Estados Unidos, sino un proceso inverso que se denomina centrífugo, ya que México no estaba desunido, sino desorganizado. El Fenómeno Federal se ha venido extendiendo en los últimos lustros, alcanzando una importante parte de los Estados modernos, tanto las Democracias Pluralistas (Austria, Alemania Federal), las Democracias Populares como Checoslovaquia, los países con serios problemas geográficos como Suiza, sin ignorar a aquéllos con grandes extensiones territoriales como Canadá, U.R.S.S., Australia y Brasil Y sin olvidar a los países que se encuentran en vías de industrialización como México y Argentina; también, ha alcanzado a algunos otros que están compuestos por distintas naciones como Yugoeslavia. Otros países tienen ciertos rasgos federalistas sin ser un Estado Federal como Italia con su regionalización y Gran Bretaña con su Conmmonwealth. Hay quienes piensan que asistimos al declive del Federalismo (4), es decir, que éste se encuentra en fuerte crisis, otros consideran 12 Bis) Fri ederich (3) (4) Kar l, Gobierno Constitucional y Democracia, Ed. lnst. de Est. Poi. T.1. Barcelona, p.379 Cit. por Juárez Mejía (Godolfino) Artícul o de Reforma Municipal y el Fortalecimiento Municipal. Publicado en la revista El Economista Me~ icano. Vol. XI. núm. 6. México Junio de 1977, p. 107. Hauriou (André) lnstituti ons Politiques el Droit Constitutionnet. Ed. Montc hr estien París 1972. p, 152. 95 �que es la panacea para resolver las dificualtades, por regiones, del mundo, y quiénes llegan en sus reflexiones utópicas a considerar qu~ algún día formaremos un solo Estado Universal en donde ya no habra guerras y viviremos una época de bienestar social duradero (5). Lo cierto es que cada país se enfrenta a su propio federalismo que debe adaptarse a las realidades operativas y circunstancias en t • , • , que se vive, así, el nuestro es distinto al americano o sov1et1co, mas aún, es distinto al que se implantó en 1824 y tiene que responder a necesidades y realidades diferentes a las de 1917. Lo que sí constituye un hecho común a todos los sistemas es que en cualquier tipo de federalismo deben coexistir el Estado Federal y los Estados miembros, dentro de lo que sería un sólo país, que generalmente está formado por tres poderes, el Ejecutivo Federal que puede ser unicefal cuando es un régimen Presidencial como los Estados Unidos donde se deposita en un solo individuo: el Presidente cj.e la República; bicefal cuando es un régimen parlamentario como la República Federal de Alemania que tiene un Jefe de Estado (Bundesprásident) y un Jefe de Gobierno (Bundeskanzler), o pluricefal cuando se deposita en varios individuos como es el caso de un Régimen de Asamblea como formalmente sucede en la U.R.S.S., con su Soviet Supremo de donde se encuentran en un mismo órgano los poderes legislativo y ejecutivo. 2. Es pertinente repasar aunque sea en forma somera la teoría del Estado Federal. Para André Hauriou. "El Estado Federal es una asociación de Estados que tienen entre sí relaciones de Derecho interno, es decir de Derecho Constitucional y mediante la cual un SuperEstado se superpone a los Estados Asociados" (6). El Estado Federal se reserva una parte importante del poder público en detrimento de los Estados soberanos. El Estado Federal tiene una fuerza centralizadora centrípeta ante la que los Estados miembros se encuentran desprotegidos. Burdeau, define al Estado Federal como "una Asociación de Estados sumisos en parte pero conservando su independencia (7)". El Estado Federal se opone a las Uniones de Derecho Internacional (8) en que aquel se rige por normas de Derecho Público interno y las Uniones por el Derecho Internacional Público. 2.1 La Soberanía en el Estado Federal. Hay quienes afirman la existencia de dos soberanías en un sistema federal; la del Estado Federal y la de los Estados miembros. Esta tesis que se llama de la Cosoberanía y que fue expuesta por Calhom y Seidel, afirma que los Estados, al unirse en una federación, crean identidad de ellos con personalidad Jurídico Politica propia, dictada en órganos de gobierno, cediendo parte de su soberanía en aquellas materias sobre las cuales hayan renunciado a ejercerla para depositar el "poder soberano cedido en un nuevo Estado" (9). Por lo que hace al poder Legislativo, este se deposita generalmente en dos cámaras: la de representantes de la nación (Cámara de Diputados) y el Consejo Federal que tendrá atribuciones en materia Federal para los Estados miembros (Cámara de Senadores). Finalmente , debe existir un órgano Judicial Federal encargado de dirigir las controversias que pudieran surgir por el Federalismo, como en nuestro caso, la Suprema Corte de Justicia, que entre sus atribuciones encontramos el control jurisdiccional del federalismo. (5) Cadart (Jaques) lnstitutuions Politiques et Droit Constitvtionnel. Ed. L.G.D.J. 1 er. Vol. París 1975, P.64. Esta teoría coincide con la edad de Oro del comunismo que señala el marx ismo c ie ntífico. (6) (7) (8) (9) 96 Teoría del Estado Federal. Hauriou IAndré) Op. Cit. P. 147. Burdeau Georges Dr. Const.Cit. lnst. L.G ,D.J. 16 Ed. París 1974 P. 5 0 . Strupp (Karl) Elements Du Droit internacional Public Unive r sal Europpen e t a mer ican París 1930. Edit, lnt. T.1 . p . 50. Burgoa (Ignacio) Op. Cit . P. 286. 97 �Burdeau pregona que el "Estado Unitarió es aquel en el cual la organización constitucional responde a la triple unidad del poderío, del soberano, del Estado y de los bernantes (12). Contra esta teoría, León Duguit afirma categóricamente que "un hombre no puede estar sometido a dos soberanías" ya que si suponemos que los dos soberanos dan órdenes contradictorias, o bien éstas órdenes no se ejecutan entonces no existirá del todo soberanía puesto que esas dos pretendidas soberanías se traban y se anulan recíprocamente dejando de ser independientes, o bien si de las dos órdenes contradictorias se ejecuta solo una, entonces la voluntad que ha dado la orden es la única soberana y la otra no puesto que está limitada, cohibida por la otra voluntad, por lo que existe más que una sola soberanía en el mismo territorio que se impone a los mismos hombres (10). Por lo cual, debemos admitir que existe la centralizado Federal coexisten varios gobiernos a través de una descentralización política. Para Greenwood hay tres diferencias básicas entre el Estado Unitario y el Federal. En el estado unitario existe un cuerpo capaz de ejercer completos poderes sobre la vida nacional, en tanto que en uno federal no hay cuerpo alguno con facultades, para regular todos los aspectos de la actividad del país, la segunda distinción está en la naturaleza de la división de competencias entre los poderes centrales y los locales. Nuestra Constitución confunde soberanía y autonomía y no son sinónimos "puesto que la primera, es sobre todo capacidad de autodeterminación". Por lo contrario.la autonomía expresa la facultad de darse sus propias normas pero dentro de un ámbito demarcado de antemano, respetando obligaciones y prohibiciones que derivan del pacto federal razón por la cual las entidades federativas que conforman un Estado Federal son autónomas y no libres y soberanas. El error proviene desde el constituyente de 1857, que se aleja de la fórmula de 1824 que denominaba República Mexicana a nuestro Estado y no Estados Unidos Mexicanos" (11). En el Estado Federal es rígida, ambos gobiernos tienen funciones limitadas formalmente. En el Estado unitario pasa a la probabilidad de asignación de funciones a organismos locales, éstas pueden ser reiteradas o alteradas por decisión unilateral del poder central. La tercera distinción es de carácter -cuantitativo: en los sistemas federales, las funciones que se asignan a los poderes estatales son mucho más amplias que las que en la práctica otorgan comunmente a las unidades locales los regímenes unitarios (13). En cuanto a la Unidad del Estado Federal Marcel Prelot nos señala las siguientes características (14). "Desde el punto de vista internacional". .. 2.2 Federalismo y Unitarismo. Nuestro país ha vivido las dos experiencias, por un lado el unitarismo que signififa la existencia de un solo impulso de Poder sobre la totalidad de territorio y federalismo que significa un cierto grado de descentralización política, por lo cual entre un sistema y otro existen diferencias administrativas substanciales. (10) (11l (12) Burdeau (Georges) L'Etat Vol. 11 de Trafté de Science Politique L G o J p · 1967 2;,. Ed. 35L. · , , . arts (13) Citado por Moya Palencia (Mario) Op, Cit,p, 19. The future of Australian Federalism Prelot Marce! lnstitutions Polítlques et Oroit Constitutionnel Ed Dalloz Par"z 1 1971 ' P.37. (12) , ' (14) Duguit (León) Traite de Droit Constitutionnel L.G,D.J. París 1929, 1er. Vol. Pág. 58. CFR Burgoa (Ignacio) Op. Cit. p. 286 y 287. 98 99 �El Estado aparece poseyendo cierto~ poderes reservados a la Federación como el Jus Belli o sea el derecho a la defensa y el Jus Tratatuum, o sea, el poder realizar convenios y tratados internacionales. A) El Estado miembro posee un ordenamiento constitucional de su obra propia. ' B) Kuntz nos dice "los Estados miembros no aparecen delante del Forum del Derecho de Gentes" (15). Esto implica que no son sujetos del Derecho internacional. El ordenamiento constitucional del Estado miembro forma un sistema estático completo, es decir tá integrado por tres poderes. C) La constitución del Estado miembro es rígida, igual que la Federal y no puede contravenirla. Por regla general podemos señalar las siguientes características del Estado Federal: (15) (16 ) a) Implica la Unidad territorial. b) Implica la unidad de nacionalidad. c) Es una unidad política en términos del Derecho Constitucional. d) Posee un ordenamiento constitucional propio; la Constitución Federal. e) Los órganos del Estado Federal prescriben una legislación dirigida a los- Estados miembros. f) El Estado Federal ejerce los Poderes de la Administración directamente como el caso de los EE.UU. de Norteamérica o a través del Control de la Administración como Alemania Federal, o utilizando los dos sistemas como en Austria (16). g) El Estado Federal tiene el Derecho de la justicia. Los Estados miembros tienen las características siguientes: Kunv J. L. Une Nouvelle Theorie de L'Etat Federal Revuedu Droit Internacional et de legislation comparee 1930 p,867. Mouskhely M. L a Theorie Juridique de L ' Etat Federal these Droit París 1931. p, 151. 100 3. El surgimiento del Federalismo Mexicano. Casi desbe su independencia nuestra patria adoptó el sistema Federal como Estado complejo con la Constitución de 1824 (17). La Constitución en vigor establece que los Estados Unidos Mexicanos se integran por 31 Estados libres y "Soberanos", de los cuales, su organización política y administrativa son los municipios libres, además tiene un Distrito Federal que es donde residen los Poderes de la Unión. Nuestros vecinos del Norte, con su constitución de Filadelfia fueron pioneros del Federalismo ya que contempló su carU: magna una Federación o Estado Federal integrado por Estados Libres y soberanos pero unidos por un pacto Federal esta idea fue adaptada y plasmada en casi todas nuestras Co~stituciones con excepción de las de 1836 y 1843, que fueron centralistas pero que estuvieron en vigor durante un lapso corto de 21 años, aunque la Constitución de Cádiz influyó con sus diputaciones provinciales en nuestro sistema Federal. Así como la aportación del Constituyente Mexicano de 1824 encabezado por Miguel Ramos Arizpe. La realidad de nuestro país, no corresponde a la de.los Estados Unidos, ya que el nacimiento del Federalismo en México (17) Véase Gamas Torr<JgO el Federalismo en México. Ed. Sepsetenta México 1973. 101 �se produjo bajo condiciones completamente distintas a aquél, lo que influyó decisivamente para el funcionamiento posterior del sistema. Por un lado, en la Unión Americana, el federalismo emerge dentro de un contexto contrario al mexicano ya que sigue un proceso espontáneo donde 13 colonias inglesas emprendieron una serie de actos tendientes a formar a la Unión Americana. Es necesario señalar que éstas ya gozaban desde sus inicios de una cierta autonomía pero sumisas, por un gobernador, a la Corona Inglesa; por ello, al independizarse se convirtieron en 13 Estados libres e independientes entre ellos y con respecto a Inglaterra. Su unión surgió como lavoluntad de mantener su libertad por lo cual las 13 establecieron primeramente la Confederación y después la Federación que fue pactada libremente por la voluntad de cada uno de Al caer el Imperio el País atravesó por un período de desconcierto y falta de comunicación entre el Gobierno Central y las provincias, propiciando el surgimiento de una tendencia separatista que puso en peligro la Unidad que hasta entonces nos había caracterizado. En efecto mientras se discutían las bases para la organización del Estado Mexicano en el año de 1823 ' las Diputaciones Provinciales de Guadalajara, Oaxaca, Yucatán y Zacatecas rompían la unidad nacional al asumir el gobierno local con independencia del de México. r Ante el auge tomado por la tendencia separatista y en un intento por evitar el desmembramiento total del país, el Congreso de México se pronunció formalmente en el Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana de 1823, por la forma de organización política federal para nuestro Estado (19). los Estados miembros (18). El federalismo mexicano surge, como todo cambio en la organización política de un Estado, de un rompimiento con el pasado, pero no con aquél que había ido conformando la nacionalidad de un pueblo deseoso de una patria independiente, sino con aquel pasado centralista representado por la autoridad virreinal durante la época colonial y por el Imperio de Iturbide durante el inicio de la vída independiente del nuevo país. El rompimiento al que nos referimos, fue con aquellos sistemas unitarios de gobierno, donde las decisiones político-Administrativas eran tomadas desde un solo centro del poder Y ejecutadas en diferentes instancias y ámbitos administrativos, por lo que puede afirmarse que la ca-riente federalista empezó a manifestarse en nuestro país, a partir de la caída del Imperio Mexicano de Agustín de Iturbide, al quedar los Gobiernos de las provincias virtualmente desvinculados del Gobierno Central, y encargarse las Diputaciones Provinciales surgidas de la Constitución de Cádiz- de ejercer en forma interina el go- México, al conseguir su independencia, constituía un Estado centralista teniendo un solo impulso de poder y una legislación uniforme sobre el territorio, sin embargo, el hecho de que algunas provincias que constituían una parte del Estado mexicano amenazaban con la secesión y las fuertes tendencias regionales, motivó al gobierno central a cambiar el sistema al Federal logrando así unificar a la República naciente, pero los nuevos Estados nunca fueron libres y soberanos sino el logro consistió, tan tólo en un medio de descentralización administrativa, ya que fuera del Estado de Chiapas, los demás Estados fueron divididos arbitrariamente. Y la primera Constitución Mexicana propiamente fue de 1824 donde el Constituyente contempló la idea de Federalismo que quedo asentado Y en la misma Acta Constitutiva enumeró a los Estados miembros que formaron la Federación la cual no fue obra de estos sino que esta creó a aquellos. de las provincias. 4. (18) Tune (André) Les Etats Unis. París 1973 P.14. 102 (9) Evolución del Federarilsmo Mexicano. G o nzá tez Parás (José) N . El F ort aleci m ient o del Pacto Fed eral. Cuad. INAP. Núm. 12. M éxico 1978. p. 7 . 103 1 �5. Nuestro Federalismo constituye un modelo sui generis con. características distintas al norteamericano, que se gestó desde la Constitución de Cádiz que en 1812 estableció para España y sus colonias diputaciones providenciales (20). La Constitución Mexicana preveé que México es una República Federal compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una federación establecida según los principios de la ley fundamental, después señala que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión en los casos de la competencia de éstos, y por lo de los Estados en los que toca a sus regímenes interiores en los términos respectivos establecidos por la Constitución Federal y las particulares de los Estados; la que en ningún caso podrían contravenir las estipulaciones del pacto Federal las competencias de los Estados miembros van íntimamente vinculados con los de la Federación, ya que las constituciones de los Estados deben ser conformes a las reglas establecidas por la Constitución Federal. El Artículo 40 y el 115 establecen que los Estados se identifican con la Federación en lo concerniente a sus decisiones fundamentales. Durante el siglo pasado hubo luchas fatricidas para implantar en 1836 y en 1843 el Estado Unitario pe.ro, finalmente, el federalismo triunfó en 1847 y fue confirmado en el texto Constitucional en 1857. Aunque durante el Porfiriato se le negó vigencia. Por último, el 1917 se consolidó el Federalismo que rige hasta ahora. Salvo las Constituciones de 1836 y de 1843, todas las demás establecieron la Federación como forma del Estado Mexicano y ratificadas siempre por los- Estados miembros llamados libres y soberanos de lo cual afirma un autor francés que resulta artificial esta denominación ya que considera que México no está compuesto de Estados Libres y soberanos sino de provincias autónomas revestida_s de la personalidad moral y creadas a posterior: por actos constitucionales para los cuales, los representantes del pueblo decidieron adoptar el sistema federal (21). (20 ) (2 1) (22) Los principios Fundamentales del Federalismo , Mexicano. En México, afirma Carpizo que por nuestra historia y estructura política primordial las decisiones fundamentales tomadas al nivel de la federación serán conformes a la Constitución (23). La tendencia del gobierno central para aumentar su poderío en detrimento de los Estados se ha incrementado en los últimos lustros en distintas materias por las necesidades que han surgido como resultado de la continua transformación económica política social y cultural que vive en nuestro país. (22). ' ' Los Estados miembros tienen cada uno su constitución teniendo la libertad de redactarla como lo crean, puesto que son libres y soberanos en su régimen interior excepto que en principio, la forma representativa republicana les es exigida en virtud de los Artículos 40 y 115 de la Constitución. Sin eml:.argo la autonomía local de los Estados miembros es defendida como un hecho indipensable para el desarrollo de la democracia en México. Los principios fundamentales son las decisiones que deben respetar los Estados al redactar su constitución; las más importantes son la división de Poderes; el Poder Ejecutivo que es confiado a un gobernador, el legislativo a un Congreso a di- vease Nettie Lee Benson. La Diputación P rovidencial y el Federalismo Mexicano. Colegio de México 1956 p . 2 1 . wvrwa Tadeuz Le Mexique L G. D .J Paros 1969. O .Cit.P. 335 . Véase Burgoa (Ignacio) "' La Evolució n de la Idea Fed eralista en México ". Cincuenta años d e Revolució n Op. Cit. T omo 11 1 p. 151 v s. (23) Carpizo (Jorge) Los Sistemas Federales del Continente Am e ricano, e l Feder a lismo e n Méx ico. U . N. A.M. Méx ico 1973 P. 78. 105 104 �ferencia de los Estados Unidos donde funciona el Bicameralismo a excepción de Nebraska, y la autoridad judicial depositada en un Tribunal Superior (24). es una forma de Gobierno de descentra).ización política, en beneficio de los Estados miembros. Coexisten dos gobiernos el Federal y el gobierno de cada entidad federativa; ésta última goza de autonomía constitucional y participa en la formación de la voluntad federal directamente por la intervención necesaria dentro del procedimiento de la reforma a la Constitución Federal, indirectamente cuando envían sus representantes al Senado o a la Cámara de Estados (26). Es una realidad innegable que las constituciones estatales están lejos de captar las particularidades regionales, situación que nos viene del siglo pasado, con la Constitución de 1857, las constituciones estatales adaptaron fielmente sus lineamientos igualmente la actual y en general, todas tomaron o recopilaron los principios de la Constitución Federal que para Tena Ramírez se encuentran en numerosos casos de desuso y notablemente inadaptados a las necesidades actuales (25). Razón por la cual éstas deberían de recoger los sentimientos regionales sin contravenir los principios fundamentales. Carpizo asevera que "En México se puede afirmar que existe realmente un gobierno unitario con aspectos de descentralización" (27). Para Burgoa, no fue jamás una unión, sino un sistema de descentralización traducido en la creación de entidades autónomas (28). 5.1 Relación Interestatal y Federalismo. "El Estado Federal tiene 2 cámaras, de las cuales, una Cámara de Diputados representa la Nación Federal en su conjunto; es elegida directamente por todos los ciudadanos y la otra, la Cámara de Senadores que es el Consejo Federal, representa a los Estados miembros y está compuesta por los Senadores electos por un período de 6 años por cada uno de los 41 Estados más dos por el Distrito Federal. 5.2 El Control del Federalismo. En la teoría del Estado Federal, se señaló la importancia de la existencia de un órgano máximo encargado de ejercer el control del federalismo y que es nuestra Suprema Corte de Justicia, ahora bien, a partir de sus funciones federales, resulta ser un organismo de control que trata de hacer respetar, sea por el Estado Federal o por los Estados miembros, pero más precisamente por los poderes de esos Estados, los principios constitucionales del Estado Federal Mexicano. La distribución de competencias entre la Federación y los Estados miembros, es establecida por la Constitución d~ 1917. La importancia respecto a la repartición de competencias es relevante, toda vez que si un individuo es lesionado en sus intereses por Los conflictos entre Estados miembros, o entre éstos y el Estado Federal no pueden arreglarse más que por la vía judicial, y es la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien se encarga de ditimir estas controversias. Por otro lado, lo que caracteriza a un régimen federal en su descenralización política, un alto grado de esa descentralización encadena un eficaz sistema federal. Francisco Patiño afirma a este respecto que "El Régimen Federal (24) (25) Ver Miguel de la Madrid. La División de Poderes en las Entidade¡ de la Federación Mexicana, R. F . D.M. 52, 1963 p. 870. Ver Tena Ramirez. Derecho Constitucional Mexicano 5a. Ed. Porrúa 1975. 106 (26) (27) (28) Patiño Ortiz Francisco. La Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Constitución Mex icana de 1917. Tésis Facultad de Derecho UNAM. México 1972 P.227. Carpizo Magregor Op. Cit. p. 78. Burgoa Ignacio Op. Cit. p. 287. 107 �una autoridad incompetente, él tiene el recurso al juicio de Amparo para protegerse, ahora bien, cuando las entidades federativas vean decrecer sus atribuciones _por la acción inconstitucional o viceversa, existe un procedimiento de litigio constitucional cuyo objeto es extenso y en el cual se puede señalar el conflicto de competencias, entre los componentes de la Federación (29). La Constitución establece: que corresponde sólo ,a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los Poderes de un mismo Estado, sobre la Constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquéllas en que la Federación sea parte de los casos que establezca la Ley. Podemos afirmar que ese control Federal, se ejerce a través del control de la Constitucionalidad de las leyes. 5.3 Federalismo y Sistema Político. El marco de la Administración Pública como señala Mario Moya Palencia está definido por el sistema político de la colectividad a la que sirve. Las funciones de la administración dependen de la organización de los poderes públicos y primordiales de la estructura del Estado" (29-1). Nuestro país ha sido tradicionalmente una República Federal desde la Constitución de 1824, a pesar de haber pasado por una azarosa época donde las luchas fraticidas (29) Carpi,o Magregor (Jorge) El Federalismo en México en los Sistemas Federales d el Continente Americano UNAM. p. 107. (29-1) Moya Palencia (Mario) Federalismo v Descentralización Administrativa en Revista d e Administración Pública. Núm. 27 México 1'975, p.19. entre centralistas y federalistas se disputaban la conquista del poder. El país vivió durante el siglo pasado una etapa de inestabilidad política, económica y social, fruto del caudillismo ante el vacío de instituciones políticas sólidas, y lo más grave aún, ni siquiera estaba verdaderamente integrada la Nación Mexicana, ya que la estratificación de la sociedad en clases, hacía que unos se sintieran españoles o de algún otro origen, como si el reconocimiento de lazos comunes entre la población fuera sinónimo de decadencia social. Tuvimos que ser intervenidos en dos ocasiones, una por los franceses y otra por los americanos para poder aprender que lo único que nos llevaría hacia adelante era la unión. Tres constituciones federales ratificaron la aspiración del pueblo por ser libre y democrático; estas cartas, la de 1824, 1857 y la actual, que está en vigor desde 1917, fueron acompañadas de tres movimientos revolucionarios: la Guerra de Independencia la Revolución de Ayutla y la Revolución Mexicana de 1910. El pueblo de México ratificaba como forma de gobierno una República Federal, compuesta por Estados libres y autónomos en cuan to a su régimen interior pero vinculados en una Federación. Si bien las fuentes del Federalismo mexicano, las encontramos en la Constitución de Filadelfia de 1787, y en la de Cádiz de 1812, también hubo aportaciones de ilustres Mexicanos como Ramos Arizpe que contribuyó con su experiencia en las diputaciones provinciales. En realidad, el Federalismo en México hasta 1917 fue 108 109 �una pretensión, más que una realidad, ya que durante largo tiempo nuestro país osciló entre la anarquía y la tiranía. De 1917 a la fecha sufrió una evolución muy interesante, pues en los primeros años no pudo p'asar por alto el peligro que representaba el hecho que los gobernadores y caciques tuvieran sus ejércitos y partidos propios ya que ésto contribuía a la desarticulación nacional. vinculación puesto que las tres formas d~l Estado Federal son manifestaciones de la voluntad soberana de los mexicanos, cuyo instrumento de expresión ha sido el Partido Mayoritario. 