https://hemerotecadigital.uanl.mx/files/original/271/13598/DERECHO_Y_CIENCIAS_SOCIALES._1982._2a_Epoca._No._7._Julio-Sep.0002016564.ocr.pdf 11b172bc14539460ce585ab519f3aa3d PDF Text Text ,.t ~ de la 1 ~~~ ·; Facultad ?J} ,~ de Derecho ,--..~. Ciencias Sociales UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON SEGUNDA EPOCA 7 ��FOllrlO UNMR!:ITAIUO :a tad !recho . nc1as les 7 �J fONDO UNIVERSITARIO Revista de la ( # Facultad de Derecho y Ciencias ·Sociales UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON SEGUNDA EPOCA 7 �Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON 2da. EPOCA JULIO-SEPTIEMBRE 1982 NUM. 7 SUMARIO LIC. ROBERTO SERGIO CASTILLO GAMBOA: Presentación. ' ,. SECCION INVESTIGACION JURIDICA LIC. FRANCISCO BERLIN VALENZUELA El Derecho Electral y su Modernización dentro del proceso de la Reforma Política. 13 LIC. ELOY CANTU SEGOVIA " Hacia un Federalismo Económico" Antecedentes, Conformación y Perspectivas. 43 LIC. SERGIO ELIAS GUTIERREZ SALAZAR El Régimen Jurídico Administrativo del Municipio de México 1976- 1982. LIC. JOSE MANUEL VILLAGORDOA. El régimen Jurídico del Fideicomiso ·Público en México. LIC. JOSE NATIVIDAD GONZALEZ PARAS. La Reforma Administrativa y el Fideicomiso Público. -f' 85 99 131 �DRA. ROSA MARIA DIAZ DE FALCO. Comentarios a la Obra de Emilio Margaín Manautou. 151 LIC. CESAR GARZA ANCIRA. Reformas al Procedimiento Laboral. 157 LIC. ARMANDO GARCIA GAMEZ. Reglamentos Municipales. 161 LIC. RAUL PEREZ BARBOSA. Trascendencia de un Análisis Comparativo de la Legislació; Concerniente al Financiamiento de Campañas Políticas. 167 SECCION ACTUALIDAD LEGISLATNA DECRETO DE REFORMAS A LOS ARTICULOS 60., 9o., 13, 26, 27, 28, 32, 34, 37, 43, 46 y 49. 197 DECRETO No. 163.- LEY QUE ESTABLECE EL SISTEMA ESTATAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE NUEVO LEON. 207 DECRETO No. 175.- REFORMA AL ARTICULO 65 DE LA CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO. 225 DECRETO No. 176.- REFORMAS A LOS ARTICULOS 41 Y 44 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL H. CONGF,.ESO DEL ESTADO. 226 DECRETO No. 182.- REFORMAS A LOS ARTICULOS 35 al 138 DEL CODIGO CNIL DEL ESTADO DE NUEVO LEON. 239 DECRETO No. 183.- REFORMAS A LOS ARTICULOS NOS. 111, FRACCION IV Y 452. 263 �SECCION CRIMINOLOGIA UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES DIRECTOR: Lic. Roberto Sergio Castillo Gamboa.-JEFE DE LA DIVISON DE ESTUDIOS PROFESIONALES: Lic. Santiago González Lozano.- JEFE DE LA DIVISION DE INVESTIGACION Y EDUCACION CONTINUA: Lic. J. Francis· co Rivera Bedoya. - JEFE DE LA DIVISION DE ESTUDIOS SUPERIORES: Lic. Helio E. Ayala Villarreal .· DECANO: Lic. Genaro Salinas Ouiroga. .., DR. PEDRO RUBENS DAVID. Desarrollo Prevención del Delito y Justicia Penal. LIC. ANTONIO SANCHEZ GALINOO. Criminología y Derecho de Ejecución Penal. LIC. MARCO ANTONIO LEIJA MORENO. Importancia de la Investigación sobre los Factores causales de la conducta Antisocial del menor. DIRECTORIO DE LA REVISTA 291 1 DIRECTOR: Dr. Fernando Vázquez Alanís. · SECRETARIO DE REDACCION: Lic. Santiago González Lozano. • JEFE DE CIRCULACION: Profr. Juan Aragón Carreon. \ 333 359 SECCION JURIDICA DE NUEVO LEON FRAY SERVANDO TERESA DE MIER NORIEGA Y GUERRA. 367 Lic. Genaro Salinas Quiroga, Lic. Roberto Sergio Castillo Gamboa, Lic. David Galván Ancira, Dr. Fernando Vázquez Alan(s, Lic. Herberto Núñez Espinosa, Dr. Agustín Basave y Fernández del Valle, Lic. Alberto García Gómez, Lic. Jorge Montemayor Salazar, Lic. J. Francisco Rivera Bedoya, Lic. Santiago DISCURSO AUTOBIOGRAFICO. 369 PROFESIA SOBRE LA FEDERACION MEXICANA. 379 González Lozano. FRAY SERVANDO A 150 AÑOS POR RAUL RANGEL FRIAS 397 CONSEJO EDITORIAL La responsabilidad de los artículos publicados es exclusiva de sus autores. Las opiniones expresadas en la Revista son estrictamente personales y no asume responsabilidad por ellas la revista, la Facultad de Derecho de la U.A.N.L. o las instituciones a que estén asociados sus ex positores. Derecho y Ciencias Sociales aparece bimestralmente. No se devuelven originales aun cuando no se publiquen. Toda correspondencia debe dirigirse a: Facultad de Derecho y Ciencias Sociales Revista Derecho y Ciencias Sociales Ciudad Universitaria San Nicolás de los Garza, N. L. ,?i,.. IMPRESO EN MEXICO PRINTED ANO MADE IN MEXICO Departamento de Imprenta Facultad de Derecho y C. Sociales de la Universidad Autónoma de N . L . Cd. Universitaria San Nicolás de los Garza, N. L ! a I �PRESENTAC/ON En el presente número, se publican interesantes trabajos de Investigación Jurídica, Reformas Legislativas, Estudios sobre Criminología y Trabajos Socio.Jurídicos de Nuevo León. En la--Sección Investigación Jurídica, aportan su colaboración los señores licenci~dos Francisco Berlín Valenzuela, Eloy Cantú Segovia, Sergio El.ías Gutiérrez Salazar, José Manuel Villagordoa, José Natividad González Parás, César Garza Ancira, y Raúl Pérez Barbosa, sobre temas de Dereclr6 Electoral, Federalismo Económico, Régimen Jurídico Administrativo del Municipio, Federalismo Público en México, Reforma Administrativa, Procedimiento Laboral ·y sus Reforma~' y Financiamiento de Campañas Políticas. Destaca de manera sobresaliente el trabajo del maestro Lic. Armando García Gámez sobre los diversos reglamentos municipales de nuestra entidad. Así también, merece consideración especial los comentarios de la Dra. Rosa Ma. Díaz de Falcó sobre la obra de Emilio Margáin Manaotou. Se continúa la importante Sección Actualidad Legislativa, que contiene reformas a la Constitución Política del Estado y a otros ordenamientos legales. \ En la Sección Criminología se incluyen artículos importantes del Dr. Pedro Rubens David, del Lic. Antonio Sánchez Galindo y el Lic. Marco A. Leija Moreno, sobre prevención del delito y Justicia Penal, Derecho de Ejecución Penal e Importancia de la Investigación sobre los Factores causales de la conducta Antisocial del Menor, respectivamente. Finalmente, en la Sección Jurídica de Nuevo León se comprenden diversos trabajos en torno a la destacada personalidad de Fray Servando Teresa de Mier Noriega y Guerra, que comprenden: Discurso Autobiográfico y Profecías a la Nación Mexicana. Sobre el tema, también se publica el interesante trabajo " FRAY SERVANDO A 150 AÑOS" del destacado Maestro Licenciado Raúl Rangel Frías.LIC. ROBERTO S CASTILLO GAMBOA DIRECTOR �SECCION INVESTIGACION JURIDICA �FRANCISCO BERLIN VALENZUELA PONENCIA PRESENTADA POR EL DOCTOR EN DERECHO FRANCISCO BERLIN VALENZUELA, CATEDRATICO UNIVERSITARIO Y AUTOR DEL LIBRO " DERECHO ELECTORAL", EN EL PRIMER CONGRESO NACIONAL DE DOCTORES EN DERECHO, ORGANIZADO POR LA ASOCIACION NACIONAL DE DOCTORES EN DERECHO EN EL PALACIO DE MINERIA DE LA CIUDAD DE MEXICO, LOS DIAS 12 Y 13 DE NOVIEMBRE DE 1981 . EL DERECHO ELECTORAL Y SU MODERNIZACION DENTRO DEL PROCESO DE LA REFORMA POLITICA La acertada realización de este primer congreso y el éxito que seguramente tendrá, pone de manifiesto que la preocupación de la Asociación Nacional de Doctores en Derecho por fijar la posición de sus miembros en el panorama jurídico de México era una necesidad impostergable. Durante mucho tiempo, se ha dejado sentir un enorme vacío producido por la falta de solidaridad profesional que ha impedido que los abogados fijen su posición en relación a los grandes problemas nacionales. La feliz, aunque al mismo tiempo penosa cir13 �cunstancia de ser tan reducido el número de doctores en derecho y . ' la buena disposición de la mayor parte de ellos, ha hecho posible esta reunión, que permitirá, dada la alta jerarquía académica y profesional de sus participantes fijar una posición concreta dentro del temario propuesto. El trabajo que se_nos ha propuesto elaborar, reviste en consecuencia una excepcional importancia por estar referido a una disciplina jurídica en formación, como lo es el derecho electoral, cuyo contenido, sistematización e interpretación, recientemente se ha empezado a realizar en nuestro país por un número cada vez mayor de estudiosos de los temas jurídico-electorales, con la finalidad de ubicarlo dentro de la ciencia del derecho. No puede desconocerse, sin embargo, que desde la perspectiva política son muchas las aportaciones hechas en este campo, en el que numerosos tratadistas han dado respuesta a sus inquietudes por investigar cual es la significación exacta que los procesos electorales tienen en la integración de las estructuras del estado mexicano. Surge entonces una distinción que interesa precisar, para no confundir el análisis del derecho electoral que requiere del instrumental y la metodología propios de la ciencia jurídica en general, con los enfoques doctrinarios de otras disciplinas como son la ciencia política, la te~ría política, la sociología política y la psicología política, entre otras, que pretenden averiguar sus aspectos empíricos, su basamento filosófico-político, las condiciones en que el sufragio se ejercita y las motivaciones de los ciudadanos en su práctica cotidiana, respectivamente. Sin embargo, no podemos soslayar el auxilio que estas disciplinas prestan a la elaboración de este derecho que tiene tan profundas raíces en una sociedad democrática. Constituyendo el derecho electoral el instrumento normativo de la democracia, se le ha considerado como el elemento vital para ponerla en movimiento. de ahí, que cualquiera que sea el sistema político y económico de un país, las llamadas democracias occidentales y orientales, sabedoras de que los procesos electorales conllevan un principio legitimador del poder político, los han consagrado en 14 sus órdenes jurídicos fundamentales y reglamentado en leyes específicas con la intención de regular la participación y los conflictos de intereses, surgidos entre los hombres y las orga~zaciones en su lucha por la conquista legal del poder. .. La necesidad de hacer más operativo al derecho electoral, pa- ra regular la oposición de los contrarios en sus luchas comiciales, lo ha convertido en el instrumento más adecuado para normar la contienda política. No es extraño entonces, que diversos juristas fundamentalmente europeos le hayan puesto especial atención en los últimos años y escrito algunas obras en las que son deslindadoS' los aspectos técnicos con la intención de darle su debido tratamiento dentro del mundo jurídico. En nuestro país se observa con agrado que comienza a superarse la tradicional indiferencia de nuestros juristas hacia el derecho electoral, producto tal vez del hecho de que la práxis misma del sufragio, no siempre realizada en correspondencia con las disposiciones legales, por las pasiones, intereses y vicios ancestrales, polarizaban más la atención, haciendo pasar a segundo término los aspectos jurídicos del mismo. Por otra parte, la evolución misma de nuestras instituciones electorales, dentro de un proceso transformador de nuestro ser político, motiyada por el acelerado crecimiento de los grupos emergentes y la necesidad de otorgarle una más amplia y mejor representación acorde con la sociedad pluralista de nuestro tiempo, ha evidenciado la urgencia de verdaderos especialistas en esta materia y su inclusión en los programas de las facultades de derecho de nuestro país. El derecho electoral que pertenece al derecho público y ha venido formando parte dentro de este del derecho constitucional reclama ya su autonomía científica para su mejor comprensión didáctica Y su unidad en el tratamiento doctrinario, pues como dice el jurista español Nicolás Pérez Serrano "nada de extraño tiene, que la mater~a del sufragio, cada día más rica y abigarrada en cuestiones, adquinese volumen bastante para formar casi una disciplina independien15 �te...... . " (1) Se entiende así, que el derecho electoral sea considerado como una ra!l}a del constitucional, por encuadrar este jurídicamente los fenómenos políticos, permitiéndole al primero como dicen los autores franceses Demichel André et Francine 12> poner en marcha un cierto número de sus normas y de las más importantes, por tratarse de las que establecen el reclutamiento democrático de un cierto número de órganos del estado, condicionando el contenido de las leyes electorales como son los temas referentes a las elecciones, democra' cia, representación, partidos políticos, participación popular, control popular de los gobernantes, etc., ajustándose a su espíritu para hacer posible la congruencia y unidad que en todo orden jurídico se requiere. Es precisamente en el derecho constituci0nal, donde encontramos la fuente formal primaria del derecho electoral que se encuentra en la constitución y las fuentes formales secundarias como son la legislación, la jurisprudencia, los usos, la costumbre y en ocasiones la doctrina. Cabe señalar, sin embargo, que en términos generales, la reglamentación de este derecho se fue haciendo históricamente en diversos textos jurídicos, los que carecían de unidad, en virtud de que los múltiples ordenamientos del mismo se encontraron dispersos, hasta el momento en que fue posible dotarlo de unidad material merced . a la codificación paulatina que en algunos estados se fue haciendo. Una segunda clasificación que atañe al criterio de inmediatez, en cuanto a las fuentes del derecho electoral, nos hace distinguir las fuentes directas de las indirectas, siendo las primeras aquellas en que la constitución o la ley lo contienen expresamente e indirectas aquellas en que se hace necesaria la remisión a otras ramas del derecho en general, por ser auxiliares del derecho electoral o por supletoriedad. En cuanto a las fuentes reales del derecho electoral, atendiendo a que son formadas por los factores y elementos que determinan el contenido de las normas, <3 > podemos apreciar que estos factores en la materia electoral corresponden exactamente a los que originan la vida política de un estado. Su importancia es manifiesta porque a través de su conocimiento, se puede llegar a saber - como dice Osear Morineau- cuales son "los ideales que influyen sobre el legislador para determinar su contenido, el concepto de justicia individual Y social, el deseo de equilibrar .intereses o resolver conflictos de intereses, las razones geográficas, políticas, inividuales o sociales ·que tuvo en cuenta el legislador para determinar el contenido de la regla" (4 > • El hecho de que el legislador ignore o no tome en cuenta estos factores que son de muy variada naturaleza, para ser conjuntados oportunamente, trae como resultado que se produzca un orden que no es congruente con la realidad que aspira a regir. Señalamos finalmente el interés que para nuestra materia tienen también las fuentes históricas, que como ya sabemos son aquellas que se aplican "a los documentos (inscripciones, papiros, libros, etc.) que encierran el texto de una ley o conjunto de leyes" <5 > , las cuales son de gran utilidad para el conocimiento de las leyes electorales del pasado. la falta de atención a estas fuentes, que se traduce en indiferencia a las tradiciones políticas de un pueblo, ocasiona que en ·el tránsito de la fuente real a la formal, se ignoren contenidos históricos de gran importancia, produciendo cambios bruscos, que impiden• la comprensión de las normas electorales, dificultando la práctica de la democracia y en ocasiones involucionando su desarrollo. Ahondando en la naturaleza del derecho electoral, hay quienes piensan que es mixta, pues en países como en francia, algunos autores lo consideran como una rama del derecho administrativo tam- (3) (1) (2) Pérez Serrano Nicolás. Tratado de Derecho Político. EC!litorlal CIVltas, S. A. Madrid, 1976; p.p. 337 y 338. Demlchel, André et Francine. Droit Electoral. Líbralrie Dalloz. París, S. A. Parls 1973; P. 8 . 16 (4) (5) García Máynez Eduardo. Intro ducción al Estudio del Derecho, 8a. Edic . Editorial Porrúa, S . A. Méx ico, 1958. P.P. 51 y 55. Morlneau, Osear. El EsJUdio del Derecho. Editorial Porrúa. México, 1958, P. 67. García Máynez Eduardo, Op. ch . P. 51 . 17 �bién por ser este el que le proporciona su estructura, técnica a diferencia del constitucional que le proporciona su fundamentación política. Sin per1u1c10 de las razones de caracter histórico y técnico, que sostiene que tanto las elecciones po~íticas como administrativas evolucionaron en frnancia paralelamente con una mejor y previa regulación jurídica para las segundas, otorgándole los principios técnicos del derecho administrativo, nosotros pensamos que su justificación se encuentra en la necesidad de que los gobiernos, puedan ofrecer condiciones adecuadas a través de su aparato estatal al desarrollo de los procesos electorales, aprovechando su capacidad administrativa, a fin de garantizar la regulación y el orden con que deben ser conducidos. Observamos también, que así como el derecho no puede ser visto como una serie de compartimientos estancos, por estar todas sus ramas estrechamente relacionadas y conectadas, el Derecho electoral por su parte tiene que auxiliarse de otras disciplinas como el Derecho Privado, del cual utiliza algunas de sus nociones jurídicas como son aquellas que se refieren al domicilio, residencia, nacionalidad, edad, calidad de elector, etc.; del Derecho Procesal y del Derecho Penal recibe sµ influencia por lo que hace al contencioso electoral Y a las sanciones, respectivamente. Dentro de este orden de ideas, se comprende que el Derecho Electoral posee una autonomía propia, surgida como un resultado de su especificidad jurídica que explica a su vez las razones de su continuidad en el tiempo y la cual es una consecuencia de la doctrina de la representación política que constituye la base teórica de este derecho. Es precisamente, la exclusividad de esta situación, lo que -según algunos tratadistas- " Impone a este derecho condicionamientos particulares que constituyen lo esencial de su autonomía. El derecho electoral debe ser suficientemente eficaz como para asegurar la representación de los electores y al mismo tiempo, debe reconocer sus propios límites, característicos de esta representación. . . En suma, el Derecho Electoral debe servir lo mejor posible a la representación po18 · d ose asimismo · . darle amos " . p ular, proh 1.b.ien 16 > , El moderno derecho electoral va mas allá del simple contenido electivo que se refiere a la representación, por medio del cual recoge las reglas concernientes al régimen de elección de los gobernantes, para ser integrado y complementado con un contenido mayor de participación y control, en cuanto hace intervenir al pueblo en las decisiones de los gobernantes y eventualmente en la supervisión de sus actos, a traves del ejercicio de los distintos medios de democraciá semidirecta. Solo entendiendo ambos enfoques se clarifica que " el sufragio, además de la función electoral, tiene una función de participación gubernativa. . . Esto es - dice el eminente tratadista argentino Carlos Fayt- la respuesta a una tendencia de nuestro tiempo. El elector quiere algo más que ser bien gobernado: quiere gobernar.En la estructura de gobierno de la sociedad de cuadros, el sufragio se reducía al derecho a ser bien gobernado. En la estructura de gobierno de la sociedad de masas adquiere una dimensión nueva y se convierte en el derecho a gobernar y ser bien gobernado". (7 > La llamada Elección-Dimisión por medio de la cual los ciudadanos simplemente emiten su voto en las urnas para elegir a sus gobernantes, permaneciendo impotentes con posterioridad a las acciones por estos ejecutadas cuando toman posesión de sus cargos, no constituye ya una garantía para el cumplimiento fiel de sus funciones, dando lugar de esta manera al desaliento cívico y a frustraciones diversas que conducen finalmente al abstencionismo electoral. La Elección-Dimisión, pues es a través de ella como se logra establecer un diálogo constante entre gobernantes y gobernados que hace posible la existencia de variadas formas de control por parte de estos últimos, quienes al ser consultados por aquellos, en un referendum o plebiscito, sobre la aprobación o rechazo de una ley, acto administrativo o reforma constitucional, manifiestan su aprobación o negación, des- (6) 7 ( ) Demichel. André et Franclne; íbldem. p , 13. Fayt S. Carios, Sufragio Y Representación Política. Aires, 1963, p, 9. 19 Blbllográfica Omeba . Buenos �pués de haber escuchado y valorado, por conducto de los medios masivos de comunicación y de los partidos y las asociaciones políticas, los argumentos que los autores de la decisión tuvieron para formularla. No se desconocen algunas impugnaciones que sostienen que la implantación de estas formas de semidemocracia, entre las que se encuentran además de las arriba mencionadas, la iniciativa popular, la revocación popular y la apelación de sentencias, han sido deprestigiadas históricamente en algunos países, por el mal uso que sus gobernantes han hecho de ellas al haberlas utilizado como instrumentos de ratificación popular a regímenes no constitucionales y contrarios al derecho, falseando de esta manera la voluntad del pueblo. Sin embargo, pensamos que todo proceso de vida democrática implica serios riesgos y que estos deben de ser sorteados para posibilitar su existencia, correspondiendo a los pueblos a través de una mayor conciencia crítica y una más adecuada educación política, evitar su manipulación para no hacerle el juego a los malos gobernantes que mediante su empleo pretenden falsear la democracia. 1 En vista de lo anterior, pensamos que el Derecho Electoral contemporaneo, si se quiere que sea más eficaz y cumpla mejor su cometido dentro de la democracia, debe ser conceptualizado como el conjunto de normas que regulan el procedimiento por medio del voto de la designación de los gobernantes, que conforme a la ley deban ser electos por el pueblo y que determinan las condiciones de su participación a través del cuerpo electoral en las decisiones gubernativas. Las ideas precedentes constituyen en términos generales el marco teórico de referencia, dentro del cual deseamos exponer nuestro punto de vista sobre el moderno derecho electoral y la relación que tiene con la reforma política que el actual gobierno de la república ha puesto en marcha, para reorientar mejor nuestra vida institucional y responder a los reclamos de participación que hacian diversos grupos marginados del quehacer político nacional. desde el momento mismo de su gestación las ventajas y desventajas de la reforma política, su contenido orientación, así como las perspectivas mediatas e inmediatas. Connotados dirigentes, Maestros Universitarios, Partidos y Asociaciones Políticas, fueron convocados oportunamente pÓr la Comisión Federal Electoral, para exponer sus puntos de vista sobre esta reforma, los cuales difirieron como era de esperarse, por ser expresión de corrientes encontradas, posiciones disimbolas e intereses opuestos en la dificil tarea de reencauzar el rumbo político de la nación mexicana, habiendo coincidido, sin embargo, en la necesidad de su existencia para llevar a cabo el cambio exigido por las peligrosas tensiones sociales que se estaban generando. Por las condiciones del momento en que surgió, resulta comprensible el hecho de haberla sometido al consenso popular para su debida conformación, pues el estado de derecho la sociedad pluralista que integramos así lo exigian para ser congruentes con nuestra pretensión nacional de ser " tecnicamente un régimen de decisiones abiertas y públicas, que abre un proceso de discusión sobre las decisiones, crea canales de comunicación y participación entre los gobernantes y gobernados y define, en último término, la posibilidad de un gobierno responsable, fundado en el consentimiento". 18> y Fue así, como el C. Presidente de la República, sintiendo la necesidad de transformar algunas de núestras instituciones políticas que habían perdido su vigencia objetiva por no responder ya a la vocación democrática de nuestro pueblo, decidió "Promover y alentar la incorporación de todas las potencialidades políticas del país, para que las diversas fuerzas, por minoritarias que sean, participen en la realización de nuestra unidad democrática". <9 > Interesa destacar para los fines de nuestro análisis, cuales fue- (8) (9) Muchos han sido los estudios y ensayos formulados para analizar 20 Sánchez Agesta Lu is . La Ciencia Po lít ica y el A ná lis is del Proceso d e decisión. Real Academia de C iencias Morales y Pol ít icas. Madrid , 1978; P.P. 55 y 56. Carta del C. Presideme de la Repúb lica de f echa dirigida a l Presidente de la Comisión Federal Electoral. 21 �ron a grandes rasgos las causas que motivaron la reforma política y su orientación final, razón por la que prescindiremos de los datos que se refieren a los hechos históricos de su nacimiento y proceso de desarrollo, por considerar que resulta más importante el conocimiento de las necesidades circunstanciales que la origin~on. Partimos de la convicción de que existe en nuestro pueblo' una marcada vocación democrática que se deja sentir lo mismo en la independencia, la reforma y la revolución, la cual se ha venido fortaleciendo a lo largo de nuestra historia en la medida en que se fueron superando con dolor y con sangre los múltiples obstáculos que el Mexicano tuvo que sortear para estructurar su concepto de democracia, con una amplitud tal, que abarca no solo lo político y social sino también lo económico y cultural, hasta llegar a consagrarla como el principio básico de su existencia, considerándola en nuestro orden jurídico fundamental "no solamente como una estructura jurídica y un régimen político sino como un sistema de vida fundado en eJ constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo". En estas condiciones, México arribó a la modernidad merced al advenimiento de las instituciones democráticas dentro de una sociedad cada vez más pluralista, que ha hecho posible el sacudimiento de la pesada inercia de los tiempos de dominación, para emprender la construcción en todos los órdenes de un nuevo país, después de intentar recorrer en ciento setenta y un años, los procesos de desarrollo que a otros países les ha significado un mayor tiempo para su logro. Este aceleramiento, producido dentro de " un proceso dialéctico de transformación" ha conducido a violentar las etapas de progresq, impidiendo una cabal asimilación y adecuación de las instituciones creadas con la realidad, lo que ha dado como "resultado los númerosos aspectos patológicos que presenta nuestra vida política. Es esta vocación democrática la que ha impulsado al pueblo mexicano dentro de una firme tradición a crear, con ingeniosidad sin par, sus propios instrumentos institucionales para avanzar por el camino de su superación, en un mundo parcelado que le presiona a aprovechar circunstancias coyunturales o bien ventajas, que le permi22 ten la elaboración de planes y programas formulados sobre la marcha en ocasiones dentro de un proceso empírico que lo hace aparecer sa-' turado de contradicciones. Tal situación, nos permite explicarnos el por que entre las leyes que nos rigen y .nuestra realidad ' existe una disociación tal que da al pueblo la sensación de vivir en un mundo ideal en el que existen dos Méxicos, caracterizado uno por las normas programáticas que pretenden orientar su rumbo y el otro por la realidad contrastante que conforma su vida cotidiana. Más, a pesar de ·esta disociación, no puede negarse que hasta los más exigentes dialectivos reconocen el poder creador del Derecho como resultado de la interacción entre la normalidad y la norma, lo que hace aparecer a las leyes con un carácter preceptivo, capaz de crear inquietudes políticas y reafirmar nuestra vocación democrática dentro del Estado de Derecho en que se desenvuelve la sociedad Mexicana. Los esfuerzos de nuestros juristas, justo es reconocerlo en un foro de esta naturaleza, que han venido oscilando de la utopía normativa al enfrentamiento de las más crudas realidades sociológicas, han tenido el mérito innegable de hacer ver históricamente a los grupos oligarquicos el deber ser de sus obligaciones ineludibles para con el pueblo, señalando las rutas éticas de una sociedad en transformación constante e impidiendo la involución a estadios egoístas e injustos de etapas que ya han sido superadas. En los últimos años, han sido precisamente estas exigencias populares que aspiran a vivir dentro de una auténtica democracia social, las que han mantenido la exigencia de mayores libertades y una permanente actitud crítica, para evitar que sean conculcados sus derechos Y distorsionado su camino, participando de esta manera en organizaciones legales o ilegales que han hecho sentir a nuestro sistema político la necesidad de imprimir co.rrectivos oportunos cuando es necesario para evitar su aniquilamiento. . Antes de continuar, preciso será tratar de definir en sus generalidades las caractéristicas de un sistema político que como el nues23 �- tro resulta, ser muy sui-generis y ha sido motivo de asombro e incomprensión para muchos autores extranjeros que han pretendido estudiarlo. Una de las más importantes características de nuestro sistema político es el estar constituido por un sistema de partido dominante dentro de un regimen presidencialista de ejecutivo fuerte. La base de sustentación ideológica del partido se encuentra en la correlativa de la doctrina dominante conformada por los movimientos de independencia, reforma y fundamentalmente de la revolución, lo cual constituye como diría Jean Charlot la "Armazón General del Pensamiento", siendo imposible a sus adversarios políticos competir con ella. "El Partido Revolucionario Institucional" es el resultado de las sucesivas adecuaciones que ha venido sufriendo a lo largo de los 52 años que lleva en el poder, pues desde 1929 en que surgió con el nombre de "Partido Nacional Revolucionario" encaminó su actividad a aglutinar las diversas corrientes revolucionarias, proclamándose asimismo como el custodio del programa y la doctrina de la Revolución Mexicana que se identificó como la doctrina dominante de la época. Como respuesta a la integración de ese bloque de facciones políticas, otras ideologías minoritarias se constituyeron en partidos Políticos también, a fin de defender organizadamente sus intereses conformándose así el cuadro típico que la doctrina conoce ' actualmente como sistema de partido dominante. Surgieron de esta manera el "Partido Acción Nacional" (P.A.N.) en 1939; el "Par' tido Popular Socialista" (P.P.S.) en 1948 y el "Partido Auténtico de la Revolución Mexicana" ( P.A.R.M.) en 1959. Unificados los grupos revolucionarios, el "P.N.R." fue transformado por razones de estrategia y conveniencias políticas del momento en "Partido de la Revolución Mexicana" (P.R.M.) en 1939 y en el actual "Partido Revolucionario Institucional" (P.R.I.) en 1946, evolucionando hasta convertirse por sus fuerzas políticas integradoras. en una gran organización ideológica electoral que fue haciendo posible su institucionalización gradual y el fortalecimiento del poder político y su ejercicio estatal estable. 