5.4 El Centralismo Gobernante. A) Polarización Política. En 1929, a la muerte del caudillo Obregón, quien fue asesinado por un fanático religioso en un restaurante denominado La Bombilla, se sintió la necesidad de institucionalizar el movimiento revolucionario, así como a las distintas corrientes políticas de la época. Cabe destacar que con la muerte de Serrano, Vidal y de otras personalidades en la matanza de Huitzilac se marcó el fin de la etapa violenta postrevolucionaria y se pasó a un nuevo período de estabilidad política. La fuerza centrípeta del nuevo Estado, apoyado por un fuerte partido pronto mostró sus frutos, ya que se polarizó el poder político en el Presidente de la República Líder nato del Partido Revolucionario Institucional: sin embargo, la administración pú~lica se centralizó, así como la distribución del Gasto Público, lo que trajo aparejado el eclipse total de los Estados miembros por la polarización del Poder Federal. La vinculación entre nuestro federalismo y el sistema político, es el Partido Revolucionario Institucional, que al igual que las tres instancrias políticas de decisión federación, estado y municipio, actúa en forma directa en los distintos niveles políticos, llegando hasta la división estatal, a la división distrital y la subdivisión sectorial. La ideología democrática-social surgida del movimiento revolucionario de 1910 y la existencia del legítimo mandatario de esa ideología, el PRI, han contribuido a esta 110 El concepto de Estados soberanos en la Consttución de 1917, no se refiere al Estado Soberano pues no puede haber dos soberanías en un mismo Estado; por lo que debemos entenderlo como autonomía. La Constitución establece que las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. En teoría los poderes de los Estados miembros son bastantes extensas y sus relaciones con la federación deben tener un carácter de colaboración y no de ejecución de decisiones tomadas unilateralmente en todos los campos por el gobierno federal. Esta deformación de relaciones se debe a la falta de recursos financieros propios del gobierno federal. Finalmente debemos decir que una de las principales reglas de la Constitución Federal es la referente a la estructura de los Estados y la que dispone que ellos deben tomar como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio. Hemos de hacer éQfasis en que la Federación ejerce mucha influencia sobre los Estados a través del control político que se tiene sobre los gobernadores, que se traduce en la desaparición de poderes que es el recurso más radical que permite a la legislatura federal eliminar no sólo al gobernador sino a los diputados y demás autoridades locales. Gonzá111 �conforme a sus necesidades económicas no obstante que hay que tener presente qÚe las razones políticas son tomadas en consideración, en ocasiones existe una fuerte fluctuación de año a año de un gobierno a otro, que propicia graves restricciones en el desarrollo regional de ese Estado ya que está subordinado al Gobierno central. lez Casanova afirma que "El Presidente que más ha ejercido facultades es el General Cárdenas, quien durante su gobierno (19341940) promov~ó la licencia obligada de 7 gobernadores y el desafuero de 1 O más (30); menciona que el control central de los gobernadores se ejerce a través del Comandante de zona militar, los Diputados Federales y Senadores (31). B) A este respecto, Godolfino Juárez Mejía expresa "La insuficiencia financiera ha sido y es el problema básico de los Estados y municipios, situación que lejos de mejorar ha venido, en términos relativos empeorando" (34). Polarización Económica y Financiera. Los Estados perciben por parte de la Federación una suma desproporcionalmente menor a la que deberían de percibir, así que en los últimos lustros según los datos de 1959, los Estados no recibían más que el 10 por ciento total de ingresos y el resto era retenido por la Federación y que, para 1964, los ingresos fiscales retribuidos a los Estados eran del 8 por ciento (32). "La mayoría de los comentaristas sobre régimen municipal nos señala Moya Palencia colocan en el primer nivel de atención los problemas económicos del municipio. Los recursos públicos del país hasta hace poco eran manejados por la Federación en una proporción de nueve a uno en relación con la totalidad de los munioipios" (35). Así pues es baja la proporción ya que la concentración hacendaría; en la Federación tienen como función el disponer de recursos elevados y a contrario sensu, las hacendarías locales son sumamente raquíticas y como es lógico al detentar la Federación el poder económico concentra el poder político. Ahora bien la distribución es efectuada por el gobierno federal en cada Estado y se realiza (30) (31) (32) (33) González Casanova (Pablo). La Democracia en México Ed. Era. pág. 37. Mllxico 1965 González Casanova (Pablo). La Democracia en México. Op. Cit. p. 37. Favre Henri "La vie polítique mexicainne" Problemas D' Amerique Latine, La Documentación Francaise. No. 117 Septiembre 1966. Mova Palencia Mario, El Régimen Municipal en Temas Constitucionales p.58 UNAM México 1978. 112 Por otro lado, el poder de imposición del Estado Federal no prohibe a sus Estados miembros determinar y cobrar sus impuestos ya que en México como en cada Estado Federal existe una doble imposición, la Federal y la Estatal (35); además, los municipios pueden en un momento dado determinar sus impuestos, que deberán ser aprobados por la legislativa estatal, que deja pocos impuestos a éste, pues protege primero al Estado. .Al parecer, los especialistas piensan que el conflicto entre las distribuciones entre Federación y Estado surgen por la mala coordinación, de allí la Federación toma ventaja para cobrar los impuestos en todo el país, y después repartirlos a su guisa. Los Estados y municipios afirma Juárez Mejía, cuentan con fuentes tributarias poco productivas, Y la participación que los primeros tienen en los impuestos federales se reduce únicamente a los llamados impuestos especiales (en~rgía eléctrica, pro(34) (35) Juárez Mejia Godolfino. O. Cit. p. 108. Véase FIOl'es Zavata Ernesto. La doble imp0sición de los Estados Unidos Mexicanos en jornada de Derecho Tributarlo. Universal de Montevideo 1957. 113 �ducción y consumo de tabacos labrados, gasolina Y otros productos derivados del petróleo, cerillos Y fósforos, agua miel y productos de su fermentación, explotación forestal y consumo de cerveza crecimiento del 60/o anual de l 9;40-1967, desplomándose durante esta década al 20/o anual, en nuestro país la pésima distribución de la riqueza, la demografía galopante que alcanzó el 3.20/o ha permitido que conviva "la abundancia y la miseria, el progreso y el atraso, la concentración y la dispersión, así como la comunicación y el aislamiento, todo lo cual afecta de manera ineluctable la organización y funcionamiento de los 3 niveles de gobierno". (36). Si por un lado los Estados se han impuesto a las disposiciones tomadas por el gobierno Federal; ésto no llega a mayores. Además, según Fix Zamudio, nuestro sistema federal es artificial y los Estados carecen de la fuerza política necesaria para hacer valer sus derechos frente a los poderes federales "En términos generales, puede afirmarse que el modelo elegido para el desarrollo socio-económico del país ha llevado a su Administración Pública a enfrentarse a graves problemas, ocasionados, de un lado, por la fuerte concentración de las decisiones políticas, económicas y administrativas en la sede de los Poderes Federales, y de otro, a la dispersión demográfica, al atraso económico, al subdesarrollo administrativo, y al consecuente debilitamiento político que se presentan en la gran mayoría de las entidades federativas del país. Estos marcados desequilibriós han provocado un deterioro constante de la administración pública e impedido el adecuado desarrollo de nuestro federalismo" (39). (37). En suma , éstas entidades federativas y municipales han vivido en la incertidumbre y para aliviar las obligaciones gubernamentales, "los gobernadores.y ocasionalmente los presidentes Municipales, tuvieron que acudir a los recursos de la federación para inyectar fondos adicionales a sus recursos propios y realizar las obras más urgentes para atender las demandas de su población. El signo de resultado de éstas gestiones dependía, casi siemrre de la fuerza política del gobernador o bien de) favor de que gozara ante el Presidente (de la República), los Secretarios de Estado, Jefes de Departamento Administrativo, directores o gerentes de las entidades paraestatales" (38). "La situación indica como lo señala Montero Zen1 dejas que hay que pronunciarse por la descentraliJ zación, el descongestionamiento y contra todas las formas de concentración en lo económico, en lo social y político" (40). Ahora bien, los problemas antes expuestos se han agudizado por el crecimiento económico por el cual ha transitado nuestro país habiendo tenido un (36) Juárez Mej,a (Godolfino) Op Cit. P. 108. (39) Gonzátez Parás (José) N . El Fortalecimiento del pacto Federal. Cuad. INAP. Núm. (37) Fix Za111uclio Héctor. Sin tesis d el Derecho de Amparo en Panorama del Derecho Me• xicano. Tomo l. UNAM, México 1965, p, 142. Jurirez Mejia (Godolfino) Op. Cit. p. 108. (40) 12. México 1 978, p. 9. Montero zende¡as (Daniel) Estado y Democracia y Partido. Costa-Amic Editor Mé· (38) 114 xico, D.F. 1979. 115 �, SEGUNDA PARTE: La Administración Territorial. 6_ La Administración del Distrito Federal. En México partimos del principio del Federalismo americano, en el que debe haber un distrito donde residen los poder:s fe. derales que no pertenezca a ningún Estado por ser est~~ independientes. Sin embargo, la gran diferencia en rela_c1on con los Estados Unidos, es que en el Distrito de Colombia, donde residen los poderes federales, se encuentra ubicado en u~a ~equeña extensión territorial. En cambi~, ~n México, el D1~tr1to Federal resulta ser una urbe macrocefalica Y una de las c~u~ades más grandes del mundo, por lo cual tiene una com1S1on urbana de reciente creación encargada de los problemas urbanos de este a través de un Plan Nacional de Desarrollo Urba· Legislativo la Constitución establece que el Congreso de la Unión podrá legislar en materia de Distrito Federal. El Congreso ha aprobado diversas leyes orgánicas tendientes a completar la organización de los poderes del Distrito Federal entre ellas la del 31 de diciembre de 1928, de 1941 y la de 29 de diciembre de 1970 que es la vigente. Ahora bien, cuando legisla en esta materia el Congreso de la Unión tiene las mismas restricciones que las legislaturas Estatales. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal determina que el Jefe del Departamento gobierna en nombre del Presidente de la República, es nombrado y revocado por éste libremente y ejecuta su función con la ayuda del Consejo Consultivo, aunque éste tan solo tiene funciones informativas Y de asesoría y no ejecutivas u operativas. En los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal el jefe del Departamento forma parte del Consejo de Ministros' y tiene la jerarquía de un Secretario de Estado. no. El Distrito Federal, sólo por su densidad demográfica, por_su riqueza artística, histórica, económica Y cultural, es superior a los Estados miembros, pero paradójicamente carece de _autonomía y de legislatura propia ya que no tiene una Constitución propia, por otro lado, el Distrito Federal se encuentra ubicado en el Valle de México, y si se trasladaran a otro lugar los Poderes Federales, éste se convertiría en el Estado del Va· lle de México con los límites y extensiones que le asigrie el Congreso Federal. En términos del Artículo 73, de la Constitución en su fracción IV, el Gobierno del Distrito Federal es ejercido por un Departamento Administrativo dirigido por un Jefe Y que depende del Presidente de la República, formando par~e ~e la Administración pública Federal centralizada en los termmos de la Ley Orgánica respectiva. Por lo que concierne al Poder 116 Ahora bien, el Departamento Central se distingue por ejemplo del Departamento de Pesca, en que aquél tiene sus funciones restringidas en el Distrito Federal y éste se encarga del despacho de sus asuntos relacionados con la Pesca, en todo el país. El Poder Judicial, denominado Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, es local. La desigriación de magistrados es atribuida al Presidente de la República, previa aprobación de la Cámara de Diputados. Los cargos de Juez de Primera Instancia, familiares, civiles, penales, mixtos de primera instancia y mixtos de paz son atribuidos al Tribunal Superior, es decir, hay un solo partido judicial en el Distrito Federal; éste tiene su propia jurisdicción administrativa que es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo encargado de dirimir controversias administrativas relacionadas con el Departamento del Distrito Federal. Podemos concluir que existe una analogía entre Estados y el Distrito Federal en cuanto a su organización y competencias. 117 �la instrucción en sus diversos grados. Sin embargo el Distrito Federal carece de municipios libres como los Estados-aunque éstos existieron hasta la Reforma a la Constitución de 14 de Agosto de 1928- que ahora está integrado por 16 Delegaciones Políticas administrativas, las delegaciones son Alvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez, Coyoacán, Cuajimalpa, Cuauhtémoc, Gustavo A. Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tiáuac, Tlalpan, Venustiano Carranza y Xochimilco que se encuentran desconcentradas, con lo cual el régimen de centralización se encuentra en manos del Presidente de la En materia tributaria, el Departamento del Distrito Federal se encarga de la recaudación de los impuestos, conforme a la Ley de Ingresos, y formula los presupuestos de Egresos para canalizar los recursos disponibles, para hacer frente a los servicios públicos necesarios. Para terminar con este rengtón cabe señalar que actualmente se discute la posibilidad de que fuera electo el Jefe del Departamento aunque al parecer es superior al argumento que al haber dos autoridades habría dificultades al gobernar. República. El Distrito Federal tiene representaciones· como si fuera un Estado en el Senado y está dividido en distritos para la Representación en la Cámara baja, que posterior a las Reformas electorales aumenta a 40 Distritos uninominales. Por otro lado la incursión de las instituciones democráticas semidirectas, corno son el referendum y la iniciativa popular pretenden dar un nuevo impulso a la participación de la ciudadanía capitalina, aunque esto constituye tan solo un paliativo al verdadero problema la sub-representación de los habitantes del Distrito Federal en las cámaras federles, pues es evidente que la legislatura federal está compuesta por representantes ajenos en su mayoría al D. F., por lo cual sus decisiones no siempre son las mejores para los habit~ntes de la gran metrópoli. La defensa del Distrito Federal corresponde a la Dirección General de la Policía y Tránsito, que protege la seguridad de los ciudadanos, sus propiedades vigilando la circulación de los vehículos conforme al reglamento respectivo. El Departamento del Distrito Federal tiene entre otros servicios de garantía, el Registro Civil, el Registro Público de la Propiedad y del Comercio. El propio Departamento tiene a su cargo la planeación de la Ciudad de México, su adecuada urbanización, construir las obras públicas necesarias, legalizar las tierras de los precaristas, vigilar el adecuado transporte urbano a través de ejes viales idóneos y del trnsporte colectivo. Por otro lado, el Departamento promueve la prosperidad pública intelectual y moral, estimulando la educación popular, deportiva, cívica, el turismo, de acuerdo a los programas de la Secretaría del Ramo, el establecimiento de las bibliotecas populares y con la Secretaria de Educación Pública el impartir 118 7. Las Instituciones estatales. 7.1 El Congreso del Estado. Es el órgano legislativo de éste y el número de representantes será proporcional a los habitantes de cada uno ' pero, en este caso, po~á ser menor de siete diputados en los Estados cuya mayor población no llega a 400 mil habitantes: de nueve en aquéllos que excede su población de este número y no llegue a ochocientos mil habitantes y de once, en los Estados cuya población sea superios a esta cifra. De igual manera que los diputados federales los locales, no pueden ser reelectos para el peíodo 119 �inmediato. Como lo habíamos señalado, ellos solo pueden.legislar sobre todo lo que la Constitución Federal no reserva a los Poderes de la Unión, además la Constitución Federal señala cuáles son sus facultades principales como son que: A) El Congreso Estatal se autocalifica en materia electoral, la iniciativa de ley les pertenece, las legislaturas pueden solicitar a los poderes federales la protección de sus Estados en caso de un levantamiento, invasión o de una insurrección interior, ellas pueden igualmente deter:minar según las necesidades legislativas otorgar su consentimiento para que sobre su territorio puedan ser construidos edificios militares y civiles destinados por el Gobierno Federal al servicio público y al uso común, y otra de las más importantes competencias es ratificar todas las adiciones o reformas de la Constitución Federal. Ahora bien las legislaturas estatales sesionan una o dos veces por año y las constituciones de todos los Estados han establecido una Comisión permanente como a nivel Federal. 7.2 La Gubernatura del Estado. La Federación está integrada por 31 Estados Unidos según el Artículo 42 Constitucional éstos son Aguascalientes, Baja California Norte, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosi, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas. En cada uno el Poder Ejecutivo Estatal se deposita en un Gobernador, quien tiene las principa120 les atribuciones en cada Estado y la manera de realizarlas depende de la práctica política del Presidente de la República, ya que las ~posiciones que han determinado al centro deben de ser ejecutadas por el gobernador, quien ante todos es un funcionario del centro y después es el ejecutor de los poderes_locales, según sea el caso de cada Estado. El gobernador depende del Presidente de la República pues al haber sido llevado a esta máxima magistratura estatal por el partido revolucionario institucional debe subordinarse a los lineamientos de éste por la disciplina que observa este partido, ya que los 31 gobernadores han sido candidatos apoyados por el partido, es decir, el Presidente de la República ejerce un control político sobre los Estados como sobre el Congreso Federal. Constitucionalmente para ser electo gobernador de un Estado es requisito ser mexicano por nacimiento y oriundo de él con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente antes del día de la elección pero sólo pueden ser electos directamente por 6 años sin poder volver a ser electos bajo ningún titulo por el principio de la no reelección. Los poderes del Ejecutivo local siguen el modelo federal entonces a ellos corresponde vigilar la observancia de la~ leyes Y de establecer los reglamentos, de mandar las fuerzas armadas del Estado y la de designar algunos funcionarios. Tiene la obligación de publicar y de hacer ejecutar las leyes federales y tiene el derecho de voto en materia local. Pueden ser destituidos por el Presidente de la República, es decir, bajo la iniciativa Federal el Senado puede declarar que los poderes constitucionales de un Estado han desaparecido, entonces, ei Senado nombra un gobernador provisional que convoca a elecciones extraordinarias según las leyes del Estado. El Senado es121 �coge al gobernador de entre una terna propuesta por el Presidente de la República. ahora corresponden a la Federación y así mismo tienen obligaciones que cumplir. En resumen son sujetos de derechos y obligaciones, ya que son personas morales de Derecho Público, y entre sus obligaciones se encuentran las prohibiciones reservadas al Estado Federal como son el celebrar una alianza, un tratado o una coalición con algún otro Estado, acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas, o papel sellado, gravar el tránsito de personas que atraviesen sus territorios, prohibir o gravar directa o indirectamente la entrada a su territorio, o la salida de él a ninguna mercancía nacional o extranjera ; no gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía; no expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, también el emitir títulos de deuda pública pagaderos en moneda extranjera o fuera del territorio nacional, contratar directa o indirectamente préstamos con gobiernos'de otras naciones o contraer obligaciones en favor de sociedades o particulares extranjeros cuando hayan de expedirse títulos o bonos al portador o transmisibles por endoso. Los Estados y los Municipios no podrán celebrar empréstitos que para la ejecución de obras están destinados a producir directamente un incremento en sus respectivos ingresos y no podrán gravar la producción acopio o la venta del tabaco pues en materia federal; respecto a las bebidas alcohólicas, será preocupación- de ellas y del Congreso de la unión al combatir el alcoholismo. Necesitan una autorización especial del Congreso de la Unión para establecer derechos de tonelaje. En la organización interna del Ejecutivo Estatal encontramos a un Gobernador, al Secretario General de Gobierno, un Tesorero, un Oficial Mayor, un Procurador Estatal y las Unidades Administrativas que necesite. 7.3 La Autoridad Judicial Estatal. Al nivel estatal, la composición de los jueces de los tribunales cambian de un Estado a otro, ya que en algunos casos son nombrados por el Gobernador y en otros por el Congreso de cada Estado. Es su constitución local la que dispone de qué manera deben componerse éstos tribunales y cambia, respecto al período, de una entidad a otra. El Gobernador de cada Estado es quien, en última instancia, designa a los jueces teniendo en cuenta el carácter técnico y honrado que requiere la Judicatura en nuestro país. Respecto. al Procurador General del Estado, éste depende del Gobernador y tiene las mismas atribuciones en general, que el Procurador General de la República, pero a nivel estatal, y por lo que hace a los Tribunales Superiores Locales tienen jurisdicción en mate· ria local en primera y segunda instancia tratándose de litigios de orden común; además de encargarse de los conflictos entre municipios y Estado o cuando existe una acusacion contra algún airo funcionario, en cualquier caso ellos deberán actuar conforme al Derecho Estatal siempre y cuando no contravenga al Federal. ' 7.4 Las obligaciones de los Estados Miembros. Al formar parte del pacto federal , los Estados miembros han renunciado de hecho a algunas competencias que 122 8. Las Instituciones Municipales. 123 �El Municipio libre es la base de la división territorial del Estado y de su organización política y administrativa. En América Latina el municipio tiene sus orígenes en España (41) sin embargo también toma características del gobierno locál de los Estados Unidos, que fue considerado en su tiempo como el pilar de la vida democrática, y fue muy admirado por Tocqueville (42), quien lo llamó el Laboratorio de la democracia, sabemos que el primer municipio que hubo en Méxicoo fue el de Veracruz; fundado por Hernán Cortés a su llegada al país, multiplicándose por todo el territorio nacional, sin llegar a tener ningún papel importante en la vida política de México. Al ser México independiente y hasta nuestra revolución de 1910, los municipios constituían la división territorial pero carecían de autonomía hacendaria y política. La Constitución de 1857 omitió mencionar al municipio, en tanto que bajo el imperio de Maximiliano e inspirándose en el sistema francés de colectividades territoriales, se estableció un sistema de Presidentes Municipales remunerados y electos popularmente, pero con la caída del Imperio, terminó su reforma. Durante 30 años de la Dictadura el Porfiriato centralizó fuertemente el Poder Político haciendo nugatorio el sistema Federal. Con el triunfo de la Insurrección de 1910, surge un movimieno centrífugo tendiente a restituir la figura del municipio y con esta ideclogía, la Constitución de 1917 restableció la vigencia del municipio ya que dispuso que cada uno de ellos debe de ser administrado por un ayuntamiento electo popularmente, la palabra Ayuntamiento viene de junctum que significa unir. Ahora bien, los presidentes municipales, regidore!; y síndicos del Ayuntamiento no pueden ser reelectos para el período siguiente. Los municipios deben estar investidos de personalidad jurídica y administrativa libremente; sus finanzas que son constituidas por las contribuciones que son determinadas por las legislaturas de los Estados, y que debe(41) Albi F . Derecho Municipal Comparado del Mundo Hispano. El Aguilar Madrid 1955. (42) González Casanova. OP. Cit. p .41. 124 rían ser suficientes para cubrir sus necesida,des, se encuentran lejos, pues, fuera de algunas metrópolis, la mayoría vive en la penuria. El municipio libre, ha sido considerado como el medio más efectivo de descentralización política y administrativa (43), pero, en México, no ha sido así, ya que "La existencia formal del Municipio depende del gobierno estatal y al vivir una penuria financiera se reducen al mismo sus funciones públicas" (44), ya que en algunos casos el gobernador tiene facultades para destituir a los ayuntamientos, además el control gubernamental y el partido son muy fuertes (45) aunque en ocasiones la Corte los ha apoyado, lo más frecuentemente es que las libertades municipales sean violadas por las autoridades estatales (46). Además la tendencia hacendaria municipal es a bajar el porcentaje de sus percepciones del 8 por ciento en- el maximato, bajaron al 3 por ciento durante el sexenio de López Mateos. De esta manera se ha perdido la figura del municipio estando lejos de las aspiraciones del Constituyente de 1917, sin embargo, no se ha olvidado completamente, ya que a pesar de la penuria económica en que viven, las legislaturas han tenido la necesidad de ejercer la democracia en ese laboratorio político que son los municipios y de donde parte un punto de apoyo para democratizar las otras instituciones políticas. Esperamos que en los próximos años el Gobierno Local logre reivindicar sus derechos en materia hacendaria y política. 9. La Reforma Municipal y Estatal. 9.1 Reforma Política. (43) Congreso Iberoamericano de Municipios. Madrid Granada y Sevilla. (44) G<.nzález Casanova. Op. p. 41. (45) Turker Williarn P. The Mexican Government today, Mineapolis University of Minnesota 1957 p. Cit. por IBI D. (46) Mecham Lloyd Mexican Federalism in México-Factor Fiction Annals, Marzo 1940 p. 23. 125 �La Reforma Política tiende al fortalecimiento del Municipio al establecer la introducción al sistema de Diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales y el principio de representación proporcional en la elección de los Ayuntamintos y Municipios cuya población sea de trescientos mil o más habitantes. El enfoque que el Presidente López Portipo ha dado a la Reforma Administrativa insiste en una mayor descentralización y desconcentración de funciones que llevan la acción pública más cerca de los municipios· y de sus habitantes. Esta idea, marcada desde el régimen anterior, debe conducir a un robustecimiento de la actividad municipal (48). Lógicamente, el principio de la representación proporcional fue llevado hasta los Estados y Municipios para ser congruente con la Reforma a nivel Federal. Por otro lado, sólo se prevé para los municipios que tengan más de 300,000 habitantes que son los más politizados y donde este sistema si funcionaría. Sin embargo, habrá de esperar para ver cómo funciona en la realidad y cómo jugarán su papel los partidos políticos en el desarrollo de la vida política estatal y municipal. "Los habitantes del país nos señala Juárez Mejía, residen· en más o menos 100 mil localidades pertenecientes éstas a aproximadamente 1,400 municipios, lo que revela el grado de dispersión de la población municipal y la consiguiente dificultad para instrumentar programas que atiendan sus demandas prioritarias en términos de eficiencia y eficacia". Es sabido que si se quiere efectuar una Reforma Administrativa integral es necesario reformar también las administraciones municipales y Estatales para que sean congruentes al programa general del Gobierno Federal, sin olvidar a los otros Poderes de la Unión. Los municipios que serán afectados por esta Reforma·no llegan a 30 ahora bien, nos preguntamos si esta última Reforma no corresponde en realidad a las legisla.t uras estatales. En efecto, el cuarto objetivo de la actual Reforma Administrativa (1976-1982) se refiere a contribuir al fortalecimiento de nuestra organización política y del federalismo en México a través de instrumentos y mecanismos mediante los cuales la Administración Pública Federal para que, respetando la autonomía de cada uno de los poderes y niveles de Gobierno, propicie, por una parte, el robustecimiento de las funciones encomendadas a los poderes Legislativo y Judicial, y por la otra, una mejor coordinación y una mayor participación de los tres niveles de Gobierno en los procesos de desarrollo económico y social del pa is. Moya Palencia nos señala que si el sistema se aplica correctamente en estos municipios grandes permitirá que la comuna refleje las principales corrientes de opinión y de interés de la localidad, y que participen como regidores del ayuntamiento presidido por los candidatos del partido que obtenga mayor votación, los candidatos a presidentes municipales y a primeros regidores de uno, dos o más partidos minoritarios, con lo que el consejo municipal se enriquecerá ideológicamente y se verá obligado a trabajar como un órgano colegiado auténtico en beneficio de los ciudadanos gobernados (47). " 9.2 La Reforma Administrativa. (47) 126 (48) Medina Pavan Jesús Ramón: El Municipio y la Refor ma Administrativa. Tesina de la Div. de Est. Sup. de la Fac. de Derecho de la UNAM. México 1975, p . 45 Cit . por Moya Palencia op. cit. p. 58 . 127 �preminentes fuera del Valle de México". Se registra respecto a este programa importantes esfuerzos sobre todo en los sectores agropecuarios y de energéticos (49). Como se desprende con este objetivo global se mejorarán los mecanismos administrativos de coordinación con los otros Poderes de la Unión, así como con 1~ Estados y Municipio, para lo cual "en los primeros meses del actual Gobierno-afirma Carrillo Castro- éste se propuso integrar y fortalecer los mecanismos de coordinación para promover el desarrollo socioeconómico de los Estados con estructura y políticas de operación y procedimientos homogéneos en las 31 entidades federativas de la República". En cuanto a los Poderes de la Unión, prosigue Carrillo Castro "el Ejecutivo se ha propuesto mantener permanentemente informados a los Poderes legislativo y judicial, de las reformas administrativas que lleve a cabo el propio Ejecutivo Federal, así como asesorarlos en los casos en que soliciten asistencia técnica en materia de Reforma Administrativa. E) 1-:a decisión de fortalecer el federalismo nos lleva implícitamente al reconocimiento de sus actuales debilidades las cuales al irse manifestando durante la evolución de l~ e~~~riencia federal, han impedido que cobren plena pos1tiv1dad los principios en que se sustenta el federalismo mexicano. En términos generales, puede afirmarse que tales debilidades tienen su origen en la concepción misma de la institución, y se reflejan en los desequilibrios estructurales Y regionales existentes, en la excesiva concentración económica, política y administrativa en la capital de la República, así como, en la deficiente coordinación de las acciones del Gobierno Federal con Estados y con los Municipios del país (50). Como logros concretos de la Reforma Administrativa. A) La reorganización de los coprodes existentes en los 31 Estados O.O. del 11 de marzo 1977. B) El establecimiento de los Coveruos Unicos de Coordinación con las 31 Entidades Federativas. C) La asesoría que ha presentado la Coordinación General de Estudios Administrativos, a 8 Estados y 4 Municipios, capacitando aproximadamente a 900 funcionarios Estatales y Municipales. O) El Acuerdo de Desconcentración Territorial de la Administración Pública Federal publicado en el O.O. el 16 de enero de 1978 con el que se propone "La ubicación o reubicación en su caso en las diversas ciudades de la República, de aquellas unidades administrativas de las Dependencias o Entidades de la Administración Pública Federal que realicen sus funciones y ejecuten sus acciones En materia fiscal, nos señala Carrillo Castro, el gobierno federal, conjuntamente con Estados y Municipios implanta políticas tendientes a hacer más equitativos los convenios de Coordinación Fiscal y asegurar una mejor coordinación en esta materia entre los tres niveles de gobierno. 9.3 La Reforma Económica. Co~o consecuencia de una reforma política y administrativa, aparece la reforma económica, que se traduce en la participación de los sectores de la producción el capital, el Estado Y los trabajadores en un mismo proceso que se traduce en la alianza para la producción del L. ,L' IC. Jose opez Portillo. (49) (50) Carrlllo Castro Alejandro. Op. Cit. p. 23 Goén~ález Parás (José) N. El Fortalecimi~nto del Pacto Federal Cuad INAP N , · · . um. 12 M XICO 1978, P . 6 . 129 128 �A este respecto en todas las entidades federativas se encuentra la alianza para la producción que conjuntamente con los coprodes coadyuvan al desarrollo regional en forma armónica, conforme a las espectativas que ofrecen las distintas regiones se dedique a las actividades económicas industriales, comerciales o agropecuarias. miento y fraccionamiento de terrenos, asentamientos irregulares, ciudades perdidas, colonias precaristas, falta de servicios, incomunicación, aislamiento, crecimiento demográfico, contaminación del ambiente, incremento de la delincuencia, entre otros. Actualmente el federalismo se encuentra débil por los desequilibrios estructurales y regionales existentes en todo el país, así como en la capital de la República, lo que incide en la deficiente coordinación de las acciones del Gobierno Federal con los Estados y Municipios del país. 9.4 La Reforma Urbana. Es evidente la necesidad de efectuar una Reforma Administrativa, económica y política implica una Reforma Urbana. Piensa a equilibrar las atribuciones, ya que la Reforma Política y Administrativa tienden entre sus objetivos fortalecer el federalismo. ll. El fenómeno federativo, sin duda, está en crisis, (52). En la ciudad de México vive una quinta parte de la .población y por otro lado existen más de 80 mil poblados con menos de quinientos habitantes por lo cual se complica y encarece la prestación de servicios municipales A pesar que son muchos los Estados Federales, éstos tienden a minimizar cada vez más la autonomía de los Estados miembros. En nuestro país se adoptó desde 1824 la forma de gobierno Republicana representativa, federal y popular dando forma a una realidad social en donde han existido sentimientos fuertemente arraigados a distintas regiones. Ahora bien, en los Estados Federales existen dos tendencias antagónicas: una centrípeta que consiste en que la centralización de ciertas competencias y la centrífuga consistiendo en la descentralización de otras. En el primer cáso la Federación se da cuenta que los Estados miembros no pueden cumplir con éstas atribuciones, como por ejemplo, salubridad. (51). El plan nacional de desarrollo urbano, pretende conseguir ese equilibrio tan necesario, así como el que debe de existir entre las áreas rurales y urbanas. 10. Las Disfunciones Estructurales. La descentralización política y administrativa se encuentra en franco deterioro, ya que las haciendas municipales han bajado sus percepciones del 80/o dur,ante el maximato al 30/o en el sexenio de López Mateos y la situación ha seguido declinando hasta la fecha . Los 2,377 municipios del país sufren una grave situación con crecimiento desordenado y anárquico, especulación, acapare- (51) Vé ase Mo ya Palenc ia Op. Cit. P. 58 Y 59. 130 Las Perspectivas. En el segundo caso, la Federación tratando de ser más eficaz, convierte determinadas materias en locales para que sean los Estados miembros quienes las llevan a cabo (Ejemplo, en Materia Fiscal). (52) Carrillo Castro (Alejandro). Reforma Administrativa para el Desarrollo Económico Y Social (1976-1982) en Revista de Administración Pública Núm. 31 -32 , Ed. INAP. México Jul. Dic. 1977. 131 �En nuestro país, la fuerza centrípeta se venía acentuando en detrimento de los Estados y Municipios sin embargo, a partir del Gobierno del Lic. López Portillo la fuerza centrífuga empieza a equilibrar las atribuciones, ya que las reformas políticas económicas urbanas y administrativas tienen entre sus objetivos fortalecer el federalismo. Cabe destacar que en el presente régimen, el Presidente López Portillo ha emprendido importantes esfuerzos encaminados a fortalecer el pacto federal, procurando una mayor coordinación entre el Ejecutivo Federal y los Gobiernos estatales Y Municipales, y prueba de ello es el impulso que se ha dado a los Comités promotores de de:,arrollo económico Y social (COPRODES), la diversidad de Convenios Unicos de Coordinación celebrados entre los distintos niveles de gobierno, así como los diferentes convenios de COPLAMAR con dependencias federales; y los gobiernos de los Estados, todo lo cual se está traduciendo en un volumen creciente de inversiones hacia la provincia, creando polos de desarrollo personal, creando empleos, contrarrestando la migración rural a los centros urbanos y propiciando mejores niveles de vida para importante sector de la población del país. El Federalismo mexicano es sui generis, por lo que se debe de acoplar a realidades objetivas. Hay toda una Reforma Política y otra Administrativa coyunturales tendientes a realizarlo; creemos que las dos tendencias que coexisten, centrífuga y centrípeta, tienden a equilibrar a un sistema, sin embargo estamos asistiendo a una etapa en que se busca rescatar el federalismo en declive, al través d~ una política en que se logre la participación cada vez mayor de las entidades federales y municipales, en las decisiones de su comunidad. Consideramos que el Lic. López Portillo busca, al fortalecer a estas instituciones base de nuestra división territorial, coadyuva al proceso democrático impostergable a través de las nuevas tendencias del Federalismo en México, que se expresaron en la reu132 nión (53) que sostuvo el Presidente -de la República con los gobernadores de las 31 Entidades Federati~as y los representantes de los Poderes Federales, tales como coordinar, equilibrar y hacer un federalismo más justo, ya que si no se respeta el pacto federal el sistema puede sucumbir. Las reuniones de Querétaro, Acapulco y Veracruz ratifican la preocupación del Gobierno actual por fortalecer el pacto federal. De seguir las mismas presiones demográficas el México del siglo XXI tendrá 115 millones de habitantes, de los cuales 40 habitarán en el Distrito Federal (55). Por lo cual necesitamos un nuevo federalismo, que permita una real autonomía a las entidades federativas, pero sin perder la coordinación necesaria entre instancias de Poder, Federación, Estado y Municipio. Esta mutación se deberá proceder a un equilibrio en la distribución más justa de las riquezas, de los asentamientos humanos y romper de una vez con la esclerosis poblacional provocada por las macrocefalias urbanas que obstaculizan el sistema federal entorpeciendo el desarrollo económico, político y social del País. Por lo cual el esfuerzo de todos gobernantes y gobernados es impostergable para acceder así almodelo del País al que aspiramos. La Reforma Administrativa tiene acertadamente como uno de los objetivos globales el fortalecimiento del federalismo·, la Política, una mayor intervención de las minorías en las luchas electorales y la económica, la participación concertada de todos los sectores en el proceso de generación de riqueza a través de la Alianza para la Producción, así como el logro de un reparto equitativo de los beneficios de la misma. Lo anterior hace necesria la adaptación de un nuevo sistema que permitirá una autonomia real a los Estados miembros, sin perder la coordinación necesaria entre las instancias de Poder: Federación, Estado y Municipio. 133 �El proceso dialéctico de transformación deberá contribuir a un equilibrio estructural entre clases sociales Y regiones del país, para terminar con la esclerosis poblacional p~ovocada por las macrocefalias urbanas que obstaculizan el sano desarrollo económico, político y social del páís. A este respecto sobresale las palabras expresadas en la reunión de la República en Veracruz, donde se anunciaron aumentos en los recursos fiscales que se canalizarán a las haciendas estatales para establecer un equilibrio adecuado entre ambos órdenes de gobierno, lo cual consideramos j.mprescindible para consolidar el Federalismo Económico al que aspira la Sociedad Mexicana en su proyecto nacional. Este es el camino a seguir, al federalismo jurídico y político, debe llegar el económico como un medio para alcanzar la libertad con justicia social. Ese es el Federalismo Mexicano que impulsa el Gobierno del Presidente José López Portillo. JESUS RAMONES SALDAl'JA LA CRISIS Y EL SINDICALISMO EN MEXICO Desde hace buen tiempo nos hemos dedicado ha hablar de las luchas sindicales en el país, de la evolución en el número de sindicalizados, de los logros y fracasos de la lucha sindical y de otras cosas del movimiento obrero en México. Sin embargo, poco se ha escrito sobre la forma en que repercute la crisis económica -cuando se hace presente- en los sindicatos. Con Abundancia de empleos, con un mercado de valores en ascenso, con estabilidad de precios, con programas de asistencia social del gobierno, el sindicalismo no pasa de ser un simple juego de agrupación. Pero, si el ciclo económico toma una dirección descendente, aumenta el desempleo, baja el nivel de vida, entonces el sindicalismo debe convertirse en la fuerza activa que proteja a los agremiados. Durante las últimas tres décadas en el país, habíamos gozado de un alto nivel de actividad económica y relativa estabilidad social, y en esta época los trabajadores sindicalizados crecían continua y lentamente. No fue sino hasta los primeros aííos de los 70's en qqe han desertado para cuestionar los continuos problemas de nuestra economía. Cuando a principios de 1971 se inició la grave crisis que el país y en lo particular las masas asalariadas confrontaban, se estaba iniciando el proceso de rompimiento del sistema económico que se disefió después de la segunda guerra mundial. Ahora bien, es de sobra LIC. JESUS R AMONES SALDAlilA Egresado de la Facultad de Econom ía d e la U.A.N.L. Investigador del Cent ro d e Invest i gaciones Económicas de la U .A . N.L. Coordi nador del Colegio de Economía Político d e esta Facultad. 134 �conocido que al caer un país en el estado de depresión, las primeras víctimas son los sindicatos al demandar el gobierno un alto en sus pretensiones y pedir una mayor cooperación y sacrificio. Si partimos de la base que el interés básico de los sindicatos radica en los salarios y el empleo, -aunque no por esto dejen de ser importantes otros aspectos económicos y sociales como vivienda, seguridad social, educación, etc.- vale la pena que nos detengamos a examinar dos de los principalesproblemas producto de la crisis que atraviesa el país, que afectan muy seriamente a las organizaciones sindicales: La inflación y el desempleo. Recordemos que en 1971 se inician los primeros síntomas de las crisis con una disminución de la producción y con el aumento del desempleo, los resultados fueron tan malos que ese año fue conocido como el "año de la atonía". Ante esta situación, el gobierno tuvo que intervenir a través de multiplicar la inversión pública y mejorar el ingreso de la población ocupada, con esto logró frenar temporalmente la crisis del desempleo y la recesión de la actividad industrial; sin embargo, ante la importante derrama de gasto público y la actitud especulativa de industriales y comerciantes, se inició un proceso inflacionario, que hasta la fecha aún no se .ha detenido a pesar de las políticas anti-inflacionarias. Lo sucedido en 1973 era para preocuparnos, porque el aumento en precios tendía a exceder todo límite normal y se convertía en un serio peligro para las grandes masas trabajadoras por la contracción en los salarios reales. Desde 1960. la economía mexicana se había venido desenvolviendo en condiciones de estabilidad monetaria; es decir, en condiciones de inflación lenta o moderada. Medida con el índice general de precios al mayoreo, la tasa de inflación --acumulada anual- de 1960 a 1972 fue de 2.50/o (con un mínimo de 0.60/o en 1965 y máximo de 6.70/o en 1970). En efecto, los aumentos de precios antes de 1972 normalmente alcanzaban una magnitud promedio anual en el índice nacio136 nal de precios al consumidor entre 3 y 5.4 porciento. Sin embargo en los últimos seis afies (1974-1979) dicho promedio conforme a los indicadores oficiales del Banco de México, S.A., rebasa el 200/0 a excepción de 1978 que concluyó con un 17.50/0. Respecto al presente año las expectativas con muy desalentadoras si tomamos en cuenta el aumento de las tortillas, frijol, acero, disel, transporte por ferrocarril, cigarros, cerveza, pastas para sopa, energía eléctrica y otros productos que por el momento se me escapan. De continuar esta situación, ¿a dónde vamos a parar? ya nos amenazan con nuevos aumentos en los precios de la carne; tenemos a la vista un alza en el precio de la leche, en los materiales para la construcción y algunos artículos duraderos que utilizan como insumo el acero. En un continuo incremento de precios, todo aquél que tiene un ingreso fijo o gana un interés fijo (tenedor de bono, obligación y ahorradores) pierde en épocas de inflación. Al ser fijo el ingreso, en la medida que avanzan los precios, en esa medida se va reduciendo su ingreso expresado en bienes y servicios. En un período de inflación, todo el efecto pernicioso se nota más en el perceptor del salario mínimo, en el jubilado y pensionado. No obstante, podría decirse que en general afecta a toda la clase trabajadora, a ese inmenso sector formado por los asalariados (obre~os, empleados, técnicos, burócratas, profesionistas, etc.). Desde luego, la actitud ante la inflación por parte de los trabajadores es presionar mediante los sindicatos, para el aumento de los salarios que compense el alza en el nivel de precios. Al hablar de la relación entr~ los movimientos de los precios y de los salarios, es necesario tener en mente el mecanismo de la determinación de estas dos variables. En cuanto a los precios, la determinación periódica de un índice de precios al consumidor -también llamado costo de la vida- permite analizar el nivel de vida de la población. La información que se obtiene tiene amplias repercusiones en divérsas esferas de la economía nacional, ya que los resultados de las 137 �variaciones ocurridas en los precios de los diversos artículos que componen el índice, sirven de base para la fijación de salarios mínimos costos- es por las exageradas demandas salariales. , en las zonas urbanas y rurales. Esta política de resolver la crisis mediante la comprensión del consumo de las grandes masas trabajadoras por la vía de una política salarial restringida, parece tender a trasladar una parte importante de las utilidades al sector privado para alentar las inversiones; o bien, podría pensarse que se pretende mantener a la clase trabajadora a niveles de consumo bajos para disminuir la demanda de bienes y servicios. Cualquiera de los dos prop&itos da una idea que para salir de la crisis, se castigan, las condiciones de vida de los trabajadores. Para tener una idea clara y precisa de lo que han aumentado o disminuido los salarios reales, es necesario dividir los salarios nominales O corrientes por el índice de precios; por ejemplo, si a un trabajador se le duplica el sueldo de un año a otro, no podría decir que su poder de compra se duplicó si no toma en cuenta ~l- increment~ ~m precios, puesto que si éstos aumentan al doble tamb1en, las condiciones no habrán cambiado, pero si los precios se incrementan en una proporción menor que los aumentos en los salarios, se puede decir que el trabajador ha mejorado su poder de compra, o dicho en otros términos los salarios reales crecieron. De este modo, con base en los movimientos del índice de precios es como en el país, -aparentemente- se fijan los nuevos salariQS mínimos y los sindicatos lo utilizan como punto de partida en la revisión de los contratos colectivos de trabajo. Aunque en la teoría, cabría esperar que así resultará -en la práctica,- los resultados de los últimos tres años en los ajustes del salario mínimo muestran el llamado "sacrificio del obrero" al contraerse los salarios reales. En efecto, recordemos que en 1 976 la inflación terminó arriba del 200/o Y el tope en los aumentos salariales para 1977 fue de un 10°/o En 1977, la inflación concluyó en 20.70/o y el tope de aumento salarial para 1978 fue de un 120/o. Para 1979 la contención salarial se fijó en un 150/o lo cual significa, que el poder adquisitivo de los trabajadores se mantuvo por abajo. De acuerdo con datos oficiales se puede demostrar que si en 1977 el deterioro real del salario mínimo fue de 20.70/o Y en 1978 los precios alcanzaron un aumento de 17.50/o, sumados los dos nos refleja la pérdida en ei poder adquisitivo de 38.30/o. Como en 1978 se fijó una barrera de 120/o en los salarios mínimos, si se quisiera retornar a la capacidad adquisitiva del 977 el aumento del salario mínimo en 1978 debió ser de un 260/o. Con base en esta realidad, hay quien se atreve a decir que el problema de la inflación -a través de los 138 Después de varios años de mantenerse la inflación, (1973-79) los obreros del país manifiestan cierta inquietud. Hay creciente evidencia de un mayor descontento obrero en lo que se solicita más acción de los sindicatos para no soportar toda la crisis. Una prueba de lo que se hace actualmente es el cuestionamiento del desarrollo del país en la Asamblea Nacional Ordinaria del Congreso del Trabajo, la fusión de grupos laborales independientes para constituir un solo sindicato, la lucha de los sindicatos en las universidades del país, y numerosos casos más por el estilo. Quizá el conflicto más significativo de la estructura laboral cambiante, sea la proliferación de huelgas en todo el país. Las estadísticas de 1978 revelan que el problema de los salarios precipitó más huelgas que cualquier otra cuestión. Durante el primer trimestre de 1978 ya se habían registrado cerca de 427 huelgas en todo el país, 470/o más que en el período correspondiente de 1977. En forma semejante, la duración de dichas huelgas se mantuvo por arriba de la de 1977 (5.2 días contra 3.5 ). * Tal parece que el gobierno ha aflojado un poco en sus esfuerzos por controlar la fuerza laboral, al reconocer la situación social y económica tan ®teriorada de los trabajadores. La actual crisis provocada por la inflación deben entenderla y comprenderla los capitalistas, ya que mientras haya más hambre más • Suplemento. Periódico STUNL, " Cronología del m ovimiento obrero" Año X 11, Serie 11, No. 1 O, Monterrey, N. L. agosto 2 de 1978. 139 �peligrará el capital y el sistema que opera. Finalmente, para terminar de hablar del problema de los precios voy a repetir las palabras de Víctor Manuel Bernal Sahagun, miembro del Instituto de Investigaciones Económicas de la U.A.N.M. el economista advirtió al periódico Excelsior ... "de continuar la actual política de precios, éstos pueden aumentar a límites en que resulten inútiles todo tipo de medidas que adopte el gobierno". Sostuvo que "la única mercancía regulada es la fuerza de trabajo, la cual es controlada mediante los salarios mínimos lo cual hace que cada vez, el modelo de desarrollo se lleve a cabo a costa de los trabajadores". Cuando las organizaciones obreras logran resolver el diferencial precios/salarios existe otro delicado problema: los empleos. La dificultad para un sindicato no sólo consiste en hacer que el empleo sea remunerador, sino en estabilizarlo. Por lo tanto, el sindicato trata de construir barreras para impedir los despidos arbitrarios. Cuando existe desempleo y se deja que los salarios se establezcan a las fuerzas del mercado, se pueden presentar dislocaciones por la abundancia de los recursos humanos que aprovechan las empresas para pagar los sueldos más bajos. Por esto, en todas partes en que la desocupación es el azote por razones de recesión o de cambios de tecnología, es completamente natural que el sindicato defienda el empleo de los ocupados. En términos generales, se ha podido observar que el desempleo afecta a los sindicatos, al alterar las actitudes de los grupos laborales y disminuir sus pretensiones por•el temor a la cesantía. Como ha sido reconocido oficialmente, la política económica de las décadas de 1940 a 1970 -enfocada a alentar la producción industrial- no incluyó acciones específicas en materia de empleo. La falta de desarrollo teconógico propio, la política fiscal, crediticia y de comercio exterior, marginaron al empleo como variable estrategia de nuestro desarrollo nacional. 