24 El partido revolucionario institucional, en su momento, movilizó a las mayorías en torno de programas populares que motivaban su apoyo y simpatía por la esperanza generada en ellas, convirtiéndose en el indiscutible triunfador de la época en la integración de los órganos del estado, dentro de un proceso electoral, que con todas sus imperfecciones y no siempre adecuado a la normatividad electoral, producía sin embargo una expresión de la voluntad popular. En medio de estas circunstancias, las minorías opositoras que se constituyeron como partidos, se vieron condenadas a no representar sino el papel de grupos de presión, hasta el momento en que les fuera posible lograr una real participación política. A pesar del desgaste natural producido por la larga permanencia en el poder, no obstante la hegemonía lograda, la desviación al populismo y a otras formas espurias que fueron neutralizándose precisamente por la arraigada vocación democrática del pueblo mexicano, por algunos efectos de la dependencia y por la habilidad de la clase dominante que ha sabido encontrar en el "P. R. I. " el instrumento político para asegurar el ejercicio del poder "en un futuro previsible", el país se ha venido desenvolviendo dentro de un clima de estabilidad política. Mucho ha contribuido para el logro de tal estabilidad, la valiosa experiencia histórica y la sabiduria del constituyente de 1917 que estableció el principio de no reelección y las bases sustentadoras de una mística de renovación constante en el ejercicio de los cargos para dinamizar nuestra vida política. Tal vez, ha sido esto lo que dio al "P. R. I." la posibilidad de mantener una gran movilidad en sus clases dirigentes, conservándose como partido de cuadros que le ha permitido el acceso a los militantes y electores a las tareas de dirección, constituyéndose en la clave principal que sostiene todo el edificio del sistema político Mexicano, que a través del partido se proyecta hacia el gobierno, en una simbiosis que le imprime a este la misma acción de cambio al propiciar el flujo permanente de hombres e ideas. Esta hipótesis se confirma, cuando se observa, como cada vez que se ha paralizado el ritmo de esta movilidad en el proceso de selección del propio partido, cerrándose las puertas a nuevas generaciones y grupos 25 �contendientes dentro de sus filas, se han producido algunas derrotas electorales que han repercutido favorablemente en los partidos de oposición. El sistema de partido dominante en México, caracterizado por la no alteración del poder en la práctica, en virtud de que los partidos de oposición giran en torno al "P. R. l.", sin poder antagonizar sobre la base de paridad en la competencia por obtener el triunfo en las luchas electorales, tenía que producir con el tiempo frustraciones diversas que llevarían a la indiferencia ciudadana y a la ausencia de participación. Un sis~ema como este, por su propia naturaleza tiene una existencia perentoria y su duración depende en última instancia de su propia capacidad para adaptarse al proceso político que su misma existencia va generando, lo que cada vez se hace mas dificil en virtud de la polarización de los particulares intereses que van adquiriendo los grupos privilegiados por el sistema, impidiendo su armonía interior y perdiendo al mismo tiempo su estructura unitaria que los hace tomar posiciones hegemónicas dentro del propio partido, presionando su transformación de una organización doctrinaria a una organización pragmática, relativizando de esta manera la fuerza de sus principios rectores iniciales y entorpeciendo así su natural movilidad política. / En estas circunstancias, conforme se han ido reduciendo de un lado las vías de acceso de numerosos sectores a la integración del poder político, al mismo tiempo que las tensiones se han ido endureciendo en el interior del partido amenazando con agrietarlo y las relaciones existentes entre el P. R. l. y el gobierno son de mayor dependencia, se van produciendo soluciones cada vez más ajenas a la linea política; de otro lado, la misma estabilidad y paz que el sistema ha generado, resultado de la acción modernizadora de los programas revolucionarios del régimen político, al crear un desarrollo acelerado en una población creciente, han hecho patente la existencia de una sociedad pluralista que exige la existencia de un poder abierto " por -oposición al poder cerrado que monolíticamente clausura el proceso político con tendencia a conformar una sociedad homogenea y 26 uniforme" <1 0 ) _ La necesidad de participación de las clases emergentes con "Vitales Intereses Parciales" demandaron la satisfacción de sus imperativos de justicia, desplazando a segundo término el disfrute de la estabilidad, razón por la cual la·paz social se vio amenazada, surgiendo de esta manera las guerrillas, los grupos clandestinos y la inconformidad generadora de violencia. El sistema político mexicano y sus teóricos se enfrentaron en este momento a un doble pr~blema: Por una parte, seguir garantizando los intereses de la clase dominante en el mejor de los climas posibles, y por la otra, atender al reclamo de justicia y participación política real de la sociedad plural. Ante la disyuntiva presentada, el actual régimen decidio afrontar el problema satisfaciendo la segunda situación que conduciría a una reacción de cambio y de progreso y no la primera que llevaría fatalmente a una reacción que pondría en situación dificil al propio sistema. Es en los últimos años del anterior sexenio, cuando las contradicciones entre los diversos grupos del sistema hacen patente que se le ha llevado a Sl;l punto más crítico. El nuevo gobierno ingresa al ejercicio del poder en estas delicadas circunstancias, ante el imperativo de recobrar la unidad quebrantada, devolviendo la fe a una ciudadanía escéptica y susceptible a las actividades del poder público. La despolitización, la retracción económica y la confianza debilitada, exigian ser superadas de inmediato. Es entonces, cuando ante esta señal de peligro y de crisis, se agudizó la sensibilidad de los dirigentes políticos del sistema mexicano, haciendo sentir la urgente necesidad de establecer correctivos a tiempo para evitar un fatal desenlace que podía conducir a una pugna desintegradora entre las diversas fuerzas políticas que llegaría a desembocar en una de estas tres alternativas: autocracia con tendencia al sistema de partido único, o a una mayor apertura democrática, o a ( 10) Bidart Campos Germán J . Ponencia " La Representación Popular y la Sociedad Plurellsta", presentada en el II Congreso Mexicano de Derecho Constituclonal, ENEP ACA· TLAN. MEXICO, 1978. 27 �la revolución. La tradicional vocación democrática de nuestro pueblo aunada a la sensibilidad política de su presidente, aconsejo que había llegado el momento de introducir algunas transformaciones al sistema político mexicano que conformará una amplia reforma política y cuyos objetivos fundamentales podrían resumirse en la idea de "incrementar la unidad democrática del país por medio del pluralismo y robustecer la legitimidad de todo el sistema político". ' 11 > Para el logro de tales objetivos se hacía necesario actualizar las formas jurídicas electorales e introducir los mecanismos y las instituciones indispensables para proyectar el sistema de partido dominante hacia un cambio congruente con la modernidad política que pudiera dar respuesta y satisfacción a los imperativos de participación y justicia, planteados por la clarificación de la sociedad plural y los grupos emergentes, por una parte, y a los imperativos de eficacia que las grandes mayorías exigían, por la otra. Las respuestas a estas exigencias se dieron en el robustecimiento del Derecho Electoral Mexicano, mediante diversas reformas hechas a la constitución de la república, la expedición de una nueva Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, la Ley de Amnistía y la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 constitucional, tendiente a fortalecer el federalismo para darle plena validez y substancia. Las iniciativas de reformas constitucionales del ejecutivo federal, robustecidas con las autorizadas opiniones de los representantes anteriormente mencionados, que durante cerca de tres meses fueron expuestas en las doce audiencias públicas celebradas por la Comisión Federal Electoral de acuerdo con los deseos presidenciales, fueron -enviadas a la Cámara de Diputados y de Senadores para su discu- (11) Moya Palencia Mario. Conf erencia sust entada e.n e l 11 Congreso Mexicano de Derecho Constitucional, celebrado en la ENEP, Acatlán, Abril-1978. 28 sión y aprobación, habiendo sido publicadas finalmente después de los procedimientos correspondientes en el diario oficial el día 6 de diciembre de 1977. Posteriormente el mismo ejecutivo mandó a la Cámara de Diputados la iniciativa de la tey Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, la que le introduce importantes modificaciones como resultado de los debates al respecto, procediendo después de aprobarla a hacerla llegar al senado, donde es aprobada el 27 de diciembre de 1977 y publicada en el diario oficial 3 días después. Las reformas constitucionales realizadas significaron una profunda modificación en algunas de nuestras instituciones políticas, pudiendo destacarse en apretada síntesis como más importantes las siguientes: 1. Constitucionalización de los partidos políticos. Siguiendo la corriente que en muchos países ha institucionalizado jurídicamente a estas organizaciones, apenas mencionadas en la constitución cuando se hablaba de diputados de partido y_ cuya existencia con anterioridad había venido siendo extra-constitucional, la reforma en la adición hecha al artículo 41 resultaba positiva al admitirlos en su seno, definiéndolos como "Entidades de Interés Público", otorgándoles derecho a participar en las elecciones estatales y municipales y permitiéndoles el acceso permanente a los medios masivos de comunicación. Por otra parte, la ley de organizaciones políticas y procesos electorales admite dos tipos de registro para los partidos: uno condicionado al resultado de las elecciones y otro definitivo, consignando también la existen~ia de las "Asociaciones Políticas Nacionales,r a las cuales otorga su reconocimiento. · 2. Derecho a la información. mediante la adición al artículo 60. de la Constitución, se estableció que el Derecho a la Información sea garantizado por el estado. Esta reforma cuya reglamentación en la ley respectiva ha sido dificil de instrumentar por los complejos y grandes intereses fundamentalmente de quienes manejan los medios masivos de comunicación, continua aún pendiente de realizarse, no obstante el justo sentido social que lleva implícito. · 29 �3. Sistema de representacio proporcional. Mediante las reformas introducidas en los artículos 52, 53, 54 y 115 fracción III último párrafo de nuestra carta magna, se reconoce el pluralismo existente en nuestra sociedad para ser integrado en un sistema electoral mixto caracterizado por ser predominantemente mayoritario pero complementado por la representación proporcional. A par~ de entonces la Cámara de Diputados está integrada por 300 diputados elegid~s según el principio qe la mayoría relativa y 100 miembros el~gidos según el principio de la representación propo:cional, .ª ~aves del sistema de listas regionales y de acuerdo con las crrcunscnpc1ones plurinominales que hasta en número . de cinco puedan existir, de acuerdo con lo que al respecto establezca la comisión federal electoral. Se observa que la reforma electoral en este aspecto siguió la orientación de los llamados sistemas reacionales Y orgánicos de la representación proporcional señalando en el artículo 54 las b~es generales adoptadas para la elección de los diputados de este tipo de representación, que constituye en nuestro derecho electoral una_ v~~dadera novedad. La doctrina ha considerado que son tres las posibilidades de combinación ~ntre el escrutinio mayoritario y la representación proporcional, pudiendo mencionarse como lo hacen los tratadistas Cotteret y Emeri <12> los sistemas mixtos con un dominante mayoritario, con un dominante proporcional y los equilibrados. Habiendo surgido en Alemania este sistema de representación proporcional mixto como un correctivo de la representación proporcional integral que había llevado a muchos problemas políticos en los años anteriores a 1948, se le dio la variante de convertirlo en un sistema equilibrado en el que las curules del parlamento serían atribuidas por mitad a los candidatos de elección mayoritaria relativa y a los de representación proporcional. Tal antecedente, que se tuvo presente en la elabo!ación de la iniciativa de la reforma política, perseguiría en (12) Cotteret Jeen Marie y Emeri Claude. Los Sistemas Electorales; Barcelona 1973; P.P. 92 y s.s. 30 en la elaboración de la iniciativa de la reforma política, perseguiría en nuestro sistema un efecto contrario, pues como acertadamente expresa el maestro Tena Ramírez "la representación proporcional se estableció aquí como un correctivo del sistema electoral de mayoría relativa", <13> estableciéndose ~í, el sistema mixto con dominante mayoritario de 300 diputados complementado con 100 de representación proporcional. 4. Introducción del principio de representación proporcional en las legislaturas locales. Mediante la reforma al artículo 115 fracción 111 último párrafo de la constitución, se hizo posible que la reforma electoral llegara a las legislaturas de los estados al consignar que " de acuerdo con la legislación que se expida en cada una de las entidades federativas, se introducirá el sistema de diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales . . . " a través de esta acertada reforma se ha pretendido hacer congruente nacionalmente al sistema, dinamizando los cuerpos colegiales estatales, cuya actividad política se ha venido caracterizando por la sumisión a los gobernadores de los estados y por la renuncia al ejercicio de su plena soberanía. 5. Introducción del principio de representación proporcional en los municipios. En la misma reforma constitucional hecha al artículo 115 fracción III párrafo último, se indica que deberá introducirse la representación proporcional en los ayuntamientos de los municipios, cuya población sea de 300,000 o más habitantes, con lo cual se desea que los municipios más populosos tengan una participación más amplia por parte de los partidos minoritarios y se integren con pluralismo existente en cada uno c;le ellos. Pensamos que esta reforma que tiende a integrar políticamente a los municipios, requiere ser complementada con un fortalecimiento económico y con eficaces reformas fiscales que den a este, no solo una base de sustentación política sino fundamentalmente de independencia para el mejor cumplimiento de sus tareas. (13) Tena Ramírez Felipe. Derecho Constitucional Mexicano. Edit. Porrúa, S. A. México 1981, p. 604. 31 �6. Adopción de las formas semidemocráticas del Referendum y la iniciativa popular para el Distrito Federal. La reforma al artículo 63 adicionada en su fracción VI párrafo segundo, mediante la cual "los ordenamientos legales y los reglamentos que la ley de la materia determinen, serán sometidos al referendum y podrán ser objeto de la iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma señale", encierran un indudable acierto, no obstante que no han fructificado todavía en la correspondiente ley reglamentaria, frustrando los propósitos del C. Presidente de la República, quien mediante esta reforma quiso posibilitar el mejoramiento de " la vida política en el Distrito Federal, a través de la introducción de dos formas de participación ciudadana que han probado su efectividad en estados que disponen de vigorosas instituciones democráticas: el referendum y la iniciativa popular. Estos constituyen -según lo expresara el mismo Presidente en su iniciativa- medios complementarios que buscan el consenso y la expresión popular en los actos de gobierno; por ello, consideramos -dijo- la importancia de establecerlos como instrumentos de expresión e interpretación de la soberanía del pueblo, que permitirán a los ciudadanos del Distrito Federal intervenir en la formación de los ordenamientos relativos al gobierno local y a la administración de los principales servicios públicos que se prestan". Comó se observa, no obstante lo atinado de estas medidas que robustecen al Derecho Electoral en su aspecto de elección-participación por lo que hace a esta ciudad de México, la reforma política no ha sido llevada a la práctica en este propósito. Es urgente que en un futuro inmediato sea reglamentada la disposición constitucional respectiva, a fin de no dejar inconcluso este aspecto de la expresa.da reforma. nueva Ley orgánica del congreso para estar en consonancia con las reformas constitucionales introducidas. Llegamos ahora a la última parte de nuestro trabajo, en la cual analizaremos cuáles han sido los efectos de la reforma política en su primer acto de aplicación, las modificaciones que estimamos deben sufrir algunos de sus preceptos y las nuevas instituciones que se le deben introducir para hacer del Derecho Electoral Mexicano un verdadero instrumento normativo para el perfeccionamiento gradual de nuestra democracia. Retomando el curso de nuestra exposición por lo que se refiere a las causas que la originaroh dentro de las tres alternativas que los ~u~_s ~irigentes tenían frente a si, es de reconocerse el acierto que sign~fico la apertura democática hecha a través de la reforma, porque gracias a ella se evitó una involución que nos hiciera retroceder a un pasado ya superado de agitación y violencia. La inconformidad y el descontento que existía en muchos grupos encontraron un cauce pro~etedor para sus inquietudes políticas y la paz social siguió _presidiendo la vida institucional. Alcanzada esta finalidad de la reforma, al resolver por el momento las demandas de participación política de diversos grupos hizo p~si~le el ambiente propicio para intentar corregir desiguald~des economicas Y sociales a través de las reformas administrativas fiscales, del sistema alimentario mexicano y del plan global de de~rollo ~u~ el gobierno de la republica ha venido poniendo en práctica en lo~ ~ti~os años, con el revolucionario propósito de planear nuestro crecimiento a fin de que lleguen a las mayorías del país los beneficios del progreso nacional. Las anteriores reformas constitucionales que hemos resumido Y las disposiciones de la L.O.P.P.E. se complementan con algunas medidas tendientes a reafirmar las facultades del.poder legislativo, como son la exclusividad del examen y aprobación de la cuenta pública para la cámara de diputados (art. 74), la ampliación del control del poder legislativo sobre algunos organismos decentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria (art. 93); y la expedición de una Es indudable que úno de los propósitos que persiguió la reforma po~ítica fue el de encontrar nuevas formas de participación q~e constituyeran una garantía para la práctica de nuestra democracia· La ad opcion · · d e un SJStema · mixto de representación proporcion~ con dominante mayoritario, aunque lleva implícito el reconocinuento a las minorías para que puedan integrarse en el quehacer polí- 32 33 �tico desde la Cámara de Diputados, no se hizo con la amplitud que pudiera haberse esperado, no obstante haber aceptado el derecho de estas a convertirse en mayorías, por no correr -Se dijo- "Los riesgos ciertos de una democracia disolvente", (14> por lo cual se aceptó tal medida como el principio de una transformación gradual de nuestras prácticas electorales. La justificación a este respecto que hace alusión a las facultades de quienes gobiernan de preservar la integridad del estado, para no entorpecer un verdadero proceso democratizador, nos parece un débil argumento que no va al meollo del asunto. No debe perderse de vista que la reforma que comentamos persigue por encima de todo conservar al sistema político mexicano, colocado en dificil situación por las razones ya mencionadas. más, para ser comprendida y analizada objetivamente, debe tenerse presente que es resultado también de las condiciones reales que existen en nuestra vida política, conformada por la acción de un partido dominante que de ninguna manera está dispuesto a ceder el poder político sino es por las propias vías institucionales. Diversas son las críticas que se han hecho a la reforma política en este aspecto de la representación proporcional de las minorías, por condenárseles - según se dice - a seguir siendo precisamente minorías, pues no obstante que teoricamente tienen el Derecho a convertirse en mayorías, se considera que en las condiciones presentes existe una lucha desigual que impide alcanzar tales objetivos. Se ha llegado a considerar. incluso desproporcionada la relación de 300 diputados de mayoría por 100 de representación proporcional, debido a que la brecha entre ambas formas de representación es muy amplia. En tal virtud, la oposición minoritaria, se afirma al observarse la aplicación de la L. O. P. P. E. en la actual legislatura federal, solo les ha brindado tribuna para exponer sus ideas, permitiéndoles ejercer "El Derecho de Audiencia", pero negándoles por otro lado lapo- (14) Reforma Política. Gaceta Informativa de le Comisión Federal Electoral México1977. T . l. p. 357. 34 sibilidad real de ganar un debate por votación. Independientemente de los anteriores argumentos que no deben ser desdeñados, pensamos que la adopción del principio de representación proporcional de las minorías en la cámara de diputados, ha resultado muy positivo para reanimar y darle nuevo impulso a este poder, pues no cabe duda que una mayor presencia de la oposición, aunque sea limitada al número seiíalado, ha dado un gran interés al debate parlamentario por la calidad de algunos de sus miembros, llegando a influir con su participación en la orientación final de muchas disposiciones normativas. Siete son los partidos políticos que contendieron en las pasadas elecciones de 1979 para integrar la Cámara de Diputados, cuatro que ya estaban registrados como son: El "Partido Acción Nacional" (P. A. N. ), el "Partido Popular Socialista" (P. P. S.), el "Partido Auténtico de la Revolución Mexicana" (P. A. R. M.) y el "Partido Revolucionario Institucional " (P. R. I. ), a los que se agregaron el "Partido Comunista Mexicano" (P. C. M. ), el "Partido Socialista de los Trabajadores" (P. S. T.) y el "Partido Democrático Mexicano" (P. D. M. ) que obtuvieron su reconocimiento definitivo después de las elecciones citadas. El resultado del proceso electoral de 1979, reflejado en la integración de la mencionada Cámara fue como sigue: 296 Diputados para el "P. R. L ", después de haberse llevado a cabo una nueva elección en 5 distritos uninominales por haberse anulado la anterior1 de~ido a irregularidades presentadas en su desarrollo y en la cual el partido mayoritario volvió a ganar las cinco curules en contienda con los seis partidos de oposición. el "P. A. N." obtuvo los 4 diputados de mayoría restantes para los 300 que deberían integrarla. Las curules de representación proporcional, fueron adjudicadas a los siguientes partidos de minorías: 39 al P. A. N.; 18-al P. C. M.; 12 al P. A. R. M; 11 al P. P. S.; 10 al P. S. T. y 10 también al P. D.M. Pobre resulta en realidad la cifra de 4 ·diputados de mayoría que obtuvo la oposición en relación con los 296 del partido en el po35 �der, lo que confirma la disparidad que a este respect0 existe y la necesidad de ajustes que las disposiciones constitucionales electorales y la ley de organizaciones políticas y procesos electorales deberá sufrir en un futuro inmediato, por haber resultado contraproducente para los partidos minoritarios la experiencia comicial de 1979. En efecto, bastaría con hacer un análisis comparativo con las legislaturas pasadas para darnos cuenta de que el número de curules por mayoría obtenidas por la oposición han sido superiores a las que obtuvo en la última elección. Siguiendo la casificación que en tres etapas ha formulado el constitucionalista Felipe Tena Ramírez, (15> observamos que en la primera que abarca de 1946 a 1961, durante la existencia de 6 legislaturas hubo 32 diputados de oposición que triunfaron mayoritariamente. Una segunda etapa caracterizada por el sistema de diputados de partido, integrada por cinco legislaturas arroja la estadística de solamente 9 diputados de mayoría , dándose el caso de que en la XLVIII legislatura la oposición no tuvo ninguna curul por mayoría. Quiere esto decir, comparando las 2 etapas, que las posjbilidades de alcanzar curules por mayoría para la oposición eran más grandes cuando no existía el sistema de diputados de partido, independientemente de las ventajas que el mismo reportó en otros sentidos. Esta y otras razones más hicieron perder la confianza en tal sistema, pues como dice el autor mencionado, la "Rama de Diputados de mayoría por el lado de la oposición, parecía llamada a extinguirse", por lo que se hizo necesario su substitución por otro más democrátiqo y operante. En la tercera etapa que se inicia con la actual legislatura, caracterizada por el sistema mixto que comprende diputados de mayoría y de representación proporcional, vemos que la oposición solo alcanzó 4 diputados de mayoría, habiéndose distribuido las curules de minoría en la-forma que señalamos anteriormente. Reflexionando desapasionadamente en los resultados que (15) Tena Ramírez Felipe, ibíde m P.P. 6 23 y 624 . 36 arroja el primer acto de aplicación de la reforma política en su aspecto electoral integrador de la cámara de diputados, es fácil advertir la enorme distancia que existe entre el partido dominante y los seis partidos de minorías que particparon en el proceso comicial pasado, la cual parece dificil de acortarse en las condiciones del juego político que la L. O. P. P. E. plantea. Si bien es cierto, que la reforma que analizamos, se inscribe dentro de un proceso que la circunstancialidad política, económica y social habrá de ir conformando para una mejor apertura democrática no deben irse desdeñando las limitaciones que se van dejando sentk ~n la práctica para hacerla más operativa. Se impone por consiguiente, la necesidad de introducirle algunas modificaciones, que sin desvirtuar el principio de que son las mayorías las que deben de gobernar dentro de un régimen democrático, posibiliten a las minorías un acceso más real a las áreas de decisión, pues el solo derecho a dejar escuchar su voz en los debates de la cámara de diputados no es suficiente para motivar una auténtica participación ciudadana. . . Dentro _de este orden de ideas y valorando las positivas expenenc1as que la participación de las minorías ha tenido en la cámara de diputados, pensamos que dentro del gradualismo que los iniciadores de la reforma tuvieron presente al elaborarla, ha llegado el mo~ento de extender sus beneficios al senado de la República, para que sm que se afecte la estructura federalista que la tradición constitucion~ta le h~ asignado, pueda contribuir a dinamizar su actividad legislativa, ~ediante el concurso de disímbolas corrientes políticas. Es necesano que tal medida sea imp~ementada en un futuro inmediato, pues no ha de resultar dificil a la ingeniosidad política de los Mexicanos, encontrar un sistema adecuado que complemente a este alto cuerpo colegiado, si existe la voluntad de hacerlo. . Las instituciones políticas electorales deben ser celosamente garantIZadas Y respetadas. Incompleta sería una ley electoral si no contara con un buen sistema contencioso jurisdiccional o un sistema co~tencioso ~olítico. Ambos tienen sustanciales diferencias, pues el pnmero reqwere un tribunal especial al márgen del proceso electoral 37 �y debe ser integrado por jueces provenientes de la esfera judicial .º administrativa, en cambio, el segundo esta compuesto por la propia asamblea que ha sido electa, calificando ella misma las elecciones o delegando tal facultad de un grupo más reducido de sus miembros. El recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación que consigna el párrafo III del artículo 60, contra resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados, que es un organismo contencioso político, estableció en nuestro país un contencioso electoral mixto "Nada frecuente en el Derecho Comparado" <15>. No deseando alargar esta disertación con consideraciones doctrinarias e históricas que han originado constantes críticas al otorgar una penosa intervención a nuestro máximo organismo judicial, por haberlo investido solo de facultades declarativas para opinar como dice el citado artículo en "Violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación misma", la cual hará saber a la "Cámara para que emita nueva resolución, misma que tendrá el caracter de definitiva e inatacable". Evitar la inconsecuencia que en materia contenciosa electoral se le ha hecho a la Suprema Corte de Justicia con tan pobre participación, es una demanda de gran número de Maestros Universitarios y Juristas Distinguidos, por lo que deben instrumentarse también las modificaciones conducentes para crear verdaderos tribunales electorales, que ajenos al proceso comicial esten en consonancia con la Reforma Política y garanticen plenamente el ejercicio del sufragio en México. No puede negarse, dentro de un balance imparcial que la Reforma que comentamos ha cumplido algunos de los propósitos que le dieron vida. Más ella no puede de ninguna manera considerarse agotada, pues como reiteradamente se ha expresado forma parte de un proceso gradual de perfeccionamiento. Su contribución ha sido va(16) Tena Remírez Felipe; Íbidem p.p . 613 Y 55 38 liosa para robustecer nuestras instituciones democráticas haciendo más rico e interesante el Derecho Electoral Mexicano, no obstante que se le sigue manteniendo dentro de los estrechos límites de la elección-dimisión. Las tendencias contemporaneas de nuestro pueblo hacen patente su deseo de participar en los asuntos públicos, no solo eligiendo a sus gobernantes sino tomando parte en las decisiones por ellos tomadas. Las formas de semidemocracia, que son expresión de estas inquietudes tendrán que ser reglamentadas de inmediato en el DistritoFederal, cumpliendo la disposíción constitucional que las establece, para ser extendidas posteriormente a toda la nación, si no queremos seguir lamentando la creciente indiferencia ciudadana. La elección-participación es una opción viable en nuestro país que expresara de mejor manera ese proceso de identificación de fines que debe existir entre gobernantes y gobernados. Debe tenerse presente que como en otra oportunidad dijimos' "La democracia actual ha dado lugar a que los partidos políticos desplacen a los ciudadanos limitando su intervención en la integración de los órganos del poder estatal. Si a esto se agrega, que estos canales políticos reservan a la opinión de sus líderes las facultades ejecutivas, se comprenderá que la participación popular va siendo cada vez más reducida, convirtiendo a la democracia de masas en una democracia de líderes. Por esta razón, la existencia del referendum y de otras formas de democracia semidirecta, constituyen una alternativa válida para superar esa falta de interés político que se observa en la mayoría de los países". <17> Finalmente, quisiera reflexionar con ustedes en que los tiempos difíciles que vivimos hacen más ardua y compleja la función de gobernar. Hoy más que nunca, la sensibilidad y audacia que los gobernantes deben de poseer se convierte en una aptitud indispensable para interpretar con fidelidad los mandatos de los gobernados. Acudir al pueblo en consulta para saber de sus necesidades, de sus angustias y de su querer político es identificarse con él en la tarea de pla- (17) Berlín Valenzuela Francisco. Derecho Electoral. Edit. Po rrúa, S. A. México 1980;p.66 39 �near el desarrollo democrático. La modernidad en que se desenvuelve la actividad pública, exige de los dirigentes políticos mayor congruencia entre lo que pregonan y lo que realizan, pues tenemos el deber de asociar aún más la normatividad impuesta por nuestras leyes con la práctica cotidiana. Vivir el derecho más que proclamar sus excelencias, es la mejor manera de conducirnos dentro de un verdadero estado de derecho. Si importante es para los mexicanos contar con un nuevo derecho electoral como producto de la reforma, más importante todavía es lograr que nuestro comportamiento político sea coincidente con lo preceptuado jurídicamente. Los partidos políticos y sus líderes tienen que reajustar ·sus conductas con el espíritu de la reforma, pues de lo contrario la falta de autenticidad afectará las expectativas generadas. El ejemplo de los caciques y terratenientes que frenan la reforma en los municipios por defender sus múltiples intereses eónfirma este aserto. Ante la evidencia de este mal que nos aqueja, el Subsecretario de Gobernación Rodolfo González Guevara censuró con severidad a quiene.s así proceden, reconociendo textualmente que "Tienen poder porque militan en el P. ~- I.; son políticos con ideas atrasadas que responden a intereses económicos contrarios al pueblo" afirmando que no se "detendrían para combatirlos dentro del propio partido" <18 > de méxico. La necesidad de ofrecer verdaderas alternativas electorales al pueblo, exige que los candidatos de todos los partidos recorran el territorio nacional en una auténtica campaña política que convenza a la ciudadanía sobre las excelencias de planes y programas elaborados con su concurso. Devolver la confianza al cuerpo electoral a través de un prcedimiento limpio y respetuoso de las posiciones partidistas en pugna elevará el nivel de la contienda y despertará un mayor interés para el ejercicio de sus derechos políticos. Mucho es lo que nos .falta todavía por hacer en la dificil tarea de construir la democracia que sofiamos. Trabajar en este sentido es obligación de la actual generación que debe poner el mejor de sus empefios para hacer que el Derecho Electoral sea 'cada vez más justo Y responda con mayor eficacia al imperativo de normar la transmisión de los poderes en México en forma pacífica. En poco tiempo, la nación concurrirá nuevamente a las urnas electorales a manifestar su voluntad política, eligiendo a la persona que deberá seguir guiando su destino, así como a los diputados y senadores que integrarán el poder legislativo.- El sufragio como principio legitimador del poder de los gobernantes pasará su segunda prueba dentro de la reforma política. Los partidos participantes en la contienda preparan su estrategia y recorren el país en busca del voto popular. La clarificación de las fuerzas políticas en pugna se va haciendo más patente, polarizándose en los frentes representados por el P. R. I., el P. A. N. y el nuevo partido socialista unificado ( 18) González Guevara Rodolfo Periód ico " E xcélsio r ••. Octubr e 9 de 198 1 . 40 41 �ELOY CANTU SEGOVIA INDICE "HACIA UN FEDERALISMO ECONOMICO" ANTECEDENTES, CONFORMACION Y PERSPECTIVAS. INTRODUCCION. lera. Parte "El Tránsito de un Federalismo Formal o latente hacia un Federalismo Funcional o Actuante." a} El Siglo XIX: "Conservadores contra Liberales" 1.- El Federalismo como opción de libertad, unión e identidad nacional. b} El Siglo XX: "La búsqueda de un Federalismo Mexicano". LIC. ELOY CANTU SEGOV IA. Realizó estudios de Economía v Derecho en la U. A. N. L., es egresado de la carrera de licenciado en Derecho de la Universidad de Monterrey, Maestría en Administración Pública en el Instituto Internacional de Administración Pública de París Francia, Doctorado en Derecho Constltucional por la Facultad de Derecho, Economía, y Ciencias Sociales de la Universidad de París 11. Profesor de Ciencia Polítlca y Administración Pública de la Maestría en Adminlsuacibn Pública de la Facultad de Comercio y Administración de la U.A.N.L•• Profesor de Administración Pública Comparada en el Instituto Nacional de Administración Pública. Sub-Director de Fomento al Desarrovo Organlzaclonal de la Coordinación de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República. actualmente es Director General de Planeaclón, Organización y Sistemas de la Seaetaría de Gobernación. 43 �2da. Parte ., 1.- Un análisis Formal: El Régimen Federal en la Constitución de 1917. INTRODUCCION 2.- Un análisis Funcional: El Régimen Federal, sis: tema de Partidos y el grado de desarrollo económico y los modelos de desarrollo practicados en México. El tema "Hacia .un Federalismo ·Económico", es uno de esos tópicos de relativa actualidad por una parte, y por otra es un tema de carácter hfbrido. Es de cierta actualidad en virtud de ser la actual administración pública federal, la que como respuesta al centralismo administrativo-considerado éste como uno de los cuellos de botella para el desarrollo y causa de las grandes disparidades regionales-ha puesto en práctica un programa de fortalecimiento al Federalismo, fortalecimiento que pasa por el equilibrio regional y por la descentralización. Es hibrido ya que su estudio conjuga al menos cuatro grandes disciplinas: El Derecho Constitucional, por ser el federalismo una opción orgánica de la distribución y ejercicio del poder político contenida en la Constitución; La Ciencia Política, en razón que su práctica atiende a fenómenos reales de poder; La Ciencia Administrtiva en virtud de que no hay un federalismo operativo sin estructuras administrativas de comunicación y coordinación; y de la Economía, pues esta puede ser causa y/o efecto del modelo y práctica de federalismo. "Los apoyos Jurídicos - Administrativos del Federalismo Mexicano". La antesala de un Federalismo económu::o. a) El Plan Global de Desarrollo: Definiciones y Objetivos. b) Los instrumentos fundamentales. 1.- El Sistema Nacional de Planeación. 2.- El Convenio Unico de Coordinación. 3.- Los Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo. Conviene destacar del título, el término "Hacia", que presupone -claramente que es un tema, menos de carácter presente y más de carácter futuro, pero que, naturalmente, ya desde hoy se sientan las bases para su advenimiento. 4 - El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. 5.- Otros apoyos jurídicos, administrativos y financieros que inciden en el Fortalecimiento del Federalismo. ll De lo anterior, se desprende el típo de enfoque que consideramos idóneo para abordar el tema: un enfoque pluridisciplinario y con perspectiva histórica, por ser -un tema de características dinámicas incontestables. Pluridisciplinario, porque el tema en sí mismo lo es, e incita a romper la compartimentalización en que se han encerrado las disciplinas sociales, para buscar fecundar un nuevo concepto, "Federalismo Económico", mediante el cruce o interacción de las disciplinas que inciden en la materia. Cabe sin embargo, hacer una observación. Si bien pluridisciplinario, el enfoque que hemos escogido será fincado preponderantemente en el Derecho Constitucional en lo que concier- CONCLUSIONES 44 45 �ne a la perspectiva histórica del federalismo; y partirá de ~ Ciencia Administrativa mexicana en lo referente a la implementac1on de un federalismo más vigoroso en México. Estos son, por otra parte, los dos grandes rubros en que hemos dividido el presente trabajo. Lo anterior obedece a que: Primero. El Federalismo es, ante todo una categoría "Política Constitucional", ya que entendemos el obje;o del Derecho Constitucional como "El enC\ladramiento jur~dico de los fenómenos políticos" y su significado como: "Orgaruzar una coexistencia pacífica entre el Poder y la Libertad". (1) Por conciderar que el Estado Federal en México surge como un fenómeno político que se traduce en una opción política ~~e se da el pue~lo mexicano para organizar el ejercicio del poder pohtico, entre los diferentes niveles de gobierno y coexistiendo sus poderes y libertades en un marco de respeto recíproco. Asimismo, este enfoque responde: Segundo. A nuestra idea de la Constitución, como un conjunto de disposiciones que no son fórmulas matemáticas en las cuales la forma encierra los aspectos esenciales; las disposiciones constitucionales son, como el régimen Federal, instituciones orgánicas, vivientes, su significación es vital y no formal; se les debe de comprender, no mediante la confrontación de las palabras con el diccionario, sino considerarlas en su origen y en su línea de crecimiento. .. Línea que se asocia a los eventos políticos de la época en que se dan las instituciones. Así entendida la interpretación constitucional se taduce en la confrontación del hombre con su época, pero ta~bién en el diálogo del hombre con su historia, con las generaciones que le precedieron y con las que vendrán. Si la historia es el estudio del desarrollo del "ser", en este caso el ser que nos ocupa, es el ''Ser del Federalismo en México" que evoluciona sin detrimento de sus otras características, hacia adquirir también una connotación cada vez más económica. Así e5Peramos haber podido explicar el porqué de un enfoque principalmente realizado a través del Derecho Constitucional. El otro enfoque preponderante es el que nos ofrece la Ciencia Administrativa, ya que entendemos a la Administración pública como el ins46 trumento de acción por excelencia del Estado. Si el Estado es federal, necesita de la imaginación creativa de los administradores públicos para diseñar soluciones que adapten las estructuras del Estado a las exigencias del federalismo contemporáneo. Porque consideramos que los administradores públicos mexicanos, no han caído en la tentación de vivir en un presente eterno, si no conscientes que es en el futuro donde se podrá capitalizar lo mejor del ayer y erradicar lo negativo del pasado, creemos que en esta administración se han diseñado estructuras que sientan las bases para vigorizar el federalismo, pues rompen gradualmente las inercias de un centralismo que en lo administrativo, como en lo económico, y como en otros rubros son un clarísimo obstáculo para el desarrollo nacional. Pero si hablamos de un Estado federal, es necesario definir lo que por él entendemos. Si tomamos el poder político en un continuo que marque grados de centralización del poder, en un extremo tendríamos a un Estado Unitario donde el poder político se encuen' tra centralizado y en el otro extremo un Estado Confederado donde el poder encuentra su más amplia descentralización. En medio de estos dos extremos encontramos al Estado Federal. Así, el "Estado Federal" reposa fundamentalmente en dos principios: a) De participación. Cada uno de los estados asociados en el Pacto Federal participa en la formación de las instituciones que le son comunes. b) De Autonomía. Cada uno de los Estados asociados conserva una cierta independencia en la administración de los asuntos que son de su competencia. Conviene precisar, haciendo una analogía con los modelos económicos, que así como éstos son referencias teóricas que no encuentran una aplicación exacta o pura en la práctica, así los modelos jurídicos clásicos y teóricos que definen las instituciones políticas_tales como las definiciones convencionales, sobre lo que es un Estado 47 �federal. Ahora, sí podemos intentar una conceptualización de lo que será un "Federalismo Económico", entendiendo por ésta la participación del nivel local de gobierno en la definición e instrumentación del nivel local de gobierno en la definición e instrumentación de las decisiones y políticas económicas que afectan su ámbito de gobierno, que son de interés común y que fortalecen económicamente al gobierno local. Lo anterior dentro de un pacto de solidaridad nacional que busca equilibrar a las regiones del país, a través del Sistema Nacional · de Planeación. Por último, cotlvendría señalar que la novedad del tema nos ha permitido abordarlo con una gran libertad de pensamiento y espí ' ritu académico. Su amplitud nos ha obligado a un esfuerzo de síntesis, entonces selectivo de lo que el autor ha considerado más importante, es decir, los elementos cualitativos que se encierran en el tema. la. PARTE "EL TRANSITO DE UN FEDERALISMO FORMAL O LATENTE, HACIA EL FEDERALISMO FUNCIONAL O ACTUANTE" Brindar un título a esta primera parte fue tarea difícil, pues también lo pudimos denominar "De la aspiración federal a su realización"; o "El Federalismo Mexicano de hoy, explicado a través de su historia", o también: ~•Centralistas contra Federalistas". En fin todos estos títulos tienen un común denominador, hacer resaltar como en la historia, la implementación de las ideas políticas, tienen un lento proceso de maduración. Veamos cual fue la idea federal, cuáles sus limitaciones, sus logros y su estado actual. Abordaremos el proceso por el principio y no por el final, tan paradógicament~ contradictorio con lo que presupone ser un régimen federal. A) El siglo XIX.- "Conservadores contra Liberales". De los tres siglos de colonización española - 1521 a 1821México hereda al menos tres características que van a pesar fuertemente en su evolución polític'o-administrativa y económica futura. Primero: Una gran centralización administrativa. En efecto, siendo el régimen Español un régimen monárquico, solamente el rey disponía de plenos poderes, el virrey tenía por este hecho, un papel menos importante que el que los textos jurídicos le- asignaban y del que su título podía presuponer. Así la solución de muchos asuntos se resolvían en la metrópoli y no en la Nueva España. Se9,11ndo: Una confusión de poderes y una legislación abundante y seguido contradictoria. Así, el virrey era a la vez, administrador, legislador, juez, jefe militar, defensor de la fe cristiana y protector de los indios. Tercero: 48 Un gobierno fuerte y muy intervencionista en la 49 �vida económica. Por supuesto si se entiende a la colonia como una "Empresa Mercantil" de la corona espai'íola Y si se asocia a la influencia que en el gobierno españ.ol tuvo el Gobierno Central de Bizancio y la tradición Islámica, fuertemente intervencionista. En parte, como corolario natural de lo anterior, el siglo XIX en México, se caracterizó por la fuerte lucha entre los conservadores, centralistas que pugnaban por un gobierno fuerte mediante un ejecutivo poderoso, y por otro lado los liberales, quienes veían en el movimiento social de independencia una auténtica revolución, que brinda~ una mayor libertad al pueblo de México y un poder legislativo que controlara al ejecutivo. Centralistas contra fe. deralistas y Ejecutivo contra Legislativo es un común denominador de las luchas del pueblo mexicano, durante el siglo XIX; en su afán de encontrar un modelo de vida político, idóneo a su idiosincrasia y capaz de crear las condiciones de libertad, identidad y unión nacional. 1 El Federalismo como una opción de libertad, unión e identidad nacional. A la consumación de la independencia y la formación del gobierno Imperial, por Don Agustín de Iturbide, ya existía en nuestro país, el germen del Estado Federal. En efecto, la Constitución de Cádiz, jurada en la Nueva España el 30 de Septiembre de 1812 preveía un gobierno político en las provincias, que si bien presidido por un jefe supremo nombrado por el Rey, existía además una diputación provincial que le daba un incipiente margen de autonomía al gobierno local. Por ello cuando lturbide disuelve el Congreso para establecer un régimen monárquico de tipo centralista, con el que no estaban de acuerdo las provincias, éstas amenazaron con separarse de México. Ante esta situación, Iturbide abdica y el Congreso convocante, no constituyente, que se formó, expidió el 12 de junio de 50 1823 "El Voto por la forma de República Federada", antecedente inmediato de la primera Constitución Federal Mexicana de 1824. Por eso se ha dicho con razón que: "Todo nos conducía al Federalismo, Lo dilatado de nuestra geografía, lo heterogéneo de nuestros orígenes e incluso los antecedentes históricos. La diputación provincial, fue un claro antecedente del régimen federal mexicano ... Cuando aparece el acta que nos define como federados, la mayoría de las provincias mexicanas, y las más fuertes, habían optado por la federación y habían declarado su independencia. Si el Congreso Constituyente no adopta la definición federal, hoy nuestra patria no existiría. Varios pequeños Estados serían el símbolo de nuestra debilidad, el camino abierto a hegemonías externas. Tan consustancial nos es el federalismo, que se ha dicho que de no haber encontrado el modelo, lo hubiéramos tenido que inventar (2) Ciertamente el modelo existía, este modelo era el de los Estados Unidos de Norteamérica que no es mera transposición teórica, pero sí influye notoriamente en la definición de la mecánica operatíva del régimen federal. Se puede afirmar así, que "la adopción del federalismo fue el acierto histórico que garantiza nuestra actual nacionalidad" (3) Así en nuestro país, el federalismo fue una decisión descentralizada que realmente sirvió para unirlo que se estaba desuniendo. Fue la consecuencia natural de la aspiración de libertad que acompañó al movimiento de Independencia, fue la fórmula para encontrar mediante la solidaridad de grupos diversos la unidad para la fuerza. El Estado federal es la fórmula de unión que han encontrado los estados con vastos territorios y grandes diferencias en su población. Conviene transcribir aigunas líneas del mensaje a la Nación que antecede al articulado de la Constitución de 51 �1824. "La República Federada ha sido el fruto de las discusiones del Congreso Constituyente. Solamente la tiranía calculada de los mandarines españoles podía ~cer gobernar tan inmenso territorio por unas mismas leyes, a pesar de la diferencia enorme de climas, de temperamentos y de su consiguiente influencia. ¿Qué relaciones de conveniencia y uniformidad puede haber entre el tostado suelo de Veracruz y las heladas montañas del Nuevo México? ... La inocencia y candor de las poblaciones interiores, ¿ qué necesidad tienen tantas leyes criminales sobre delitos e intrigas que no han conocido? Los tamaulipas y coahuileños reducirán sus códigos a 100 artículos, mientras los mexicanos y jalisienses se nivelarán a los pueblos grandes que han avanzado en la carrera del orden social. He aquí las ventajas del Sistema de Federación. Dando cada pueblo asimismo leyes análogas a sus costumbres, localidad y demás circunstancias; dedicarse sin trabas a la creación y mejoría de todas las ramas de la prosperidad ... sin las dificultades que opone el sistema colonial u otro cualquier gobierno que hallándose a enormes distancias perdiera de vista los intereses de los gobernados ... terminar sus asuntos domésticos sin salir de los límites de su &tado, en una palabra entrar en el pleno goce de los derechos de hombres libres". Fray Servando Teresa de Mier. De estas declaraciones se desprende desde entonces que, administrar el Federalismo, es administrar la variedad, no controlarla y que el reto administrativo para administrar la diversidad. &tas declaraciones y sus bondades se verían truncadas 11 años más tarde cuando es abrogada la Constitución de 1824 y entran en vigor -1835- las Siete Leyes Constitucionales, que hacen de México un Estado Unitario. &ta concepción centralista del &tado se verá reforzada con la entrada en vigor de la Constitución de 1843, que a su vez es abrogada cuando en 1847 entra de nuevo en vigor la Constitución de 1824. En 1853 desaparece to- d: do orden Constitucional hasta que en 1857 entra en vigor una nueva Constitución de orden Federal. Sin embargo, ya para entonces nuestro país había perdido más del 50°/o de su territorio. ¿ El precio del centralismo?. La Constitución de 1857 que surge del Plan de Ayutla recoge sus objetivos fundados en la ideología liberal: El espíritu Republicano, el Federalismo, la igualdad del individuo frente a la ley, el respeto de los derechos del hombre, la limitación de los poderes públicos frente al ciudad~no, la formación democrática del Gobierno y la separac1on entre la Iglesia y el &tado. &tos principios se incorporan también a las Leyes de Reforma. La aplicac1on de esta Constitución que significa el advenimiento formal de un &tado Liberal - Individualista de carácter federal se ~ería reducida por la instauración del Imperio de Maximiliano de Habsburgo y después durante el período de la dictadura. ~í, el federalismo en México durante el Siglo XIX si bien apuntó soluciones de trascendencia histórica y se~tó ~ _bases del Federalismo futuro, sus enemigos y las condiciones materiales del país, no permitieron hacer de él un federalismo funcional y actuante. ' El_Pueb~o Mexicano no claudicará en su fe federalista y as1 lo afirma en su Constitución de 1917, surnida del mo• • :1· vuruento social de 1910. 52 53 �B. - EL SIGLO XX - "LA BUSQUEDA DE UN FEDERALISMO MEXICANO" B.l. Un análisis formal: El Régimen Federal en la Constitución de 1917. La Constitución de 1917 es síntesis de nuestra historia, combina elementos del pasado con deseos y programas para el futuro, así como elementos aparentemente antitéticos. En efecto, ~sta Constitución surge como la expresión jurídica de la Revolución Mexicana y el significado de ésta puede ser considerado también, como "el intento del pueblo mexicano por reconciliarse con su historia y con su origen ... La Revolución es un conjunto de inmersiones de México en su propio ser, y de sus profundidades, de sus entrañas extrae los fundamentos del nuevo Estado". Este nuevo Estado recogerá en su ideología los postulados liberales y sociales del Movimiento Revolucionario. En lo que concierne a su organización, adoptará un régimen Federal, pero sensiblemente atemperado por otras características de la Constitución tales como: 1) Su nueva filosofía jurídica. 2) Un liberal individualismo moderado o una cierta primacía de lo social; 3) Una Democracia Social como proyeeto a construir; 4) Un Estado fuerte; y 5) Un reforzamiento del régimen presidencial. El corolario natural de lo anterior, un "Federalismo Mexicano", naturalmente distinto del modelo teórico-clásico, y su mejor expresión, el modelo norteamericano. Brevemente, sefiálanse las características citadas que atemperan el Federalismo en México, éstas son: 1) Una nueva filosofía jurídica. La Constitución de 1857 parte del "Jus-Naturalismo", es decir del derecho natural; la de 1917 parte del "Jus-Positivismo", es decir del derecho positivo. Lo anterior se traduce en que los derechos individuales ya no se consideran provenientes de una disposición divina, sino humana: el orden jurídico creado 54 por el hombre. Esto a su vez significa, que ya no existe un "orden natural o dado en forma supra natural" que limite la acción del Estado, sino una "auto - limitación" del Estado. Asimismo es, como consecuencia lógica, un orden más realista; como espíritu, sí, pero también como materia, como ser individual, sí, pero también como ser social. Don Venustiano Carranza al presen~ su proyecto Constitucional señalaba, "el nuevo orden se refiere, no a una imagen abstracta del hombre, sino a la de un pueblo, un pueblo de desheredados". Este orden parte de una revalorización del bienestar material del hombre y de una revalorización de la Sociedad. Lo anterior abre Pl!ertas a la acción del Estado en general. 2) Un Liberal-individualismo moderado, o una primacía de lo social. Los mejores ejemplos son los artículos 27 y 123 de la constitución. Fortalecen la intervención de la Federación. 3) Una Democracia social, como proyecto a construir. Las exigencias de los revolucionarios se concretaron en derechos de tipo social que son exigencias. "Como la democracia clásica, la democracia social reposa sobre los derechos del Ser Humano. Solamente que la Democracia Social los concibe en otra forma. Los derechos individuales clásicos frente al Estado no tienen otra virtud más que la de ser inviolables e incitan sobre todo a una abstención de la acción del poder público; es por-ello que estos derechos protectores de la libertad, constituyen el fundamento de la democracia liberal . . . Al contrario de lo que sucede en el contexto donde se sitúa la democracia social en ella, los derechos son exigencias, su contenido se deter-' mina en función de una necesidad, que encuentra una ex55 �presión jurídica". Entre los mejores ejemplos del sentido democrático-social que nos ofrece la Constitución, destaca el artículo tercero: "La democracia se considera no solamente como una estructura jurídica Y un régimen PO· lítico, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo (4) Sin embargo, ni la Justicia Social, ni la Democracia Social se crean por sí mismas, "la democracia social debe ser construida, y el poder político institucionalizado , el Estado , debe de asegurar el introducir la democracia al interior de la Sociedad. Así entendida la democracia social, ésta puede ser calificada como la democracia por la acción del poder ... -como los revolucionarios mexicanos- la autoridad es concebida como el instrumento de realización de las exigencias democráticas . . . la prosperidad se presenta como el e~ecto de la acción del poder"( 5) Estas concepciones fortalecen la intervención del Estado en lo general, y dado el proyecto, en nuestro país, de la Federación en lo particular. Como corolario natural de lo anterior: 4) Un Estado Fuerte. El Estado concebido por los Revolucionarios y plasmado en la Constitución es un Estado fuerte. Sin embargo es conveniente no confundir fuerte con autoritario. El Estado durante la dictadura era un Estado post-revolucionario es fuerte, por las facultades que le brinda la Constitución, particularmente importantes las relativas a la vida económica. Destacan las relativas al artículo 27: Facultad exclusiva de reglamentar la propiedad e imponer las modalidades que dicte el interés público; la facultad exclusiva para explotar los bienes del subsuelo; el monopolio energético del Estado, etc. Los artículos 28, y 73, fracción X que se traducen en la centralización de la actividad bancaria; el artículo 131 que otorga importantes facultades al Ejecutivo Federal en materia económica; la facultad tributaria importantísima de que dispone la Federación en forma exclusiva: Artículo 73 56 fracción XXIX o la facultad exclusiva que tiene la Federación para legislar sobre materias de una gran importancia económica: Art 73 Fracción X y teniendo facultad exclusiva para legislar, se desprende la de imponer tributos. Además, la Constitución Federal deja una puerta abierta importantísima para la Federación en materia impositiva, es la fracción VII del artículo 73, que faculta a la Federación para: "imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto". Así se explica someramente la competencia impositiva de la federación. Esta puede imponer como lo ha hecho cualquier gravamen, que siendo justo, sirva para cubrir el presupuesto. En este caso se encuentran los impuestos más redituables como lo son el Impuesto Sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agrega. do. Haciendo uso de estas facultades amplísimas, la Federación se ha convertido y en gran desproporción, en la prin. cipal detectora de la riqueza que se genera por vía de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos. Conviene señalar que la idea de un Estado fuerte se liga estrechamente con un sentimiento nacionalista que parece inevitable, quien mejor la podía encarnar era el Gobierno Federal. Esta idea se asocia también con la de un Estado responsable del desarrollo nacional que debería preparar el advenimiento de una nueva sociedad y una nueva democracia social. &ta concepción que reivindica la autonomía del poder político, condición -sine qua nonpara que el poder sea político, le brinda al Gobierno Federal elementos de gobierno que lo fortalecen. 5) El Reforzamiento del Poder Ejecutivo Federal. Se refuerza al Estado, entonces parece natural el reforzar y revalorizar al Jefe del Estado. Esto se expresa en dos formas distintas: a) Menos controles del Legislativo sobre 57 �el Ejecutivo y b) ampliación de los poderes del Ejecutivo. De estos últimos hemos hecho alusión al referirnos a la adición del art. 131, verificada en el año de 1951. Frente al Congreso Constituyente Don Venustiano Carranza explicaba que: "la primera reforma a introducir en la nueva Constitución debería ser fortalecer el papel del Gobierno - entendido en stricto sensu como Ejecutivo - seg(m Carranza, el reforzamiento debería poner fin a la supremacía que la Constitución de 1857 otorgado al Legislativo y que había conducido al país a la dictadura". Don Venustiano Carranza deseaba sobre todo el respeto del orden Constitucional, pues condenaba el despotismo, por ello consideraba necesario fortalecer el Ejecutivo. 1 1 1 1 Hasta aquí las cinco características de la Constitución de 1917 que, con un sentido lógico entre sí, parecían, sin embargo, confabularse contra el Federalismo en México-. Debemos apuntar sin embargo que lo que hizo el Constituyente de 1917 fue establecer el "Federalismo-Mexicano". Un Federalismo -"sui generis " - por establecer un sistema de distribución de competencias contradictoria. En efecto, tanto señalaba el sistema de competencias expresas Art. 124ta_11to el de facultades implícitas artículos 73 - Fracción XXX. En otras ocasiones coincidentes y en otras concurrentes. citado. PRIMERO El Sistema de Partidos y el Tipo de Partidos Políticos. El sistema de Partidos y el tipo de Partidos Políticos es importante porque incide en la práctica y posibilidades ·del Federalismo. En efecto, el "Sistema de Partidos" que es la estructura o el ensamble de relaciones entre los partidos, es importante conocerlo para conocer el funcionamiento real de un régimen político y cómo tal sistema afecta y se combina con el sistema Institucional. La mejor clasificación que los teóricos en la materia han hecho, es la que distingue entre: Sistemas Competitivos y Sistemas no Competitivos. Esta clasificación tiene el mérito de.,plantear élaramente una cuestión capital: ¿· la par• • tic1pac1on en el "mercado político" es libre? .. . En un Sistema competitivo sí lo es; no así en un Sistema no competitivo. El competitivo se subdivide en: Multipartidismo, bipartidismo Y partido dominante. El segundo, no competitivo, es el de partido único. 