140 En estos momentos, las cifras del "desempleo abierto" o sea personas que declararon que buscan empleo o están cesantes, asciende a casi dos millones de personas. Se estima que la subocupación afecta a más de 8 millones. Cada vez es mayor éxodo del campo a la ciudad y hacia el extranjero por la incapacidad de ofrecer un empleo seguro y remunerador en el país. Aunque no se dispone deJ.nformación completa sobre el porcentaje de desempleados provocado por la crisis del país, me voy a referir a los datos para Monterrey de acuerdo a los estudios del Centro de Investigaciones Económicas de la U.A.N.L. El desempleo compuesto por los "cesantes" y las "personas que buscan trabajo por primera vez", pasó de 4.20/o en 1970 a 9.70/o en 1977. Del total de desocupados, los cesantes son los que participan con un número relativo alto, al representar el 71.40/o del total de desocupados. Al hacer la investigación de la cesantía por sector de la actividad económica, se encontró que el 43.90/o del total de cesantes corresponde a la industria de la construcción con 23.20/o. Los dos sectores en conjunto representan dos tercios del total de cesantes. El análisis de las causas de la cesantía, se encontró que el 47.60/o se debió a que contaba con un "trabajo temporal". Este tipo de cesantía fue común en la industria de la construcción que al bajar su actividad por la crisis o por las alzas de costos, paralizaban la construcción y los trabajadores eran cesados. En segundo término se indicó que debido a "reajustes de personal", los obreros eran despedidos. Es casi seguro que este tipo de cesantía se debió a la depresión general en la actividad económica en el país. Otro aspecto que se obtuvo es que la cesantía coincide en mayor propor~ión en los estratos sociales bajos, en el cual se ubican las personas que poseen trabajos menos estables y están sujetos a los movimientos de la economía. Los resultados para el Area de Monterrey como la de otras regiones es propia de la situación económica por la cual atraviesa ac141 �tualmente el país, que a través del mecanismo de la oferta Y la demanda al implementarse políticas inflacionarias a partir de 1974, se ha restringido la demanda agregada y como consecuencia disminuyen las inversiones privadas y la producción procando una mayor cesantía. Para resolver el problema del desempleo, el gobierno ha puesto en práctica medidas monetarias para acelerar el gasto público, aumentar el financiamiento mediante bajas tasas de interés, aumentar los salarios de los trabajadores y aumentar las exportaciones. Desafortunadamente, las medidas terminan con mayoces aumentos de precios. Este enfoque keynesiano ha fracasado en nuestro país porque no existe la capacidad productiva para responder a la demanda. Cuando se aplican estas medidas se registran fuertes aumentos en los precios sin que se llegue al pleno empleo de la mano de obra. Hay una tesis sobre el desempleo que dice que cuando la distribución del ingreso es marcadamente desigual, los bienes que demandan los ricos se hacen en una elevada proporción con técnicas mecanizadas que dan poco empleo y genera en consecuencia fuerte desempleo. Otro enfoque señala que al reducirse el poder de compra de las grandes masas asalariadas y el de la clase media, trae como consecuencia que se reduzca la producción y esta propicia que se dé el desempleo. Desde un punto de vista particular y a raíz de que se estudie más ampliamente, estas dos últimas tiorías presentes en el actual modelo de desarrollo. rosa en el empleo; y ya no se trata sólo de la lucha del salario, sino la lucha por el trabajo". * Como si estos dos problemas no fueran poco, la estructura impositiva que se tenía en el pasado afectó en forma radical al trabajador; esto provocó que dentro de las innovaciones más interesantes de la lucha sindical resultó ser lo referente a que las empresas se encarguen del pago de los impuestos de los empleados. Evidentemente esto no se consiguió. Como sabemos, el trabajador es un causante cautivo e imposibilitado de evadir sus responsabilidades fiscales, y es afectado poc la doble acción del fisco, mediante el pago directo del impuesto a los salarios y el indirecto en la compra de bienes y servicios. El hecho de que a los trabajadores se les elevará el sueldo para ampliar su poder adquisitivo, lo trasladaba a una tasa impositiva mayor y esto incidió negativamente en el nivel de vida de los trabajadores. De acuerdo con investigaciones realizadas en el C.I.E. se observó que la carga fiscal para el trabajador que en 1974 ganaba cinco veces el salario mínimo era de aproximadamente 11 º/o y para 1978 se elevó al 18%. De tal manera, los incrementos nominales de salarios han venido a significar en términos reales un deterioro mayor por lo progresivo del impuesto. Ante esta situación, la lucha de los sindicatos fue la de reclamar una reforma profunda que afecte toda la estructura impositiva federal, -en especial el impuesto sobre la renta- que afortunadamente en 1979 se puso en práctica. Las características estructurales de la economía en el presente y el esfuerzo exigido para conseguir salir de la crisis, vienen afectando el desempleo y el subempleo. Hace tiempo el propio primer mandatario declaró " . . .no podemos contraer más la demanda de las clases mayoritarias del país; la solución del proceso inflacionario se ha complicado con problemas de recesión que tienen su expresión más dolo142 Adicionalmente a los problemas de inflación desempleo al' ' tas cargas impositivas a la clase media y baja, la producción agrícola llegó a los niveles más bajos en el período de la crisis; esto como re• Informe del Gobierno del Presidente José Lbpez Portlllo, México, D. F. Sep. de 1978. 143 �sultado de la desviación de 1 inversión privada en la agricultura hacia otras ramas más redituables. La insuficiencia de la producción agrícola ha implicado no sólo la caída en las exportaciones, sino la importación creciente de alimentos. La falta de dinamismo del sector agrícola expulsó la mano de obra que se acomodó en las grandes áreas urbanas (Monterrey, Distrito Federal y Guadalajara) en actividades de servicios, elevando el número de subempleados o de practicantes de empleo de nula o baja productividad como los lava-coches, boleros, vendedores ambulantes, jardineros, etc. Esta situación provocó los primeros brotes para buscar sindicalizar a los trabajadores agrícolas en 1978. En suma, la crisis de 1971 a 1979 nos arroja como resultado 18 millones de marginados que viven en la extrema miseria; 2 millones de estas familias con ingresos menores a l O mil pesos mensual~s, más de 2 millones de personas desocupadas, tasas de inflación de un 200/o anual, niveles nu tricionales muy bajos para más de 40 millones de mexicanos y una mala distribución del ingreso en donde el 150/o de las familias concentran el 700/o de la riqueza nacional. poco relevante en los últimos años por el trillado sistema que padecemos en que el gobierno se ve presionado por la fuerza del empresario y limita los movimientos de la clase trabajadora. El Estado debe recordar que si bien los movimientos de huelgas acarrean pérdidas en una parte de los sectores económicos (industria, comercio, etc.) estas son mínimas, comparadas con la "crisis de los trabajadores asalariados" qu~ sí tiene efectos generales para toda la comunidad. Si la opinión pública presiona para que se acaben las huelgas cuando estas se alargan por la falta de comprensión entre obreros y patrones, así los sindicatos deben participar para presionar a quien corresponda para resolver la crisis del país. Ante este panorama y con(orme se avanza para tratar de resolver la crisis se hace más evidente el "sacrificio de la clase trabajadora" para mostramos que en una sociedad con matices capitalistas, cuando se cae en un conflicto industrial, de transporte, servicios, etc. como producto de la falta de acuerdo entre obreros y patrones, la incidencia de la intervención del gobierno es normalmente en ventaja de los grupos poseedores del capital y en desventaja para los sindicatos. Sin embargo, creo que cuando una crisis económica amenaza a la comunidad, el gobierno debe intervenir como un árbitro imparcial entre los patrones y los trabajadores, con la idea siempre en mente de proteger los intereses de la mayoría. Si hemos comentado los resultados adversos de las crisis para los sindicatos, es para demostrar que los movimientos obreros fueron 144 145 �SECCION ACTUALIDAD LEGISLATIVA �HELIO AVALA VILLARREAL BREVES COMENTARIOS SOBRE PRIMER DECRETO DE REFORMAS A LA LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA De acuerdo a la secuencia de los comentarios anteriores sobre Las Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Nuevo León, podemos analizar brevemente que el Primer Decreto de Reformas publicado el 27 de Diciembre de 1978 contiene el cambio de nivel jerárquico y de responsabilidad de la Dirección de Servicios a los Trabajador es y Productividad al elevar esta dependencia al rango de Secretaría, haciendo además al titular, integrante de la Comisión de Administración Pública del Estado C.A.P. -órgano colegiado de consulta del Gobernador del Estado, quien la preside y compuesto por los titulares de las dependencias enumeradas en el Artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública cuya principal atribución es organizar y dar coherencia a las acciones del Poder Ejecutivo- así como el cambio de la dependencia orgánica y de vigilancia administrativa de la Congregación Colombia, situándola en el ámbito de competencia administrativa del municipio de Anáhuac y suprimiendo la vigilancia que ejercía sobre ésta, la Secretaría General de Gobierno. Las Reformas a la Ley Orgánica tienen un alto valor político de congruencia a los lineamientos de la Federación en la materia laboral. LIC. HELIO AY ALA VILLARREAL ( 1944) Egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León, ( 1961-1966 ), Estudios de Post-árado de Administración Pública en la Universidad de George Washington, D. C., ( 1973-1974 ), Maestría en Administración Pública del Desarrollo Urbano en la Universidad de Birmingham, Inglaterra, ( 1978-1979 ) . Maestro d e la Facultad de Derecho de la U. A . N. L., Derecho Romano, (1968-1971 l. Teoría General del Estado, (1969-1971 l. Introducción al Derecho, ( 1976 ), Derecho Constitucional, ( 1976 ), Maestro de la Facultad de Comercio en: Derecho Fiscal, ( 1969 ), Teoría del Derecho Y Legislación Civil, ( 1979 ), Instituciones del Derecho, ( 1979 ), Coordinador de la Maestría de Administración Pública de la Facultad de Comercio y Administración, ( 1979 ), Jefe de la División de Estudios Superiores de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, ( 1979 Director de la Unidad de R eforma Administrativa, Gobierno del Estado, ( 1979 ) . �Basta señalar los siguientes párrafos de la exposición de moti• vos del Ejecutivo en su proyecto de iniciativa: "De otra parte, la ex• periencia del orden federal, así como en Nuevo León, es d~ una respetuosa y eficiente relación entre el órgano jurisdiccional de justicia laboral y el órgano administrativo orientador y conciliador en el mismo orden. Este es el caso, en el nivel más amplio, de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje y la Secretaría de Trabajo y Previsión Social y también lo es, en Nuevo León, de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Estado y la actual Dirección de Servicios a los Trabajadores y Productividad". "La Reforma que se plantea, en consecuencia, no tiene una sóla intención formal, sino la muy sustancial de subrayar una expe• riencia muy positiva, de enfatizar en un Estado de la República de destacada importancia industrial la política obrera y de fomento productivo del Presidente José López Portillo, y de subrayar el carácter revolucionario que estos hechos tienen, por su capacida_d de extend~r la justicia social a los obreros y asegurar una libertad real y responsa• ble de los empresarios, así como las múltiples libertades de los trabajadores y sus asociaciones sindicales, todo en beneficio de Nuevo León y México". Por otra parte las adecuaci~nes administrativas a los procedimientos operativos fueron mínimas, el presupuesto no sufrió variación de importancia en relación a su tendencia incremental de años anteriores y se buscó fincar en el aumento de la productividad de los recursos humanos con que disponía la Dirección de Servicios a los Trabajadores y Productividad el cumplimiento de sus más amplias responsabilidades administrativas, logrando de esta manera hacer más eficientes y eficaces sus servicios de: capacitación y adiestramiento; de vigilncia del cumplimiento en los centros de trabajo a las disposiciones laborales; de conciliación administrativa en los conflictos obre• ro-patronales; de asesoramiento a trabajadores y sindicatos en cuestiones relacionadas a la aplicación de normas de trabajo. -Junta Local de Conciliación y Arbitraje- no se de,terioraron y si se fortaleció la Dirección transformada en Secretaría de Servicio de los trabajadores y al incremento de la productividad, en virtud de tener el titular, poc el nuevo rango de la dependencia, funciones como, la de acordar directamente con el Gobernador del Estado, estableciendo así mejor comunicación y más información entre ambos órganos de Gobierno cuyo resultado son resoluciones en lo Administrativo más apegadas a políticas del Ejecutivo en esa materia. En otras palabras hay maya- claridad al el~varse el rango a Secretaría de esta depen• dencia en lo relativo a su competencia, funciones y responsabilidades, evitándose la intermediación administrativa en esta delicada materia que por la calidad del usuario al que sirve, requiere de toda la atención del responsable administrativo en el Estado. Otro aspecto de importancia es la inclusión del titular de esta Secretaría en la Comisión de Administración Pública, ya que al inte• grarse a las reuniones de discusiones y negociaciones de la Comisión permite su participación al nivel de toma de decisiones globales sobre las políticas del Ejecutivo¡ que fijan las prioridades, programas y me• didas de implementación de éstos, pudiendo así buscar a través de este mecanismo interinstitucional el mejoramiento de los servicios que presta al sector laboral. Otra reforma que contiene el Decreto mencionado, es el cam• bio de esfera en la competencia que sobre la Congregación Colombia tenía la Secretaría General de Gobierno, al sujetar esta entidad a la competencia administrativa del Municipio de Anáhuac. Las razones de la decisión para descentralizar administrativamente la Congregación Colombia fue el de ubicarla bajo una autori· dad político administrativa más cerGana y lograr en esta esfera, resoluciones más eficientes, eficaces y congruentes a los criterios socioeconómicos que rigan la región. Las acciones de coordinación administrativa y funcional entre este órgano administrativo y el órgano jurisdiccional de la materia 150 151 �ARMANDO GARCIA GAMEZ SINTESIS DEL AMPARO PENAL Por definición legal, el amparo es un proceso que se tramita ante la autoridad judicial federal, mediante el cual se resuelve toda controversia que a petición de parte agraviada se suscite; sobre leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales; sobre leyes o actos de la autoridad federal que invadan o restrinjan la soberanía de los Estados o sobre leyes o actos de las autoridades estatales que invadan la esfera de la autoridad federal. En el primer caso se trata del amparo de garantías y en el segundo y tercero, se trata del amparo de soberanía. Por consiguiente, el amparo puede versar sobre leyes inconstitucionales o sobre actos de autoridad que violen la Constitución, por lo que el amparo resulta ser un instituto procesal mediante el cual se controla por vía jurisdiccional federal la constitucionalidad de todos los actos autoritarios. Pero además, la Ley de Amparo consigna dos clases de amparo, cuales son: amparo indirecto que se tramita ante los Juzgados de Distrito y del cual pueden conocer en revisión los Tribunales Colegiados de Circuito y el amparo directo, del cual compete conocer en única instancia, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según la competencia que se establece por la propia Ley de Amparo. El amparo agrario, que tiene un título especial en la Ley de la Materia, tiene la naturaleza de amparo indirecto. Por cuestión de materias, el amparo puede ser administrativo, civil, penal y laboral. Nos referimos en esta ocasión al amparo en materia penal, el cual comprende tres alternativas; a saber: a).- El amparo contra leyes penales que se estimen inconstitucionales; b).- El amparo contra resoluciones pronunciadas en un proceso penal que causen un agravio jurídico no reparable en la sentencia definitiva y c).- El amparo mediante el cual se reclama una sentencia definitiva dictada por un Tribunal en Materia Penal. En los dos primeros supuestos, el amparo es LIC. ARMANDO GARClA GAMEZ. Maestro de Amparo de la U.A. N . L.- M iembro del Institut o Mexicano del Amparo. 153 �indirecto¡ en el tercero, el amparo es directo, con la novedad de que una ley declarada inconstitucional por jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la nación, puede reclamarse en el amparo directo I sin audiencia del Organo Legislativo. Respecto del amparo indirecto que se promueve ante los Juzgados de Distrito o ante el Tribunal Superior del Juez responsable, que tiene jurisdicción concurrente de conformidad con el artículo 37 de la Ley de Amparo (por violación de las garantías de los artículos 16 en Materia Penal 19 y 20 fracciones I, VIII y X, Constituciona' ' les) procede el amparo indirecto con bases en la fracción IV, del artículo 114 de la Ley deAmparo, el cual señala la procedencia del juicio de amparo: contra actos que tengan sobre las personas una ejecución que sea de imposible reparación. cia, acusación o querella hecha por persona digna'de fé, de un hecho determinado que la ley castigue con pena corporal y que esté apoyada por declaración de persona digna de f é o por otros datos que hagan probable la responsabilidad del inculpado. Por ende, cualquiera orden de captura que no cumpla las premisas citadas, es violatoria del artículo 16 de la Carta Magna, pudiendo reclamarse en amparo indirecto. En este amparo se duplica propiamente el proceso penal, al tener derecho el quejoso de aportar todas las pruebas tendientes a demostrar la inexistencia del delito o la ausencia de su responsabilidad, de suerte que el juez del amparo con plena jurisdicción, sustituye al Juez de la causa original. La formal prisión debe llenar requisitos de fondo y de forma; los primeros consisten en la comprobación por pruebas suficientes, del cuerpo del delito y la presunta responsabilidad del inculpado; y los segundos se refieren a la fecha , lugar, hora en que se dicte y la expresión del delito o delitos por lo que debe seguirse el proceso. En consecuencia una prisión preventiva que no cumpla los supuestos mencionados causa violación a las garantías establecidas en el artículo 19 Constitucional, pudiendo reclamarse en amparo indirecto, sin necesidad de agotar previamente el recurso ordinario de apelación. Entre las resoluciones básicas que pueden reclamarse mediante el amparo indirecto, de un Juez Penal, durante el curso de una causa del orden criminal, podemos señalar las siguientes: a).- La orden de aprehensión y detención. b).- El auto de formal prisión. c).- La resolución negativa de la libertad provisional bajo de fianza. d).- La prolongación indebida del término para que el reo sea juzgado, que es de menos de cuatro meses si se trata de delitos cuya pena no exceda a los dos años, o de un año, si la pena excede del tiempo mencionado. e).- La prolongación indebida de la prisión, tanto porque por descuido o irresponsabilidad del Juez o del Ejecutivo, se prolongue la prisión más allá del término fijado a la penalidad impuesta o porque se pretenda prolongar por falta de pago de honorarios a defensores o deudas relativas a resarcimiento del daño o cuando se realiza por la autoridad judicial un cómputo equivocado sobre el término de la pena aplicada. f).- La resolución interlocutoria que resuelve en definitiva el incidente de libertad por desvanecimiento de datos y cualquiera otra referente a la libertad que pueda obtener el reo por las causas establecidas en la Ley. Antes se expresa, que pueden reclamarse en amparo indirecto, las violaciones al artículo 20 Constitucional fracción I, VIII y X, que se refieren; a la garantía de obtener la libertad provisional bajo caución, si el término medio aritmético de la pena aplicable al delito imputado no excede de cinco años de prisión; a la garantía de ser juagado en cuatro meses ó en un año, según que el delito se castigue con menos de dos años ó con más de dos años de prisión; finalmente, la prisión no puede ser prolongada una vez cumplida la penalidad impuesta en los términos de la ley penal aplicable y cualquiera prórroga de la resolución lesiona la fraccióñ X del preinvocado artículo 20 Constitucional. Ahora bien, la orden de aprehensión debe reunir los requisitos que señala el artículo 16 Constitucional, cuales son: Debe dictarse por la autoridad judicial del orden penal; debe apoyarse en denun- Al promoverse el amparo indirecto ante el Juzgado de Distrito competente, puede solicitarse por el quejoso la suspensión provisional y definitiva del acto reclamado y en los casos en que se recla- 154 155 �me orden de aprehensión o formal prisión provenientes de autoridad judicial penal, la suspensión surtirá el efecto de que_ el ampa~is~ quede a disposición del Juez de Distrito en lo concerniente a su ~bertad personal quedando a disposición de la Autorida~ que ~ebe Juzgarl~ por lo que hace a la continuación del proceso. Si qu~~oso no ha SIdo privado de su libertad, podrá suspenderse la eJecuc1on de la aprehensión siempre y cuando el término medio aritmético de la pena que se ~tribuya al delito imputado, no exceda de cinco años de prisión, pues en este caso el promovente del amparo qu~~ará recl~í~o en el sitio que señale el C. Juez Federal. Si la aprehens10n ya fue eJ~cutada el inculpado promovente del amparo podrá ser puesto en libertad'bajo de fianza por el C. Juez de Distrito ajustándose al artículo 20 Constitucional fracción I, es decir, que la pena no exceda del límite de cinco años de prisión. Se estima por los tratadistas del amparo que la suspensión provisional condicionada al término medio aritmético de la pena contradice el espíritu de la libertad en que se inspira el amparo, ya que no deben confundirse las medidas de aseguramiento que son distintivas del amparo, con las reglas que para la libertad caucional estatuye el artículo 20, fracción I Constitucional, aquellas deben aplicarse a las indicadas en alguna averiguación penal, las segundas tienen vigencia respecto de los procesados o encausados. Tal como la suspensión se reglamenta ahora en el amparo penal por el articulo 136 reformado de la Ley de Amparo vuelve nugatorio el beneficio de la medida cautelar de la suspensión, al sustituirla por reclusión preventiva en el lugar que señale el Juez de Distrito. :1 En los otros casos anteriormente citados, la suspensión se concede conforme a las reglas establecidas en los artículos 124, 130, 136 Y. 138 de la Ley de Amparo. OMiamente la demanda de amparo debe reunir los lineamientos señalados por el artículo 116 de la Ley de Amparo. Si el amparo se promueve reclamando una ley penal por estimarse inconstitucional, debe señalarse como autoridad responsable a la autoridad legislativa que la haya expedido, sea Congreso de la Unibn, Congreso Estatal o Ejecutivo con atribuciones para hacerlo, señalándose también como autoridad responsable a aquella que la está aplicando por primera vez en perjuicio del agraviado. El amparo directo en materia penal se promueve contra sentencias definitivas dictadas por Tribunal Judicial del Orden Penal, pudiendo reclamarse violaciones a ·las leyes del procedimiento cometidas durante la secuela del mismo, siempre que afecten a las defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo y por violaciones de garantías cometidas en la propia sentencia. Ello quiere decir que a través del amparo directo pueden impugnarse violaciones procesales que sefiala el articulo 160 de la Ley de Amparo que consta de diecisiete fracciones y que las refieren otras hipótesis a la falta de defensor, a la falta dé careos a la falta de pruebas, al desechamiento de recursos a la' no celebración de la audiencia pública, a la confesión del reo obtenida mediante incomunicación, amenazas o coacción, etc. etc.; así mismo pueden combatirse violaciones del juzgador pa aplicación t'inexacta de la Ley o por dejar de aplicar la ley normativa del caso. Cuando el amparo se concede al sentenciado quejoso por estimarse existentes algunas violaciones a las reglas del procedimiento, el proceso penal debe ser anulado, invalidándose todas las actuaciones posteriores a aquella en que se cometió la infracción constitucional, lo que significa la reposición del proceso penal para que se restituya al agraviado en la garantía procesal que le fué violada. Las más frecuentes violaciones que se reclaman en los amparos directos son aquellas que se refieren, a la falta de careos del reo con los testigos que hayan depuesto en su contra, al desechamiento de pruebas que haya ofrecido legalmente o a la recepción arbitraria de pruebas por el Juez instructor, por lo que la sentencia de amparo que conceda la protección Federal tiene por efectos reponer el procedimiento. En cambio las violaciones de fondo cometidas en la sentencia y alegatos por el agraviado, originan la invalidación de la sentencia conculcatoria de garantías, ya que a través del amparo directo se reclama la inexacta aplicación de la _ley penal o la omisión aplicativa de la ley penal rectora del caso justiciado. La sentencia de amparo es restitutoria de las garantías infringidas por la autoridad judicial señalada responsable, con la ventaja de que en el amparo penal se puede suplir la deficiencia de la queja conforme a los artículos 183 Y 76 de la Ley de Amparo, es decir, cuando se encuentre que ha habido en contra del agraviado una violación manifiesta de la ley que 157 156 �lo ha dejado sin defensa o cuando se le haya juzgado por una ley que no es exactamente aplicable al caso. Procede la suspensión de plano en el amparo directo en materia penal, de conformidad con lo establecido con el artículo 172 de la Ley de Amparo, que estatuye, que la suspensión de la Suprema Corte de Justicia ó del Tribunal Colegiado de Circuito por ~diación de la autoridad responsable, quien podrá ponerlo en libertad cauciona! si procediere, o sea, cuando la pena impuesta por la sentencia reclamada no sobrepase a los cinco años de prisión. En materia penal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de los amparos que se promuevan contra sentencias dictadas por autoridades judiciales del Orden Común cuando se imponga la pena de muerte o una sanción corporal mayor de cinco años de prisión y de sentencias dictadas por Tribunales Federales o Militares cualesquiera que sean las penas impuestas. Por ende corresponde a los Tribunales Colegiados de Circuito conocer de los amparos que no sean competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Tanto el amparo directo como el indirecto, en materia penal, puede promoverse en cualquier tiempo, es decir, no opera el término de quince días que señala el artículo 21 de la Ley de Amparo. De acuerdo con lo expuesto y estimado que el juicio de amparo es el instrumento idóneo para el control de la legalidad y la constitucionalidad de las resoluciones que se pronuncien por los jueces y tribunales del orden represivo, destaca la importancia que para la buena administración de justicia penal, reviste el proceso de amparo y su conocimiento en la práctica forense y en la teoría jurídica, contribuye eficientemente en la justicia social y por ende, todo buen jurista debe desenvolver en la esfera propia de sus actividades la teoría y práctica del amparo penal. 158 S E C C I ON "C ON G R E S O S" �AGUSTIN B~AVE FERNANDEZ DEL VALLE PARTIDOS POLITICOS Y SISTEMAS ELECTORALES, PONENCIA PRESENTADA .EN EL PRIMER CONGRESO IBEROAMERICANO DE DERECHO CONSTITUCIONAL CELEBRADO EN LA CIUDAD DE MEXICO, D.F. LOS DIAS 8, 9, 10 Y 11 DE JULIO DE 1980. Un partido político es siempre -para los partidarios del corporativismo- una cosa artificial. Se nace en una familia, en un municipio, en una nación, pero no se nace en un partido político. Se ignora, en esta postura, que los partidos políticos son el medio idóneo, en nuestro tiempo, para canalizar y simplificar la opinión diversa que requiere representación en el gobierno. Es pósible que esta canalización y simplificación traicione, en grado mayor o menor, el principio de exacta representación de todas las opiniones. No cabe suponer que los partidos se multipliquen hasta lo infinito. Esta hipotética multiplicación contradiría el objetivo de simplificación exigido por la eficacia en la toma de decisiones. Rechazamos el corporativismo político porque las caporaciones no pueden sustituir al Estado y porque el orden económico y profesional es una parte del orden pero no todo el orden. Ni siquiera aceptamos la denominación "Estado corporativo", porque no cabe ningún aditamento especial en una palabra que abarca toda la extensa gama de los quehaceres humanos: el Estado. Innumerables problemas que afronta diariamente el Estado no tienen relación con las caporaciones; relaciones exteriores, actividades científicas y culturales, política industrial y financiera ... Es preciso afirmar enérgicamente que el corporativismo social, aún cuando pueda ser muy importante en la vida de una nación, no debe, de ninguna manera, suplir o destruir lo que de específicamente político hay en el Estado. Ciertamente la de- bR . JUR. DR. PHIL. AGUSTIN BASAVE FERNANDEZ DEL VALLE. Rector de la Universidad Regiomontana y Presidente Emérito del Centro de Estudios Hu• manistlcos de la Universidad Autónoma de Nuevo León. 161 �mocracia no descansa sobre la base de individuos desprovistos de ter da determinación profesional o social. Pero cuando se vota no se debe votar por el interés especial de la profesión, sino para el interés general, es decir, para el bien común. Las corporaciones deben servir para estructurar y reforzar al Estado, no para desmembrarlo. Cuidémonos de que lo político no sea absorbido por lo social. Que las corporaciones se ocupen de los intereses corporativos y que dejen al Estado el cuidado de ser gestor del bien público temporal. Y dentro del bien público temporal cabe -claro está promover la organización de todas las fuerzas socio-políticas, fomentando su desarrollo vital. Antes de elaborar tipologías de los partidos políticos, es preciso desentrañar su significación. Los sistemas representativos liberales -en el sentido primario de la palabra suponen los partidos como instrumentos esenciales para su estructura y funcionamiento. La democracia rousseauneana era hóstil a las "asociaciones particulares". Juan Jacobo quería una democracia directa sin partidos. Los regíme: nes totalitarios conocen el "partido único", pero no conocen los otros partidos sino para eliminarlos. Con el "partido único" se sale del marco general de los sistemas representativos. El "partido único" está en situación de dependencia, sirve de intermediario entre el jefe de gobierno o el equipo oligárquico y la masa de la población como objeto de propaganda y de transformación ideológica. El "partido único" puede dar la impresión de apariencia representativa, pero sabemos que el comité central de ese partido es el poder real que ger bierna en nombre de una doctrina oficial previa a toda opinión popular o personal independientemente. Sólo donde los partidos políticos -en plural- sean usados como instrumentos para canalizar -simplificadas adecuadamente- expresiones diversas de la opinión popular, habrá , democracia. No confundamos los partidos con las facciones. En un caso estamos ante una modalidad obligada de la democracia representativa; en el otro, estamos ante una entidad patológica de la política. Los partidos son fuerzas sociales de orientación política, apuntan a la conquista del poder, por vía electoral y de manera legal. No se trata de organismos políticos instituidos, definidos en las constituciones, sino de entidades "intermedias", que tratan de mediar entre los érganos gubernamentales y la estructuración privada de la opinión públi162 ca. "E . starnos ante una reunión de hombres que profesan la misma doctrin · expresaba Benjamín Constant. ' . a pol 1'tica " , segun Individuos ~pe1:5os se c~gan en torno a un programa político -mínimo doctrm~o- que sirve como eje. No importa que surjan de la reunión de comités · dicatos que .. electorales, o de grupos parlamentarios, O de sm proh1Jen el nacimiento de partidos. Prescindir de los partidos políticos en los grandes Estados con · · ale a prescindir de la representación. Existe el . tempor. ane~ eqwv nesgo -¿como ignorarlo?- de que los partidos políticos bi·en . d · ul . .. organizaos mamp en la opiruon pública. Contra ~ste riesgo sólo cabe precaverse con una buena adecuación democrática. No resultan de bl las · · d il sea es organ~aciones éb' es, porque no consiguen hacerse representar en el gobierno. La educación democrática es la única capa d . . la · · · · d z e exigir mst1tuc1on . e mecanismos verdaderamente democráticos en el seno de los partidos fuertemente estructurados. No vemos la necesidad ~e. que la estru~.tura ~terior de los partidos sea -como pretende Maunc10 ~verger- esencialmente aristocrática y oligárquica ;los jefes no son deSignados realmente por los afiliados , a pesar de la a panencia . . SI-. no que son cooptados o nombrados por el centro. tienden a f , una clase dirigente, aislada de los militantes, una casta • ormar más o m cerrada en s1. misma . " (M. Duverger: "Les partis politiques" Cenos . 1· Par1s pá 462 463) Du , o m, ., ' 9;, · • verger confunde las oligarquías partidistas de facto con la estructura interior de los partidos cialmente "d . " . . . . . que no es, esen. , e Jure , anstocratica Y oligarquica. Lo que puede ser no tiene que ser. Y lo que tiene que ser puede ser. . L~ partidos políticos ocupan, respecto a la opinión pública una Situacion muy peculiar·. son f orJa • d ores Y representantes. For· d· • ~s: porque fo~an opinión mediante propaganda Y estructuras ::e: ~~ pre-fabncadas. Representantes, porque canalizan Y simplifica opiruones· Cuando . • se convierten en organismos n . los partidos po11ticos cerrados, mecanizados, monolíticos con dis . ausencia de libre . . . , c1p ma castrense Y con . E . . . cntica, esos partidos se han convertido en totalitanos. xigiran de sus miembros adhesión íntima e irrestricta a una "Weltanschauung'' cerrada. r 163 �Antes de preguntarse, como lo hace Duverger, si" ¿sería más satisfactorio un régimen sin partidos?", habría que preguntarse ¿por qué existen partidos?. No vivimos dentro de una Cristiandad operante, como cuando no existía aún Europa, sino que vivimos enun mundo quebrado, fraccionado, partido. En este sentido, no es para maravillarse que existan partidos si antes tomamos en cuenta que el mundo está partido. La asociación política es un derecho fundamental del hombre. La única manera civilizada de existir en un mundo quebrado, fraccionado, es convertir la disidencia en colaboración, agrupar los partidos y hacerlos servir, en libre juego -"fair play"- a una democracia pluralista que no cercena, que no mutila sectores sociológicos disidentes. Los candidatos no pueden afrontar individualmente a sus electores. La libertad no queda mejor preservada si el gobierno se encuentra sólo con individuos dispersos. Imposible desconocer la fuerza que da la unión en una formación política. El papel de un partido político, dentro de un régimen representativo, nos parece insustituíble. No es necesario hacerse ilusiones de que los partidos políticos reproducirán, fotográficamente, la múltiple y cambiante opinión empírica. Basta con que la representen con inequívoca voluntad de fidelidad. Puede ser que las simplificaciones se den a costa de las deformaciones. Importa, en todo caso, tratar de simplificar sin deformar o deformando lo menos posible. La sociedad política moderna tiene, en los partidos políticos, una de sus piezas fundamentales. Herencia típica del siglo decimonónico, los partidos políticos, revestidos de un carácter eminentemente jurídico, están reconocidos por el Estado pero son, antes que realidades estatales, realidades sociológicas. Al Derecho Constitucional le basta suponer esta realidad sociológicp, para no emprender caminos extraviados. Todo partido político presenta dos modos característicos: a) un vínculo sociológico, b) una ideología política. Conjugados ambos elementos, los partidos políticos se configuran como reuniones de hombres que aunan sus esfuerzos para ponerlos al servicio del interés nacional, sobre la base de un principio al que todos se adhieren (Burke). Trátase de formaciones que aglutinan a hombres de la misma opinión, para ofrecerles una influencia verdadera en la gestión de los asuntos públicos. Cuando predomina el vínculo sociológico sobre la ideología política, estamos ante partidos estratégicos y de patronato. Cuando predomina la ideología política sobre el vínculo sociológico, se tratará de partidos programáticos y de principios. Trátese de acentos, de preponderancias. El programa es esencial en la fase originaria de todo partido, como lo advirtió Hume. Posteriormente -a j~cio del mismo autor-, ese programa pasa a ser secundario y superfluo cuando el partido ha alcanzado alto grado de madurez y de organización. Yo no creo que el programa llegue a ser superfluo y dudo que se pueda considerar como secundario. Si algunos partidos se guían más por razones tácticas que por principios de la ciudadanía tendrán que reaccionar en cuanto tomen conciencia de que se está hi~ riendo la estructura moral de la ciudadanía. La técnica de la conquista del poder no puede hacer nunca superflua a la fidelidad ideológica. Desde el punto de vista jurídico, los partidos políticos se presentan como formas de asociación de carácter público. La pluralidad de personas, la organización y el fin son, respectivamente, el elemento personal, el elemento formal y el elemento teleológico. El elemento personal lo integran los miembros activos (militantes), los miembros pasivos (simpatizantes y simples electores), y los dirigentes y líderes. Como organización, el partido se manifiesta como un grupo social influido por una orientación política. Posee órganos ejecutivos (co~té central) órganos dirigentes y de control (asamble_as, congresos) organos centrales y periféricos (comités, secciones, células). Me pare_ce muy imprecisa la clasificación de Duverger, cuando distingue partidos de articulación fuerte y partidos de articulación débil, según la estructura. ¿Cuál es el punto límite para hablar de rigidez, jerarquía, Y centralización? Más factible parece hablar de estructura directa Y de estructura indirecta según la relación inmediata o mediata con sus ~embros. Lo que resulta muy .cuestionable es distinguir entre. P~tidos de vocación mayoritaria y partidos de vocación minoritaria. S1 todo partido pretende llegar al poder, ¿cómo pensar que quiera quedarse en minoría? En cuanto a la clasificación que propone el autor parisino en torno a los partidos políticos de opinión (liberales descentralizados, burgueses y de derecha) y los partidos de masas (sC: 164 165 �cialistas, centralizados, proletarios Y de izquierdas), ~ece, en abs~lu• to, de rigor conceptual. En primer lugar, cabe advertir, que_ atendien· do a la naturaleza de sus miembros, que es el punto de partida de Du· verger' los partidos no pueden ser de opinión Y_ ~~ masas. T~dos los miembros de un partido político tienen una opiruon. Cosa diversa es que en el partido único se sofoque Y se anule esa opinión. La ide~logía liberal Y la ideología socialista no bastan para ~ blar de p~tido . .. de paru·do de masas Si por masa se entiende un numero · . od d e opimon Y crecido creciente de partidarios, más o menos marupulables, t 0 O partido tiende a ser un partido de masas. Es preciso no ~lvidar ~ue e~ partido político tratará siempre de hacer prevalec~r la ideologia qu n-pira directamente a que sus hombres eJerzan el poder Y a d efiien de . J-\;) • • á que controlen los órganos de gobierno. No puede renunciar, Jam s, a realizar una acción política eficaz. ·C ál es el sentido del partido político en el contexto de la u l'. vida política? Ante todo, cabe observar que _los par~d~s po ittccs permiten a las personas participar en las funciones publicas. Actuar como representante de la opinión pública y de 1~ voluntad pop~ es otra de las actividades -nada desdeñable, por cierto- de los partidos políticos. ¿y cómo no ver en los partidos polí~cos, cuando lo_ son de verdad instrumentos de educación política? Cierto que los ci~dada· nos p~eden realizar críticas aisladas~ pero una crí~ca constructiva d~ la actividad del gobierno, eficaz y permanente, solo -~ued~ se~ realizada por un partido. Hay quienes piensan que la funcion pr~cipal_ ~e .dos se circunscribe a las actividades electorales: designacion l os parti · de candidatos y condicionamiento de la elección. Sin negar 1a importancia de esta función, me parece que a los partidos políticos l~s corresponde una función más alta y más eficaz en la actual socie~d pluralista, función de control y función de crítica de los actos legislativos y de los actos gubernativo-administrativos. ¿ Hubo una época en que los partidos se consideraron com_o facciones vituperables, como elementos perturbadores de~ .orden P~blico. Pronto se advirtió que el cuerpo político, como uruon arm~ruca requiere, necesariamente, de los partidos que contribuyen al bien c~mún de la sociedad, "como las disonancias en música concurren en 166 el acorde total" (Montesquieu}. Burke apuntó, poco más tarde, que los partidos son un ingrediente inseparable de todo gobierno libre. Y desde Burke ningún demócrata duda sobre el deber de admitir la licitud de los partidos políticos y aún la conveniencia de la oposición. El partido político es una pieza fundamental de la democracia que no puede ignorar el legislador. De ahí la creciente importancia de las leyes electorales basadas en artículos constitucionales. Porque es la constitución la que debe reconocer al partido político como institución que concurre a determinar la política nacional. Así lo dice expresamente el artículo 490. de la constitución italiana. Y el derecho constitucional alemán concibe al partido político como una institución que forma la voluntad política del · pueblo (artículo 2o. de la Ley Fundamental de Bonn}. Nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 9o., preceptúa: "No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país. Ninguna reunión armada tiene derecho a deliberar... " Este artículo, inmerso en el capítulo I "De Las Garantías Individuales" es un derecho subjetivo público que fundamenta 1~ existencia de los partidos políticos. Sobre este derecho fundamental del hombre, de asociarse en un partido político de su predilección, se cimenta la expresión del sufragio al que se refiere el artículo 4o. de la Constitución francesa, y los artículos 41, 52, 53 y 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Desde el momento en que los partidos políticos han sido legalizados por su existencia constitucionalista, se da un condicionamiento de su estructura que se traduce en control exterior, en control funcional (organización de base representativa) y, en algunos países, en control ideológico. Natural resulta que los fines de los partidos no se identifiquen, absolutamente, con los fines de los Estados, salvo que se trate de un régimen de "partido único". En realidad, el partido único se confunde con el Estado, aunque se quieran guardar apariencias en contrario. Mientras la estructura anglosajona se finca en el tradicional sistema bipartidista, los países europeos e hispanoamericanos adoptan el sistema de partidos múltiples. En un caso se trata de convertir en dos polos a las fuerzas políticas primordiales del país; en el otro se pretende integrar complejos gobiernos de compro167 �miso. Dentro del bipartidismo no caben los pequeños grupos que se esfuerzan en mantener su independencia y que no pueden, en conciencia , adherirse a uno de los dos partidos existentes. Con . todos los incortvenientes que pueden presentar los sistemas multipartidistas, existe en ellos la innegable ventaja de dar cabida a todas las opiniones y de buscar cauce legal de discusión. El multipartidismo suscita inestabilidad gubernamental, cambios frecuentes de gabinetes, política incoherente e ineficaz, fomento de la división de opiniones. Resulta conveniente poner un límite mínimo para que el cuerpo electoral de una nación no se atomice en innumerables partidos que originan los graves problemas analizados en la politología. Todos los regímenes políticos alardean de su docilidad a los dictados de la opinión. En la práctica, ·s in embargo, recortan las opiniones de grupúsculos que juzgan intrascendentes. Es legítimo llegar al poder desde un partido político, pero desde el momento en que se llega, el gobernante debe gobernar para todos los partidos políticos y no sólo para su partido político. Dicho de otra manera: hay lugar para un poder estatal cuya fuente sea autónoma con respecto a la que alimenta a los partidos. Los partidos no cistalizan de modo tan perfecto las opiniones de la colectividad. Por eso el poder estatal puede hallar otras bases diversas a la de los partidos existentes. Lo que importa guarecer es el Estado de partidos con la concurrencia de una pluralidad de fuerzas que animen la vida política y procuren a la oposición la posibilidad de cuestionar la política gubernamental establecida. El régimen de partidos proliferantes y minúsculos puede desvanecer el poder del Estado, con ·una política ocasional, frágil, que sólo exprese fracciones de opinión. Etta política de trazo poco firme , puede ejemplificarse en Francia, bajo la III y la IV República. Los gobernantes procedían de una coalición inestable de partidos. De ahí la necesidad imperiosa de un poder capaz de convertirse en instrumento de la voluntad del ser de una nación que es una aunque albergue concepciones opuestas. Bajo la IV República en Francia se llegó a hablar de los partidos sin Estado, de la neutralización de la energía política, del inmovilismo. No resulta congruente que los Estados se 168 conviertan en aparatos administrativos incapaces ele proponer la fuerza necesaria para imponer políticamente sus decisiones. Si el Estado no puede apoyarse en el consenso propio, los gobernantes estarán maniatados para cumplir su función. Del desatino de los "partidos sin Estado" no hay que pasar, por ley de péndulo, a decir, como dice Georges Burdeau: "el bipartidismo es la fórmula que garantiza la aproximación óptima entre las exigencias de los partidos y los imperativos del poder estatal" (George Burdeau: "El Estado", pág. 100, Seminarios y Ediciones, S. A., Madrid, 1975). En México se ha optado por una solución que, aunque no sea perfecta, evita los defectos del bipartidismo y no llega a los excesos del pluripartidismo que ha dado en llamarse "los partidos sin Estado". En el Estado constitucional de base representativa, los partidos políticos desempeñan un papel de primera magnitud en el funcionamiento integral del Estado. Sabemos que el electorado carecía de la importancia que asume en el Estado moderno. Designar a los gobernantes -poder ejecutivo y poder gubernativo-administrativo en mucha parte- es elevar el electorado a una categoría de participante en la función pública. La extensión del sufragio culmina en sufragio universal. Esta extensión contribuye al encumbramiento de los partidos políticos. El Estado moderno es un Estado de partidos. Este Estado de partidos difunde ideas representativas. Sin los partidos, no se podrá ordenar la propaganda, ni proponer los candidatos, ni escoger el personal gobernante de acuerdo con la técnica electoral. Por eso se ha podido decir que el partido se ha convertido en "un órgano del sufragio universal". Entre el legislador y el pueblo nos encontramos, en los Estados modernos, con los partidos. Posiblemente en la mayoría de las repúblicas democráticas y representativas, los partidos no figuren en el texto de las constituciones. Está por hacerse el recuento. Mientras tanto, Hermann Heller, ha podido hablar de los partidos como "un fenómeno extraconstitucional". Ciertamente se ha dado una situación de desconocimiento de los partidos en la letra de las constituciones, pero, en algunas ocasiones, como en el caso de México, los partidos políticos están claramente aludidos desde los primeros artículos constitucionales. 169 �Los partidos políticos son asociaciones de derecho público. Puede haber monopartidismo, bipartidismo o pluripartidismo. Lo que no puede dejar de existir, en toda verda~era de~ocra_cia: ~s un juego mínimo entre dos partidos, al menos. S1 el partido pobttco es una agrupación permanente y organizada de ciudadanos, que se pr~ ponen conquistar el poder público y realizar un programa político social, es natural suponer que estas instituciones se dirigan a controlar al personal y a la política del gobierno, como lo sostiene McChesney Stait. En realidad los partidos políticos persiguen muchas cosas más: triunfo electoral, tenencia de los cargos públicos, ejercicio del poder, control del gobierno, realización de una actividad política eficaz. Imposible desconocer el detrimento del interés general que se ocasiona al lado de la serie de beneficios y ventajas ideales y materiales que ofrecen algunos partidos a sus miemocos, por intermedio del control del gobierno. Porque no vamos a suponer que los intereses que defiende un partido -sea el de oposición o el que llevó sus miembros al poder- se identifiquen con los intereses y las funciones del Estado ideal. Hay una buena dosis de intereses parciales. Ortega y Gassetll'ecordaba, observando el propio vocabulario, que partida la sociedad no quedan en ella más que partidos, en los que lo substancial es el partido mismo, o sea, la lucha como forma esencial de la convivencia en una sociedad escindida normalmente en grupos. Claro está .que nos resta el consuelo de afiliarnos, si queremos, a un partido de opinión, sin rigidez dogmática, que nos permita una cierta flexibilidad de opinión personal independiente. El fenómeno de partidos intolerantes que imponen férreamente su doctrina, no tan solo a sus afiliados, sino a la masa general, es propio de los regímenes totalitarios. Cuando se exige adhesión total y afiliación forzooa, ya no estamos ante un verdadero partido, sino ante un movimiento faccioso y totalitario. En frase pintoresca, Lowell nos habla de los "vendedores de ideas". No vamos a negar el tráfico con "slogans", las promesas al electcrado, las formulaciones doctrinarias propagandísticas. Tampoco podemos desconocer el hecho de que algunos partidos llegan a convertirse, cuando están en el poder, en una parte del gobierno mismo, en una agencia gubernamental, en un órgano titular disfrazado. ¿Cuál es la relación existente entre el régimen de partidos políticoo y el sistema electoral? El electorado, como totalidad de ciudadarios, requiere dividirse en 170 sectores afines que traduzcan comunidades de ide~s y de propósitos. Así surgen los núcleos partidistas, íntimamente vinculados a la función electoral, hasta el grado que las elecciones son operadas, como apunta Loewenstein, po~ los partidos políticos. En cierto modo, los partidos absorben prácticamente el electorado. Sólo los hombres incluidos en listas preparadas por los partidos, pueden tener la oportunidad de llegar al poder. Sería conveniente atenuar ese monopolio, "permitiendo que el electorado en general -propone Germán José Bidart Campos- escuchara en elecciones primarias a los futuros candidatos, con lo cual, aún cuando las listas estarían integradas por alineados a los partidos, participarían en su confección todos los ciudadanos" ("Derecho Político", pág. 443, Editorial Aguilar). Se suele decir que loo sistemas pl,uripartidistas funcionan en armonía con el régimen electoral de representación proporcional, en tanto el bipartidismo tiende a un sistema electoral dualista, de may~ ría a minoría. Cuando se impide la constitución de partidos lícitos, se incurre en grave injusticia, al vulnerar el derecho natural de asociación. Lo aconsejable está en la admisión del pluripartidismo, como sistema de formación de tan too partidos como pretendan los indivíduos interesados, siempre que representen un núcleo de relativa importancia. La cifra matemática es dictada, prudencialmente, por cada Estado. El Estado puede y debe exigir, a más de un mínimo de miembros para cada partido político, una declaración de principios y un programa. Sobre el Estado pesa la obligación de garantizar la afiliación libre de los ciudadanos, la custodia de la libertad de permanecer o de retirarse del partido, evitando adhesiones forzosas y permanencias involuntarias. Se ha propuesto una judicatura específicamente electoral con atribuciones para el contralor legal de los partidos y del régimen electoral. Los partidos "electoreros" concentran su actividad, en torno a los actos electorales, olvidándose de otros asuntos de mayor importancia. La política orientada por este tipo de partidos ha traído como ~consecuencia una cierta desilusión de la ciudadanía. Tocqueville apuntaba que los partidos son un mal inherente a los gobiernos libres. Pueden serlo "de facto", pero no lo son "de jure". 