191 7 que nos permite concluir que el Federalismo que la misma plantea es un federalismo atemperado. Esto último lo confirman también algunas de las casi 130 reformas que ha conocido la Constitución. En nuestro país encontramos un sistema competitivo de tipo partido dominante. Este Sistema por lo general, tiene de fondo un "multipartidismo", ya que raro es el caso donde se da un sistema bipartidista con partido dominante. b.2 Un Análisis Funcional: El Régimen Federal, Sistema de Partidos y el grado de desarrollo económico y los modelos de desarrollo practicados en México. En lo que concierne al tipo de partidos de acuerdo con su e~uctura Y vida interna, la distinción fundamental sigue siendo entre partido de cuadros y partido de masas. Al análisis formal del Federalismo en México debemos sumar el análisis funcional. Hemos considerado como aspectos importantes a tratar los que previamente hemos A su vez una de las diferencias más importantes entre ellos es que en un partido de cuadros no existe la centralización, mientras que ésto es la regla en los partidos de Así llegamos al final del análisis formal de la Constitución de 58 59 �masas. Así, el partido dominante en nuestro país, es un partido híbrido, pues no puede ser totalmente centralizado por la pluralidad y enorme diversidad de miembros que lo componen, pero en el seno de algunos centrales sí se dan fenómenos claros de disciplina partidista. Latina, Asia Y Africa) son también las zonas del autoritarismo. Las instituciones liberales, entre las cuales podemos incluir el federalismo como opción de libertad y vida democrática, funcionan mal en t~rminos generales en los países en vías de desarrollo o subdesarrollados. Así en nuestro país se establece, particularmente con el proceso de Reforma Política, un sistema competitivo de partidos con tipo partido dominante y relativamente descentralizado, por la autonomía de que gozan los sectores que lo conforman. Este sistema se encuentra en armonía con el sistema institucional. En efecto, estos países que se encuentran en el límite para devenir industrializados, se ven sometidos a enormes sacrificios de inversión para establecer las condiciones económicas necesarias•previas a su depegue económico y para lograr este último, por ello buscan la solución simplista de cancelar sus libertades y se tornan hacia el autoritarismo para resolver sus problemas. En resumen la dictadura sería "la enfermedad infantil" del desarr~llo. Los pueblos Y las provincias libres, serían las ricas; habría una correlación entre industrialización y democratización entre desarrollo económico y régimen democrático. ' El Régimen Federal formal que hemos analizado corresponde con el sistema de partidos que vivimos, porque si bien no excluye la variedad, sí encuentra la unidad necesaria para vivir y administrar la diversidad con un sentido solidario y nacionalista. No disminuye la participación de. las partes en las decisiones del todo, sino las coordina. Conviene, sin embargo, señalar que el sistema partidista existente favorece la centralización del poder, en el sentido que hace del Jefe de Estado la figuara política más importante del país. En efecto el surgimiento del partido dominante en 1929 se significó por la integración de alrededor de 45 partidos locales, esto si bien evitó la dispersión, sin embargo favoreció la centralización. Este proceso es coincidente con otros esquemas de centralización concretamente económicos. SEGUNDO Régimen Político Federal y Grado de Desarrollo Económico. Un estudi~ en la materia elaborada por un politicólogo norteamericano en 107 países, demuestra que sólo 32 er~ democracias, o poliarquías como él las llama. En la s~ciedad tradicional de 11- países que se ubicaban en tal ~po _de sociedad, ninguno tenía una poliarquía en "Civilizaciones Tradicionales"; de 15 encontró 1 (el 30/o de las poliarquías en el mundo). En una "Sociedad Transitoria", de 31 países encontró 3 (el 90/o de las poliarquías en el mundo), en una sociedad viviendo una "Revolución Industrial", encontró 36 países de los cuales 14 eran una poliarquía ( 44°/o de las poliarquías en el mundo) y en las sociedades de alto consumo en masa encontró 14 países. de los cuales 14 eran poliarquías ( 440/o de las poliarqu1as en el mundo). . Las grandes zonas de industrialización (América del Nor- Así es como el 880/o de 1~ ppliarquías o democracias se te, Europa Occidental, Japón, etc.), son también grandes zonas del liberalismo político y económico. Recíprocamente las zonas del subdesarrollo económico. (América 60 ~:entran en países que viven o una revolución induso en sociedad de alto consumo en masa. (6) 61 �En nuestro país al término de la Revolución se puede considerar que se vivía el período de una Sociedad Transitoria donde se encuentran dificultades serias para no caer en los autoritarismos; sin embargo, esto .se evitó Y se preservó la democracia con sus libertades consustanciales, así como el Sistema Institucional, esto, gracias al sistema político y en particular al sistema de partidos Y su tipo al que hemos hecho alusión. Ciertamente esta es una aportación al régimen institucional en lo general y al federalismo en lo particular que hace el sistema de partidos. Ciertamente también el grado de desarrollo alcanzado en la década pasada y en que se vislumbra para la presente década, no puede sino incrementar la fortaleza de nuestras instituciones políticas, y éstas se fortalecen democratizándolas, por eso el desarrollo coadyuva a la democratización de la sociedad. TERCERO El Régimen Federal y los Modelos de Desarrollo en México. Es importante sefialar la incidencia sobre nuestro Federalismo, que los modelos de desarrollo adoptados en nuestro país han tenido. Si aceptamos dividir convencionalmente en tres modelos que se suceden cronológicamente, éstos podrían ser: a) Un modelo para la reconstrucción nacional. b) Un modelo estabilizador. c} Un modelo de desarrollo compartido, o desarrollo con justicia social. a) Un modelo para la reconstrucción nacional. La primera decisión económica que se tomó en el período 62 inmediato posterior al movimiento revolucionario, fue el de reconstruir la economía nacional. Esta decisión de entrada, dio nacimiento a un importante sector público financiero de carácter nacional y centralizado. En efecto, "en los afios 20, fueron erados el Banco de México y la Comisión Nacional Bancaria que tenían como propósito, poner fin al caos del naciente sistema bancario . : .; este período vió también nacer a la Comisión Nacional de Caminos que tenía como misión terminar definitivamente la integración física del territorio nacional. Finalmente la Comisión Nacional de Irrigación y el Banco Nacional Agrícola, cuyo objetivo consistía en reducir las situaciones aleatorias que pesaban sobre el sector agrícola". En este período también se adoptaron medidas protectoras para la industria nacional, mediante el ajuste de tarifas de consumo exterior. Se trataba ya desde este período de estimular la inversión privada nacional y extranjera. En los afios 30 se sigue con este esfuerzo y se continúa desarrollando el Sector Público Paraestatal, así surgen el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas la Nacional Financiera; la Comisión Nacional de Electri~ cidad, la Compafiía Nacional de Petróleos y la Compañía Nacional de Trenes (7). Así el sector público comienza a brindar insumos -energía, combustibles, transportes, etc. - a bajo precio para desarrollar la industria privada. Este esfuerzo de reconstrucción; favoreció la centralización y atenuó aún más nuestro federalismo. b) El Modelo Estabilizador. Este modelo enfatizaba en el crecimiento económico mediante la industrialización del país. Las premisas de este modelo eran relativamente simples: Al Estado correspondía la creación de la infraestructura; de los servicios socia63 �les para la población, estimular, para favorecer la inversión privada, nacional y extranjera, todo esto tendiente a proporcionar insumbs baratos a la industria, protegerla y brindarle exenciones fiscales. Al Estado correspondía, asimismo, el llevar una política monetaria, fiscal y social de tal forma que el proceso de crecimiento económico se desarrollara en una atmósfera de estabilidad. Así también en este modelo es la federación la instancia del gobierno que centraliza su instrumentación. La crítica fundamental a este modelo consistió en señalar que no era factible y menos plausible la hipótesis según la cual por medio del crecimiento económico se podrían, en un cierto plazo, resolver los problemas del país. Esto motivó que en 1970 se cambiara de modelo. c) El Modelo de desarrollo compartido o desarrollo con Justicia Social. Las premisas más importantes de este modelo son: 1) Incrementar el nivel del empleo; 2) Una mejor distribución del ingreso, 3) La reducción de la dependencia del exterior; 4) Una soberanía más amplia y una mayor explotación de las riquezas nacionales. Una vez más, la instancia de gobierno que pareció idónea para tomar las medidas necesarias para alcanzar los objetivos propuestos, resultaba ser la instancia federal de gobierno. políticos no existían los suficientes instrumentos administrativos, cuya idoneidad con la realidad del país los hiciera medios eficientes en la consecución de los objetivos planteados. Constata insuficiencias y en ocasiones inadecuados medios de comunicación y coordinación de esfuerzos entre los niveles de gobierno. Por lo anterior decide continuar y vigorizar un Programa de Reforma Administrativa, en el cual con carácter prioritario, se incluye el fortalecimiento del federalismo. Así la actual administración comprende, que es en la administración pública donde- se encuentra uno de los campos en que se debía enfatizar para establecer, con criterio político, los mecanismos que vigoricen nuestro federalismo. CUARTO "El Replanteamiento de la práctica administrativa del Federalismo Mexicano". A) La Problemática económica desde un punto de vista regional. Desliguémonos momentáneamiente de la apreciación jurídico-política y situemos la problemática económico espacial de nuestro país. México ha tenido a través de los años, un continuo desarrollo que lo caracteriza como una ínsula de crecimiento sostenido dentro del contexto mundial. Si bien la mayoría de los problemas que el país ha afrontado y afronta actualmente, sus solqciones han lograclo avances significa, tivos en la dirección correcta; es conocimiento común que los problemas relacionados con las disparidades regionales se han acentuado. La presente administración retoma los principios del mo- delo de desarrollo compartido o desarrollo con Justicia Social y los plasma en los cuatro grandes objetivos nacionales comprendidos en el Plan Global de Desarrollo. Sin embargo, y esto es de suma importancia, la actual Administración comprende que para el logro de estos objetivos 64 Para entender el problema regional en México, vale tipificarlo en cuatro grandes rubros: a) Una marcada desigualdad en la distribución de la ri65 �queza, la actividad productiva y la población, lo que · se traduce en una insuficiente utilización de las ventajas comparativas regionales. b) Una aguda dispersión de la población en pequeñas poblaciones, que ocasiona dificultades técnicas Y alto costo presupuesta! en la provisión de servicios básicos para más de la tercera parte de la población total. .. c) Una excesiva concentración urbana en la Ciudad de México a una altura considerable sobre el nivel del mar y ·en menor medida de las ciudades de Guadalajara y Monterrey, que multiplica en forma creciente los costos de funcionamiento de las economías metropolitanas. 1 d) Una proliferación de criterios de regionalización dispares y contradictorios. (Se han detectado alrededor de 117 criterios distintos). En general, el proceso de concentración industrial presenta tres características: la disminución en los últimos afios en la participación de algunos Estados en el producto industrial nacional; el aumento de la concentración en el área metropolitana de la Ciudad de México y la elevación del producto industrial de los Estados donde se explotan hidrocarburos. Así, los Estados de Baja California, Sinaloa y Sonora redujeron su participación en el PIB de 5.2 º/o a 4.6 O/o de 1970 a la fecha. En materia de servicios destaca la concentración en las ciudades de México, Guadalajara y Monterrey que participan con casi el 50 º/o del consumo nacional; capacidad que se explica por absorber el Distrito Federal y los Estados de Jalisco y Nuevo León 2/3 del total de remuneraciones al trabajo. En forma concatenada, los servicios financieros y de apoyo profesional y técnico, así como de 66 instituciones educativas se concentra. En materia educativa la concentración es determinante y en comercio basta mencionar que la Capital de la República genera un producto 465 veces más alto que el que genera Oaxaca. Finalmente, destaquemos al gigante que es la Ciudad de México con algunos datos: El área metropolitana es el 0.005 O/o del territorio nacional y concentra al 250/o de la población, el 420/o de los habitantes ocupados, el 500/o del potencial manufacturero, el 53 O/o de sueldos y salarios, el 38 O/o del valor agregado de la industria, el 750/o de las escuelas profesionales, el 47Q/o de la atención médica (derechohabientes del IMSS), el 58º/o de los automóviles, el 600/o de los teléfonos, el 49°/o de la venta de productos durables para el hogar, el 910/o de la producción de fármacos y medicamentos, el 900/o de los aparatos eléctricos, el 800/o de los productos de hule y plástico y el 800/o de los equipos de oficina. Estos son algunos.de los elementos de nuestra realidad económica espacial. Los costos de economías externas (deseconomías en realidad) ya son palpables aun vivencialmente. Las consecuencias para nuestro futuro desarrollo se observan difíciles si no se aprecia en toda su magnitud. Los datos mencionados y otros muchos son conocidos desde hace tiempo. La pregunta surge entonces: ¿Qué ha hecho el Gobierno Federal ante esta situación? B) Replanteamiento de las acciones de la Administración Pública Federal hacia Estados y Municipios. Para los gobiernos congruentes en su entender y en su acción, una política económica no puede desligarse de su caracterización administrativa. La fuerza y el impacto de una política que pretende afectar el corto y el largo plazo, se sustenta en conformar, paralelamente a los plantea67 �mientos de acción, una infraestructura administrativa realista y asentada en la comunicación con el pueblo. .. . ' El actual régimen conceptualizó una idea fundamental en materia de política regional: no podía existir únicamente la inversión federal en regiones específicas, ni debía dejarse al arbitrio del centro la toma de decisiones al respecto. Era necesario retener los planteamientos políticos de una estrategia de desarrollo regional, con base en nuestra estructura político-territorial establecida en la Constitución Federalista de 191 7, esto en respuesta a las acciones aisladas que se habían dado anteriormente. ¿ Cómo hacerlo?, ubicando las acciones en forma corresponsable con los gobiernos estatales y municipales; transfiriendo recursos en forma selectiva e incrementaria a estos niveles de gobierno; fortaleciendo su capacidad de gestión para la realización de proyectos de desarrollo y reforzando su capacidad de planeación autónoma para iniciar un verdadero proceso de descentralización. Se relacionan con este programa un conjunto de documentos, instrumentos y mecanismos que tienden al fortalecimiento del federalismo y que pueden considerarse las bases para construir un federalismo económico. Este, como se desprende del objetivo plánteado y de la naturaleza misma del federalismo, sería el único medio imaginable, .para lograr un desarrollo económico y social equilibrado del País. Esto es, un reconocimiento de la naturaleza del régimen federal, como corresponsabilidad en la tarea de gobierno, y. es también reconocer, que la Administración Pública federal hoy en día omnipotente y en ocasiones omniaplastante y omniparalizante, no era capaz _con el modelo administrativo centralizado de hacerle frente a las exigencias del desarrollo nacional. La respuesta entonces: El Federalismo que significa descentralización. En esta concepción se hacía necesario unificar criterios y conductas para las relaciones intergubernamentales. Asimismo, se comprendía indispensable fortalecer la capacidad ejecutiva de los gobiernos estatales y municipales, pero en forma ordenada y de acuerdo con un esquema de fortalecimiento político-administrativo de sus estructuras de ejecución. Surge también el " programa de fortalecimiento del federalismo ", cuyo objetivo es: "Con:tribuir al fortalecimiento del Federalismo en México, a través de instrumentos y mecanismos mediante los cuales la Administración Pública Federal" -respetando la autonomía de cada uno de los niveles de gobierno-, propicie el robustecimiénto de la capacidad administrativa, la mejor coordinación y la mayor participación de los tres niveles de gobierno, en el proceso de desarrollo económico y social del País ". (8) 68 69 �2a. PARTE." LOS APOYOS JURIDICO-ADMINISTRATIVOS DEL FEDERALISMO MEXICANO". La antesala de un Federalismo económico. a) El Plan Global de Desarrollo: Defirúciones Y Objetivos. Ante la complejidad que reviste hoy en día la realidad mexicana era un imperativo que la acción del Sector Público se guiara Y ordenara de acuerdo con un Plan. Sin embargo, por las características del mismo los objetivos y los instrumentos que preve, es nuestra opirúón que d~bemos entenderlo, no como un plan del Estado, sino como un Plan de la Nación. En efecto, el Plan Global de Desarrollo, se define como: "La estrategia a través de la cual el país busca superar los retos de la modernización y marginación social, para alcanzar los grandes objetivos de nuestro proyecto nacional". ción, el Convenio Unico de Coordinación y el Sistema de Coordinación Fiscal. Cada uno de estos instrumentos y mecanismos tienen un común denominador, en lo que concierne a nuestro tema, son apoyos para la construcción y operación de un Federalismo F.conómico. El mismo Plan Global de Desarrollo define al Federalismo como: "Descentralización del poder y la riqueza, que permita el desenvolvimiento autónomo y equitativo, incluso de las regiones más apartadas." El Plan señala, y no podría ser diferente siendo un Plan de la Nación y de una Nación libre, un tipo de Planeación Democrática, en consecuencia participativa. Por lo tanto en planeación adecuada a un régimen federal. B. LOS INSTRUMENTOS FUNDAMENTALES 1 El Proyecto Nacional se define políticamente en nuestra Constitución; y los objetivos del Plan, congruentes con el citado proyecto, son cuatro: 1} Reafirmar y fortalecer la independencia de México como Nación democrática y libre en lo económico, lo político Y lo cultural. 2} Proveer a la población de empleo y mínimos de bienestar, atendiendo con prioridad a las necesidades de alimentación, educación, salud y vivienda. 3) Promover un crecimiento económico alto, sostenido y eficiente. 4} Mejorar la distribución del ingreso entre las personas, los factores de la producción y regiones geográficas. Entre los instrumentos y mecanismos a que hace alusión el Plan Global de Desarrollo, destacan: El Sistema Nacional de Planea70 El Sistema Nacional de Planeación " Este se define como el conjunto de las relaciones políticas, normativas, administrativas y técnicas entre las dependencias e instituciones que participan en los procesos de formulación, instrumentación, control y evaluación de planes y programas" (9). Estas relaciones y procesos se definen y desarollan en tres niveles: de Acción Global, sectorial y regional -en tres horizontes temporales: de corto, mediano y largo plazo- que comprende para su instrumentación cuatro vertientes: obligada, coordinada, concertada e inducida. Así, la instrumentación del Plan Global de Desarrollo se realiza a través de cuatro vertientes: La obligada que se refiere al ámbito de acción del sector público; la de inducción referida al uso que el sector público hace de sus instrumentos. Políticas para inducir las actividades de los sectores social y privado hacia las metas y objetivos del Plan Global de Desarrollo; la vertiente de coordinación es la vertiente fundamental federalista y se refiere a la coordinación del sector público federal con los estados federados para trasladar la instrumentación del Plan Global de Desarrollo al ámbito regional y la con71 �certada se encuentra referida a la fijación de compromiso entre sector público y los sectores sociales y privado, para que sus acciones se orienten al cumplimiento del Plan Global de Desarrollo. En nuestro tema es la vertiente coordinada la que debemos de resaltar pues es ésta la que se inscribe dentro de los mecanismos ' . federalistas. Pero, ¿cómo coordinar o sincronizar esfuerzos entre niveles de gobierno?, Para ello el Sistema preve, entre otros, dos instrumentos fundamentales: Convenios Unicos de Coordinación Y los Comités de Planificación de Desarrollo Estatal. 2.- EL CONVENIO UNICO DE COORDINACION. Uno de los primeros actos del Presidente es el Convenio Unico 'de Coordinación; el instrumento a traves del cual el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos Estatales Coordinan las Acciones de ambas órdenes de gobierno en materias que les competen de manera concurrente, así como en aquellas de interés común. Su estruc~ura define las materias de colaboración y sus mecanismos de operación, Y esta.blece el canal único de coordinación de todas las acciones federales Y estatales. En este contexto el Convenio Unico de Coordinación se define como el mecanismo de la vertiente de coordinación de la estrategia de instrumentación del Plan Global de De~rollo y el medio para consolidar el Sistema Nacional de Planeación en el ámbito regional (10). Los objetivos básicos del Convenio se orientan a: fortalecer el sistema federal e impulsar la evolución armónica de las diversas regiones del país. Para lograr lo anterior se busca mediante él, avanzar en el proceso de descentralización de la función pública, ampliando Y vigorizando la participación de los Estados en las tareas de desarrollo Y propiciando la colaboración de los distintos grupos sociales a nivel local; impulsar la capacidad de administración, programación, ejecución y evaluación de los gobiernos Estatales; fortalecer sus finanzas e incrementar las actividades productivas y los niveles de productivi72 dad. Para el logro de los anteriores objetivos, y derivado de que el convenio está concebido como un instrumento flexible que se adapte a los requerimientos que se susciten, ~ Convenio Unico de Coordinación ha sufrido una importante evolución. Inicialmente se integró con 11 pro9I'amas de inversión que se transferían al dominio ejecutivo de los Estados, bajo un esquema de programación corresponsable con la federación. En 1977, el Convenio Unico de Coordinación representaba un monto de $ 2.967.7 millones de pesos, o sea un 2.83 O/o de la inversión pública federal. Sus programas se relacionaban principalmente con: construcción de escuelas centros de salud ' en estos progra-' caminos, centros penitenciarios y otros. Tan sólo mas, el crecimiento presupuesta! del Convenio ha evolucionado de $ 5.130.4 millones en 1978, a$ 7.324.8 en 1979, 10,436.4 en 1980 y 13.217.9 en 1981. En su evolución, el Convenio Unico de Coordinación ha incluido los diferentes esquemas de coordinación intergubernamental, así se ha integrado lo relativo al Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER), lo que ha permitido la integración de los Gobiernos Estatales a la programación de acciones en política agropecuaria y de apoyo a servicios rurales. El PIDER representaba en 1977, 2463.5 millones y para 1981 alcanzó alrededor de 13,000 millones de pesos. Por otra parte, dentro del esquema del Convenio Unico de Coordinación se ha incluído lo relativo a "Subsidios para definición de operación y otros apoyos financieros a Estados y Municipios" que representaba en 1977, 6229 .1 millones y llega en 1981 a 11434.5 millones de pesos. Actualmente se programa en forma corresponsable lo relativo al Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, que representa en 1980 un 5.56 O/o de la inversión federal Destacan también entre las acciones prioritarias incorporadas al Convenio Unico de Coordinación el Programa Nacional de Productos Básicos, el Programa Nacional de Fortalecimiento Municipal, el ~ograma N~cional de Desarrollo de las Franjas Fronterizas y Zonas libres, el Servicio Social de Estudiantes de Instituciones de Educación 73 �superior, los Programas de Promoción Social, el Programa de Reforma Administrativa y el Sistema Alimentario Mexicano. De este modo el Convenio Unico de Coordinación constituye un autént ico convenio federalista para el desarrollo y u n valioso instrumer.to para la coordinación de acciones de los Gobiernos Federal y Estatal. Así el Convenio Unico de Coordinación coadyuva al fortalecimiento del federalismo con una connotación económica, incrementando la participación de los gobiernos estatales y municipales en la planeación y ejecución de las acciones que en el mismo se comprenden. 3. COMITi:S ESTATALES DE PLANEACION PARA EL DESARROLLO' Estos Comités se conciben como " organismos estatales cuyo propósito es promover y coadyuvar en la formulación , actualización, instrumentación y evaluación de los planes estatales de desarrollo, buscando compatibilizar a nivel local, los esfuerzos de los gobiernos Federal, Estatal y Municipal tanto en la planeación como en la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos, propiciando la colaboración de los diversos sectores de la comunidad" (11) Los COPLADES, como integrantes del nivel regional del Sistema Nacional de Planeación, coadyuvan a la instrumentación de los planes del sector público en su conjunto. De lo anterior se desprende que estos organismos son d e caracter participativo, integrados por representantes de las tres órdenes de gobierno y los sectores social y privado. Están presididos por los Gobernadores de los Estados y-fungen como secretariados técnicos los Delegados Regionales de la S. P. P. Estos organismos públicos de carácter local por su carácter participativo constituyen un importante avance en el fortalecimiento del federalismo, y en la construcción de un Federalismo Económico, ya que le da a los Estados la oportunidad de intervenir y señalar 74 dentro de su Entidad las necesidades a las cuales deben ser dirigidos los recursos financieros, técnicos y materiales que aporta la federación en el marco del Convenio Unico de Coordinación, significando esto una reorganización política de los gobiernos locales. Con los COPLADES se ratifica la responsabilidad de cada gobierno local en la tarea de planeación para el desarrollo de sus respectivas entidades. Estos comités no únicamente revitalizan la capacidad de planeación de los gobiernos locales, sino que también enriquecen los planes de la federación con los criterios que aportan los Estados. 4. EL SISTEMA DE COORDINACION FISCAL En México la federación tradicionalmente ha absorbido la mayor parte de las fuentes tributarias sensibles a la actividad económica, que, por otra parte son las que permiten mayores niveles de captación y por ello la recaudación fiscal federal, de tener alrededor de 70 o/o en 1940 ha llegado a representar hasta un 86. 74 del total en 1977. Los Estados y Municipios han quedado con muy pocos ingresos fiscales propios, sin capacidad económica propia las entidades que forman la república, el pacto federal se vio reducido a un gobierno central, por ello, a partir de 1980 entró en vigor una nueva Ley de Coordinación Fiscal, con la finalidad de proveer con mayores recursos las haciendas estatales y municipales e ir transfiriendo la administración de los impuestos a las propias entidades. Esto implica impulsar el federalismo en sus aspectos tanto cualitativos como cuantitativos, fortalecer económicamente a los estados miembro y reconocerles capacidad en lo referente a la administración tributaria . Por lo que respecta a los objetivos del Programa de Coordinación Fiscal, se ha aceptado que estos son los siguientes: a) Evitar la múltiple tributación sobre una misma fuente de ingreso o tipo de propiedad. 75 �b) Asignar a cada nivel d'e gobierno fuentes de ingresos, y suficientes éstos para el cumplimiento de sus funciones. c) Proteger a la economía del riesgo de gravar en exceso algún tipo particular de actividad económica que pueda dar por resultado su eliminación. d) Fortalecer el pacto federal. e) Transferir a los estados la administración de los Impuestos Federales más sencillos en su control. f) Convenir con las entidades la transferencia de un mínimo del 20 O/o de las participaciones a los municipios. g) Abrir la posibilidad de que los municipios administren Impuestos Federales o Estatales. Con el propósito de fortalecer las haciendas locales, señala la participación que del total de los Impuestos Federales se debe de otorgar a las Entidades Federativas y que está integrada de la siguiente manera: a) 13 O/o para el Fondo General de Participaciones que está en función de lo que de los Impuestos Federales haya sido recaudado en cada entidad. Esto busca una justa redistribución del Ingreso Fiscal Federal Nacional. b) 0.5 para el Fondo Financiero Complementario de Participaciones que se distribuirá entre aquellas entidades en que proporcionalmente hubiera sido menor la erogación por habitante efectuada por la Federación. c) Fondo de Fomento Municipal cuyos recursos están formados en un 95 O/o de impuesto adicional del 1 O/o sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados; 1OO/o de éste se entrega a los 76 municipios donde esté establecida la aduana de exportación y el 90 ºfo se entregará a los Estados para que sus legislaturas los distribuyan íntegramente entre los municipios del propio Estado. · Esto ha tenido efectos muy favorables: para 1980 las Tesorerías Estatales vieron incrementados sus ingresos en más del 60 O/o y las Municipales en llO O/o. A pesar de esta Ley las disparidades regionales existen y existirán, pero es de esperarse que, a través de su exacto conocimiento las disparidades se vayan reduciendo al mínimo. Esta puede ser una fórmula para que el desarrollo económico y social del país en su conjunto, se lleve a cabo de una manera más equitativa, pues está fincada en una mejor redistribución de los ingresos federales entre las diversas entidades federativas, favoreciendo a aquellas en que el gasto por habitante, realizado por la Federación, sea menor. ¿ El principio de un Federalismo económico? Difícil de responder a esta pregunta en form~ categórica. Pero una cosa si podemos afirmar: Los principios y la práctica de esta Ley se inspiran de los valores que sustentan el federalismo mexicano: tales como ser, asociación corresponsable, solidaridad y equitativa. 5. OTROS APOYOS JURIDICOS ADMINISTRATIVOS y FINANCIEROS QUE INCIDEN EN EL FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO. De singular importancia han sido para apoyar financieramente a los Estados y Municipios, las reformas al artículo 11 7 fracción VII, mediante las cuales tanto los Estados como los Municipios podrán contraer empréstitos y obligaciones, cuando éstos se destinen a inversiones públicas productivas, así como también establecen la base constitucional para la regularización de la deuda pública estatal. Destacan también éomo mecanismos adicionales: la reestruc~uración de BANOBRAS, la reestructuración del Fondo de Inversiones ~inancieras para Agua Potable y Alcantarillado (FIFAPA); y la creación de la comisión coordin~dora de relaciones financieras y f is- 77 �cales con Estados.