171 �"Un país es considerado democrático -observa Duvergercuando sus gobernantes son elegidos por elecciones lo más libre y sinceras posible" ("Instituciones políticas y derecho constitucional", pág. 79, Ediciones Ariel). El sufragio es un instrumento individual de expresión en materia de opinión política. Mediante el sufragio se eleva a los gobernantes y se decide en determinados ámbitos de la vida estatal. Trátase de una técnica de expresión ciudadana, que manifiesta la voluntad política de los gobernados para estructurar el poder. Más allá del sufragioderecho y del sufragio-deber, está el sufragio como función pública del ciudadano, que no sólo cumple con un deber y ejerce un derecho, sino que desempeña una función en la vida política del Estado. No hay inconveniente alguno en calificar esta función pública, como una función constitucional del individuo. El cuerpo electoral es una designación que abarca al conjunto de los electores, pero sin ser una realidad substante, superior o distan• te de ellos. La capacidad electoral, diversa en los distintos países de la tierra, y en las cambiantes épocas de la historia, ha sido abordada por criterios centrados en el censo territorial, en la instrucción, en el sexo, en la edad, en la situación de jefe de familia, etc. Las exclusiones se dan por motivos de indignidad moral o política. El sufragio universal trata de eliminar restricciones y preconiza la extensión del derecho electoral a todos los ciudadanos mayores de edad, de cualquier sexo. Dentro de la organización electoral, es preciso examinar no tan sólo la capacidad activa del elector, sino también la capacidad pasiva del ciudadano para ser elegido. Las constituciones son más exigentes en materia de capacidad pasiva que en materia de capacidad activa. Ordinariamente, el sufragio se ejerce sobre bases de distribución territorial: distrito único, distrito uninominal (tantos distritos electorales como cargos a llenar, con un solo voto por cada elector), distrito intermedio (elección de un número. de personas proporcionado a la población). Dividido el territorio en varias circunscripciones, resulta aconsejable que el cuerpo electoral se reparta en pluralidad de 172 colegios. Hay diversos modos de votar: voto secreto, voto público, voto individual, voto acumulado, voto directo, voto indirecto, voto por lista, voto por candidatos, escrutinio de doble vuelta. El cómputo de votos ha sido objeto de diversos sistemas: el uninominal, que funciona en conexión con el sistema de distrito uninominal; el de lista completa (con el inconveniente de no permitir la representación de las minorías); el de lista incompleta, (voto por un número menor que el de cargos a llenar, quedando el resto de cargos para la minoría); e] acumulativo (tantos votos por elector, como cargos a cubrir); el pro porcional (todos los partidos obtienen cargos siempre que reúnan un caudal mínimo de votos). En este último sistema el total de votos emitidos se divide por el número de cargos a llenar ;el resultado proporciona la base electoral para que los grupos políticos obtengan tantos puestos cuantas veces su caudal de votos contenga la base electoral. El número "base" se conoce, en la terminología política, con el nombre de "cuociente". Se ha dicho que el sistema minoritario alcanza su expresión más justa en el sistema de la representación proporcional. Se representan a todas o casi todas las corrientes políticas, se fiscaliza al gobierno y se integran cuerpos gubernativos con personas de diversas tendencias. No se violentan conciencias electorales y se permite votar útilmente por los partidos y ¡x'rsonas de su predilección. Hasta aquí las ventajas aducidas por los partidarios del sistema de representación proporcional. Pero no han faltado·voces que apunten los inconvenientes: fraccionamiento de las corrientes políticas, atomización de los cuerpos gubernativos, dificultad en el acuerdo decisorio, multiplicación de discrepancias y controversias. Si hiciésemos un balance de las ventajas y de los defectos de la representación proporcional, el saldo sería positivo. Ante todo, porque la representación proporcional reproduce, en el ámbito gubernamental, la variedad de partidos. La diversificación de opiniones políticas evita el ma• nipuleo total de la política oficial del grupo mayoritario. Dentro de los sistemas de proporcionalidad se cuenta con el sistema de Hagenbach y el sistema de Hondt. En el sistema de Hagenbach, el cuociente se obtiene dividiendo el número de sufragios emitidos por el de cargos, para tener la base electoral. Esa cifra se utinza como divisor común de los votos conseguidos por cada partido. El sistema de Hondt divide el caudal de votos de cada partido, sucesi173 �vamente, por uno, dos, tres, cuatro, etc. Los cuocientes obtenidos se colocan por orden de importancia númerica, hasta el número de cargos a llenar; el cuociente menor resulta el divisor comw:i. Cuantas veces este divisor común esté contenido en el total electoral de cada partido, se obtendrán cargos objeto de la elección. Las elecciones en las democracias pluripartidistas forjan la representación, estructuran el gobierno y producen la legitimación del mismo. La mayoría de los países que se rigen por la representación proporcional, han adoptado la fórmula de la medida más elevada, que tiende a beneficiar a los partidos mayores. Consiguientemente los partidos pequeños dis~uyen sus ventajas. Esta fórmula es la variante denominada Sainte-Lague. Dinamarca, Noruega y Suecia tratan de beneficiar, con esta fórmula, a los partidos medios. La elección libre y sincera es consubstancial a la democracia pluralista. No basta optar por un sistema electoral idóneo. :& preciso que las leyes electorales se ocupen de garantizar la limpieza del proceso electoral, colocando urnas y recuento de votos bajo control público y bajo control de los diversos partidos. El sistema contencioso jurisdiccional es más lógico que el sistema de la asamblea salida del escrutinio a quien se confía la regularidad de la elección. Aunque los jueces no sean completamente independientes del gobierno, su reclutamiento y sus funciones gqrantizan, en cierta manera, la no ingerencia gubernamental. En última instancia, no hay que olvidarlo, los electores tendrán la última palabra. Las reformas constitucionales de 1963 y de 1971 abrieron la puerta al derecho de las minorías. Había la plausible intención de acabar con los "carros completos" del PRI que ingresaban a la Cámara de Diputados. Se ideó una nueva figura politica, los diputados de partido, para que representaran a las minorías dentro de ciertos márgenes proporcionales. El mal uso del sistema, más que los defectos estructurales de la figura política, prohijó, en buena parte, la reforma política de 1977. El Gobierno Mexicano actual optó por un sistema electoral mixto, con predominante mayoritario. Con dosis diferente a la fórmula alemana, combinamos el sistema de mayoría relativa con 174 r el sistema de representación proporcional. Dentro de un sistema mixto se establece la correlación del sistema de mayoría relativa para un número fijo de 300 diputados, y la representación proporcional, con un número máximo de 100 diputados. Los 300 diputados se eligen en 300 distritos electorales llamados uninominales (uno solo de los candidatos nominados por los partidos obtendrá mayor número de votos) . El número máximo de 100 diputados electos bajo el sistema de representación proporcional, se realiza por el método de listas regionales, ofrecidas para votar en circunscripciones plurinominales (en cada cinrcunscripción pueden ser nominados y elegidos varios candidatos presentados por los partidos). Mientras en el sistema alemán corresponde igual número de escaños para el sistema mayoritario y para el sistema de representación proporcional, el modelo mexicano alza desmesuradamente el número fijo de diputados con dominante mayoritario en mengua del número -tres veces inferior-, de diputados electos por representación proporcional. Puede hablarse, en nuestro caso, de un paliativo para los defectos del sistema electoral de mayoría relativa, que nos ha regido a lo largo de nuestra historia constitucional. El camino está abierto, tras nuevas experiencias, para graduar, dentro de este sistema mixto, la dosis que convenga al pueblo mexicano. En materia política no hay fórmulas universales que puedan surtirse en cualquier país y en cualquier tiempo. Lo que no significa, tampoco, que se pueda tirar por la borda el estudio de sistemas, de justicia electoral y de constantes históricas, para entregarse a un desenfrenado casuismo sin rumbo y sin brújula. Gran Bretaña, Estados Unidos, Canadá, Australia y Francia se han decidido por el viejo sistema electoral mayoritario. Bélgica, Suecia, Italia, la República Federal de Alemania y la República de Irlanda, para no citar sino algunos de los más salientes ejemplos, han establecido sistemas proporcionales. Cualquier sistema proporcional tendrá que estar caracterizado por una triple combinación de distrito, fórmula y tipo de voto. Puede advertirse una aspiración creciente a establecer una relación proporcional entre los votos conseguidos por cada partido político y el número de escaños que se les atribuye. En última instancia, se trata de un punto de ajustamiento, de justicia rigurosa. En este sentido puedo manifestar mi preferencia teórica por 175 �el sistema de la representación proporcional, sin que sea llevado a ex. . , del poder · vale la pena guarecer al, ,Estado tremos de p ulvenzac1on . contra el peligro de resquebrajamiento. Los partidos ·po11t1cos no pueden colonizar el Estado hasta el gra~o de hacer _peda~os la comunidad nacional, el estilo colectivo de vida, el destino singular en ~l concierto universal. Cuando encontramos un puñado de fuerzas pohticas antagónicas que no saben cómo conciliarse, es que falta un poder capaz de convertirse en instrumento de la voluntad de ser en plenitud que tiene todo pueblo. No puede hablarse de democracia donde la dirección política del Estado no está determinada por la inequívoca voluntad del pueblo libremente expresada. No se trata, tan solo, -~e qu~ la voluntad esté presente en la fundación de un régimen pohtico, sino de que toda la actividad política se conforme efectivamente a la volunta~_del pueblo. Los gobernantes tienen, ante el pueblo, una responsabilidad que no cesa mientras estén al frente del poder. No basta que el hombre de · el po1·t1·co "interprete" la voluntad del pueblo. Tampoco es gemo, 1 . suficiente una adhesión plebiscitaria extraída con recursos ~a_s o roe· · s. Es preciso que la voluntad popular se. manifieste de nos demagogico . E modo concreto, directo, meditado, a través del sufragio universal. s menester que el pueblo ejerza un cierto control sobre la empresa del bien común. Democracia es una forma de gobierno que rec~no~e_a los hombres una igualdad esencial de oportunidades para el eJerc1c10 de sus derechos civiles y políticos y que cuenta con el pueb~o.par~ _la estructuración del poder. Implica, en consecuencia, _la ~art1c1pac1on de los partidos políticos -fruto de la libertad de asoc1ac10nestablecimiento de un sistema electoral. Antes que una forma pohtica de gobierno, la democracia es una forma de convivencia h~~ana. Y antes que una forma de convivencia humana ' es una vocac1on . . , del .hom. bre. Vocación que culmina, en lo político, con la reahzac1on practi_c~ de los postulados éticos de la co-participación, de la co-responsa~1~1dad y de la ayuda recíproca. Supone el reconocimient~ Y protecc1?n de los derechos de la persona humana. Lleva a su plenitud al ~er ~alógico del hombre. Sirve como instrumento _para la cabal real~zac1on personal. Hace del ser humano •Y no del Estad?" la base _Y el fm de la estructura política. Pide la adhesión de seres libres y enge la persua- Y:~ ción en método. Permite subsistir la variedad de,opiniones políticas y prohibe la bárbara mutilación de los sectores sociológicos disidentes. De la dimensión jµrídica del hombre surge el Derecho Constitucional, que llega hasta nuestros días, con todas sus complicaciones técnicas, con la prolijidad de categorías y figuras jurídicas dominadas -en esencial conexión• por unas cuantas y altas ideas éticas. Hágase el intento de suprimir estas ideas éticas y valores y se habrá acabado con la esencia del fenómeno jurídico constitucional. El hombre en estado de proyecto social da origen a la norma jurídica. Si el jurista no sabe leer en la óntica integral del hombre, no va a ver el Derecho, sino su sombra en la letra de las constituciones y de los códigos. Además de ser un ser axiotrópico, el hombre es un programa existencial valioso, un proyecto de poder y deber, una posibilidad de poder hacer y de poder exigir en el mundo, una lib.ertad justamente delimitada por las otras libertades. Toda esta realidad de Derecho emergente, toda la dimensión jurídica del hombre -que debe ser claramente inteligida e interpretada por los partidos políticos- acaece antes de que las normas cristalicen en Derecho Constitucional. Hay un poder hacer y un poder exigir intecionalmente referidos a la justicia -no a la arbitrariedad- que estructuran el Derecho. La fuente del Derecho está en el hombre aunque el hombre viva en el Derecho. Tratamos de humanizar nuestras relaciones. En la medida en que los partidos políticos contribuyan a humanizar relaciones y propiciar el conjunto organizado de las condiciones sociales gracias al cual la persona pueda cumplir su vocación humana, los partidos políticos estarán justificados. Posiblemente la justicia no podrá realizar jamás el ideal de humanidad, pero excluye la barbarie, la crueldad, las guerras, las riñas. Los partidos políticos y los sistemas electorales, como instituciones jurídicas particulares, no tienen existencia separada de los hombres. Las instituciones jurídicas no deben limitarse a domesticar al lobo que hay en el hombre, sino tratar de realizar positivamente, en alguna medida, el bien público temporal. Del cumplimiento de ese compromiso depende su justificación y supervivencia. 177 176. �Los partidos políticos canalizan y simplifican la opinión diversa que requiere representación en el gobi_~rno. Podr~mos ~ablar de instrumentos esenciales para la estructurac1on y func1~namiento del Estado democrático. Trátase de fuerzas sociales con orientación política, que apuntan a la conquista del poder, por vía electoral Y de manera legal. Prescindir de los partidos políticos en los gran~~s Estados contemporáneos equivaldría a prescindir de la representacio~. C?ntra el riesgo de que los partidos políticos bien organizados marup_~ en la opinión pública, sólo cabe precaverse con una bu~na edu~~c1on democrática. Respecto a la opinión pública, los partidos pohttcos oc~pan una situación muy peculiar: son forjador~s. (porque fo~an opinión mediante propaganda y estructuras ideologic;as pre-fabncadas) Y representantes-(Porque canalizan y simplifican opinionei::). Antes de preguntarse, como lo hace Duverger, si" ¿sería más satisfactorio un régimen sin partidos?, habría que preguntarse ¿por qué existen partidos? Hay partidos porque-vivimos en un mundo quebrado, fraccionado, partido. La asociación política es un derecho fundamental del hombre. La única manera civilizada de existir en un mundo quebrado, fraccionado, es convertir la disidencia en colaboració.n, agrupar los partidarios y hacerlos servir, en libre juego -f~ play"-. Hay una democracia pluralista, que no cercena, que no mutila sectores sociológicos disidentes. Los candidatos no pueden afrontar individualmente a sus electores. Desde el punto de vista jurídico, los partidos políticos se presentan como formas de asociación de carácter público. Antes que realidades estatales, los partidos políticos son realidades sociológicas. Al Derecho Constitucional le basta suponer esta realidad sociológica, para no emprender caminos extraviados. Hay un movimiento constitucional creciente en el sentido de incluir la existencia de los partidos políticos -con mayor o menor reglamentación- dentro del texto de la ley fundamental. Nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos alude ª, ellos inequívocamente en los artículos 9, 52 y 53 y los nombra explícitamente en los artículos 41 y 54. Desde el momento en que los partidos políticos han sido legalizados en su existencia dentro del texto constitucional, se da un condicionamiento de su estructura que se traduce en control exterior, en control funcional y , en algunos países, en control ideoló178 gico. Con todos los inconvenientes que puedan presentar los sistemas multipartidistas, existe en ellos la innegable ventaja de dar cabida a mayor número de opiniones y de buscar cauce legal de discusión. El partido político se ha convertido en un órgano del sufragio universal. El electorado, como totalidad de ciudadanos, requiere dividirse en sectores afines que traduzcan comunidades de ideas y de propósitos. En cierto modo, los partidos absorben prácticamente el electorado. Sólo los hombres incluidos en listas preparadas por los partidos, pueden tener la oportunidad de llegar al poder. El sufragio -técnica de expresión ciudadana- eleva a los gobernantes y decide en determinados ámbitos de la vida estatal. No hay inconveniente alguno en calificar la función pública del sufragio, como una función constitucional del individuo. Ordinariamente, el sufragio se ejerce sobre bases de distribución territorial: distrito único, distrito uninominal, distrito intermedio. El cómputo de votos ha sido objeto de diversos sistemas. La Constitución Mexicana adoptó, recientemente, el modelo alemán, de sistema electoral mixto, con alguna variante. El modelo mexicano alza desmesuradamente el número fijo de diputados con dominante mayoritario en mengua del número de diputados electos por representación proporcional. Puede hablarse, en nuestro caso, de un paliativo para los defectos del sistema electoral de mayoría relativa. El camino está abierto, tras nuevas experiencias, para graduar dentro de este sistema mixto, la dosis que convenga al pueblo mexicano. No puede hablarse de democracia donde la dirección política del Estado no está determinada por la inequívoca voluntad del pueblo libremente expresada. Es menester que el pueblo ejerza un cierto control sobre la empresa del bien común. Porque la democracia es una forma de gobierno que reconoce a los hombres una igualdad esencial de oportunidades para el ejercicio de sus derechos civiles y políticos y que cuenta con el pueblo para la estructuración del poder. Implica, en consecuencia, la participacion de los partidos políticos -fruto de la libertad de asociación- y el establecimiento de un sistema electoral. La democracia es una vocacion del hombre, antes que una forma de gobierno y una forma de convivencia humana. 179 �D la dimensión jw-ídica del hombre sw-ge el Derech~ C~nstie d. n todas sus complicaciones tucional, que llega hasta nuestros i~, co . . . . dominadas . la li" dad de categonas Y figuras Jw-idicas técnicas, con pro 11 ta altas ideas éticas. Hágase el -en esencial conexión- por _unas c_~ n s y alores y se habrá acabado · · tas ideas eticas o v , intento de ~pnmrr :s . ídico constitucional. El hombre en escon la esencia del fenomeno JW" • 'dica s1· el 1'urista no ia1 da ·gen a la norma 1ur1 · tado de proyec~o s_oc . o~1 d 1 hombre no va a ver el Derecho, sisabe leer en la onttca mtegra e , . . etra de las constituciones de los codigos. no su sombrae n la l L tidos políticos Y los sistemas electorales, como institu. ~ ~ar . u1a o tienen existencia separada de los homciones 1undicas parttc . resl, n . contribuyesen positivamente, bres, m. t endrían sentido .a guno s1 no.unto organizado de las con dial elida a conf1gurar e1 conJ en guna ~e , . al cual los seres humanos concretos pueden ciones sociales, gracias propender a su plenitud. LIC. JOSE NATIVIDAD GONZALEZ PARAS EL CONTROL DE LAS EMPRESAS PUBLICAS .ENMEXICO PONENCIA QUE SE PRESENTA AL CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE EL CONTROL DE LAS EMPRESAS PUBLICAS ORGANIZADO POR EL INSTITUTO INTERNACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA DE PARIS, FRANCIA EN JUNIO DE 1980. INTRODUCCION La empresa pública en el Estado Moderno no puede d~incularse del entorno socio-económico ni de la organización gubernamental en donde se encuentra inscrita. Su vida administrativa, económica e incluso política, está expuesta a una serie de variables exógenas que provienen de contextos más amplios. Si definiéramos los "entornos" sucesivos de la empresa pública habríamos de referirnos en primer término al denominado "sector paraestatal" o "administración pública descentralizada". El universo paraestatal está integrado por un conjunto de "entidades" -organismos descentralizados, empresas de participación estatal y fideicomisos públicos- que coadyuvan con el resto de las instituciones gubernamentales o cumplir con los cometidos socio políticos y económicos del Estado. Dicho universo está sujeto a normas y reglas de operación, que provienen de disposiciones de derecho público o privado o de prácticas administrativas que le imprimen características diferenciales. LIC. JOSE NATIVIDAD GONZALEZ PARAS Egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la U.A.N.L, en 1970. Realizó estudios de Post-grado en Administración Pública en el In stituto Internacional de Administración Pública de París, Francia. Obtuvo el grado de Doctor en Ciencias Políticas en la Facultpd de Derecho Economía y Ciencias Sociales de la Universidad de París II et 29 de Enero de 1976. Es catedrático de Ciencia Política y Administración Pública en la Maestría de Ciencia Política de la U.N. A.M., Profe.s or del Colegio de Méx ico , Profesor Regular del Instituto Internacional de Administración Pública. Actualmente es Coordinador General Adjunto de la Coordinación General de Estudios Administrativ(!_s de la Presidencia de la República. 180 181 �Por encima del ámbito paraestatal se encuentra el sector público en su conjunto, que parte en su organización de la estructura administrativa básica o "Administración Pública Centr~ada" compuesta por Ministerios o Secretarías de Estado y por Departamentos Administrativos. Entre la Administración Centralizada Y la Descentralizada O Paraestatal se dan relaciones de tutela administrativa que determinan y condicionan a esta última. En algunos países, como el nuestro la organización del sector paraestatal está directamente relaciona& en su conformación institucional y sectorial, a la división funcion~l que estructuralmente presenta la Administración Centralizada. La Administración Pública a su vez está determinada por el régimen constitucional y el tipo de organización político-a~1:ativa que de él se desprendan. México, por ejemplo, al ser Republica Federal con tres niveles de gobierno -Federal, Estatal Y Municipalpermite la existencia de un sector central y un sector paraestatal en cada uno de estos ámbitos. Po último, la empresa pública*, el sector paraestatal y la Administración Pública en su conjunto reciben la influencia inevitable de su entorno más amplio, el sistema socio-político, que va definiendo en sus distintas épocas el tipo y el papel del Estado en cada comunidad nacional. Tener presente lo anterior facilitará sin duda la mejor comprensión de la empresa pública y será un marco necesario de referencia para estudiar sus aspectos administrativos. El presente documento pretende aportar algunos elementos relacionados eón ese marco de referencia, así como exponer las importantes reformas administrativas que se han emprendido por el Ejecutivo Federal en la actual administración tanto a nivel central como paraestatal y que han incidido particularmente en la organización, funcionamiento y control de la empresa pública. • El termino de "'empresa pública" sera utilizado en este trabajo como sinónimo de #fenti- CAPITULO PRIMERO: EL PROCESO DE REfORMA ADMINISTRATIVA EN MEXICO Y SU REPERCUCION EN EL SECTOR PARAESTATAL. SECCION PRIMERA: Surgimiento y evolución de la Administración Pública Paraestatal en el Poder Ejecutivo Federal. A pesar de que existen algunos ejemplos en México de empresas públicas creadas durante el siglo XIX y aún durante el período de la dictadura porfirista, realmente es a partir del movimiento revolucionario de 1910 y de la promulgación de la Constitución de 1917 que el sector paraestatal en México comienza a desarrollarse, primero con moderación y luego intensamente. Comunmente se aducen múltiples causas que justifican el crecimiento del Sector Paraestatal en México, así como diversas estrategias económicas que han motivado la creación de Empresas por parte del Estado. Sin embargo, puede afirmarse que independientemente de la diversidad de explicaciones hay en todas las hipótesis un común denominador¡ la concepción que del Estado quedó plasmada en la Constitución de 1917. Dicha concepción, es básicamente la de un Estado responsable de buscar el desarrollo económico del país, dentro de un marco de justicia social y libertad. El Estado liberal habría cedido ante el movimiento revolucionario y el nuevo Estado, que anteponía los derechos sociales a los individuales, se concilia en un Estado Promotor y de Servicio. Para ello, el Gobierno debía disponer de una Administración Pública Centralizada suficiente y eficiente para desarrollar sus nuevas funciones, así como de una Administración Pública Descentralizada que con mayor flexibilidad, agilidad y eficacia respondiera a los problemas específicos y especializados que planteaban los nuevos objetivos del desarrollo económico y social. El Sector Paraestatal, a través de orgnismos descentralizados Y empresas de participación estatal, representaba, en consecuencia ,, dad paraestatal". 182 183 �un útil e imprescindible instrumento del Estado para cumplir con su nuevo cometido, tal y como lo ilustra el crecimiento del Sector Para• estatal en el período que va de 1917 a 1970 y que se pr~cisa por pe· ríodos convencionales en la gráfica siguiente: CRACION DE ORGANISMOS Y EMPRESAS POR PERIODOS CONVENCIONALES* Períodos 1917-1921 1921-1930 1930-1933 1934-1940 1940-1945 1945-1950 1950-1959 -1960-1970 Organismos Descentralizados Empresas de Participación Estatal 2 2 10 10 14 20 36 27 6 39 51 50 101 132 2 8 6 29 37 30 65 105 Total Abordando somerament e el período comprendido entre 1915 y 1975 se puede afirmar, que en una primera etapa, al final del perío· do violento del proceso revolucionario "el gobierno decidió empren· der la reconstrucción económica y política del país. Fue en esta época, al inicio de los años veinte, cuando se crea· ron el Banco de México y la Comisión Nacional Bancaria, con el propósito de arreglar el caos en que encontraba el incipiente sistema ban· cario del país ; se estableció igualmente la Comisión Nacional de Ca· minos, con la idea de lograr en definitiva la integración física del te· rritorio nacional y la Comisión Nacional de Irrigación y el Banco Na· Carrillo Castro, Alejandro . La Empresa Pública y la Refor ma Admin istrativa. Colección Seminar ios No. 7. Cootdinacion Genera l d e Estud ios Adn inistrativos. P residencia cional de Crédito Agrícola, con la finalidad de reducir la aleatoriedad imperante en las actividades agrícolas". (1) ' "En esta primera fase, el objetivo fundamental de las Empresas Públicas era de complementar la inversión privada, e igualmente mantener las fuentes de trabajo ya existentes". (2) En los años treinta, cuando realmente se intensifica la intervención directa del Estado en la vida económica, el Gobierno Mexicano orientó fundamentalmente su participación hacia actividades de fomento que crearan el marco adecuado para el desarrollo de la acti· vidad privada. Algunos ejemplos de empresas creadas en este período son: el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas (ahora Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos); la Nacional Financiera, la Comisión Federal de Electricidad; Petróleos Mexicanos y Ferrocarriles Nacionales de México. Conviene sefialar que las tres últi· mas _empresas s~gen de "nacionalizaciones" llevadas a cabo por el Gobierno Mexicano. En esta época, la finalidad de la intervención Estatal en la economía Y objetivo de las empresas públicas era: ''la aceleración del proce,so _de inversión ~rivada, proporcionándole, gracias a las Empresas Públicas, las matenas primas y los servicios a muy bajo precio como por ejemplo: la energía, combustibles, transportes, acer~ y otros". (3) "A partir de ia década de los cuarenta, la acción del Estado para apoyar las actividades encomendadas al sector privado se vinculó estrechamente a la política de promoción de industrialización nacional. Entre las instituciones creadas, for,talecidas o consolidades durante est~ pe~íodo cabría citar: Altos Hornos de México; el Complejo Industrial Ciudad Sahagún ; Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal ( 1) Ca rrillo Castro, Aleja ndro. ob. cit. pp. 17 y 18. (2 ) Flores d e la Perla, Horacio. " Emp resas Públicas y Desarrollo" De min i~tra ció n. UNAM. Méx ico, 1977. p. 23. . pa rtamento de Ad· ' (3) Flores d e la Pei'la , Horac io . ob. cit . p. 2 3. d e la Repúbli ca. México, D.F. 1978. 184 185 �de Electricidad que fueron fortalecidas- así como Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos". (1) En esta segunda etapa o fase, la intervencion gubernamental "reposaba sobre premisas relativamente simples: Al Estado correspondía la creación de infraestructura, de los servicios sociales para la población, estimular para favorecer la inversion privada nacional y extranjera... También le correspondio llevar una pohtica monetaria, fiscal y social que permitiera al proceso de crecimiento desarrollarse dentro de una atmósfera de estabilidad". (2) Así durante los años cuarenta se incrementó la actividad económica del Estado, teniendo ésta como finalidad además de regular el mercado, proteger al pequeño productor agrícola y al último consumic;lor, fundamentalmente al de escasos recursos. A este propósito obedecieron la creación de la Comisión Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO) y sus filiales, de los Almacenes Nacionales de Depósito, del Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT) y del Instituto Nacional del Consumidor. Igualmente, el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Esta· do fueron creados en 1943 y 1959 respectivamente. Bajo el modelo económico llamado estabilizador, se enmarcó la actividad económica gubernamental hasta el año de 1970. A partir de este año, la participación estatal tendría por marco, el modelo económico denominado "desarrollo compartido". En ésta época el sector paraestatal evolucionó" ya no buscando simplemente complementar el sector privado, haciendt> sus actividades más rentables, sino también reemplazar las importaciones muy costosas, (como las de bienes de capital y de transporte) lograr una más racional explotación de las riquezas naturales, crear empleos y equilibrar geográficamente (1 l (2) el desarrollo del país. En esta tercera etapa, la preferencia es dada a las inversiones de tE::cnología compleja que exige de mucha investigación, como en la petroquímica, el petróleo, las minas, la producción de acero, de aluminio .. . _La Empresa Pública es la más desarrollada en los siguientes campos; en la relación entre capital y trabajo ;en la substitución de importaciones costosas en bienes de capital o en materias primas ; en la investigación científica y tecnológica. (1) Así se puede considerar que el sector paraestatal ha evolucionado mediante una diversificación de actividades como lo son las que se realizan en apoyo a las actividades científicas y tecnológicas que requiere el desarrollo económico del país; a este propósito responde la creación de entidades como el Instituto Mexicano de Energía Nuclear, los Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial y el Instituto Mexicano de Investigación Tecnológica (IMIT), el Instituto de Comercio Exterior y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. La señalada ampliación y diversificación en las actividades desarrolladas por las entidades del sector paraesta tal generó, entre 1970 Y 1976, un sensible crecimiento de éste, como lo demuestra la siguiente gráfica: (1) F lores d e la Peña, Horacio . o b . cit . p. 2 3. Carrillo Castro, Alejandro. ob. c it . p. 18. Bueno S irió n, G erardo. La s Estra tegias del D esarro llo Estabil izador y d e l Desa rrollo Compartido. Opciones e conómicas despues de la devaluación. Ed. Tec n o s. México 1977. p . 