-Municipios. dos y Municipios. La reestrutturación del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, lo ha ubicado como piedra angular en el sistema de apoyos financieros y Estados y municipios. La actividad crediticia de BANOBRAS se orienta al apoyo de obras de infraestructura económica, tales como las de electrificación, carreteras, aeropuertos obras portuarias, agua potable, alcantarillado, equipamiento urbano, vivienda y transporte. Lo anterior nos lleva hacia un Sistema de Coordinación Intergubernamental para el Desarrollo Estatal, cuya institucionalización requiere de: La actividad fiduciaria de BANOBRAS se manifiesta a través de la constitución de varios fideicomisos orientados específicamente al apoyo financiero de Estados y municipios. . La_ importancia de realizar armónicamente los procesos anteriores estriba en que, a través de éstos, se logrará encontrar un punto donde converjan todas las acciones que se desarrollen dentro de cada sector a efecto de lograr una complerrientariedad y apoyo recíproco en. un afán de racionalizar y optimi'lar las funciones que cumplen quienes, en el ámbito público, privado y social, se corresponsabilizan en el proceso de desarrollo del País, haciendo obligatorias las decisiones para los órganos de la federación, centrales y paraestatales; acordadas con los estados y municipios libres y concertadas o inducidas con el Sector Social y Privado. La reestructuración del Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal a otorgar créditos a los municipios, a bajo tipo de interés y a mayores plazos que los predominantes en el mercado nacional de capitales. Las tasas actuales de interés fluctúan entre el 5 º/o y el 70/o anual sobre saldos insolutos, en relación con la obra de que se trate. Planeación para el Desarrollo. Fortalecimiento del Sistema Federal. Las modificaciones que se han hecho al Fondo de Inversiones Financieras para agua potable y alcantarillado han sido con el objeto de robustecer su capacidad crediticia. Por medio de este fondo se da ayuda a los Estados y Municipios, y se, fortalece a los órganos administrativos de carácter estatal o municipal encargados de la prestación de servicios de agua potable y de alcantarillado. La creación del fideicomiso denominado "Fondo de Habitaciones Populares " tiene por objeto promover el mejoramiento de las condiciones de habitación de los sectores de poblaéión económicamente débiles, apoyando la intervención de los Estados y Municipios en la solución de los problemas de vivienda popular. Paralelamente, acciones tales como la liquidación de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, y la liquidación de INDECO han significado apoyos complementarios de fortalecimiento de los Esta78 79 �CONCLUSIONES Podríamos concluir brevemente sefialando que: entre las personas: Hoy se plantea la necesidad también, de "moderar la opulencia y la indigencia" entre entidades públicas, entre la opulencia de la federación y la indigencia de los Municipios. Consideramos que ese es el espíritu del Federalismo Económico, hacia donde se dirige nuestro Federalismo Mexicano. Si ayer el Federalismo se significó por ser la respuesta histórica para unir a nuestra nación, hoy el Federalismo se presenta como la solución histórica para lograr nuestro desarrollo. Si ayer el Federalismo fue debate político, hoy el Federalismo adquiere significado económico. Si ayer se ponderaba exclusivamente el Federalismo como descentralización política, hoy también se plantea como descentralización económica. El Federalismo Económico implica hoy, desentralizar gentro de un esquema de planeación, tanto la toma de decisiones económicas, como los recursos. Ayer y hoy el Federalismo Mexicano es pacto de solidaridad en la libertad; de unión para el progreso. Hoy, existen instrumentos y mecanismos administrativos, para apoyar la instrumentación de un Federalismo económico. Hoy Federalismo es administrar la variedad, no controlarla, es aumentar la capacidad del sistema administrativo para, respetando las características propias de cada región y la autonomía de los Estados, que se administre la rica diversidatl de nuestra Nación. Hoy, el Federalismo se vigoriza mediante el Sistema Nacional de Planeación, a través de su vertiente regional. La Planeación se adapta al régimen federal y como corolario natural es una planeación democrática, es decir participativa. Esta es la forma de instrumentar el Plan Global de Desarrollo, que más que un Plan del Estado, es un Plan de la Nación. Ayer, Morelos señalaba al escribir los "Sentimiento_s de la ·Nación", la necesidad de "moderar la opulencia y la indigencia", esto 80 81 �BIBLIOGRAFIA Y FUENTES RELACION DE CITAS (1) Hauriou, André. DROIT CONSTITUTIONNEL ET INSTITUTIONS POLITIQUES. Editions Montchretien. París 1975. Pág. 9. (2) López Portillo, José. FEDERALISMO. Cuadernos de Filosofía Política No. 15. S. P. P. Pág. 6. (3) López Portillo, José. OB. CIT. Pág. 7. (4) Burdeau, George. LA DEMOCRATIE. Editorial DROIT ET JURISPRUDENCE. París. (5) Burdeau, George. OB. CIT. (6) Cfr. Robert A. Dahl. L 'ANALYZE POLITIQUE CONTEMPORAINE. (7) Carrillo Castro, Alejandro. LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MEXICO. Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República. (8) Carrillo Castro, Alejandro. EL PROGRAMA DE REFORMA ADMINISTRATIVA. Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República. (9) Sistema Nacional de Planeación y la Instrumentación del Plan Global de Desarrollo. S. P. P. Pág. 20 (10) El convenio Unico de Coordinación, Convenio para el Desarrollo. S. P. P. Febrero 1982, Pág. 18. (11) Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo. S.P.P.; México 1981, Pág. 15. '82 I- Burdeau, George. LA DEMOCRATIE. Editorial DROIT ET JURISPRUDENCE. París. I l.- Carpizo, Jorge. Sistema Federal Mexicano de LOS SISTEMAS FEDERALES DEL CONTINENTE AMERICANO. U. N.A. M. Y F. C. E. México. I I 1.- Carrillo Castro, Alejandro. LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN MEXICO. Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República. IV.- Carrillo Castro, Alejandro. EL PROGRAMA DE REFORMA ADMINISTRATIVA'. Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia_de la República. V - Dahl, Robert A. L 'ANALYZE POLITIQUE CONTEMPORAINE. VI.- Hauriou, André. DROIT CONSTITUTIONNEL ET INSTITUTIONS POLITIQUES. Editions Montchretien. París: VII.- Herrera Y Lasso, Manuel. Centralismo y Federalismo en LOS DERECHOS DEL PUEBLO MEXICANO. S/n de edición Manuel Porrúa, S. A. México. ' VIII.- López Portillo, José. FEDERALISMO. Cuadernos de Filosofía Política No. 15 S. P. P. IX.- Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo. S. P. P.; México 1981. X.- El Convenio Unico de Coordinación, Convenio para el desarrollo. S. P. P. Febrero 1982. 83 �FUENTES: Constitución Política de los &tados Unidos Mexicanos. SERGIO ELIAS GUTIERREZ SALAZAR Plan Gbbal de Desarrollo 80 - 82 Ley de Coordinación Fiscal (1980) EL REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO DEL MUNICIPIO DE MEXICO 1976- 1982 CIFRAS: Coordinación General de los Servicios Nacionales de &tadísticas, Geografía e Informática, S. P. P. Dirección General de Desarrollo Rural Integral, S. P. P. Dirección General de Fomento al Desarrollo &tatal, S. P. P. Dirección General de Documentación y Análisis, S. P. P. Dirección General de Política Presupuesta!, S. P. P. Esta expos1c10n trata de sistematizar algunas ideas que la experiencia profesional me ha llevado a establecer. Para abordar el tema, estimo indispensable hacer algunas consideraciones respecto de nuestro sistema jurídico-político federal, para de ahí derivar hacia la importancia que en dicho sistema representa la existencia de una legislación estatal y municipal. Como es obvio, este tema es de un alcance mucho más amplio que lo que aquí se expondrá, ya que me limitaré solamente a analizar algunos aspectos del derecho administrativo Mexicano en los &tados y Municipios. Para ello, resulta conveniente dividir su desarrollo en tres partes: Primero, en forma breve, trataré los aspectos más generaLIC. SERGIO ELIAS GUTIERREZ SALAZAR Egresado de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León en 1968. realizé estudios de Especialización en Administración Pública en e l Instituto Nacio nal de Ad ministración Pública en Par ís Francia. Profesor de Derecho Administrativo y Administración Pública de la maestría en Administración Pública de la Facu ltad de Comercio y Administración de la U. A. N. L ., Profesor de Derecho Constitucional y Administra tivo de la Facu ltad de Derecho de la Universidad de Monterrey, actualmente es Pr ofesor d e D erecho Administrativo y Administración Pública de la Facultad de Ciencias Polít icas V Administración Pública de la Universidad Nacional Autónoma de México y del Instituto Naciona l v Administración Públlca y Directo r General de Asesoría Estados v Municl• Píos de la Coordinación General de Estudios Administrativos de la Pr esidencia de la R epúbll- ca. 84 85 �les de nuestro sistema federal, con el propósito de mostrar la fuente de la existencia de un derecho constitucional y administrativo, a nivel estatal y municipal. Segundo, expondré los rasgos más sobresalientes del derecho administrativo estatal, haciendo particular énfasis en las normas que regulan la estructura y el funcionamiento del Poder Eje- . cutivo y en las principales leyes o disposiciones que norman su funcionamiento. En tercer lugar, en forma somera hablar 'de las principales leyes que en el orden administrativo existen en los estados Y municipios. CARACTERISTICAS DEL SISTEMA FEDERAL MEXICANO. Como todos sabemos, existen en nuestro sistema federal, fundamentalmente dos órdenes normativos, el federal y el local, entendido éste como Estatal y Municipal; esta coexistencia es, al decir de la mayoría de los autores, uno de los símbolos más distintivos de un régimen federal. En nuestro país, esta característica se establece en el artículo 40 de la Constitución: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, Federal, compuesta de estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental". La transcripción de este arículo persigue el propósito de re- saltar el hecho de que no encontramos en nuestros tratadistas un análisis profundo; tal es el caso del cauce y la amplitud del concepto régimen interior, que nosotros queremos intentar aclarar dado que de su definición podemos inferir el alcance o grado de autonomía legislativa de que pueden disponer los Estados. Lo anterior tiene que ver qon la forma de reparto competencia! que se da en un sistema federal y al que más adelante haremos alusión. A este respecto cabe mencionar a Kelsen (1), quien señala el Estado Federal se caracteriza por el hecho deque los estados miem- (1) Vid, Kelsen, Hans, "Teoría G e ne ral del Derecho y del Estado" citado por Schmill, Ulises, El Sistema de la Constituc ión Mex icana , Ed . Porrúa, S. A . México. 86 bros poseen un cierto grado de autonomía constitucional, en la queel órgano legislativo de cada estado miembro, es competente en relación con materias que conciernen a la constitución de i.a comunidad. Partiendo de esta idea, puede entenderse por régimen interior la capacidad que cada Estado federado tiene para darse su propia Constitución, en la que se sustentan las bases para que cada entidad federativa organice y estructure su gobierno y su propia administración, así como también para regular las actividades de los particulares Y dictar las leyes y disposiciones jurídicas en las materias de su competencia. Esta libertad o autonomía constitucional no es absolutado que en casi todos los sistemas federales existen limitaciones impuestas por la Constitución General. Este es el caso de nuestro país, en el que el artículo 115 establece una forma de gobierno para los estados Y municipios al sefialar que: "Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular"; además establece prohibiciones y obligaciones que los estados deberán atender, y son las contenidas en los artículos del 116 al 121 de la propia Constitución. Conviene destacar que las constituciones locales se componen, todas, de dos partes generales: la dogmática, que establece las ~rantías individuales; y la orgánica que, en términos generales, se ªJusta a la estructura de la Constitución General, esto es, establece las funciones, atribuciones, obligaciones, y la organización de los tres poderes Y contempla la forma de elegir a los titulares de los mismos así como los requisitos que deben reunirse para reformar la propU: C_onstitución. Incluyen también, en todos los casos, un capítulo dedicado a los municipios con mayor o menor apego al artículo 115 de la Constitución Federal. En lo referente a la composición ~del Poder Ejecutivo y a la organización de la Administración Pública, cabe hacer notar que en ~uchos casos las propias constituciones estatales crean o establecen organos administrativos y les atribuyen funciones; los casos encontra87 �dos más frecuentemente son: La Secretaría General de Gobierno, la Oficialía Mayor, la Tesorería, el órgano encargado de dirigir la Educación Pública, el Ministerio Público, y curiosamente, las defensorías de oficio. Este cuadro podría en alguna forma ilustrarnos sobre el concepto de Estado que se tenía cuando se emitieron las constituciones locales, y nos podría mostrar, al menos en forma preliminar, cuál era la amplitud funcional orgánica que se atribuían los gobiernos estatales. La Distribución de Competencias entre los Gobiernos Federal y Estatal Ya antes mencionamos que un rasgo característico del Estado Federal es la capacidad de los estados para darse su propia Constitución. La importancia que de esto se deriva podría resumirse en que dichas Constituciones son la fuente de la que emanan las leyes que en materia administrativa se dan los estados y municipios. En nuestra Constitución Federal se ha establecido un sistema de distribución de competencias de forma residual, en el que los estados federados tendrán las facultades no conferidas por la propia Constitución a los poderes federales (Art. 124). No obstante lo simplificado que nuestro sistema pudiera parecer, en realidad no lo es tanto, ya que, a nuestro juicio, existe un orden competencia! de triple caracterización, a saber: Primero; las facultades expresamente conferidas por la Constitución a los poderes y autoridades federales, que conforman en exclusiva el marco normativo del nivel federal. Segundo; las facultades en que por disposición de la propia Constitución concurran o coincidan la Federación y los Estados, v.gr., Materia Fiscal, Educación, Salud, Desarrollo Urbano y Comunicaciones, entre otras. Tercero; las facultades que la propia Constitución concede a los estados miembros que, conjuntamente con las que por exclusión as pueden desarrollar, forman el conjunto de atribuciones de los estados federados. Estas últimas serán, en lo sucesivo, el objeto de nuestra atención. N_o obstante lo simplista de esta explicación, la realidad es qu~- en ocasiones resulta difícil determinar con alguna precisión a qwen compete el legislar en ciertas materias. No podemos detenernos en el análisis de este problema, pero creemos necesario señalar que es fundamentalmente el Gobierno Federal el que ha expandido su ámbito normativo en ocasiones, sin contar para ello con facultades expresas _en la Constitución, v.gr., Ley Federal de Turismo y Ley de Ganadena; Y en otras, de hecho, ha eliminado la concurrencia que la Co)nstitución establece (Ley de Educación, Código Sanitario, etcétera . El Ambito Competencia! Estatal , . De la anterior consideración podemos decir que para conocer el amb1to competencia! de los estados y municipios se necesita recurr~ _al análisis, tanto de sus Constituciones como de ~ principal legislacion. A este propósito analizaremos las 31 Constituciones de los ~tados Y algunas (más de 20) leyes orgánicas, tanto del Poder Ejecutivo como Orgánicas Municipales. Los resultados que arroje serán prese~tad?s en el orden siguiente: primeramente analizaremos las Constituciones estatales para determinar las facultades de los tres p 0 _ d~es.. En segunda, haremos mención a las leyes orgánicas del Poder E1ecut1vo Estatal y Municipal. Facultades de los Congresos Locales Respecto de las atribuciones del Poder Legislativo Estatal encontramos que, en conjunto, las Constituciones locales les atribuyen ª los Congresos locales alrededor de 150 facultades y obligaciones diferentes, siendo las más relevantes, las siguientes:* La que aparece en los 31 Estados es la de "Legislar en los ra- : t ~: • f8~ª fft4I efecto SÓio se consideran las listadas en el capítulo relativo 8 las facultaongreso, V no otras que puedan estar dispersas en las propias c ,onstltuclones. 89 �La que aparece en los 31 Estados es la de "Legislar en los ramos de la Administración que sean competencia del Estado"; esto es consecuente con lo antes expresado relativo al régimen interior. En segundo término, aparece en 29 Constituciones el "decretar las contribuciones necesarias para cubrir los gastos del estado Y municipios"; esta facultad es congruente con lo dispuesto por los artículos 31, fracción IV, y 115 de la Constitución Federal. En 29 Constituciones se menciona la aprobación del presupuesto de egresos; en 25 , se establece la facultad de autorizar al Ejecutivo Y a los Ayun., tamientos a celebrar empréstitos y fijar las bases de su contratac1on; en 26, se establece que aprobarán los nombramientos que el ejecutivo hiciera de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia; Y en 25 tienen la facultad de erigirse en Colegio Electoral. En resumen podemos decir que de las 150 facultades encontradas, 16 de ellas aparecen en 20 o más Constituciones. Contrasta con esto el hecho de que un número importante de atribuciones de las legislaturas locales aparecen en una sola Constitución; entre ellas mencionaremos, a guisa de ejemplo, las siguientes:* "Autorizar la participación del gobernador en comisiones interestatales de desarrollo regional", que es en el caso de Baja California Sur, y que sin duda obedece a las diversas reuniones de gobernadores fronterizos y a la Comisión de Desarrollo del Golfo de California que existían cuando fue promulgada en 1974 la Constitución de dicho Estado. En el caso de Coahuila la de "Expedir la Ley de Fomento a la Industria", ésta es relevante dado que no existe una disposición semejante a nivel federal, en el que sólo encontramos leyes y decretos específicos que regulan algunas ramas industriales en forma particular; no obstante, encontramos en otros Estados (Sonora) leyes de fomento a la industria sin que exista facultad expresa del Congreso para dictarla. En dos Constituciones (Baja California Sur y Guerrero), se es90 tablece la facultad del Congreso para autorizar al Ejecutivo a celebrar convenios con el gobierno federal. Esto es importante dado que en esta materia actualmente se firman con mucha frecuencia converuos entre ambos ruveles de gobierno y las reglas que se siguen no son uruformes; así encontramos que los converuos fiscales son ratificados por los Congresos locales, en tanto que no sabemos que igual sucede con los Convenios Urucos de Coordinación de inversiones que implican un acrecentamiento de las Haciendas Públicas Estatales, sin que el Congreso intervenga. Facultades del Ejecutivo Estatal En lo tocante al Poder Ejecutivo, encontramos que las Constituciones locales en general les atribuyen, entre otras, las facultades y obligaciones siguientes: cabe destacar que, al igual que en el caso de las legislaturas locales, el número de facultades y obligaciones que para los gobernadores de los estados se menciona en el capítulo respectivo de las Constituciones locales es muy elevado, llegando también a ser casi 150 diferentes. Entre las principales, encontramos las siguientes: En las 31 Constituciones aparece la facultad de "nombrar y remover al Secretario General de Gobierno, Tesorero, Procurador y demás funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo". Esta situación no es casual, ya que la Constitución Federal otorga la misma fa. cultad al Presidente de la República la que, por otra parte, es característica del sistema de gobierno presidencial y se reproduce a ruvel estatal. Cabe sefialar que esta f acuitad no es en todos los casos ilimitada ya que en algunos Estados (Nuevo León) el nombramiento del Tesorero, se hace de una terna que el Ejecutivo envía al Congreso. En 29 estados encontramos que se explicita como facultad del Ejecutivo la de "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso y ver que se observen". A este respecto cabe destacar que en 91 �algunos estados se menciona específicamente que al Ejecutivo le compete reglamentar las leyes que expida el Congreso, lo que presenta una mayor claridad que en el caso del artículo 89, fracción 1, de la Constitución Federal. Otras facultades y obligaciones frecuentemente encontradas son: "Presentar cada año los proyectos de ley de ingresos y presupuesto de egresos", 27 veces; "facilitar al Poder Judicial el auxilio que necesita para el ejercicio de sus funciones", 28 casos; "conceder, conforme a la ley, indultos", 24 casos. Por último, vale destacar que 24 Constituciones facultan al Ejecutivo a "formular y expedir los reglamentos para el buen funcionamiento de la administración pública". Por el contrario, entre las facultades que encontramos con menos frecuencia están las siguientes: "Planificar el crecimiento de los centros urbanos (Baja California Sur). Crear organismos descentralizados o desconcentrados para el desarrollo y explotación de los recursos naturales (Campeche). Crear en el E~tado patronatos para que los ciudadanos participen como coadyuvantes de la Administración Pública en actividades de interés social (Guanajuato)." Estos tres ejemplos nos pueden servir; los dos primeros para demostrar que en algunas Constituciones se observan facultades no siempre claras para el nivel federal, como el caso de creación de entidades paraestatales, y en el caso de Guanajuato como a nivel local, se prevé la participación ciudadana a nivel constitucional. Facultades del Poder Judicial En lo que se refiere a las facultades del Poder Judicial en los estados, no entraremos a mayores detalles; baste señalar que en este aspecto las diferencias existentes en las diversas Constituciones locales se eliminan sensiblemente, ya que fundamentalmente las funciones de dicho poder se limitan a conocer de las controversias civiles, penales y otras que se dirimen entre los particulares. 92 En el aspecto no judicial, pero jurisdiccional, cabe destacar que a nivel estatal existen tribunales administrativos como son los laborales, los de arbitraje en materia de trabajo burocrático y con esca~ so desarrollo, tribunales propiamente administrativos , dado que , la mayoría de los casos, se limita al conocimiento de controversias de indole fiscal entre el Estado y los particulares aunque recientemente hay una tendencia a la creación de tribunales competente$ para conocer de controversias en materia de desarrollo urbano. Dinámica Constitucional Para terminar con este análisis de las Constituciones loca,les, y aunque carecemos de información más precisa, cabe destacar que el sistema Constitucional de los Estados no ha mostrado el mismo desarrollo que a nivel federal, en el que se han realizado más de un centenar de reformas para adecuar la Constitución a los nuevos requerimientos que la dinámica social impone. Lo anterior puede obedecer, por una parte, a que de ·alguna de las reformas que se han realizado a la Constitución Federal son para actualizar las atribuciones en materia económica del poder federal y los estados se han visto relegados en esta materia; y por la otra, a que muchas Constituciones Estatales presentan un mayor grado de dificultad para reformarlas o adicionarlas. Derecho Administrativo Estatal Definir, o al menos cuantificar, el alcance y contenido de la legislación federal resulta difícil a pesar de que existen prontuarios compilaciones y ediciones de mayor o menor magnitud. En el cas~ de los Estados, esta tarea resulta de mayor complejidad dada la insuficiencia de dichos instrument-os. No obstante, creemos necesario analizar las principales leyes que regulan las administraciones estatales, Y de ahí podemos derivar el contenido y alcance del derecho administrativo estatal. . En primer lugar señalaré que, al igual que en el nivel federal, eXISten leyes orgánicas del Poder Ejecutivo: también las hay del po93 �der Judicial y leyes o reglamentos interiores del Congreso. Regulación del Poder Ejecutivo De las 30 leyes orgánicas del Poder Ejecutivo o de la administración pública estatal existentes, 11 fueron expedidas hace más de 4 afios y el resto durante el actual período gubernamental; en éstas se incorporan ya algunos elementos de modernización administrativa que contempla la Ley Orgánica de Administración Pública Federal, con una estructura funcional más amplia, dado que no sólo regulan los principales órganos de la Administración Estatal sino que contienen aspectos relacionados con la sectorización y la desconcentración administrativa, entre otros. Encontramos otras leyes que recientemente fueron reformadas tales como las leyes hacendarías o fiscales, que muestran un grado de modernidad importante, como producto de las reuniones de tesoreros y funcionarios de la Secretaría de Hacienda; las del desarrollo urbano, de reciente expedición, con motivo de la reforma a la Constitución Federal; las orgánicas del Ministerio Público, en algunos casos también renovadas, como resultado de las reuniones de Procuradores Generales de justicia. Cabe destacar que al lado de la legislación citada, que es la que con mayor frecuencia se presenta, existe un número importante de leyes que crean o regulan órganos de gobierno, así como otras que regulan la actividad de los particulares en el ámbito de competencia estatal. De entre estas podemos señalar como de mayor frecuencia las que regulan la educación pública, las de la defensoría de oficio, las de ejecución de sanciones privativas y normas mínimas, de fomento agropecuario e industrial, en algunos casos las de expropiación que existe en todos los Estados y un número ilimitado más de leyes y reglamentos. Resulta difíciÍ en una conferencia hacer un análisis más a detalle del universo que abarca el derecho administrativo en los Estados por ahora sólo queremos señalar que el estudio de esta materia 94 presenta un campo casi inexplorado por los estudiosos, no obstante que en un sistema federal que pretende investigarse el derecho a nivel local, debe adecuarse a las nuevas posibilidades que para el régimen federal parecen presentarse. Derecho Administrativo Municipal Así como en 30 Estados existen leyes que norman la actuación del Poder Ejecutivo, como ya mencionamos en la totalidad de los Estados cuentan con su respectiva Ley Orgánica que regula la organización y funcionamiento de sus municipios, así como un número indeterminado de leyes y reglamentos contienen disposiciones que podrían conceptuarse como derecho administrativo municipal, si e el caso de los Estados el conocimiento del derecho administrativo es difícil, creemos que en el caso de los municipios la tarea resulta imposible, por lo que limitaremos nuestro análisis y las leyes orgánicas municipales que existen en cada Estado. De éstas, destaca el grado de absolescencia que manifiestan, ya que algunas tienen una vigencia de más de 40 años y sólo unas cuantas tienen una vigencia menor de 5 años. Cabe destacar que el contenido de algunas de ellas discrepa del concepto que de Municipio Libre se contiene en la Constitución Federal. Leyes Orgánicas Municipales El análisis de las leyes orgánicas municipales se realizó haciendo una división de las funciones y obligaciones en cuatro rubros a saber: a) funciones de gobierno, b) atribuciones en materia hacendaria, e) aquellas que se refieren a las obras públicas municipales, y d) las que por exclusión no se refieren a las tres anteriores. Conviene señalar que en estos rubros no se contemplan las funciones diferentes a los servicios públicos; lo anterior en virtud de que del total de leyes existente sólo en un número muy reducido -no más de diez- se establece cuáles son los servicios públicos que el municjpio debe de atender. Creemos que esto es una deficiencia legislativa importante ya que es el municipio, fundamentalmente, 95 �una entidad pública orientada a la prestación de los servicios públicos básicos En materia de gobierno, encontramos como las más representativas, las siguientes: GOBIERNO: - Expedir su reglamento interior . - Castigar las infracciones a las leyes, reglamentos Y <lemas disposiciones administrativas _ Promover expedir y aplicar los reglamentos para los servicios públicos, espectáculos públicos y para el establecimiento de fábricas comercio y para el ejercicio de actividades lícitas _ Crear, suprimir o modificar su estructura administrativa _ Dividir el territorio (municipal) en delegaciones Y subdelegaciones _ Formular, promover, expedir y aplicar el bando de policía y buen gobierno _ Expedir y aplicar la reglamentación para el uso de agua destinada a la población - Iniciar leyes ante el Congreso Estatal - Acrecentar los bienes patrimoniales - Establecer y administrar el registro civil - Mantener los servicios de seguridad pública y tránsito - Celebrar convenios con otros municipios. EN CUANTO A OBRAS PUBLICAS - Conservar en buen estado los edificios patrimoniales - Planear y convenir el desarrollo urbano - Planear y promover el ordenamiento de los asentamientos humanos, y - Conservar en buen estado las vías públicas. En otros casos, los menos frecuentes, se atribuyen al municipio funciones inclusive de promoción de actividades productivas, tales como la ganadería, agricultura, industria, o bien de auxilio a las autoridades estatales y federales en el desempeño de sus funciones. Para t:erminar, quiero señalar que si a nivel estatal se acusa una falta de actualización del derecho administrativo, ésta es mucho más grave en el nivel municipal, dado que en muchos casos no existen siquiera las normas que regulen las actividades o servicios que desarrolla este nivel de gobierno, llegándose al extremo que sólo en unos cuantos municipios importantes existen reglamentos internos del Ayuntamiento y de Administración Municipal, para sólo citar dos de los más importantes. EN MATERIA HACEND.ARIA - Formular, promover la autorización y aplicar sus presupuestos de ingresos y egresos - Contraer obligaciones pagaderas durante su ejercicio - Contraer emprésitos, previa autorización del Congreso Estatal - Recaudar y administrar sus ingresos 97 �LIC. JOSE MANUEL VILLAGORDOA EL REGIMEN JURIDICO DEL FIDEICOMISO PUBLICO ENMEXICO A) Antecedentes históricos y naturaleza jurídica del fideicomiso en México. 1.- ANTECEDENTES Esta institución aparece en la vida jurídica de México en el afio de 1925, cuando entró en vigor la Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Bancarios. El fideicomiso romano en su forma antieconómica de la substitución fideicomisaria que producía la vinculación a perpetuidad de la propiedad, en manos de diversos herederos sucesivos, nunca llegó a tener vigencia en México porque en su legislación civil, aun antes de la Independencia estuvieron prohibidos estos fideicomisos. La necesidad de que en nuestra patria obtuviera su carta de naturalización una institución jurídica que fuera equivalente al trust anglosajón, se puso de manifiesto cuando se empleó una institución extranjera en los arreglos de la deuda pública exterior de México, especialmente en la emisión de obligaciones para la consolidación de la deuda de los Ferrocarriles Nacionales, varios afios antes de que nuestra legislación diera cabida al fideicomiso como una típica operación de crédito. 99 �Tanto la Ley General de Instituciones de Crédito y F.stablecimientos Bancarios del 24 de diciembre de 1924, como las Leyes de Bancos de Fideicomiso y la de Instituciones de Crédito y F.stablecimientos Bancarios del 30 de junio y 31 de agosto de 1926, ie dieron vida al fideicomiso como una operación en la que sólo puede intervenir como fiduciario una Institución de Crédito: Estas Leyes siguen la doctrina planteada por el jurista panameño Ricardo J. Alfare, cuando define al fideicomiso como un mandato irrevocable en virtud del cual se entregan al Banco, con el carácter de fiduciario determinados bienes para que disponga de ellos o de sus productos según la voluntad del que los entregá, llamado fideicomitente, en beneficio de un tercero, llamado fideicomisario. Posteriormente la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito de 1932, promulgada el 26 de agosto, publicada al día siguiente en el Diario Oficial y en vigor a partir del .15 de septiembre del mismo año, desde su Exposición de Motivos anuncia que pretende corregir los errores o lagunas más evidentes de la legislación de 1926 y manifiesta el legislador que el fideicomiso expreso puede servir a propósitos que no se lograrían sin él, por el mero juego de otras instituciones jurídicas o que exigirían una .complicación extraordinaria en la contrataciófl. Esta Ley siguiendo a Pierre Lepaulle sostiene que en virtud del fideicomiso, el fideicomitente destina ciertos bienes a un fin lícito determinado, encomendando la realización de ese fin a una institución fiduciaria, y agrega que el fideicomiso será válido aunque se constitúya sin señalar fideicomisario, siempre que en su fin sea lí~o y determinado. Aun cuando el fideicomiso únicamente se perfecciona con la destinación de ciertos bienes a la realización de un fin encargado a una institución fiduciaria, más adelante agrega que dicha institución tendrá todos los derechos y acciones que se requieran para el cumplimiento del fideicomiso, salvo las normas o limitaciones que se establezcan al efecto, al constituirse el mismo; pues el fiduciario no podría cumplir con los fines del fideicomiso si no fuera el titular de los bienes o derechos que forman la materia del fideicomiso. La Ley 100 General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares en vigor desde el 2 de junio de 1941, en la fracción "c" de inciso II del Artículo 45, confirma la naturaleza jurídica del fideicomiso cuando al referirse a las "operaciones de fideicomiso por las que la institución ejercite como titular los derechos que le han sido transmitidos con_ en~~o de re~ar determinado fin", parte del principio de que el f 1duc1ano sea el titular de los bienes y derechos fideicomitidos. Esta es someramente la situación del fideicomiso en la legislación mexicana. 