23. 186 187 �ENTIDADES PARAESTATALES REGISTRADAS EN LA SECRETARIA DEL PATRIMONIO NACIONAL 1970-1976* 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 Organismos descentralizados. 45 54 61 63 Empresas de Participación Estatal Mayoritaria 39 248 176 Empresas de Participación Estatal Minoritaria. 27 Fideicomisos TOTAL 84 65 117 176 229 282 323 403 24 28 36 41 55 48 167 383 387 325 211 277 428 703 770 845 806 Se observa en efecto, que a finales de la anterior administración, el número de empresas públicas registradas ascendió a alrededor de 900. De ellas el 480/o eran empresas de participación estatal mayoritaria, el 21 O/o organis~os descentralizados y el 160/o empresas de participación estatal minoritaria. Una de las consecuencias del pronunciado crecimiento de las entidades paraestatales durante el período 70-76, fue que empezó a constatarse la impostergable necesidad de racionalizar ese vasto universo paraestatal, de posibilitar su coordinación efectiva (que resultaba nugatoria al suponer que descansaba en el titular del Ejecutivo), de darle congruencia a las acciones de dependencias y entidades y de establecer normas, mecanismos y políticas de control para ejercer la necesaria tutela administrativa inherente a la estructura de organización gubernamental de nuestra Administración Pública Federal. Informe Anual, Secretaria de PatrímoniJ Nacio nal. 188 SECCION SEGUNDA El Control de la Administración Centralizada sobre la Administración Paraestatal en el esquema de organización gubernamental imperante hasta 1976. El primer esfuerzo de importancia en materia de control a la "empresa pública", queda consignado en la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal de 1947, donde se otorgaba a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la facultad de controlar y vigilar las operaciones de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Para realizar tales atribuciones, se creó, mediante Decreto Presidencial en 1948, la Comisión Nacional de Inversiones, como organismo dependiente de dicha Secretaría. Esta dependencia contaba, entre las atribuciones que le permitían ejercer el control.sobre las entidades paraestatales, la facultad para establecer discrecionalmente los procedimientos tendientes a procurar el correcto funcionamiento económico de las entidades paraestatales (auditoría permanente, e inspección técnica entre otras) y disponía asimismo, de diversos poderes de nombramiento para designar a personal clave que asumiera tareas de fiscalización administrativa tanto en organismos descentralizados como en empresas de participación estatal mayoritaria. Conviene agregar que también supervisaba los fideicomisos que establecía el Gobierno Federal. La Comisión Nacional de Inversiones no llegó a funcionar como se había previsto, razón por la cual fue suprimida siendo sustituida por dos nuevas Comisiones dependiendo de la misma Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuyas funciones se orientaron exclusivamente a la vigilancia de las Instituciones Nacionales de Crédito y las de Seguros, señalándose en el Decreto que crea la Comisión Nacional Bancaria y la Comisión Nacional de Seguros que, posteriormente, se establecerían otros mecanismos de control y vigilancia para las demás entidades paraestatales. Sin embargo, como ésto no ocurrió, los organismos descentralizados y empresas de participación estatal que no quedaron bajo el 189 �Control de las Comisiones citadas pasaron, vía Decretos específicos o casuísticos, a ser controladas por la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa. También en 1949 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público creó el "Comité de Inversiones" cuyo porpósito era servir como mecanismo de control sobre entidades paraestatales, sin embargo tampoco llegó a operar en la práctica. En 1954, por Acuerdo Presidencial se crea un nuevo órgano denominado "Comisión de Inversiones" con vocación análoga a la del Comité, pero dependiendo en forma directa del Presidente de la República. La anterior Comisión, constituye el antecedente de lo que después fuera la "Secretaría de la Presidencia II creada por la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado en 1958. En el artículo 16 del citado cuerpo de normas jurídicas se confería a la Secretaría de la Presidencia atribuciones básicamente orientadas a la programación del gasto público federal. Así mismo se le atribuía la competencia para "Planear y vigilar la inversión pública y la de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal". La tarea de vigilancia sobre entidades Paraestatales era sin embargo fundamental~ente competencia de la Secretaría de Patrimonio Nacional- antigua Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa-, a la que la misma Ley le confería la atribución de "Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operación de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejan, posean o que exploten bienes o recursos naturales de la nación, o las sociedades e instituciones en que el Gobierno Federal posea acciones e intereses patrimoniales y que no estén expresamente encomendados o subordinados a otra Secretaría~ Departamento de Estado." Quedó confirmado así lo que el Presidente López Portillo denominaba, en 1965- el triángulo de la eficiencia administrativa- o sea la concurrencia funcional de las tres Secretarías: Hacienda y Crédito Público, Patrimonio Nacional y de la Presidencia, para efectos de programación, presupuestación y control de las actividades del sector público en su conjunto". (1) (1) Carrillo Castro, Alejandro. ob. cit. p. 27. 190 La Ley para el Control de 1947 fue susti~uída por otra Ley en 1966 donde se estableció que en lo sucesivo sería la Secretaría del Patrimonio Nacional el órgano de control y vigilancia de las operaciones de los organismos y empresas. Dicho control implicaba verificar el cumplimiento de la ·Presidencia en materia de inversiones y de las normas que para el ejercicio de sus presupuestos señalaba la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Por otra parte en la citada ley se otorgaba a la Secretaría de Patrimonio Nacional, la facultad para proponer modificaciones a la ~tructura de las entidades, así como para dictaminar su disolución o liquidación. En 1970, se publica una nueva Ley para el Control que obliga a las empresas de participación estatal minoritaria, al control y vigilancia de la Secretaría de Patrimonio Nacional. Asimismo en la misma ley señala la obligación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de inscr~bir los fideicomisos, donde figurase como fideicomitente único del Gobierno Federal, en el Registro de Organismos y Empresas de la Secretaría de Patrimonio Nacional. El acuerdo Presidencial de 1975, por medio del cual se establecen los lineamientos para que los organismos descentralizados y empresas de participación estatal informen de sus actividades o su . respectivo órgano de gobierno, constituye el complemento jurídico de la Ley para el Control de l 97~. En dicho Acuerdo se destacan entre otros los siguientes elementos: la obligación de las entidades paraestatales de rendir por lo menos bimestralmente, un informe de actividades a su respectivo órgano de gobierno, y que el informe ofreciera toda la información operativa de la entidad, en lo referente al cumplimiento de los acuerdos tomados con anterioridad, la situación financiera el avance 'de los programas anuales de operación así como las desviaciones que se hubieran presentado en el transcurso del ejercicio. Entre los medios y técnicas que empleó la Secretaría de Patrimonio Nacional para las finalidades del control, se incluían, el regis191 �tro de las entidades paraestatales sujetas a control; el establecimiento de presupuestos anuales de operación y de inversión sujetos a crite-, rios de presupuestos con orientación programática; el r~gistro de contratistas y proveedores del sector público; las auditorías financieras Y administrativas y la obligatoriedad de presentar informes periódicos a los consejos de administración con información, esencial para facilitar la evaluación y el control. Por los medios y técnicas enunciadas, "la Secretaría de Patrimonio Nacional intentó, en el pasado sexenio, definir y sancionar previamente el propósito, funciones y objetivos concretos de cada una de las entidades paraestatales bajo su control. Procmó coordinar sus acciones buscando que fueran compatibles y complementarias para obtener el mejor aprovechamiento de sus recursos y evitar la competencia innecesaria, asimismo, intentó verificar el cumplimiento de los objetivos previstos y el ejercicio adecuado de los presupuestos, lo mismo que introducir mejoras en su eficiencia operativa, técnica y administrativa. Este fue un propósito que, si bien no pudo cumplirse a cabalidad pues trataba como se ha visto de un universo muy extendido y complejo de entidades, dejó ya marcada la intención de lo que el sector público habría de proponerse en el actual sexenio". (1) 1. SECCION TERCERA Contenido y Estrategia crel actual Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal y su incidencia en el Sector Paraestatal. La Administración del actual regimen de gobierno (1976- 1982) le ha atribuido a la empresa pública un rol importante en su esfuerzo por orientar el desarrollo económico y social hacia el modelo del país que desea el pueblo mexicano. El modelo de país ha quedado explicitado en un documento de singular importancia por sus implicaciones políticas, económicas y administrativas; el Plan Global de Desarrollo. (1) En él se hace referencia a que: ... "Corresponde al Estado promover, dentro del contexto de nuestro sistema de economía mixta, el fortalecimiento de las empresas tanto privadas como públicas y de carácter social, así como imprimirles a las paraestatales el carácter de agentes dinamizadores eficientes del proceso de desarrollo". (2) En el mismo Plan, se recoge una inquietud manifestada desde el principio de la actual administración, en materia de la política que el Estado debe seguir en relación a las Empresas Públicas. A este respecto, enuncia: La política de Empresas Públicas se orientará a lograr que, en general la operación de las mismas se fundamente en una mayor productividad de sus elementos humanos y en una administración eficiente de sus recursos físicos y financieros, fortaleciendo éstos últimos sobre la base de adecuadas relaciones entre sus costos y sus precios y entre su capital y sus pasivos. Todo ello estará enmarcado dentro de la necesaria congruencia entre sus fines y los objetivos nacionales. (3) Lo anterior puede considerarse como la cuarta etapa en la • 12) Plan Gl-,bal de Desarrollo, apareció publicado en el D iario Oficial del 17 de Abril de 1980. Plan Global d e Desarrollo 1980-82. p. 106 (3) Plan Global de Desarrollo 1980-82. p. 103 (1) (1) Carrillo Castro. Alejandro. ob. cit. p. 28. 192 193 �evolución que han conocido desde el punto de vista socioeconómico las Empresas Públicas al constituirse en "instrumentos para orientar Y conducir el proceso de desarrollo", (1) requiriendo_pa~a ello ser necesariamente productivas, aunque no siempre econom1camente rentables según los criterios propios de la empresa privada. Puede decirse que el actual Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal, ha tenido consecuencias importantes ~obre la empr:esa pública y se ha adelantado a algunas de las ~reocupac1ones expuestas en el Plan Global de Desarrollo. Es conveme~te, en consecuencia. ver muy a grandes rasgos cual ha sido el conterud? Y la estrategia de ese Programa de Reforma para medir su incidencia en el Sector Paraesta tal. El Titular del Ejecutivo Federal inició en efecto desde el c<: mienzo de su administración un amplio Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal, fijándose para ello cinco grandes objetivos. 1. Organizar al Gobierno para organizar al país. 2. Adaptar la Programación como instrumento fundamental de Gobierno. 3. Sistematizar la Administración y el Desarrollo del Personal Público Federal. La Primera Etapa iniciada en diciembre de 1976 estuvo orientada a efectuar las reformas estructurales de las dependencias directas del Ejecutivo (Secretarias de Estado, Departamentos Administrativos y Organo adscrito al Presidente), precisando responsabilidades y eliminando duplicación o traslape de funciones, lo que permitiría esclarecer más tarde las relaciones de tutela y coordinación administrativa entre las dependencias centralizadas y las entidades paraestatales. En esta primera etapa es de singular importancia la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto que asume la responsabilidad, como dependencia globalizadorá, de las funciones de normatividad y regulación de Gobierno Federal en su conjunto, incluyendo desde luego, al sector paraestatal. Estas funciones de orientación y apoyo global se encontraban antes dispersas en diferentes lugares institucionales, especialmente en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Presidencia y la Secretaría de Patrimonio Nacional. Como se verá más adelante el rol de esta nueva dependencia en la planeación nacional y sectorial, así como en la asignación de recursos presupuestales, en la evaluación y control del resto de las dependencias y entidades es ya determinante en el desarrollo de las actividades del sector central y del paraestatal. La siguiente etapa es denominada justamente de "sectoriza- 4. Contribuir al Fortalecimiento de nuestra Organización Política y del Federalismo en Méxi~o. 5. Mejorar la Administración de Justicia. Como parte de una estrategia para la consecución de ~c_h os objetivos, durante la primera mitad del actual sexe~o, los obJ~tivos se han ido implantando en etapas o fases que han sido convencional(1) mente establecidas ya que, "no es posible realizar todas las acciones al mismo tiempo y que alguna de las tareas requieran de la realización previa de otras". Plan Global de Desarrollo 1980 -82. p. 1 03 194 ción" u "organización sectorial". Se inicia formalmente en julio de 1977 y en ella se asignaron responsabilidades de coordinación sectorial a los titulares de las dependencias centralizadas y se "sectorizaron" a la casi totalidad de las 900 entidades paraestatales que existían registradas en esa época. Asimismo, y en virtud de una serie de normas y lineamientos emitidos por el Titular del Ejecutivo, se establecieron los instrumentos y mecanismos para la coordinación sectorial, definiéndose las bases que normarían las relaciones entre las dependencias globalizadoras (SPP, SHCP y los órganos adscritos directamente al Presidente), los titulares de las dependencias coordinadoras 195 �de sector llamadas después "cab_ezas sectoriales", y todas y cada una de las entidades paraestatales. En esta etapa Y a propuesta ~e los coordinadores de sector se han formalizado, depura~o, fusw~ado Y consolidado un gran número de entidades paraestatales, habiendose liquidado a la fecha alrededor de 150 de ellas. La gráfica que aparece en el anexo muestra la actividad realizada en este sentido. (Ver Anexo) A fines de 1977 se inició la tercera fase o etapa del programa de reforma administrativa denominado de "coordinación intersectorial" o "cruces intersectoriales"' que pretende la ~on9:uencia_Y ~oordinación de los esfuerzos que se realizan por encuna ~e los h~1tes Y fronteras de un sector administrativo, actividades que se ubica~ en muchos casos en zonas comunes o de frontera que suelen ser responsabilidad de todos y de nadie en partic~ar". En esta etapa se_estableció la práctica de las Reuniones de Gabinete como la del _Gabmete Económico, el Agropecuario, el de Salud o el de Comercio Exte. A ·m1·smo se establecieron las Comisiones Intersectoriales o lnnor. s1 , terinstitucionales requeridas para esta coordinación. Además de las etapas mencionadas, se iniciaron las relativas a · plificación de trámites y procedimientos relacionados con el .. la siro público (Cuarta Etapa iniciada en abril de 1978, Y la de administración y desarrollo del personal (Quinta Etapa iniciada en 1979). Como puede constatarse en la síntesis apretada que se acaba de exponer , ~l Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal que ha sido concebido con una visión de conjunto, tiene no obstante, una c~ rrespondiente incidencia en la vida de la empresa pública Y en el universo paraesta tal en general. • CAPITULO SEGUNDO: LOS DIVERSOS INSTRUMENTOS DE CONTROL QUE SOBRE EMPRESAS PUBLICAS ESTABLECE EL PROGRAMA DE REFORMA ADMINISTRATIVA. SECCION PRIMERA Las Bases Jurídicas. Entre las normas que han dado una expresión jurídica a los diversos mecanismos de control que la Administración Central ejerce so_bre el sector paraestatal y consecuentemente sobre la empresa pública, resaltan por su importancia: la "Ley Orgánica de la Administración Pública Federal", la "Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Gobierno Federal" (Diario Oficial del 31 de diciembre de 1976); la "Ley General de Deuda Pública" (Diario Oficial del 31 de diciembre de 1976 ), así como el Acuerdo Presidencial de Sectorización del 13 de enero de 1977. 1.1 La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Las dependencias centralizadas -Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos- y el conjunto de entidades que constituyen la administración pública paraestatal han quedado comprendidos y regulados por primera vez en un solo ordenamiento jurídico, la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. E11 dicha Ley, se consagra el título tercero a la Administración Pública Paraestatal donde, además de definir cuál es el tipo de las entidades que la conforman, señala la facultad del Presidente de la República para agrupar por sectores a la Administración Pública Paraestatal así como la forma de coordinar sus relaciones con el Ej~cutivo Federal. "t:"l L. Presiºdente de la República, -establece el precepto de re~erencia-, estará facultado para determinar agruparmentos de entidades de la administración pública paraestatal, por sectores definidos, a efecto de que sus rela196 197 �clones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo· que en cada caso designe como coordinador del sector correspondiente". Los responsables de tales dependencias serán los "encargados de la coordinación de los sectores, es decir de planear, coordinar y evaluar la operación de las entidades de la administración paraestatal que determine el Ejecutivo Federal". La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal representa en consecuencia el marco legal en donde a partir de la presente administración habrá de inscribirse el sector paraestatal y la empresa pública en México. I.2 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Gobierno Federal. "Mediante este instrumento, el Ejecutivo Federal moderniza y mejora el manejo del presupuesto, de la contabilidad y del gasto público federal. De igual forma, facilita el control del gasto de las entidades paraestatales, cuyo gasto es considerado como público." (1) En efecto, en la citada Ley, en su artículo 2, que define el gasto público, establece: El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, la inversión financiera, asi como pagos de pasivo o deuda pública, que realizan: f VI Los Organismos descentralizados VII Las Empresas de participación estatal mayoritaria VIII Los Fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal o alguna de las entidades enunciadas. (1) Izquierdo Jorge. Op. cit. p . 59 198 Por otra parte, se establece también )a obligación que los presupuestos se formulen con apoyo en programas, lo que facilita el control sobre los egresos de las entidades paraestatales. ~e señala en efecto, (Artículo 13): "El gasto público federal se basará en presupuestos que se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución. Los presupuestos se elaborarán para cada año calendario y se fundarán en costos". Para cumplir con ello, es preciso que cada entidad disponga de las unidades administrati• vas correspondientes. Así, el artículo 7o. determina "cada entidad contará con una unidad encargada de planear, programar, presupuestar, controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto público". En lo referente al control que se ejerce sobre las entidades paraestatales en materia de créditos para financiar sus programas, se establece que: "sólo se podrán concertar créditos para financiar programas incluidos en los presupuestos de las entidades a que previamente hayan sido aprobados por la Secretaría de Programación y Presupuesto. Estos créditos se concertarán y contratarán por conducto o con la autorización expresa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público según se trate, respectivamente, de créditos para el Gobierno Federal opara li'\s otras entidades que se señalan. Conviene destacar el hecho de que se establece un control financiero muy rígido que puede ejercerse sobre aquellas entidades paraestatales que figuran en el Presupuesto de Egresos de la Federación. En efecto al respecto el artículo 27 enuncia: "El Presidente de .la República, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, podrá disponer que los fondos y pagos correspondientes a las entidades citadas en las fracciones V a VIII del articulo 2do. incluidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, se manejen, temporal o perma199 �t ente de manera centralizada en la Tesorería de la ;:~e~-:ción' en los términos previstos en el primer péirrafo del artículo 26 de esta Ley"· . ul 26 -al . "La Tesorería de la Federación, El art1c o sen a. f ·1 . través de sus diversas oficinas, e ectuara os por s1 y a ·d d · bros y pagos correspondientes a las enti a es previs: : en las fracciones III y IV del artículo 2do. de esta Ley". En la fracción III se hace alusión a la Presidencia de la República y en la IV a las Secretarías de Est~do y DeAdministrativos Y la Procuraduna General partamen t os d tatales de la República, por lo que, las entida es_paraes sujeta al estricto control financiero enunciado en el ~t 'culo 27 se les equipará en este campo a dependencias c~ntraliz¡das de la Administración Pública Federal. 1.3 Ley General de Deuda Pública. . . . Este cuerpo de normas jurídicas comienza por mcl~ a las entidades del Sector Paraestatal entre aquellas e~ti~des cuyas obligaciones pueden constituir ~eu~~. publica . l En efecto el artículo primero senala. Para los naciona. • . • 'd . de esta Ley la deuda pública esta const1tu1 a p~r fmes ' . · tes denlas obligaciones de pasivo, directas o con1:1°g.en . vadas de financiamiento Y a cargo de las s1gwe~tes entidades: I) El Ejecutivo Federal y sus Dependencias ;~I) El Departamento del Distrito Federal; III) Los_ ~ga~~smos zados. IV) Las empresas de partic1pacion es, . . Descentrali tatal mayoritaria'; V) Las instituciones Y_organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las nacionales de s~~ros y fianza y VI) Los fideicomisos en los que el F1de~comitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al V". A su vez el artículo 17' suma al control previst~ _por el articulo 10 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y 200 Gasto Público, (ya transcrito) en favor de la Secretaría de Programación y Presupuesto, otro control previo que en este caso lo ejerce la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Artículo 17: "El Ejecutivo Federal y sus dependencias sólo podrán contratar financiamiento a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El Departamento del Distrito Federal, los organismos descentralizados, la:. empresas de participación estatal mayoritaria, las instituciones y organizaciones auxiliares nacionales y de seguros y fianzas y los fideicomisos a que se refiere el artículo lo. sólo podrán contratar financiamiento con la autorización previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público". 1.4 Acuerdo Presidencial del 17 de enero de 1977. El Presidente de la República con fundamento, entre otras disposiciones, en la facultad que le otorga el artículo 50 de L.O.A.P.F: -ya transcrito- emitió un acuerdo mediante el cual se agruparon las entidades de la Administración Pública Paraestatal por sectores. El acuerdo llamado comunmente de Sectorización, puede considerarse como el complemento a la L.O.A.P.F.* pues está en armonía con lo dispuesto en la citada Ley, ya que por una parte, confiere atribuciones de Coordinadores de Sector a las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, y por otra, otorga a la Secretaría de Programación y Presupuesto, facultades que antes de la entrada en vigor de la L.O.A.P.F. correspondían a la Secretaría de Patrimonio Nacional, de la Presidencia y de Hacienda y Crédito Público. En lo referente a las atribuciones que corresponden al coordinador de cada sector, el Acuerdo (en su artículo segundo) establece: "Corresponderá al coordinador de cada sector: L.O.A.P.F. Ley Orgánfca de la Administración Pública Federal. 201 �Planear, coordinar y evaluar la operación de las entidades que este acuerdo agrupa en el Sector correspondiente en los términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. a) b) Orientar y coordinar la planeación, programación, presupuestación control y evaluación del gasto de las entidades listadas en el Sector respectivo. Para el efecto presentará a la Secretaría de Programación y Presupuesto, con su conformidad los proyectos de presupuesto anual de las entidades mencionadas, en los términos de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federd. c) Presentar ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debidamente aprobados por la Secretaría de Programación y Presupuesto. Los proyectos y programas de actividades de las entidades del Sector correspondiente que requieran de financiamiento para su realización en los términos de la Ley General de Gasto Público. d) Vigilar la utilización de los recursos provenientes de funcionamiento autorizados en las entidades del Sector respectivo, con la intervención que en su caso, corresponda a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, confiere a las disposiciones de la Ley General de Deuda Pública. e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de operación, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los sistemas y procedimientos de trabajo y producción de las entidades en el sector que corresponda. f) Someter a la consideración del Ejecutivo Federal, las medidas que se requieran para instrumentar la coordinación de las entidades agrupadas en el sector respectivo... " En lo referente a las facultades conferidas por el citado Acuerdo a la Secretaría de Programación y Presupuesto, (artículo 4) señala: "La Secretaría de Programación y Presupuesto, a la propuesta o previa opinión del Coordinador del Sector correspondiente, someterá a la consideración del Ejecutivo Federal: a) La modificación de la estructura y bases de organización y operación de las entidades de cada sector, siempre que se requiera para el mejor desempeño de sus fines o la más eficaz coordinación de sus actividades, y b) la iniciativa para fusionar, disolver y liquidar las entidades agrupadas en cada sector que no cumplan sus fines u objeto o cuyo funcionamiento no sea ya conveniente desde el punto de vista de la economía nacional o del interés público". El acuerdo Presidencial del 17 de enero de 1977 ha sido complementado por Acuerdos posteriores que han incluido, precisado o eliminando a entidades paraestatales o que han rasectorizado a otras. 