2.- NATURALEZA JURIDICA Ahora analicemos su naturaleza jurídica. En primer término nos referiremos a los conceptos de negocio fiduciario y fideicomiso. El negocio jurídico es un hecho jurídico, que debe catalogarse en la categoría de los actos libres, en los cuales se· manifiesta plenamente la autonomía del sujeto. En otros términos el negocio jurídico es un acto de voluntad li~~e, que tiende a un fin práctico tutelado por el ordenamiento juridico Y que produce, como consecuencia de tal tutela determinados efectos jurídicos. ' En la actualidad se hace cada día más evidente ·1a insuficiencia de la legislación para prever y reglamentar todas las formas contractuales que las personas emplean en sus relaciones. Por esta razón, junto a las normas tradicionales de los contratos ~e van desarrollando nuevas formas contractuales que no están p~eVistas en la legislación vigente y que por su simplicidad y carencia de complicados formalismos jurídicos, contrastan fuertemente con los contratos tradicionales. . . En el régimen jurídico anglosajón se acude a la integración jundica por medio de la costumbre y la jurisprudencia y así frente a una norma rígida del Derecho Común. ( Common Law ), tenemos 101 �una norma de la equidad (equity), que hace al Derecho menos rígido y notablemente más flexible. En cambio en los regímenes.jurídicos de la tradición latina como el nuestro, la solución se encuentra al través de la autonomía de la voluntad de las partes o de la libertad contractual, para acoger nuevas formas contractuales atípicas e innominadas en un principio y posteriormente se convierten en nuevas formas contractuales reconocidas por el legislador. .. .. Dentro de estos negocios jurídicos surgen los negocios fiduciarios que en un principio se presentan como negocios atípicos e innominados y posteriormente se van reglamentando por parte del legislador. Negocio fiduciario es aquel en virtud del cual una persona transmite plenamente a otra ciertos bienes o derechos obligándose ésta a afectarlos a la realización de una finalidad lícita y determinada y, como consecuencia de dicha finalidad, obligándose a retransmitir dichos bienes o derechos a favor de un tercero o a revertirlos al transmitente. Las principales características del negocio fiduciario son: l. 2. 3. Unidad de negocio Transmisión plena de bienes y derechos y Afectación a un fin. irrevocable; y b) Un contrato obligatorio negativo o sea la obligación del fiduciario de usar tan sólo de una cierta forma el derecho adquirido, para restituirlo después al transferente o a un tercero. No es aceptable esta tesis porque aisladamente _90 pueden existir dos contratos en forma autónoma. Sino que la relación real está subordinada a la relación obligatoria, pues esta última la limita, hace que el derecho transmitido en la relación real, siempre de carácter potestativo, invierta su naturaleza a uno de ejercicio obligatorio a efecto de que el fiduciario pueda realizar los fines sefialados y después retransmitir al fiduciante los bienes o derechos recibidos, .o bien transmitirlos a un tercero, según sea lo estipulado en el contrato mismo. 2Transmisión plena de bienes y derechos.- La trans~isión que se realiza en virtud de la relación real del negocio fiduciario, del fiduciante al fiduciario, es una transmision plena; si se trata de bienes se transmite la propiedad y si se trata de derechos, la plena titularidad. Hay quien sostiene que en los negocios fiduciarios se crea un tipo especial de propiedad, que inadecuadamente se le designa como propiedad fiduciaria o bien un desdoblamiento de la propiedad y en consecuencia existen dos titulares respecto de un derecho real. 1.- Unidad del Negocio.- El -negocio fiduciario es un negocio único formado por dos relaciones: una real, que hace posible la transmisión de un bien o un derecho del fiduciante al fiduciario y una relación obligatoria por la que el fiduciario se encuentra constrefiido frente al fiduciante de retransmitir ese bien o derecho o de transmitirlo a un tercero. Ferrara sostiene que son dos contratos; a) Un contrato _¡-eal positivo que produce la transferencia de la propiedad o del crédito y que se realiza de modo perfecto e 102 No es aceptable que -se cree un nuevo derecho real, porque el fiduciario para el cumplimiento de los fines encomendados requiere del ejercicio pleno de los derechos transmitidos, pero con la limita@ión de que dichos derechos no van a incrementar el patrimonio del fiduciario, ni los va a ejercitar en su propio provecho, pues lo que ocurre es la inversión del carácter del derecho recibido, de potestativo, a uno cuyo ejercicio se convierte en obligatorio para el cumplimiento de las finalidades sefialadas por el fiduciante, en beneficio de un tercero. . 103 �No admitimos el desdoblamiento del derecho de propiedad recibido por el fiduciario, porque en los regímenes jurídicos de ascendencia latina como el nuestro, la exis¡encia de un titular excluye la posibilidad de otro simultáneo. Este desdoblamiento sólo ocurre en los regímenes anglosajones donde se admiten dos órdenes jurídicos contemporáneos: el derecho común y la equidad, pudiendo existir dos titulares diferentes respecto de un mismo derecho. 3.Afectación a un fin.La relación personal en el negocio fiduciario implica la obligación impuesta al fidu~iario de ~fectar los bienes o derechos recibidos a un determinado fm de caracter lícito. Esto no implica como sostienen algunos autores, que se empleen medios excesivos para fines restringidos ni una contradicción entre medio empleado y fin que se persigue; más bien, se trata de medios propicios que por su flexibilidad, permiten que se alcancen las finalidades que se persiguen y que normalmente le son comune~. Expuesto lo anterior, podemos concluir que el fideicomiso es una especie de negocio fiduciario . En el fideicomiso, el fideicomitente transmite ciertos bienes o derechos al fiduciario quien se obliga a destinar los bienes o a ejercitar los derechos para la obtención de una finalidad lícita Y determinada, en beneficio de un tercero, llamado fideicomisario, con la obligación, una vez cumplida dicha finalidad, de retransmitirlos al fideicomitente o bien de transmitirlos al fideicomisario. Ahora bien, hemos dicho que el fideicomitente transmite al fiduciario la titularidad de los derechos que se requieren para el cumplimiento de la finalidad que se persigue. Por titularidad entendemos la cualidad jurídica que determina la entidad del poder de una persona sobre un derecho o pluralidad 104 de derechos, dentro de una relación jurídica. Es pertinente que aclaremos que dichos bienes que recibe el fiduciario en la celebración de los fideicomisos, no ingresan a su patrimonio personal, sino que se crea un patrimonio autónomo dife. ' rente para cada operación, pues siguiendo a Francisco Ferrara sostenemos que las personas pueden ser titulares de varias masas patrimo•niales de las cuales cada una tiene un tratamiento y finalidad jurídica diferente; así nace la figura del patrimonio separado, es decir, patrimonio distinto del restante de la persona, capaz de tener relaciones jurídicas Y deudas propias y además ser completamente ajeno a las vicisitudes que gravan al patrimonio personal del sujeto en cuyo seno existe. El patrimonio separado es un centro autónomo que no tiene otras relaciones con el patrimonio vecino, que la liga extrínseca de tener el mismo titular. Pero el patrimonio autónomo no es una persona jurídica, porque si la autonomía es 1ma consecuencia de la personalidad, dicha autonomía no supone inversamente la existencia de sujetos diferentes. Así el patrimonio separado es un patrimonio destinado a un fin especial, es una "universitas juris" que comprende derechos y obligaciones que son necesarios e indispensables para el fin al cual se destinan. Pero esa destinación especial no basta, es necesario que exista una responsabilidad por deudas particulares, deudas propias. Para confirmar lo anterior dentro del fideicomiso, nos encontramos ~ue dii acuerdo eón la Ley de Quiebras existe la separación de los patrimonios de cada fideicomíso, en caso de que ocurra la quiebra del fiduciario, sin que los bienes y derechos que los integren, se consideren dentro del patrimonio del fiduciario fánido. Por lo tanto el fiduciario será titular de tantos patrimonios, como fideicomisos en los que intervenga. Expuesto lo anterior podemos definir al fideicomiso como un negocío fiduciario por medio del cual el fideicomitente transmite la titularid~d de ciertos bienes y derechos al fiduciario, quien está obligado a dISponer de los bienes y a ejercitar los derechos, para la reali105 �zación de los fines establecidos en beneficio del fideicomisario. Ahora pasemos a analizar la relación que existe entre el fideicomiso y el contrato a favor de tercero. Los posibilidad guiendo el dispusieron códigos civiles mexicanos de 1870 Y 1884 negaron la de su existencia dentro de nuestra legislación, pues siprincipio romano de "Alteri stipulari nemo potest," que los contratos sólo obligan a las personas que los a la realización de un fin en beneficio de un tercero, en este caso el fideicomisario; si el fideicomisario comparece en el acto constitutivo del fideicomiso, lo hace con la finalidad de aceptar la estipulación hecha a su favor. Después de haber analizado el origen y la naturaleza jurídica del fideicomiso mexicano, nos referiremos a los elementos que lo integran. Estos elementos son: A.- Personas; b.- Materia; C.- Fines, y D.- Forma. otorgan. Posteriormente el Código Civil de 1928, cambia radicalmente el principio e incluye dentro del capítulo de la Declaración Unilateral de la Voluntad fuente de las obligaciones, a la estipulación a ' .. favor de tercero como un acto unilateral de voluntad, como reacc1on al principio romano de la suprema autor!dad de las partes, para generar la relación contractual a través de un acuerdo de voluntades. Estimamos que si se analiza el contenido mismo de los artículos que reglamentan la estipulación a favor de tercero, nos percatamos de que se trata de un contrato, de un acuerdo de voluntades entre el estipulante y el promitente, pues el concepto mismo de estipulación, lleva implícito el acuerdo de voluntades y necesariame_nte se trata de un contrato y no un acto unilateral de voluntad. Particularmente el artículo'l869 ordena que la estipulación hecha a favor de tercero hace adquirir a éste, salvo pacto escrito en contrario, el derecho de exigir del promitente, la prestación a que se ha obligado. También confiere el estipulante el derecho de exigir del promitente el cumplimiento de dicha obligación. Sólo puede existir esta estipulación, si hay un acuerdo previo entre el estipulante Y- promitente. Ahora bien en el fideicomiso nos encontramos que el contrato mismo se perfedciona cuando el fideicomitente, en su carácter de estipulante o promisario, transmite determinados bienes o derechos al• fiduciario 1 en este caso promitente y obligado para que los destine 106 A.- Personas.- Las personas que intervienen en el fideicomiso son tres. a) El fideicomitente~ b) El fiduciario, y c) El fideicomisario. a) El fideicomitente.- Es la persona que constituye el fideicomiso Y destina los bienes o derechos necesarios para ~l cumplimiento de sus fines, transmitiendo su titularidad al fiduciario. é Los derechos y facultades del fideicomitente son los siguientes: 1- Señalar los fines del fideicomiso. 2.- Designar a los fideicomisarios y a la o las instituciones que desempefien el cargo de fiduciario. 3.- Reservarse determinados derechos sobre la materia del fideicomiso. 4.- Prever la formación de un comité técnico o de distribución de fondos, dar las reglas de su funcion~ento y fijar sus facultades. 5- ~gir al fiduciario la rendición de cuentas de su gestion, cuando se haya reservado este derecho expresa107 �mente en el acto constitutivo del fideicomiso o en las modificaciones del mismo. 6.- En los fideicomisos onerosos, exigir del fideicomisario la contraprestación a que tenga derecho. 7.- En caso de incumplimiento, exigir de la contraparte el cumplimiento o la rescisión del contrato de fideicomiso con el resarcimiento de los daños y perjuicios cau- ' sados. Respecto de las obligaciones del fideicomitente podemos destacar como la principal, la de transmitir al fiduciario los bienes Y derechos materia del fideicomiso. Asimismo, el fideicomitente asume las obligaciones recíprocas que hava contraído por el ejercicio de los derechos que expresamente se haya reservado. b} El fiduciario.- & la persona que tiene la titularidad de los bienes o derechos fideicomitidos y que se encarga de la realización de los fines del fideicomiso, a través del ejercicio obligatorio de los derechos recibidos del fideicomitente. De acuerdo con la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito sólo pueden ser fiduciarios las instituciones de crédito que cuentan con la concesión expresa del Estado otorgada al través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, según lo establecido en la Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares. Además, se requiere que el fiduciario tenga la capacidad suficiente para que se le puedan transmitir los fondos o derechos materia del fideicomiso. Existen dos excepciones a la Ley General de Títulos de Operraciones de Crédito establecidas en leyes especiales como es el caso de la Nueva Ley del Ahorro Nacional de fecha 29 de diciembre de 1950 publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 del mismo mes, pues en su artículo 26 faculta al Consejo del Patronato del Ahorro Nacional a actuar como fiduciario, en los términos de la fracción X. Asimismo la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Minera de fecha 19 de diciembre de 1975 publicada en el Diario Oficial de la Federación del 22 del mismo mes, cuando en su artículo 91 crea a la Comisión de Fomento Minero le otorga, entre otras facultades, la de actuar como fiduciaria en negociaciones minero-metalúrgicas dentro de las actividades que señalan sus objetivos según lo previene la fracción XV del citado artículo. Por lo que se refiere a los derechos y obligaciones del fiduciario, diremos que el cumplimiento de sus obligaciones es correlativo del ejercicio de los derechos que se transmiten, pues está obligado a ejercitarlos para alcanzar los fines del fideicomiso. &tas obligaciones pueden ser de dar, hacer y no hacer. Dentro de las obligaciones de dar nos encontramos las de pagar al fideicomisario los beneficios del fideicomiso ; entre las obligaciones de hacer se encuentran primordialmente las de ejecutar los fines del fideicomiso, y por último las obligaciones de no hacer, comprenden las de abstenerse de hacer mal uso de los derechos fideicomitidos y de no excederse en el ejercicio de las facultades que se le confieren. c) El fideicomisario es la persona que recibe los beneficios del fideicomiso. De acuerdo con la Ley pueden ser fideicomisarios las personas físicas o jurídicas que tengan la capacidad necesaria para recibir el provecho del fideicomiso. Son derechos del fideicomisario: l. Aquéllos que se deriven del acto constitutivo del fideicomiso. 2. Exigir a la institución fiduciaria el cumplimiento de los fines del fideicomiso. 3. Atacar la validez de los actos que la institución fiduciaria cometa e{l su perjuicio, de mala fe. 4. Atacar la validez de los actos que aquella institución 109 �cometa en su perjuicio, en exceso de las facultades que el acto constitutivo o la ley le confieran. 5. 6. " . Cuando proceda reivindicar los bienes que a consecuencia de actos excesivos o de mala fe de la fiduciaria, hayan salido del patrimonio del fideicomiso. Elegir institución fiduciaria cuando haya renunciado la que originalmente fungió con ese carácter; fuese removida o si en el acto constitutivo del fideicomiso no fuere designada. 7. Dar su consentimiento para reformar el acto constitutivo, cuando se trate de formar un comité técnico o de distribución de fondos. 8. Aquellos otros derechos que por las peculiaridades de cada fideicomiso pudieran corresponderle de acuerdo con lo que se haya pactado en la constitución respectiva. Si analizamos todos estos derechos podemos concluir que se trata de derechos personales, salvo aquél-que la Ley señala como el de reivindicar los bienes fideicomitidos por actos excesivos o de mala fe del fiduciario que hubieren salido del patrimonio del fideicomiso; por esta razón conviene estudiar la naturaleza jurídica de este derecho para confirmar si se trata de una acción real como lo es la reivindicatoria o de una acción pauliana, de carácter personal. Esta supuesta acción reivindicatoria atribuida al fideicomisario no es de carácter absoluto, erga omnes, sino relativo, pues únicamente se otorga al fideicomisario cuando por mala fe del fiduciario o por el exceso en el ejercicio de sus facultades enajena los bienes o derechos fideicomitidos, en detrimento del patrimonio del fideicomiso, y además Cliando dicha enajenación es contraria al cumplimiento de los fines del fideicomiso. Por lo que se refiere a los efectos de la acción observamos que tiende a que los bienes reivindicados se reintegren al' patrimonio fideicomitido y no al patrimonio del reivindicante. En vista de lo anterior podemos concluir que en este caso se trata de una acción pauliana, de carácter personal que produce una ineficacia relativa con efectos restitutivos para evitar los actos fraudulentos o excesivos del fiduciario , en detrimento del patrimonio del fideicomiso. Decimos que se trata de una acción personal porque se deriva de una relación jurídica entre acreedor y deudor, pues el fideicomisario es el acreedor del fiduciario por lo que se refiere al cumplimiento de sus obligaciones que se derivan del acto constitutivo del fideicomiso Y que consisten en el ejercicio obligatorio qe los derechos de que es titular, para el cumplimiento del fideicomiso. . Respecto de las obligaciones del fideicomisario sólo podemos decir que éstas existen según se presenten dos situaciones: a) Cuando se designa fideicomisaria a una persona a quien se desea beneficiar por un acto de liberalidad del fideicomitente. b) Cuando el fideicomiso se celebró por mutuo acuerdo entre fideicomitente y fideicomisario y como consecuencia del mismo, el fideicomitente transmite al fiduciario ciertos bienes o derechos Y a cambio de esta enajenación, el fideicomisario debe pagar una contraprestación al fideicomitente, que en la generalidad se traduce en dinero. . · En el primer caso el fideicomisario estará obligado a cumplir a~uellas cargas que el propio fideicomitente pueda imponer en su caracter de donante y sólo podría considerarse como una modalidad que debe cumplir el fideicomisario. ' En el segundo caso el fideicomisario está obligado a dar la 110 111 �su constitución. ., tada pues de lo contrario el fideicomitente contraprestac1on pac , . . . 1 inpuede demandar la rescisión_ d:l co~U-~to de f1de1comiso por e cumplimiento incurrido del fide1comJ.Sano. B- Materia.- Pueden ser materia del fideicomiso cualqu~er clase de bienes que se encuentren dentro del comer~i~ o cualquier 1 de derechos que no sean de ejercicio personal1s1mo y por lo ::7o intransmisibles. Es necesario que dichos bienes Y derechos no se encuentren afectos a un derecho de tercero. Hay bienes que están fuera del comercio por su_ propia naturaleza o por disposición de la Ley. lo están por su propia nat~~ez~, ·nos que no pueden ser poseídos exclusivamente por algun md1aque dº . . , d la Ley viduo como lo es el aire, la luz, etc., Y por 1Spos1c1on e .. ' aquéllos que son irreductibles a propiedad individual, como el eJ1do y los que integran el patrimonio familiar, y que de acuerdo con la Ley son inalineables. Pueden ser materia del fideicomiso cualquier especie de _derechos, siempre y cuando no sean estrictamente personales de -~ titular como lo son las garantías individuales, los derechos de familia , ~l de- D.- Forma del fideicomiso. - Los elementos formales constituyen la manifestación externa que debe revestir el fideicomiso. De acuerdo con la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, el fideicomiso debe constar por escrito y revestir las formalidades especiales según se trate de un acto entre vivos o de un testamento. Cuando el fideicomiso es convencional, es decir, cuando se establece p·o r acuerdo expreso de las partes, debe ajustarse a los términos de la Legislación común, sobre transmisión de los derechos de propiedad de los bienes que se den en fideicomiso. Si el fideicomiso consta en un testamento, deberá sujetarse a • las formalidades propias del tipo especial de testamento de que se trate. Por lo que se refiere a la aceptación del fiduciario en estos fideicomisos testamentarios, tal acto debe constar en un instrumento público, ya sea ante Notario o ante la autoridad judicial que conozca de la sucesión del fideicomitente. 11) Fideicomisos celebrados por disposición de la Ley. recho político de voto, etc. c.- Fines del fideicomiso .- Los fines del fideicomiso son la_s actividades jurídicas que realiza el fiduciario, por instrUcciones del f1deicomitente, a través del ejercicio obligatorio de los derechos que le transmite dicho fideicomitente. Pueden ser fines del fideicomiso, cualquier actividad jurídica que sea lícita, posible y determinada. ilícito el fin que es contrario a las leyes de ordén púb~ic~ a las buenas costumbres. Es imposible el fin que no puede existir 0 por ser incompatible con las leyes de la naturale~ o con una n~rma jurídica que deba regir necesariamente y ~u~ ~onstlt~ya _un o~sta~ulo insuperable para su realización. No sera válido el f1~e1comiso ~1 no se determina en forma concreta, el fin que se perS1gue a traves de No siempre se constituye el fideicomiso por la expresa voluntad, del fideicomitente, ya sea en un acto contractual o en su_testamento, sino por disposición expresa de la Ley, cuando por este medio se crea un patrimonio que venga a satisfacer las necesidades de un determinado cp-upo o clase social. Así, el fideicomiso deja de ser una simple forma contractual y a través de una disposición legislativa, desmpeña una función social para proteger los intereses de ciertas clases o grupos sociales que se encuentran impedidos de llevar adelante su normal desenvolvimiento, como miembros de una comunidad. Estos fideicomisos se constituyen generalmente por el Estado al través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien apor113 112 �ta los fondos o en su caso los bienes que constituyan el patrimonio del fideicomiso; se determinan los fines a los cuales se deberán destinar tales bienes; se señalan a los fideicomisarios, o se precisan las bases para su designación, y también se constituyen comités técnico_s que regularán la inversión de los bienes fideicomitidos, para que el fiduciario pueda dar fiel cumplimiento a las finalidades previstas en la Ley que crea el fideicomiso correspondiente. El Fideicomiso como entidad pública paraestatal. Dentro de la Administración Pública Paraestatal o descentralizada, surge el Fideicomiso como una entidad sin personalidad jurídica propia, cuya finalidad es la administración de una empresa, entendiendo por ésa, la forma que revisten ciertas entidades jurídicoeconómicas que requieren libertad, iniciativa, flexibilidad Y espíritu empresarial. Hay en el fondo, un interés público que mueve a la administración a prestar o proporcionar bienes o servicios de tipo eco- vo. En el fideicomiso de la administración pública, el Gobierno Federal o una entidad con personalidad jurídica propia como fideicomitente, transmite la titularidad de ciertos bienes y derechos a una Institución Nacional de Crédito o de Participación Estatal como fiduciaria, quien se obliga a disponer de los bienes y a ejerci~ar los derechos para la realización de los fines establecidos en beneficio del fideicomisario. En torno al fideicomiso existe una legislación de carácter mercantil, que es de aplicación general y por lo tanto rige para todos los fideicomisos; y en lo relativo a los fideicomisos in;egrados a la Administración Pública Paraestatal, existe una legislación específica.' de carácter administrativo, acorde con la finalidad de interés público que los mismos deben cumplir. . . t:a l~lación administrativa fija características sui generis al nómico industrial o comercial. fideicomISo publico; esta figura al ser utilizada por el Estado para el logro de sus fines, adquiere marcadas diferencias respecto de lastradicionales; entre las que enumeramos las siguientes; El fideicomiso de la Administración Pública Federal es una nueva figura jurídica en la que se aprovechan todas sus modalidades al crearse con objetivos bien heterogéneos entre sí, como por ejemplo el Fideicomiso de Investigación y Educación Pesquera, el FONATUR, el de Desarrollo Económico y Social de Acapulco Y el de la Redacción de la Historia de la Revolución, entre otros. la.- Es la legislación de carácter administrativo la que faculta al Poder Ejecutivo Federal a crear, incrementar, modificar o extinguir fideicomisos, aún cuando los principios fundamentales de la Ley General de Títulos Y Operaciones de Crédito y la Ley Bancaria entre otras, también les son aplicables. ' Los fideicomisos de este tipo han surgido a la vida jurídica con el objeto de resolver problemas nacionales de carácter económico, social y cultural de nuestro país, dándose a las instituciones fiduciarias la titularidad de bienes o derechos, propiedad de la Federación de las entidades federativas y de los municipios. ' El fideicomiso de la Administración Pública Federal tiene características sui generis en relación con los demás tipos de fideicomisos; por ello, la aplicación de las normas legales que lo rigen, escapa en algunas ocasiones del ámbito de la legislación puramente mercantil, para aplicarles leyes de carácter eminentemente administrati114 . . 2a.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público siempre sera. titular de uno de los elementos personales de esta figura el fideicomitente, situación que no podrá variar cuando sea el Gobierno Federal quien constituya el fideicomiso. _3a.El patrimonio fideicomitido se forma con dinero y otros bienes del Estado que en última instancia provienen de import~ntes contribuciones de los ciudadanos, por lo tanto los fideicomisos solo podrán constituirse con base en un interés público. 4a.- El fideicomiso creado por el Gobierno Federal se debe a 115 �un fenómeno de publicitación de esta institución. 5a.- La Secretaría de Programación y Presupuesto sin ser un elemento personal constitutivo del fideicomiso, interviene, tanto en su constitución e incremento, como en su modificación Y disolución; en las dos primeras acciones siendo conductor de la autorización del Presidente de la República, y en las últimas haciendo la proposición respectiva ante el Ejecutivo Federal. Debe aclararse que la iniciativa de incremento, modificación o disolución, puede provenir de diferentes fuentes, a saber: l. El Presidente de la República; 2. El Coordinador de Sector correspondiente; por sí o.a petición de la institución de crédito que funja como fiduciaria; 3. _ La Secretaría de Programación y Presupuesto, a propuesta o previa opinión del Coordinador de Sector. tos legales. ne la misma manera el Comité Técnico se constituye con representantes de las diversas dependencias de la administración pública centralizada, que tiene una intervención significativa en la realización de sus fines. 7a. De conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los fideicomisos son entidades de la administración pública paraestatal y además auxiliares del Ejecutivo de la Unión. 8a.- No pueden ser creados únicamente por contrato, pues de ser así les faltaría un elemento esencial de validez, ya que su existencia se origina por una disposición expedida por el Presidente de la República o el Congreso de la Unión. Con base en los señalamientos anteriores, podemos concluir que dentro del marco de la Administración Pública Federal, el fideicomiso público es susceptible de enfocarse desde los ángulos siguientes: I. Si la iniciativa proviene de la fiduciaria, cuando la ley o el acto constitutivo del fideicomiso así la.faculten, o bien de la Secretaría de Programación y Presupuesto, en ambos casos ésta debe recabar la opinión del Titular de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que funja como responsable del Sector dentro del que se encuentre agrupado el fideicomiso y de la Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República. 6a. Además el Gobierno Federal conserva una atribución significativa sobre los fideicomISos de la administración pública, pues ejerce sobre ellos la supervisión administrativa señalada en diversos ordenamientos legales (Ley General de Deuda Pública, Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal}; la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través de la Comisión Nacional Bancaria y de Seguros, ejerce facultades de supervisión, independientemente de los controles administrativos que ejerce por otros ordenamien116 n: Como negocio fiduciario, implica las relaciones jurídicas que se dan en el fideicomiso en general, pero matizadas por diversos factores: a) El fideicomitente lo será siempre el Gobierno Federal (al través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuando se trate de la Administración Pública Centralizada} o alguna entidad paraestatal con personalidad jurídica y patrimonio Propio; b) Los fines que perseguirá el fideicomiso serán siempre de interés público; c) El régimen jurídico aplicable es exorbitante del de derecho privado. Como empresa, es una unidad jurídico-económica constituída total o parcialmente con bienes de la Federación o fondos públicos, cuya organización y funcionamiento se encomiendan a una institución fiduciaria, con sujeción al control y vigilancia de la Administración Pública 117 �Federal. 111. Como entidad paraestat~ es una estructura administrativa, sin personalfclad jurídica, utilizada por el Estado en la gestión empresarial e integrada dentro de instituciones nacionales de crédito autorizadas, que actúan ;:;orno fiduciarias. IV. Como contrato, es aquél que celebran el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; el Departamento del Distrito Federal, los organismos descentralizados o las empresas de participación estatal, con una institución fiduciaria, a efecto de transmitirle la titularidad de ciertos bienes o derechos, con la encomienda de realizar fines de interés público, en beneficio de los fideicomisarios. La Constitución de los Estados Unidos Mexicar.os, en su ar- tículo 73, fracciones X y XXIX, inciso 3o., otorga facultades al Congreso de la Unión para legislar en materia de comercio y de instituciones de crédito. Mediante los principios de nuestra Carta Magna enunciados, el Congreso legisla en materia de instituciones de crédito y de comercio, conceptos que al interpretarlos lato sensu, abarcan la regulación también de una institución de carácter mercantil, como es el fideicomiso. A los fideicomisos de la Administración Pública Federal, no sólo se les aplicará la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, Ley Bancaria, y otros ordenamientos civiles o mercantiles, sino que deberán conjugarse con leyes de orden público. Entre las Leyes Administrativas que regulan el fideicomiso, podemos citar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, la Ley General de Deuda Pública, la Ley Orgánica de la Contaduría mayor 118 . de Hacienda, la Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administración Pública Federal, la Ley de Obras Públicas y la Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal; entre los Acuerdos y Decretos que podemos mencionar, está el Acuerdo de fecha 17 de marzo de 1981 publicado en el Diario Oficial del día lo. de abril siguiente, por el que las Entidades de la Administración pública Para~statal se agrupan por sectores a efecto de que sus relaci0nes con el Ejecutivo Federal, se realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que en dicho Acuerdo se determina; en forma muy importante el Decreto de fecha 10 de enero de 1979, publicado en el Diario Oficial de 27 de febrero del mismo año, por el que se establecen bases para la constitución , incremento , modificación, organización, funcionamiento y extinción de los fideicomisos establecidos o · que establezca el Gobierno Federal; y el Acuerdo de 17 de abril del año de 1979, publicado en el Diario Oficial de 24 del mismo mes y año, por el que las dependencias y entidades de la Administración Pública -Federal adecuarán sus planes, sistemas, estructur~s y procedimientos, conforme al proceso permanente, p~ogramado y participativo de la reforma administrativa. A continuación, se hará una breve referencia a los citados ordenamientos: a) La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal , en sus artículos 3o., fracción III y 49, constituye el fundamento legal que nos permite establecer que los fideicomisos forman parte de la Administracióq Pública Federal; que los mismos se establecen por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como fideicomitente único del Gobierno Federal o con recursos de las entidades de la Administración Pública Paraestatal. Tambi~n se establece que el fideicomitente debe recabar la autorización previa de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo encargado de la coordinación del sector correspondiente, P~a la integración de los Comités Técnicos, que siempre serán presid;dos por el Coordinador de Sector y estará representada 1a Secreta119 �ría de Hacienda y Crédito Público. En lo relativo a los fideicomisos creados por entidades del sector paraestatal, de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Secretaría de Programación y Presupuesto expide la autorización para construir el fideicomiso, de la misma manera que aprueba los programas Y el presupuesto de la entidad paraestatal, que lo crea; asimismo, vigila su ejecución por medio de la evaluación, que ejerce a través de la Auditoría Gubernamental. .. En la fracción XII del artículo 32, se da a la Secretaría de Programación y Presupuesto la atribución de controlar financiera y administrativamente a las entidades del sector paraestatal, que no estén expresamente encomendadas o subordinadas a otra dependencia; y en la fracción XIII, se otorga la facultad a dicha Secretaría, de disponer la práctica de auditorías externas a las entidades de la administración pública federal, en los casos que señale el Presidente de la República. b) La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, en su artículo 2o., establece que el gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física , inversión financiera así como pagos de pasivo o deuda pública que realizan las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, entre las que se incluyen a los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal o alguno de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal; en este último caso, el fideicomitente entendido como la persona jurídica que tiene capacidad necesaria para hacer la afectación de bienes que el fideicomiso implica, lo será el organismo descentralizado o la empresa de participación estatal que lo crea y que forzosamente debe tener personalidad jurídica y patrimonio propio. El artículo 9o., de esta misma Ley, faculta al Presidente de la República a fin de que, por medio de la secretaría de Programación y Presupuesto, emita la autorización respectiva para constituir o incrementar un fideicomiso; asimismo, es función de la citada Secretaría 120 pr~pon~r al Ejecutivo Federal, la modificación o disolución de los fideicorrusos, cuando así convenga al interés público. Finalmente este precepto establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Ptiblico, será _la fideicomitcnte única del Gobierno Federal, siendo la dep~nden~~a que debe celebrar los contratos de fideicomiso en los térrrunos fiJados en el ordenamiento expedido para tal efecto. . Por o~o lado, en el artículo 37 se establece la obligación de qw~nes efectuan gasto público federal, de proporcionar a la Secretaria d~ :rogramación y Presupuesto, la información que les solicite Y permitirl~. a su personal la práctica de visitas y auditorías, para la c~mprobacion del cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicha ley Y de las disposiciones expedidas con base en ella. c? La Ley General de Deuda Pública, en su artículo 4o., ot~rga diversas facultades a la Secretaría de Hacienda y Crédito Púb~co, entre las cuales, están las siguientes; elaborar el programa finan~i~ro del se~or público, ~on base en el cual se manejará la deuda púlica (Fracc1on II); autorizar a las entidades del sector público paraestatal a contratar créditos, fijando los requisitos que deberán observarse en cada caso (fracción III y artículo 5 fracción IV y 17) • c · dar 1 , ' wque os recursos procedentes de financiamientos se destinen a la realizacion · · de proyectos, actividades y empresas que' apoyen los planes de desarroll~ _económico y social; que generen ingresos para su pago O ~ue se ~t~cen para el mejoramiento de la estructura del endeudamiento ~ublico (fracción IV); y vigilar que la capacidad de pago de !as entidades que contraten financiamientos sea suficiente para cubrir los compromisos que contraigan. tra . , Por 0 ~ 0 lad~, e_n el Capítulo V, de esta Ley, se regula la con- F tacion de fmanc1am1entos para entidades distintas del Gobierno ::eral;_ en el artíc~o 19 se establece que dichas entidades, entre las están com~ren~~as las instituciones nacionales de crédito que t:~an . ~orno f~duc1anas en los fideicomisos públicos, requieren auPú:~cion previa Y expresa de la Secretaría de Hacienda y Crédito li~o para la contratación de toda clase de financiamientos; en 1 e articulo 20 se establece la obligación de las entidades, de presentar ¡, f21 �ante dicha Secretaría, periódicamente y en la forma en qu~ 1~ requiera, sus estados financieros, datos sobre pasivos~ la demas i~ormación adicional que les sea solicitada para determinar su capacidad de pago y la necesidad debidamente razonad~ ~el tipo ~e gasto que ~e pretenda financiar con los recursos del cred~:o; la c~tada Secretaria está facultada para complementar la informacion mediante el ~xamen de registro y documentos de las mismas entida~:s; e~ el Capitulo VI de la misma Ley, se establecen facultades de vigilancia para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la obligación a cargo de las entidades de proporcionar a dicha Secretaría, toda la información nec~saria para llevar a cabo la vigilancia que le compete respecto a~ aplicación de recursos provenientes de los financiamientos autorizados con la periodicidad y forma que dicha Secretaría determine. d) La Ley Orgánica de la Contaduría Ma!or de ~c~enda, otorga a la Contaduría Mayor de Hacienda, como ~~~ano tecruco de la Cámara de Diputados que tiene a su cargo la rev1S1on de la Cuenta Pública del Gobierno F;deral y de la del Departamento del Distrito Federal entre otras atribuciones, la de verificar si las entidades a que se refie~e el artículo 2o., de la Ley de Presupuesto, Contabilidad Y Gasto Público Federal, comprendidas en la Cuenta Pública, realizaron sus operaciones en lo general y en lo particular, con apego a las Leyes de Ingresos y a los Presupuestos de Egresos de la Federa~ión del Departamento del Distrito Federal y cumplieron con las d1Spo~1ciones legales aplicables en la materia; si ejercieron correcta Y estrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados; si ajustaron y ejecutaron los programas de inversió~ en los términos y montos aprobados y de conformidad con sus partidas; y si aplicaron los recursos provenientes de financiamiento con_ ~a periódicidad y forma establecidas por la Ley. (artículo 3o., fracc1on I). 1 ! Para dicha finalidad, la propia ley establece facultades a la Contaduría Mayor de Hacienda para ordenar visitas, inspecciones, practicar auditorías, solicitar informes, revisar li~ros y docume~tos para comprobar si las inversiones y gastos autonzad~s .ª las entidades se han aplicado eficientemente al logro de los ob1et1vos Y metas de los programas y subprogramas aprobados. (fracción VI del artícu- lo 30.). En relación con este precepto, se establece la obligación de las entidades así como de los funcionarios de las mismas, de permitir la práctica de visitas, inspecciones y auditorías necesarias para el esclarecimiento de los hechos (artículo 24) y en el artículo 30, se establece que los organismos que componen la Administración Pública Paraestatal, los funcionarios o empleados de ésta, las empresas privadas o las particulares, son solidariamente responsables con los empleados o fundonarios de las entidades que integran la Administración Pública Centralizada o con los de la Contaduría Mayor de Hacienda, por su coparticipación en actos u omisiones sancionados por la ley. e) La Ley sobre Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administración Pública Federal, tiene por objeto regular las operaciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal relativas a la adquisición de mercancías, materias primas y bienes muebles; arrendamiento de bienes muebles; contratación de servicios relacionados con bienes muebles y almacenes. Entendiéndose como entidades las mencionadas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como tales. f) La Ley de Obras Públicas, tiene por objeto regular el gasto y las acciones relativas a la planeación, programación presupuestación, ejecución, conservación, mantenimiento, demolición y control de la obra Pública que realicen las dependencias y entidades, encontrándose entre estas últimas, los fideicomisos en los que el fideicomitente se"' el Gobierno_Federal, el Departamento del Distrito Federal o algún organismo descentralizado o empresa de participación estatal. g) En cuanto a la Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, en el artículo 26, se establece la obligación a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de inscribir los fideicomisos en los que actúe como fideicomitente, en el Registro de la Administración Pública Paraestatal actualmente a cargo de la Secretaría de Programación y Presupuesto. 122 123 �Se habrá de considerar que en los Estados debe haber algunas leyes que también incidan sobre los fideicomisos. Respecto a los Acuerdos y Decreto Presidenciales mencionados los mismos también establecen diversas disposiciones a que deben' sujetarse los fideicomisos en su carácter de entidades de la Administración Pública Paraestatal, como a continuación se sefiala: El Acuerdo de fecha 17 de marzo de 1981 , publicado en el Diario Oficial del lo. de abril siguiente, por el que las Entidades de la Administración Pública Paraestatal se agrupan por sectores a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, se realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que en dicho Aéuerdo se determina, encuentra su base en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que otorga facultades al Presidente de la República para determinar agrupamientos de entidades paraestatales, por sectores definidos para que sus relaciones con el Ejecutivo Federal se realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso se designe como coordinador del sector correspondiente; así, se establece un orden de las diversas entidades que forman la Administración Pública Paraestatal, designando coordinadores de sector a los titulares de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y agrupando a las entidades en aquellos sectores que tienen relación estrecha con sus responsabilidades a fin de obtener una mayor coherencia operativa y evitar duplicaciones o contradicciones. Destaca por su importancia el Decreto de fecha 10 de enero del año de 1979, publicado en el Diario Oficial de 27 de febrero, por el' que se establecen bases para la constitución, incremento, modificación1 organización, funcionamiento y extinción de los fideicomisos • , establecidos o que establezca el Gobierno Federal; la denominac1on de este Decreto y las normas que lo conforman, explican los alcances y la importancia que para la Administración Pública tienen los fideicomisos en la actualidad. Este Decreto se expidió tomando en consideración que la Ley , 124 Orgánica de la Administración Pública Federal, dispone que las entidades del Sector Público Paraestatal, incluyendo en éstas a los fideicomisos del Gobierno Federal, sean auxiliares del Poder Ejecutivo en el desempeño de su tarea administrativa·y para dar unidad y cohesión a la Administración Pública Federal, agrupa a dichas entidades paraestatales en sectores definidos, estableciendo su debida coordinación con las dependencias de la Administración Pública Centralizada; también se consideró que las Leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal Y, Orgánica de la Administración Pública Federal facultan a la Secretaría de Programación y Presupuesto, para interv~nir en la constitución, incremento y extinción de los fideicomisos del Gobierno Federal, para sugerir modificaciones a los contratos cons~i~u~ivos, a su estructura y bases de organización y operación, sin perJU1c10 de las facultades que le corresponden en las materias de planeación, programación y presupuestación de todas las entidades de la Administración Pública Paraestatal; en dichos ordenamientos se señala a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como fideicomitente único de la Administración Pública Centralizada y la Ley General de Deuda Pública, le otorga diversas facultades a las que ya se aludió en el presente trabajo. En el Decreto de referencia, se consideró asimismo la conveniencia de precisar la posición de las instituciones fiduciarias con motivo de la ejecución de los acuerdos de los Comités Técnico; y de Distribución de Fondos en su caso, cuyas facultades deben quedar expresamente sefialadas en los contratos de fideicomiso. En el artículo 2o., del Decreto en cuestión se establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público será la dependencia encargada de constituir y contratar los fideicomisos del Gobierno Federal P~a lo cual debe precisar los fines del fideicomiso, sus condiciones; terminos, siguiendo las instrucciones del Ejecutivo Federal dictadas a través de la Secretaría de Programación y Presupuesto. En el artículo 3o., se establece que en los casos en que la Secretaría de Programación y Presupuesto o el Coordinador de Sector proponga la modificación o extinción de los fideicomisos del Gobier125 �no Federal, dicha Secretaría debe recabar previamente la opinión de la Coordinación General de Estudios Administrativos y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en su calidad de fideicomitente, quienes la emitirán en un plazo que no excederá de 30 días contados a partir de la fecha en que les fue solicitada. dad la obtiene en forma por demás acertada por las atribuciones que le son propias de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que en diversas fracciones del artículo 31 establece cuáles son los asuntos de su competencia: Como ya se ha indicado, el conjunto de disposiciones que se agrupan en este ordenamiento, son de gran importancia ~ai:a el~~ adecuado de la figura jurídica del Fideicomiso, en la Admmistrac1on Pública Federal. Por lo que toca al Acuerdo de fecha 17 de abril del año de 1979, publicado en el Diario Oficial de 24 del mismo mes Y año, por el que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, adecuarán sus planes, sistemas, estructuras y procedimientos conforme al proceso permanente, programado y participativo de reforma administrativa, dentro del mismo se comprenden diversas disposiciones reguladoras de los fideicomisos como entidades de la Administración Pública Paraestatal; entre otras, el artículo Cuarto, segundo párrafo, establece el procedimiento para elevar a la consideración del Titular del Ejecutivo Federal, los proyectos de reformas a las entidades, cuando impliquen la modificación de su estructura o bases de organización, así como la iniciativa para fusionarlas, disolverlas o- liquidarlas. En estos supuestos, la citada Secretaría o las dependencias, en su caso, deben recabar la opinión previa de la Coordinación General de Estudios Administrativos. Por otro lado, en el artículo Décimoprimero; se señala que para los casos de constitución de entidades paraestatales, la Secretaría de Programación y Presupuesto someterá a la consideración del Ejecutivo Federal los proyectos respectivos a propuesta o previa opinión del Coordinador del Sector que correspondería según la naturaleza de las actividades de las mismas. Asimismo, se recabará la opinión de la Coordinación General de Estudios Administrativos. IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Crédito Público; X. Manejar la deuda pública de la Federación y del Departamento del Distrito Federal; XI. Dirigir la política monetaria y crediticia; XII. Ejercer las atribuciones que le señalan las leyes de instituciones de crédito, seguros y fianzas. La afirmación anterior se consolida por el acuerdo de sectori- zación de las entidades de la Administración Pública Federal en el que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, es la coordinadora del sector financiero. Se debe señalar que es la autoridad que tiene la capacidad técnica Y administrativa para desempeñar el papel de fideicomitente, pues su estructura administrativa se presta para ello, al tener una Subsecretaría de Hacienda dentro de la cual se encuentran ubicadas la Dirección General de Crédito y bajo su dependencia jerárquica la Dirección de Instituciones Nacionales de Crédito. Los fideicomisos del Gobierno Federal se pueden crear mediante: Ley Decreto El Gobierno Federal en la constitución de fideicomisos, se hace representar por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que como anteriormente se señaló actúa como fideicomitente. Esta cuali126 Acuerdo Presidencial 127 �Independientemente y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. y 9o. de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Secretario de Programación y Presupuesto expide un acuerdo en el que se establece: lo. Las causas que motivan la creación del fideicomiso; 2o. La denominación del fideicomiso; 3o. Los elementos personales como son: a) El fideicomitente que siempre será el gobierno federal pero que también pueden ser en forma conjunta los gobiernos de las entidades federativas, empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito u otras entidades públicas o privadas; fondos; cuyas facultades y forma de funcionamiento se establecen en el con~t~ q~~ ce~ebre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,· con la mst1tuc1on fiduciaria. , Se debe anotar que en los comités técnicos, siempre se incluira un representante del coordinador de sector y otro de la Secretar , de ~acienda y Crédito Público, con el objeto de que exista una lanc1a para la buena marcha del fideicomiso. vi;~ \ b) La institución fiduciaria que en la generalidad es una institución nacional de crédito; c) El o los fideicomisarios; 4o. Se determinará también la integración del patrimonio el que podrá estar formado por bienes muebles e ínmuebles, aportaciones en dinero, créditos y rendimientos. Independientemente se puede establecer que el patrimonio podrá incrementarse mediante aportaciones del Gobierno Federal , estatal o de terceras personas; So. Los fines del fideicomiso que anteriormente mencionamos como un aspecto fundamental del mismo y que pueden ser muy variados; V. gr. de investigación, de construcción, de planeación, rehabilitación de alguna zona, o cualquier otra actividad lícita y de interés público; 60. La creación de un comité técnico o de distribución de 128 129 �JOSE NATIVIDAD GONZALEZ PARAS PONENCIA PRESENTADA POR EL LIC. JOSE NATIVIDAD GONZALEZ PARAS EN EL PRIMER CICLO DE CONFERENCIAS SOBRE " EL FIDEICOMISO PUBLICO EN MEXICO" EL 24 DE SEPTIEMBRE DE 1981. " LA REFORMA ADMINISTRATIVA Y EL FIDEICOMISO PUBLICO" La Administración Pública es el principal instrumento del que dispone el Estado para alcanzar los fines económicos, políticos y sociales que se consignan en la Constitución, como máxima expresión de la voluntad política del pueblo mexicano. A través de la Administración Pública se busca el logro de los objetivos y prioridades nacionales orientadas al desarrollo integral del país en un marco de libertad y de justicia social. En este contexto, el fideicomiso público constituye uno de tantos medios con los que cuenta la Administración Pública para cumplir con esos fines. Sustraer el fideicomiso de esa realidad limitaría el análisis de tan importante institución. LIC. JOSE NATIVIDAD GONZALEZ PARAS Egresado de la Facultad de Derecho y C iencias Sociales de la U.A. N. L. en 1970. Realizó estudios de Post-grado en Administración Pública ;¡.n el Instituto' Internacional de Administración Pública de París. Francia. Obtuvo el grado de Doctor en Ciencias Políticas en la Facultad de Derecho Economía y Ciencias Sociales de la Universidad de París II el 29 de Enero de 1976. Es catedrático de Ciencia Política y Administración Pública en la Maestría de Ciencia Política de la U.N.A.M., Profesor del Colegio de México, Profesor Regular del Instituto Internacional de Administración Pública. Actualmente es Coordinador General Adjunto de la Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República. 131 �La Administración Pública Federal es un todo crgánico compuesto por elementos humanos, normas, objetivos, re~·s~s ~teriales técnicos y financieros, así como por estructuras e instituc~o~es a través de los cuales se traducen en acciones concretas las dec1S1ones políticas. / Desde el punto de vista estructural la administración públi~ federal comprende dos niveles de acción: la administración centralizada y la administración paraestatal. Conforme a lo disp~esto ~n la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Presidenc~ ?e la República, las Secretarías de Estado, los ~e~ta~entos Ad~trativos y la Procuraduría General de la Republica, integran la administración pública centralizada. Por su parte, la administración paraestatal está compuesta por los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones_ n~cionale_s d~ cré_dito, las organizaciones auxiliares nacionales de credito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos públicos. Cabe destacar que dicha Ley Orgánica promulgada en el actual régimen de gobierno, considera por vez primera, a las entidades paraestatales como parte integrante de la Administración Pública Federal. La incorporación de las entidades paraestatales al ordenamiento legal de la Administración Pública Federal, hace patente la estrecha interrelación que existe entre los dos niveles del aparato administrativo gubernamental. Esta vinculación impide concebir aisladamente la acción de cualquiera de las instituciones que componen el ámbito de la administración pública. En ese orden de ideas, el análisis de la naturaleza y operación del fideicomiso público se inscribe necesariamente en el contexto de la Administración Pública Federal y, en particular, de la paraestatal. Lo anterior sugiere un breve repaso de la historia del comportamiento de la administración pública en México, a fin de precisar relaciones del fideicomiso con la Administración Pública en su conjunto, con el proceso de reforma de ésta, con el ambiente socio-político y \'.:On la filosofía que orienta la acción del Estado. 132 Al nacer México a la vida independiente la Administración Pública del nuevo Estado sólo requería un escaso aparato administrativo. Privaban entonces los principios del liberalismo económico, que asignaban al Estado el mero papel de gendarme. Su función se limitaba a garantizar el orden para que las acciones de los·particulares marcharan conforme a las leyes del libre juego de la oferta y la demanda, sin cortapisa alguna. Los principios fundamentales sobre los que descansaba tal filosofía gubernamental pregonaban el "dejar hacer" y el "dejar pasar". En tales circunstancias, no se requería de una gran maquinaria administrativa. Bastaba para el cumplimiento de los objetivos gubernamentales la existencia de cuatro secretarías: la de Relaciones Interiores y Exteriores, la de Guerra y Marina, la de Justicia y Negocios Eclesiásticos y la de Hacienda. Esa estructura original se mantuvo casi inalterable por largo tiempo, sin que la persp_ectiva de la acción del Estado en la sociedad civil conociera modificación alguna. Los cambios eran más producto de agregación o separación de fun_ciones, que de alteraciones en la concepción filosófica que sustentaba el Estado de entonces. De este modo, en 1853 se crea el Ministerio de Fomento, Colonización e Industria y Comercio y se separan las funciones de Gobernación de las de Relaciones Exteriores. En 1891 se establece la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas y al iniciarse el siglo se separan de la Secretaría de Instrucción Pública las funciones de Justicia, con lo que se da vida a la dependencia correspondiente. No es sino hasta que el pueblo mexicano realiza la primera revolución social del siglo XX, que la filosofía del Estado envuelve y afecta también a la Administración Pública. Del Estado-GendarmeLiberal, se transita a un Estado-Social, a un Estado de Servicio. La participación de campesinos y obreros, fue decisiva para que la Revolución se planteara fines y objetivos que correspondieran a las exigencias que los mismos obreros y los campesinos habían 133 �impuesto. El pensamiento de la Revolución evoluciona del sentido político-electoral, con el que nace, a un movimiento de contenido social por la influencia que en él ejerce la participación del pueblo. Por ello las reformas sociales hicieron del nuevo Estado un Estado com' prometido con los intereses de las mayorías. Una vez plasmadas en la Constitución las reformas sociales conformaron el marco ideológico a partir del cual las nuevas instituciones públicas habrían de desarrollarse. De esta manera, la filosofía del Estado Social del Estado de Servicio que deribó de la Revolu' ción, repercutió en la organización administrativa de ese mismo Estado. Las nuevas responsabilidades determinaron una diversificación y un notable crecimiento cuantitativo y cualitativo de la Administración Pública. Surgieron como nuevas figuras los departamentos administrativos, para auxiliar directamente al Presidente de la República, como fue el caso del de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares, el del Presupuesto, el de Estadística, el de Contraloría y el de Aprovisionamientos Generales. Funciones que terminaron por ser reabsorbidas por las Secretarías de Estado. En un segundo momento, los departamentos administrativos empezaron a cubrir algunas de las nuevas funciones sustantivas del Gobierno; aparecen así los departamentos de Trabajo, de Salubridad Pública y el Agrario, entre otros, que posteriormente dieron lugar a nuevas secretarías. Al lado de los cambios estructurales, se registró a partir de la Revolución un sensible crecimiento de las Secretarías de Estado. El Presidente Cárdenas modificó cuatro veces la organización del aparato administrativo; el Presidente Avila Camacho elevó al rango de Secretaría el Departamento de Marina Nacional y fusionó en una sola Secretaría, la Secretaría de Asistencia Pública y el Departamento de Salubridad; el Presidente Miguel Alemán estableció dos nuevas secre134 tarías, la de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa y la de Recursos Hidráulicos; el Presidente López Mateos creó la Secretaría de la Presidencia y el Departamento de Turismo, transformó la Secretaría de Bienes Nacionales en la Secretaría del Patrimonio Nacional y dividió la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y la Secretaría de Obras Públicas; finalmente el Presidente Echeverría elevó a rango de Secretaría a los Departamentos Agrario y de Turismo. Empero, es necesario advertir que el Estado Mexicano de la Revolución, en tanto estado y servicio, cumple sus importantes funciones tanto al través de las secretarías de Estado y los departamentos administrativos, como por medio de una variada gama de entidades de diversas naturaleza jurídica, que se conocen como la Administración Pública Paraestatal. Con esta denominación simplemente se quiere subrayar el hecho de que no se trata de órganos de autoridad -como las secretarías de Estado y los departamentos administrativossino que, en el cumplimiento de sus distintos objetivos, tienen una personalidad jurídica distinta de la del Estado y operan como empresas de participación estatal, como organismos descentralizados O como fideicomisos, por lo tanto se rigen por normas jurídicas diferentes de las que regulan a las dependencias centralizadas. Ahora bien, como parte de la acción para garantizar el modelo económico-social surgido de la Revolución Mexicana, es necesario tener en perspectiva, como instrumentos flexibles y eficaces para responder a demandas o prioridades concretas, a los fideicomisos públicos, parte integrante de la Administración Pública paraestatal a la que aquí se ha hecho referencia. Al asomarnos retrospectivam~nte a la evolución del modelo de desarrollo económico veremos como el fideicomiso público se inscribe en el contexto político-administrativo aludido. , En efecto, en la Administración Obregón, en 1925, se formulo el Proyecto sobre Compañías Bancarias y de Fideicomisos y Ahorro; en 1934 se creó el Fondo de Cultura Económica; en 1954 el Fondo de Garantía a la Industria Mediana y Pequeña (FOGAIN); en 135 �1955, el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (FIRA); en 1962, el Fondo para el Fomento de Exportaciones de Productos Manufacturados (FOMEX). Después aparecen; en materia de vivienda, el Fondo de Garantía y Apoyo a la Vivienda de Interés Social (FOGA) y el Fondo de Operaciones y Descuento a la Vivienda (FOVI); en apoyo a las actividades industriales, el Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI) y el fondo de Fomento Industrial ( FOMIN); y en relación al Turismo, el Fondo de Fomento Turístico (FONATUR). Para tener una idea de la magnitud del crecimiento del sector paraestatal baste recordar que si en 1930 las entidades paraestatales eran apenas 16, hacia 1976 el conjunto de la Administración Pública Paraestatal constituía un complejo universo de más de 900 unidades , de las cuales alrededor de 240 eran fideicomisos públicos. En la actualidad el conjunto de recursos humanos involucrados en el sector paraestatal representa aproximadamente a un millón de funcionarios y empleados, sólo en el nivel federal de gobierno. De este modo, las diferentes responsabilidades del Estado Mexicano fueron imponiendo el establecimiento de nuevas estructuras y funciones administrativas, y si bien, en general y tomadas por separado, fueron cumpliendo los cometidos para los cuales se crearon , lo cierto es que con el tiempo dieron lugar a un conjunto orgánico desarticulado, sin coordinación, con fenómenos de duplicación, super-posición y, lo que es más, de contradicción de funciones lo ' que al final de cuentas se convirtió en un serio obstáculo para el cumplimiento de los propios programas del gobierno. Dicho de otro modo, el crecimiento de la estructura central y la di~ersificación del andamiaje paraestatal trajeron consigo deformaciones en los modelos administrativos que originalmente debían de responder con rapidez, eficacia y eficiencia a los objetivos políticos. La expansión del sector paraestatal se fue realizando por agregación sin medios que previeran el desenvolvimiento de la infraestructura administrativa del Estado, ni planes y programas gubernamenta136 que permitieran imprimir racionalidad y congruencia a la Administración pública en su conjunto. En esas condiciones, era difícil concebir la existencia de un marco general que posibilitara la capacidad de coordinación por parte del titular del Ejecutivo Federal respecto de cada una de las entidades paraestatales. Esto ocasionó, desde luego, falta de control, dispendio y en general ineficiencia e in.eficacia. La administración pública se convirtió de cierta manera en un fardo necesario pero pesado que tenía que cargar el gobierno en su acción. En el campo específico de los fideicomisos públicos se dificultaban cada vez más el control y la evaluación de sus actividades. Con el tiempo se empezó a abusar de esta figura, pues frecuentemente se pretendía resolver problemas administrativos de la más variada índole a través de la formación de un fideicomiso. Asi en la relación actual de fideicomisos aparecer. algunos poco ortodoxos dentro del contexto de la administración pública, como los que se fundaron para filmar películas, para editar diccionarios o incluso para liquidar a otros fideicomisos. En no pocos casos, los fideicomisos duplicaban con empresas u organismos paraestatales, con otros fideicomisos y aun con dependencias centrales. Existían además fideicomisos que desvirtuando su naturaleza encubrían en realidad organismos descentralizados o empresas. Es el caso de fideicomisos que han terminado por ser transformados en organismos descentralizados o en empresas de participación estatal como el Fideicomiso de la Palma (FIDEPAL); o bien en otros qu~ por esas mismas razones hubieron de ser liquidados, como sucedió en el caso del Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FONAFE). Todavía hoy existen fideicomisos que solapan una figura operativa de empresa u organismos descentralizados, el ejemplo típico es uno de los primeros fideicomisos que surgió en el país y que continúa aún vigente: El Fondo de Cultura Económica. 