203 202 �SECCION SEGUNDA Las Bases Administrativas. 2.1 Reformas a la Estructura de la Administración Pública Centralizada. A partir de las reformas a la Administración Pública Federal Centralizada existen dependencias denominadas "Globalizadoras" en virtud de desempeñar funciones de regularización que cruzan horizontalmente a toda la Administración Pública Federal, Sector Paraestatal inclusive. Entre estas dependencias es indiscutiblemente la Secretaría de Programación y Presupuesto la dependencia que tiene acordado al mayor número de f1mciones de regulación global, así como las más importantes. Entre las funciones desempeñadas por esta Secretaría se cuentan: Artículo 32 de la L.O.A.P .F.: Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de inversión pública de las dependencias de la administración pública centralizada y la de las entidades de la administración paraestatal; IX Autorizar los actos y contratos de los que resulten derechos y obligaciones para el Gobierno Federal y para el Departamento del Distrito Federal XII Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operación de los organismos descentralizados ' instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la nación, o las sociedades de instituciones en que la Administración Pública Federal, posea acciones o intereres patrimoniales, y quemo estén expresamente encomendados o subordinados a otra dependencia; XIII. Disponer la práctica de auditorías externas a las entidades de la Administración Pública Federal, en los casos que señale el Presidente de la República. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corres204 ponde la función de ser la dependencia del Ejecutivo Federal encargada de regular e interven.ir en todas las operaciones donde se haga uso del Crédito Público (Artículo 31 Fracción IX). A la Secretaría de Comercio, a su vez, se le atribuye la función globalizadora en materia de bienes muebles, en virtud de corresponder a la citada dependencia el regular las adquisiciones del gobierno federal, mantener al corriente el avalúo de los bienes muebles nacionales y reunir, revisar y determinar las normas y procedimientos para los inventarios de bienes muebles que deban llevar otras dependencias. Con lo anteriormente exp\_Iesto, se observa la importancia de las reformas de la Adm~istración Pública, implicaron acciones que inciden sobre el Sector Paraestatal a ' quienes se les tutela, ya sea mediante aprobación de programas y autorización de presupuestos, adquisiciones de bienes muebles y concertación de créditos. 2.2 La Organización Sectorial de la Administración Pública Paraestatal. Para la mejor definición del marco conceptual y de las pol~ticas, procedimientos, mecanismos e instrumentos de coordinación sectorial, la Presidencia de la República preparó con la participación de las dependencias globalizadoras y coordinadoras de sector un documento de lineamientos para la sectorización de la Administración Paraestatal. La Sectorización debe entenderse básicamente como "un esfuerzo de armonización de los objetos y metas de las entidades paraestatales con aquéllos de la dependencia coordinadora de sector, a fin de que a partir de planteamientos nacionales, puedan derivarse objetivos y me205 �tas de carácter sectorial, así como los correspondientes a planes y programas sectoriales, que permitan a la Secretaría de Programación y Presupuesto analizarlos en conjunto y hacer un esfuerzo de compatibilización y congruencia global". (1) En consecuencia el objetivo que persiguen los Lineamientos para la Sectorización consiste en: "Adecuar los sistemas administrativos actuales a fin de mejorar los procesos de planeación, programación presupuestacióñ y evaluación de acciones Y empleo de recursos, así como establecer de manera clara Y precisa las normas y principios generales que deben regular las actividades públicas dentro del nuevo modelo sectorial de la Administración Pública Federal." (2) Los lineamientos para la sectorización se han dividido en cinco grandes apartados: A) Planeaci6n; B) Programación-Presupuestación; C) Evaluación; D) Información; E) Normas Jurídicas, Organización y Reforma Administrativa. Mediante exposición somera de los lineamientos enunciados se procurará resaltar los aspectos más importantes de cada uno de ellos: A) Planeación Al Presidente de la República le corresponde definir los objetivos y prioridades del Programa de Gobierno, a la Secretaría de Programación y Presupuesto, actualizar el Plan Nacional de Desarrollo con base en los grandes objetivos del ProgramA- de Gobierno, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, aplicar el Prograna de Gobierno en lo referente a la política hacendaria, a los Coordinadores de Sector, aplicar y dar congruencia en su sec1) (2) e al y Lineamientos para la Reforma Administrativa Global, Sectorial e lnstitu· Base L 9 • . · e d' º6 Ge ecional de Poder Ejecutivo Federal. Coleccion Lineam1~ntos No. 3 oor ,nac, n n ral de Estudios Administrativos. Presidencia de la Republica. p. 30 ldem. p,23 206 tor, a las normas, lineamientos y directrices que formulen las dependencias de orientación y apoyo global para la consecución de los objetivos nacionales y a las entidades del sector paraestatal les corresponde aplicar las normas y lineamientos del Coordinador del Sector respectivo y de las dependencias de orientación y apoyo global. B) Programación-Presupuestación. Al Presidente de la República le corresponde definir las políticas, prioridades, restricciones, objetivos y metas del programa-presupuesto y su correspondiente programa financiero, a la Secretaría de Programación y Presupuesto le corresponde convertir los planes aprobados por el Presidente en objetivos y metas de la Administración Pública Federal, a la Sec~etaría de Hacienda y Crédito Público, tanto convertir el marco global de la economía en variables que integran el proyecto de programa financiero nacional a corto plazo como preparar el proyecto de programa financiero nacional derivado de los planes económicos-sociales, los Coordinadores de Sector deben aplicar las normas y demás disposiciones que formulen la Secretaría de Programación y Presupuesto y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en materia de acciones y recursos para la integración del proyecto de programa-presupuesto y del proyecto de programa financiero del sector y de las entidades final' mente a las entidades paraestatales corresponde cumplir las normas y lineamientos del coordinador del sector ' así como de las dependencias de orientación y apoyo global. C) Evaluación. Al Presidente de la República corresponde disponer las evaluaciones que deba realizar los distintos núcleos de la administración pública federal;·a la Coordinación General de Estudios Administrativos emitir normas específicas, de acuerdo a las generales establecidas por la Coor207 �clinación General del Sistema Nacional de Evaluación, para la autoevaluación de los programas de reforma administrativa de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; a la Secretari'.a de Programación y Presupuesto le corresponde emitir las normas aprobadas por el sistema nacional de evaluación y a la de Hacienda y Crédito Público le corresponde definir los lineamientos que permitan las autoevaluaciones financieras correspondientes. D) Información. Al Presidente de la República le corresponde dar los lineamientos que permitan el establecimiento de un sistema nacional de información (ya realizado). a la Secretaría de Programación y Presupuesto definir e integrar el Sistema Nacional de Información (ya realizado) a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sugerir las normas necesarias para la adaptación, integración Y difusión de la información financiera que requiera el Sistema Nacional de Información, a los Coordinadores de Sector definir e integrar el subsistema sectorial de información a las entidades paraestatales, contribuir a la articulación del Sistema Nacional de Informción. E) Normas Jurídicas, Organización y Reforma Administrativa. A la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República Íe corresponde estudiar y dar forma a los acuerdos Presidenciales, a la Coordinación General de Estudios Administra'tivos de la Presidencia de la República, formular el marco global del programa de Reforma Administrativa y emitir los lineamientos globales, sectoriales e institucionales que servirían de base a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a la Secretaría de Programación y Presupuesto revisar las disposiciones legales y reglamentarias sobre planeación, programación, presupuestación, evaluación, 208 contabilidad e información; a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público reunir las dispo; iciones legales relativas a las materias tributarias, monetarias, crediticias y de promoción fiscal, a la Comisión de Gasto-Financiero (mecanismos de coordinación intersectorial) le corresponde compatibilizar las decisiones de ambas Secretarías ; a los coordinadores de sector les corresponde someter a la consideración del Presidente de la República los proyectos sobre disposiciones legales o reglamentarias que se formulen por las entidades paraestatales o por el propio coordinador, por último corresponde a las entidades paraestatales proponer al coordinador de sector la instrumentación jurídica o las adecuaciones que requieran las disposiciones en vigor. 2.3 La Planeación, La Programación y La Evaluación como Instrumentos de Control de la Empresa Pública. Al haber introducido la reforma administrativa a la programación como instrumento fundamental y necesario de gobierno implícitamente se sentaron las bases para controlar, en el sentido amplio del término, la actividad de la empresa pública. A partir de las disposiciones jurídicas que establecieron la obligatoriedad del sistema de programación nacional se produjo como consecuencia la necesaria existencia de planes programas, presupuestos asignados a programas, y consecuentemente la posibilidad de conocer el grado de eficiencia y eficacia, si bien no siempre rentabilidad, de la empresa pública. Nuestro sistema de programación proporciona en la actualidad de un marco de referencia indubitable para la acción de las entidades paraestatales. Este marco de referencia está constituido por el Plan Global de Desarrollo, los Planes Sectoriales que establecen los objetivos, prioridades, políticas y estrategias a los sectores administrativos, así como los programas sectoriales e instituciona209 �les que son responsabilidad sucesivamente de los coordinadores de sector administrativo y de los directores de las entidades paraestatales. A diferencia de lo que sucedía en las administraciones anteriores, la empresa pública no puede autónomamente fijar sus objetivos, prioridades y metas, sino que debe sujetarse a un esquema de congruencia que es determinado por las normas de coordinación sectorial para la programación económica y social. En efecto, con base en lo sefialado en los planes sectoriales, la entidad paraestatal presenta su proyecto de programa al Titular de la dependencia cabeza de sector quien con una vision de conjunto sectorial los compatibiliza y ajusta para presentarlo ya integrado con el resto de los programas de las entidades que componen su sector correspondiente, a la Secretaría de Programación y Presupuesto, la que en su nivel global realiza a su vez la compatibilización y adecuación del sector público en su conjunto (administración centralizada y paraestatal) conforme a los señalamientos que se consignan en el Plan Global de Desarrollo. Lo anterior posibilita la evaluación de resultados de la acción de la empresa pública al comparar lo que se programa como deseable y lo que se realiza para alcanzarlo. Permite también, conocer el uso y destino de los recursos que se aplicaron a tales programas. CONCLUSIONES Con lo expuesto anteriormente se advierte que el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal ha implicado transformaciones de fondo al aparato gubernamental que alcanzan al universo paraestatal y consecuentemente a la empresa pública. El sistema de plancación y programación nacional que permiten la evaluaCión de las acciones gubernamentales; las reformas estructurales que se dieron en el nivel de la administración centralizada ; la organización sectorial de la administración pública paraestatal que comprende por primera vez el establecimiento de las nor mas. politicas y mecanismos de tutela administrativa de la adrrumstración centralizada frente el sector paraestatal; asi como las modificaciones jundicas que se han efectuado a nivel constitucional y legal para asignarle una mayor ingerencia al poder legislativo en el seguimiento y control de la administración pública federal evidencian que el vasto universo paraestatal y por ende la empresa pública operan ahora en un marco mas racional de organización administrativa y están sujetas a un más efectivo control administrativo y político. El sistema de programación existente, así como los presupuestos por programas hacen factible en esta administración, evaluar con bases sólidas a las entidades paraestatales y al sector público en su conjunto. Adicionalmente a ello, existen instrumentos específicos de control administrativo que a nivel _institucional, sectorial y global permiten conocer a través de auditorías financieras o administrativas en casos especiales, la situación en la que se encuentra una empresa pública. 2 11 210 �SECCION DE CRIMINOLOGIA �MARCO ANTONIO LEIJA MORENO MOTIVACIONAL ESTUDIO DE LA CRIMINOLOGIA PROGRAMA DE ORIENTACION PARA LOS ALUMNOS DE PRIMER INGRESO A LA CARRERA DE LICENCIADO EN CRIMINOLOGIA Los graves problemas sociales por los que atraviesa la humanidad, se ven acrecentados en forma notoria con la aparición cada vez más creciente de la actividad criminal. Lo anterior ha caído en una grave preocupación para poder entender Y. delimitar ideas sobre lo que debe hacerse para detener la incidencia criminal, primeramente tratando de establecer bases fundamentales de qué es lo que debe activarse para hacer tanto que se prevenga la actuación del delito, como para hacer que en forma adecuada se tomen medidas eficaces para el tratamiento a los sujetos que cometen esta clase de actos sociales daiíosos. • f En estas condiciones han aparecido a través de las etapas históricas por las que la humanidad ha atravesado, diferentes formas de combatir el crimen y con ello también diferentes actividades de investigación en muchos de los momentos del conocimiento del delito, así encontramos como el hombre repudia al delincuente y se intranquiliza con su actividad que causa daiío, en principio con la existencia de la venganza privada, los pequeiíos grupos de gentes perseguían en forma deshumanizada al sujeto delincuente y se hacían justicia por sí mismos ejerciendo con ello una venganza. Posteriormente surge la organización del Estado y en conse- i=1c. MARCO ANTON I O L E IJA MORENO Magistrado de la 4a. Sala del Tribunal Superior d e Justicia del Estado de Nuevo L eón, Coordi n ado r de l a Academia de Derech o Pen al y de la Carrera de Criminol ogía de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la U. A. N . L. �cuencia corrió a cargo de éste la persecución al delincuente, misma que fué contemplada como una persecución que en muchas ocasi~nes no estaba aparejada a la conducta delictiva, encontrándose castigos severos por delitos menores, o bien castigos leves por falta_s mayor_e~, tomándose para ello en cuenta por los encargados de castigar, actividades del sujeto que realmente no estaban vistas sino en un plan secundario. La situación anterior prevaleció en la humanidad por largo tiempo, se pretendía entre otras cosas hacer que el sujeto tuviera ~enas que le hicieran sufrir, por ello se decía que la pena er~ una exp~ción entre más sufriera el sujeto, se decía que el castigo era mas eje~plar, y así en este suceder de hechos se vino a dete~minar la e~pa por la que la humanidad atravesó sobre la desmesurada persecuc1on ción de una nueva organización a nivel policíaco que parte de bases específicamente científicas para complementar ros ideales que se persiguen para estudiar la ~rrera de Licenciado en Criminología que ahora contemplamos a nivel universitario , y sobre la cual el alumno de nuevo ingreso tendrá que compenetrarse para poder asimilar todos los conocimientos relacionados con esta Carrera. AREAS DE ESTUDIO DE LA CARRERA DE LICENCIADO EN CRIMINOLOGIA al delincuente. En la forma en que se ha trasado el plan de estudios de la Carrera de Licenciado en Criminología, prácticamente adopta dos condiciones específicas como son las de investigación policíaca y actuación a niv.e l judicial, así como la de la contemplación de la investigación del crimen partiendo de bases criminológicas sobre el análisis de los factores causales, para establecer los móviles criminales. Posteriormente se contemplaron ideas diversas por autores que ahora conocemos como los principales creadores de ~a moderna sistematización del estado contra el crimen, y aunque sus ideas en un principio no fueron aceptadas, ahora las contemplamos c~mo la_s que tienen una base científica de contemplar el crimen, de mvestigarlo para tener material de estudio sobre qué hacer con el sujeto q~e c~ mete un crimen, así como qué medidas adoptar para prevemr una conducta antisocial; en ese orden de ideas la ciencia del Derecho Penal tuvo su trayectoria histórica hasta que llegó un momento a contemplarse la insuficiencia de ver la persecución al sujeto para castigarlo y hacer nacer las ideas de que no es suficiente reprimir sin medida, sino que debe primeramente investigarse para adoptar sistemas adecuados que finalicen con el pormenorizado estudio del sujeto, Y de En este aspecto las clases que se imparten en los diversos grupos que forman la carrera, contemplan situaciones diversas que convergen hacia esos conceptos, para eso en tres grupos se estudia la Criminalística que. nos trata básicamente de las técnicas de investigación policíaca para lograr la identificación del crimen, pues sabido es que la investigación de muchos delitos requiere el auxilio de características especialés y como auxiliares encontramos la Medicina Legal y la Psiquiatría Médico Legal, que analizan la conducta criminal a la luz de la investigación policíaca, de todo ello encontramos que las demás materias que nos orientan sobre ésto como las relacionadas con la Organización Policial, los Sistemas de Identificación, la Investigación Criminal, la Demografía Criminal y la Estadística Criminal. cuanta circunstancia le rodea. • Estos conceptos han venido a motivar el advenimiento de la ciencia de la Criminología y con ello una nueva etapa en relación con el crimen, pues en todo sujeto existe un factor que lo orienta a su conducta dañosa y ese factor hay que hacerlo desaparecer. Por otra parte las investigaciones sobre prevención y represión traen aparejadas las ideas sobre investigación al delito y por eso nace la tecnifica216 Así mismo el área de la investigación de los factores causales del delito se orienta por el establecimiento del estudio de la ciencia de la Criminología, ésta, aunada en cursos posteriores con Psiquiatría Forense y Psicología Criminal, con la Antropología y la Biotipología. De estos conceptos advertimos como-el Criminólogo debe tener una idea real de cómo opera el sistema del Derecho en relación con el crimen, por ende la necesidad de ver las materias de Derecho Penal , De217 �recho Constitucional, Garantías y Amparo y Derecho Procesal Penal, para que esos conocimientos tengan una compenetración eficaz y así lograr que el egresado lleve conocimientos firmes relacionados con ~ Licenciatura que se le otorga. CONCEPCIONES TEORICAS Y PRACTICAS Aunado al material publicado sobre las diversas asignaturas de la Carrera, encontramos que ésta tiene una doble orientación, la adopción de conocimientos sobre el crimen a nivel teórico y a nivel práctico, así vemos como se estudia en cada uno de los semestres una Clase de Laboratorio desde Fotografía teórica y práctica en los dos primeros semestres, para continuar con Balística, Dacti.loscopía, Grafoscopía, Uso de Bolígrafo y estudio de exploxivos y bombas, para finalizar en los últimos dos semestres con Laboratorio de Química sobre análisis hematológicos. Estos conocimientos auxilian al Criminólogo a tener un conocimiento completo sobre el problema del crimen, así encontramos como para poder tener una conclusión en el análisis que el Criminólogo hace, necesita tener conocimientos en todas estas áreas para que pueda captar con precisión cuando está ante la presencia de un crimen, además quién es el autor del crimen y poder dar elementos suficientes al juez que se va a encargar de decidir si el sujeto es responsable o no. No es fácil para el Criminólogo establecer una conducta delictiva sin tener los conocimientos y el material suficiente para ello, ésto se pretende establecer la idea de esas bases teóricas y prácticas que, compaginadas entre sí hacen que subsista ese factor, pues se quiere que la Licenciatura tenga los fines básicos del conocimiento del crimen y en consecuencia esto dá \ugar a pensar cómo se puede elaborar un análisis efectivo sin que subsista de por medio la actividad sobre los conocimientos adquiridos en la Facultad y por lo mismo se contemplan materias teóricas y prácticas tomando como base fundamen-· tal procesal la objetividad o práctica en relación con el grave fenómeno del crimen, conocimiento que el estdiante adquirirá y desarrollará ORIENTACION OCUPACIONAL Es común encontrar entre los alumnos la incógnita de lo que se va a hacer luego de egresados de la Facultad y al efecto encontramos algunos aspectos importantes para llevar adelante y que es necesario que el que ingrese a la carrera las tenga presentes porque le van a servir no sólo durante sus estudios, sino aún después de egresado. . No existen colocaciones a nivel universitario en la América Latina, la Carrera de Licenciado en Criminología se presenta por pri~era vez en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León, lo que viene a dar cuenta de que no podemos tomar como base un ejercicio profesional eficientemente puesto que no hay Licenciados en Criminología, lo que viene a ~ c~enta de que este problema no ha podido ~uperarse y en consecuencia en la investigación del crimen y con el planteamiento de sistemas de readaptación _al delincuente, han venido a quedar en manos de personas que sólo tienen conocimientos empúicos adquiridos a través de muchos afies de actividad, pero muchos de ellos sólo han ilustrado ~ cor_iocimientos leyendo algunas obras relacionadas con su actuacion, sm embargo se presupuesta que con la aparición de la nueva cari:era, al aumentar la cantidad de egresados, paulatinamente irá en la vid~ profesional, encontrando acomodo en la investigación policíaca a mv~l estatal o privado, igualmente en los centros de readaptación con s1Stemas para sujetos delincuentes y auxiliarán a la justicia cuand~ e~boren peritajes relacionados específicamente con una conducta crumnal, para que le den al Juez elementos o material suficiente para ~ner una real concepción de la responsabilidad del sujeto que está siendo sentenciado. . Bajo todos estos conocimientos el renglón ocupacional de Licenciados en Criminología, paulatinamente va teniendo mayor aco~odo social ,Y ésto ~siona la posibilidad real de que les egresados titulados actúen socialmente en la incesante cuanto importante lucha contra el crimen. eficazmente. 218 219 �Se terminó de imprimir en San Nicolás de los Garza, N. L., en el Departamento Editorial de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León. el día 1 o. de Septiembre de 1980.Esta edición consta de 1,000 ejemplares. ��� Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource Derecho y Ciencias Sociales Description An account of the resource Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales publicada en las décadas de los setenta y ochenta cuatrimestralmente. Dirigida por Samuel Flores Longoria, David Galván Ancira y Manuel Uribe. Contiene artículos sobre jurisprudencia, leyes, estudios de caso, comentarios a leyes, así como filosofía del derecho y ciencias sociales. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Título Uniforme Derecho Y Ciencias Sociales Año de publicación El año cuando se publico 1980 Época Época del la revista Segunda Número Número de la revista 4 Mes de publicación Mes cuando se publicó Junio-Agosto Día Día del mes de la publicación 1 Periodicidad La periodicidad de la publicación (diaria, semanal, mensual, anual) Bimestral Relación OPAC https://www.codice.uanl.mx/RegistroBibliografico/InformacionBibliografica?from=BusquedaAvanzada&bibId=1784899&biblioteca=0&fb=20000&fm=6&isbn= Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource Derecho y Ciencias Sociales, 1980, Segunda Época, No 4, Junio-Agosto Creator An entity primarily responsible for making the resource Flores Longoria, Samuel, 1934-, Director Subject The topic of the resource Derecho Derechos civiles Publicaciones periódicas Leyes Jurisdisprudencia Filosofía del derecho Description An account of the resource Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales publicada en las décadas de los setenta y ochenta cuatrimestralmente. Dirigida por Samuel Flores Longoria, David Galván Ancira y Manuel Uribe. Contiene artículos sobre jurisprudencia, leyes, estudios de caso, comentarios a leyes, así como filosofía del derecho y ciencias sociales. Publisher An entity responsible for making the resource available Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Derechos y Ciencias Sociales Contributor An entity responsible for making contributions to the resource Vásquez Alanís, Fernando, Director Lozano González, Santiago, Secretario de Redacción Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 01/06/1980 Type The nature or genre of the resource Revista Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource tex/pdf Identifier An unambiguous reference to the resource within a given context 2016558 Source A related resource from which the described resource is derived Fondo Universitario Language A language of the resource spa Spatial Coverage Spatial characteristics of the resource. San Nicolás de los Garza, N.L., (México) Access Rights Information about who can access the resource or an indication of its security status. 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