137 �En 1976 en diversos sectores gubernamentales como el agropecuario , el industrial, el de vivienda o el de comercio exterior, por tomar algunos ejemplos, existían una multiplicidad de fideicomisos que realizaban tareas similares y que, por lo mismo, bien podrían integrarse, fusionarse o simplificarse. En ese entonces no se contaba además con planes y programas que vincularan los fideicomisos a las acciones sustantivas y normativas de las Secretarías de Estado o de los departamentos administrativos. El sector paraestatal actuaba como un universo disperso. En principio, se imponía que los directores de todas las entidades de este sector, incluyendo los fideicomisos más importantes, acordaran con el titular del Ejecutivo Federal, lo cual impedía, obviamente, por razones naturales de la magnitud de los asuntos a tratar que hubiese una acción armónica de la administración pública en su copjunto para atacar problemas de manera definida. Se presentaban, en consecuencia, problemas de coordinación entre fideicomisos y el resto de las dependencias y entidades paraestatales. No había reglas de juego en las relaciones entre el fideicornitente, el fideicomisario, la institución fiduciaria, el Secretario de Estado que tenía que ver con la actividad tratada y, desde luego, con el Presidente de la República. Por lo demás, había importantes lagunas en cuanto al marco jurídico y las reglas de creación y operación de los fideicomisos. En síntesis el Gobierno Federal empezó a encontrar en su aparato administrativo un problema de serias consecuencias para la consecución de los fines del Estado en tanto no respondía con la eficacia y eficiencia necesaria a los planteamientos de carácter político de la comunidad. Reformar la Administración en general se convirtió entonces en un imperativo político. En el gobierno del Licenciado Gustavo Días Ordaz, se tomó la decisión de iniciar el análisis de este problema y a raíz de ello se creó una comisión para estudiar los padecimientos que sufría la administración, a fin de proponer los remedios conducentes. En 1965 1-48 se estableció pues la Comisión de Administración Pública, que presidía en aquel entonces el Director Jurídico de la Secretaría de la presidencia, Licenciado José López Portillo. Esta comisión trabajó durante algunos años y presentó un diagnóstico general, donde se evidenció justamente el mal estado de la administración pública y se plantearon recomendaciones para convertirla en un aparato efkiente Y eficaz. Entre estas propuestas formuladas destacaba aquella que se refería a organizar al sector paraestatal por sectores administrativos como fórmula para alcanzar la congruencia y la simplificación de la acción de este universo tan complejo. Por voluntad popular, quien presidió la Comisión de Administración Pública fue elegido en 1976 Presidente de México e inicio entre otras tareas de gobierno un trascendente esfuerzo de modernización Y cambio de la administración pública. Se propuso en efecto "organizar al gobierno para organizar al país" para lo cual había que reformar radicalmente a la administración a fin de convertirla en un instrumento eficaz para el desarrollo. El Programa de Reforma se inició con cambios a las estructuras centrales de la Administración Pública Federal, lo que había de afectar el funcionamiento del sector paraestatal, y en consecuencia del fideicomiso público. ' Se simplifican Secretarías, se crean otras nuevas, o se fusionan algunas; como fue el caso de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, resultado de fusionar la Secretaría de Agricultura Y Ganadería Y la Secretaría de Recursos Hidráulicos. Se institucionaliza la función de asentamientos humanos y de vivienda que no obstante su importancia no era comprendida en toda su amplitud por la Secretaría de Obras Públicas, por lo que se crea la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. Se trasladan algunas de las funciones en materia de puertos, de la Secretaría de Marina a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Las funciones de comunicación social se suman todas en la Secretaría de Gobernación Y pasan a ésta de la de Comunicaciones y Transportes, funciones ~ relevantes como la de Radio y de Televisión. Se crea el Departamen139 �to de Pesca. Se separa la función de Comercio de la'de Fomento Industrial creandose una Secretaría de Comercio, con funciones en materia de comercio interior y comercio exterior, que se hallaban dispersas en diferentes órganos institucionales. Una de las innovaciones estructurales de mayor trascendencia para la congruencia gubernamental es sin duda la creación de la Secretaría de Programación y Presupuesto. Las funciones de programación y presupuestación que estaban distribuidas entre la Secretaría del Patrimonio Nacional, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Presidencia, se reubican en la Secretaría de Programación y Presupuesto, que maneja además todas las funciones de regulación global, es decir, las de planeación, programación, presupuestación, control, evaluación, informática y estadística, y se convierte así en la institución de congruencia global del Sistema Administrativo Mexicano. Además de las reformas estructurales señaladas se toma la decisión de adoptar la programación como instrumento fundamental de Gobierno y de establecer un Sistema Nacional de Planeación, que representa el gran marco de referencia para toda la acción del sector público, incluyendo desde luego a las entidades paraestatales. Este sistema se articula por una serie de elementos básicos entre los que destacan el Plan Global de Desarrollo, los Planes Sectoriales de Desarrollo y los programas Institucionales, con base en la técnica del presupuesto por programas. Lo anterior, desde luego, va a repercutir y a dominar la acción del sector público, obligando a las dependencias y entidades a sujetarse a programas anuales que sean congruentes con los planes sectoriales y con el Plan Global de Desarrollo. De igual manera, el sector paraestatal que incluye obviamente la participación del fideicorruso público, tendrá que actuar ahora de manera armónica, con apego a los objetivos y a las metas que se planteen en el Sistema Nacional de Planeación. La administración pública cuenta por otra parte con un in140 grediente fundamental, además de los senalados; sus recursos humanos. En materia de personal, había también fuertes deficiencias dentro de la administración pública; en general, se presentaban problemas de planeación, de capacitación, de relaciones laborales, de escalafón y renumeraciones, de estímulos y recompensas, de deshonestidad, entre otros. Para hacer frente a esta situación, se inicia un programa para la administración y el desarrollo del personal en todas las áreas administrativas. Por otra parte, se toman decisiones políticas importantes que involucran a la administración en sus diversos niveles de gobierno para el fortalecimiento del federalismo. Se pretende revertir el fenómeno de concentración de las decisiones políticas, económicas y administrativas en la ciudad de México y en el nivel federal de gobierno. Así, se decide transferir a los niveles estatales y municipales responsabilidades y recursos para fortalecer su capacidad económica y administrativa. Ello se ha venido realizando a través de la creación de instrumentos como los que se refieren a la programación coordinada de las acciones de los distintos niveles de gobierno. Sobre el particular, cabe destacar los Comités Promotores de Desarrollo Económico y Social (COPRODES) que recientemente han sido transformados en Comités de Planeación del Desarrollo Estatal (COPLADES); los Convenios Unicos de Coordinación, en los que, con acuerdo de voluntades de soberanías diferentes, se pacta la transferencia de responsabilidades y recursos federales a los Estados, para que éstos asuman una mayor participación en la administración del desarrollo económico de sus respectivas entidades. Se inician asimismo los trabajos para mejorar la administración de Justicia en el país, a través del establecimiento de un Sistema de lmpartición de Justicia que suma los esfuerzos de los diversos niveles y poderes de gobierno es decir de los poderes judicial, legislativo Y ejecutivo tanto a nivel federal como en cada entidad federativa. También se ataca con el mayor interés la dispersión institucional Y la falta de congruencia de la acción pública. Se emprenden, 141 �en consecuencia, una serie de acciones tendientes a lograr la congruencia a través de esquemas que persiguen la coordinación sectorial e intersectorial de la Administración Pública Federal, lo cual involucra naturalmente al Sector Paraestatal y, particularmente, al Fideicomiso Público. En primer lugar, se crean los grandes mecanismos de coordinación interinstitucional. Evidentemente que la acción del gobierno es muy compleja y a veces uno de sus programas desborda a una institución o incluso a un sector administrativo, como podrían ser el caso, entre otros, del sector agropecuario, o del sector salud. Se establecen entonces mecanismos para superar de manera participativa estos problemas. Para ello _se constituyen cuerpos colegiados como son; el Gabinete Económico, el Gabinete Agropecuario, el Gabinete del Sector Salud o el Gabinete de Comercio Exterior, Se crean entes específicos de coordinación intersectorial como la Comisión GastoFinanciamiento, instrumento fundamental para asegurar la congruencia entre el gasto y los recursos que provienen del tributo y del financiamiento. Todas estas acciones de reforma administrativa que se han dado en el nivel global, afectan a la administración paraestatal 'Y de manera particular al fideicomiso público. Este proceso de cambio no es casual ni transitorio sino que obedece a un programa y a una estrategia que ha logrado además su institucionalización al ser apuntalado por normas jurídicas que aseguran su obligatoriedad y permanencia. En este nuevo marco jurídico destacan en primer lugar las recientes modificaciones a nuestra Carta Magna para darle fundamento constitucional al sector paraestatal. En efecto, el artículo 90 Constitucional se reformó y determina que la Administración Pública será centralizada Y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expide el Congreso, la cual distribuirá los negocios del orden administrativo entre Se_cretarías de Estado y Departamentos Administrativos, -y señala ademas que las leyes determinarán las relaciones entre las dependencias centrales y las entidades paraestatales. Esta modificación constitucional permite afinar las bases generales de creación de las entidades_ ~araestatales y de la intervención del ejecutivo federal en su operac1on. También se establecen, por acuerdos presidenciales, comisiones interinstitucionales que pretenden asegurar la congruencia a nivel global, y lo que es más importante, dentro de este esquema de coordinación, se toma la decisión de racionalizar al sector paraestatal creando "sectores administrativos" para asegurar su mejor vinculación con las dependencias centrales, que son quienes ejercen la tutela administrativa. La sectorización viene entonces a establecer los cauces de acción del sector paraestatal y su respectiva vinculación con los S~cretarios de Estado o Jefes de Departamentos Administrativos cuyas atribuciones conciernen a las actividades específicas que realizan las entidades de la Administración Paraestatal. El titular del Ejecutivo es quien determina convencionalmente en Acuerdo, la composición de los sectores administrativos al agrupar conjuntos de entidades paraestatales en torno a un coordinador de sector, que será responsable de coordinar Íos esfuerzos de las entidades agrupadas ejerciendo funciones en materia de planeación, programación, evaluación, control, informática y estadística y mejoramiento administrativo. Una de las causas que provocó la compleja problemática del sector paraestatal fue la inexistencia de reglas suficientes y precisas para la creaci?n y operación de las entidades públicas. Un gran número de entidades paraestatales se habían constituído incluso por acue~dos verbales de Secretarios de Estado, Y, en el caso de los fideic?_mISos, algunos ~e ellos se creaban también por simple determinac1on ver~l de algun titular de una dependencia , de un organismo des~~ntralizado o de alguna empresa pública. Al establecer la consti~c1on una base legal, obliga a que sea a través de las leyes correspondientes como se establezcan los marcos de operación de la adminIS ·_ •, trac1on paraestatal y por ende del fideicomiso público. La más impor~n~e de -~stas ~~osiciones es, desde luego, la Ley Orgánica de la Adm1nIStrac1on Púplica Federal, que por primera vez establece con meridiana claridad lo que es el sector paraestatal, y las entidades que l~ componen definiendo específicamente a los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, los fideicomisos públi- 142 143 �cos y entidades que se asimilan como podrían ser ~s asociaciones civiles cuyas aportaciones mayoritarias son proporcionadas por parte del &tado. En esta misma ley se establecen las bases para la coordinación sectorial de la Administración Públioa Paraestatal. Entre otras disposiciones jurídicas que constituyen las bases legales de la actual Reforma Administrativa y que normas al sector paraestatal y consecuentemente, al fideicomiso, cabe destacar: la Ley de Pre~puesto Contabilidad y Gasto Público, que señala e~~ cíficamente cuales son los aspectos de programación, pre~puestacion, evaluación y control que van a regir para regular la relac1on entre las dependencias centrales y las entidades para_estat~es;_ la Ley General de Deuda Pública, por lo que respecta al financiamiento; la Ley d~ Adquisiciones Inventarios y Almacenes, que obliga a toda la Administración Pública a sujetarse a normas para racionalizar _los recursos materiales del Gobierno Federal y evitar el dispendio de estos; la Le! de Obra Pública por lo que toca a las obras que realiza tanto la Administración Central como la Administración Paraestatal; y desde luego, ellas disposiciones que sean todavía vigentes, como 1a Ley para el ~ Control por parte del Gobierno Federal, de 1os Or. garusmos.~~ ~ . tralizados y Empresas de Participación Estatal. A este marco 1ur1dico tan importante, se suman, en virtud del ejercicio de la facul~ad :~lamentarla del titular del Ejecutivo, los Acuerdos de sectonzac10~ Y los lineamientos emitidos por la Coordinación General de _Estudios Administrativos de la Presidencia de la República en matena de sectorización. Todo lo anterior ha permitido que en el marco específico del sector paraestatal se inicie un proceso de depuración de este universo. Es oportuno· destacar que en- enero de 1977 se habían detectado 9:l entidades paraestatales. Para septiembre del año en curso se hab1an liquidado O estaban en proceso de serlo 247 y se habían creado o ad. ·d 130 Esto debe estimarse importante por que no solamente quino. d" se detiene el crecimiento exponencial que venía observando la A rmnistración Pública Paraestatal, sino que en la actualidad ~x~ten ~enos entidades paraestatales ·que a principios de esta Admirustrac1on. Lo anterior no significa desde luego, que no se seguirán creando 144 aquellas entidades que requiera el país para asegurar su desarrollo y satisfacer los mínimos indispensables que la población require. En materia de fideicomisos sucede algo semejante; de los 239 fideicomisos formalmente registrados en enero de 1977 se han liquidado a la fecha o están en proceso de serlo 33; se han retirado 40 y se han creado 25 de acuerdo con el registro que lleva la Secretaría de Programación y Presupuesto. Dentro del proceso de sectorización, los Acuerdos de Sectorización revisten una importancia fundamental ya que son la base para el encuadramiento de las entidades paraestatales en sectores administrativos. En ellos se establecen los agrupamientos y se señala a qué sector pertenecen, vinculándolos consecuentemente a la dependencia centralizada correspondiente. El primer Acuerdo de sectorización data del 17 de enero de 1977, Y en el se comprenden algunos lineamientos básicos para la operación sectorial. Este Acuerdo ha sido actualizado en dos ocasiones. Por otra parte se han creado grupos de trabajo para analizar los problemas que se generan en la práctica cotidiana, en las relaciones de coordinación entre el sector central y las entidades paraestatales. En esos grupos de trabajo coordinados por la Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República están representados los titulares de las dependencias globalizadoras, los coordinadores de sector y las entidades paraestatales; y como resultado de casi un año de labores se emitió un documento que fija las reglas del juego en la materia. Dicho documento se ha denominado Lineamientos de Sectorización de la Administración Pública Federal, Y en él se definen con precisión las facultades en materia de planeación, programación, presupuestación, evaluación control informática Y organización, para cada uno de los compo~entes d~ los sectores administrativos. Por otra parte, se ha integrado y se encuentra actualmente ·145 �operando un mecanismo participativo en materia de coordinación sectorial; el Comité Técnico Consultivo de Unidades de Coordinación Sectorial. Se supone que cada dependencia centralizada cuenta con una unidad encargada de revisar las cuestiones de la Coordinación Sectorial y su relación con el Sector Paraestatal y son tales unidades las que componen el comité que pretende ser un foro de intercambio de experiencias y de definición de políticas y normas que mejoren la operación de los sectores administrativos y de las entidades que los integran, y entre ellas desde luego, los fideicomisos públicos. El 27 de febrero de 1978 se expidió un Decreto en el que se establecen las bases para la constitución, incremento, modificación, organización, funcionamiento y extinción de los fideicomisos establecidos o que establezca el Gobierno Federal. En él se especifican las responsabilidades que en la materia se le asignan, además del Fideicomitente único que es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la Secretaría de Programación y Presupuesto, que es ahora quien autoriza la creación de los fideicomisos, así como su modificación o liquidación. Se ha formado, asimismo, un grupo técnico específico que en estrecha vinculación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ha estado trabajando en los problemas especiales del fideicomiso público. • Por otra parte, está a punto de sancionarse un documento que habrá de traducirse en una guía técnica para la organzación y operación de los fideicomisos públicos. Es importante anotar, que si bien es cierto que ha habido acciones específicas que tocan concretamente a la figura del fideicomiso público, es cierto también que debe tenerse presente que las acciones generales que han afectado a la administración en su estructura central, en la programación, en sus recursos humanos, en sus recursos materiales, en el marco jurídico que le rodea, han influido favorablemente la operación del fideicomiso público en México. 146 Algunos estudiosos de la problemática del fideicomiso público en México, han sugerido que se exploren las posibilidades de' a~ cuar esta institución a los constantes cambios que se dan merced a procesos de reformas en el conjunto de la Administración Pública Federal. Así por ejemplo, hay quienes sostienen que en virtud de los cambios que se dieron en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal donde se transfieren las funciones de programación y presupuestación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la Secretaría de Programación y Presupuesto, y atendiendo a que ésta es la dependencia globalizadora que debe de asegurar la congruencia entre el plan global, los planes sectoriales y los programas a las diversas dependencias y entidades, y toda vez, que es esta Secretaría la que además autoriza actualmente la creación, modificación o disolución de fideicomisos, sea entonces esa Secretaría y no la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la que represente la figura del Fideicomitente Unico del Gobierno Federal. Se aduce asimismo, que de todas suertes la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá instrumentos de supervisión y control a través de las Instituciones Fiduciarias que debiendo ser Instituciones Nacionales de Crédito están . al control por parte de dicha Secretaría. ' SUJetas Otros han s~gerido a su vez, que se explore la posibilidad de que con el propósito de fortalecer la figura de los coordinadores sectoriales y de dotarlos de mayores instrumentos para la consecución de sus respectivos programas sectoriales, sean éstos de acuerdo con el sector al que se vinculan por su naturaleza y contendido los fideicomisos, quienes representen la figura del fideicomitente, que en este caso no sería único sino que habría fideicomitentes sectoriales. Además de ideas tan sugerentes como. éstas, que desde luego deben de explorarse para determinar su viabilidad y su conveniencia es importante destacar algunas acciones que se están realizando y qu~ deberán .seguir siendo la pauta para la modificación y el mejoramiento de los Fideicomisos Públicos. Al respecto y abundando sobre lo ya sefialado por el Lic.• Alejandro Carrillo Castro en la sesión inaugural de este seminario podrían expresarse como deseables, las siguientes: 147 �a) Liquidar aquellos fideicomisos que hayan cumplido con los objetivos para los que fueron creados o que no justifiquen su existencia, conforme a los objetivos de política económica y social establecidos en el Plan Global de Desarrollo y en los respectivos planes sectoriales. b) Evitar duplicidad de funciones suprimiendo aquellos fi. deicomisos que realicen actividades similares a los de otros fideicomisos públicos o de organismos descentralizados, empresas de participación estatal o dependencias centrales de la Administración Pública Federal. c) Transformar en organismos descentralizados o empresas de participación estatal, aquellos fideicomisos que encubran en la realidad operativa, la figura jurídico-administrativa de las entidades mencionadas. d) Determinar con claridad aquellos fideicomisos que tienen un propósito transitorio y cuyo carácter "efímero" no debe llevar a prolongar su existencia una vez que cumplan con los fines para los que fueron creados. g) Fortalecer las políticas de coordinación sectorial a fin de vincular cada vez más los fideicomisos a las áreas normativas y a los programas sectoriales que son responsabilidad de cada Coordinador de Sector. h) Profundizar en los criterios que permitan, dentro de las acciones de evaluación de la Administración Pública Federal, distinguir con claridad los elementos para conocer el grado de eficacia, eficiencia y productividad en el caso de los Fideicomisos Públicos. Ideas como éstas y como muchas otras que habrán ciertamente de ser expuestas en este primer ciclo de conferencias, muestran la rica cantera que representa la institución del Fideicomiso Público, para convertirlo en un mejor instrumento de la Administración Pública Paraestatal en particular y del aparato gubernamental en general a fin de cumplir así con los fines políticos y sociales que tiene encomendado el l!:stado Mexicano, para responder con suficiencia y prontitud a las necesidades y demandas de la población, y para enfrentar los retos que está viviendo el país y que habrá de vivir los próximos años: un crecimiento acelerado que deberá darse en uh contexto de democracia y justicia económica y social. e) Reservar para la~ instituciones nacionales de crédito ya existentes el manejo de programas o fondos financieros que no requieran necesariamente de la creación de una entidad adicional para el cumplimiento de los objetivos que se señalan, tendiendo así a la liquidación de aquellos fideicomisos que puedan ser manejados directamente por dichas instituciones financieras. f) . Evitar la existencia de una gran cantidad de fideicomisos "furtivos", insistiendo en la obligación de registrarlos en la Secretaría de Programación y Presupuesto, •y consecuentemente, solicitar la autorización para su creación, modificación, liquidación, de todos aquellos fideicomisos que forman las entidades paraestatales, aun cuando éstos no sean relevantes. 148 149 �ROSA IViA. DIAZ DE FALCO COMENTARIOS A LA OBRA DE EMILIO MARGAIN MANAUTOU r El autor señala como objetivo de su obra, dar una noción general acerca de la política fiscal, y en particular describir el comportamiento del fisco federal mexicano, esperando que las críticas que él expone a lo largo de su obra, contribuyan a corregir el aspecto negativo de la misma. En los primeros capítulos de la obra el autor siguiendo a Lauré y Good define lo que es política fiscal. Piensa junto con ellos, que en el estudio de la política fiscal , deben conjugarse tres disciplinas, que son la política presupuestaria, (1) Nociones de Política Fiscal, Editorial Universitaria Potosina, la. Edición, México 1980, 253 P. ORA. ROSA MA. DIAZ DE FALCO. Egresada de la FAcultad de Derecho de la U. N. A. M. Profra. Titular de la Facultad de Derecho de la U. N. A. M. en las asignaturas de materias Historia del Pensamiento Económ ico, Derecho Fiscal, Derecho Económico. Maestra investigadora de l Instituto d e Investigaciones Jurídicas de la U. N. A. M., catedrática de la materia Leyes Fiscales Especiales, en la Maestría de Derecho Fiscal en la Escuela de Derecho de la U. A. N. L. 151 �la política fiscal y la técnica fiscal. Conceptuando estas disciplinas de la siguiente manera: política presupuestaria.- Es el arte de decidir sobre la ejecución de los gastos públicos y de escoger si deben ser cubiertos por el impuesto, por el empréstito o por los anticipos de la tesorería; política fiscal es todo un sistema fiscal no sólo para obtener recursos para cubrir los gastos públicos, sino para lograr a través de medidas fiscales, la orientación económica que más convenga al país, aún cuando ello signifique sacrificios fiscales o recaudatorios; técnica fiscal es: fijar las modalidades del impuesto, de su control y recaudación, para lo cual el legislador debe tener en cuenta; a) que la técnica que emplee respete los principios jurídicos constitucionales; y b) que no produzca consecuencias nocivas que nulifiquen lo que se pretende obtener en bien de la economía del país. Para aplicar los anteriores conceptos en relación a nuestra política fiscal, divide el desenvolvimiento de ella en cinco períodos a partir de 1947 a la fecha, señalando las reformas fiscales más características de cada una de estas épocas. Después de las reformas comenta que ha seguido una etapa de regularización fiscal solicitada por los contribuyentes. Ya que el grueso del contribuyente en todas las ramas de la actividad económica evade los impuestos por regla general. ciencia. Al hablar de la labor de regularización fiscal 1 la define como "la aplicación atenuada de la ley tributaria a omisiones pasadas, por razones económicas políticas o de equidad". Señala también las críticas que los estudiosos mexicanos de la materia han elaborado contra este sistema. Sin embargo, nuestro autor se pronuncia a favor del mismo señalando que el fisco debe visualizarlo, no sólo como una labor de' recaudación sino como una labor de educación fiscal, y utilizarla como medio para conocer el por qué de la necesidad del contribuyente de depurar su pasado. Además dice que esta labor debe utilizarse como puente de la ilegalidad a la legalidad. Al estudiar los efectos de los impuestos, manifiesta, que el fisco federal mexicano en su afán de obtener más ingresos, no estudia fehacientemente los efectos que el alza de la tasa de un impuesto o la creación de un impuesto nuevo pueden tener en la economía del país, y señala ejemplos que han resultado muy perjudiciales para la economía del país, por la 110 realización de esta práctica. Los resultados de estas reformas, siempre fueron en opinión del autor, de escasos resultados. Ya que aunque incrementaron los ingresos del erario la política del fisco debió ir encaminada a estudiar a fondo el comportamiento del causante, y el por qué de su conducta de evasión. Señala también, que mediante las campañas de regularización, se debió tratar no sólo de incrementar los ingresos del erario, sino que también cada vez se acercaran más a la verdad las declaraciones de los contribuyentes al fisco. Esto debió haber logrado con una buena campaña de educación fiscal, que no sólo consiste en informar al contribuyente como puede y debe cumplir sus obligaciones sino . ' que incluye el -conocer el origen de los problemas de los contribuyentes; además de que el fisco debe entrenar a su personal técnico para que se avoque a solucionar los problemas que se les presenten con efi- Es importante señalar como México, sentencia el autor, ha tomado casi al pie de la letra los estudios que extranjeros afiliados a organizaciones internacionales han realizado acerca de los sistemas tributarios de México y de otros países latinoamericanos, y han seguido casi todas sus recomendaciones. Esto sin tomar en consideración que muchas veces estos estudios y recomendaciones, están realizando' por personas que no conocen .a fondo los problemas económicos del país; Y que muchas veces esos estudios están completamente divorciados con la problemática económica nacional. Una prueba de ello, es la tendencia actual del fisco de allegarse de ingresos mediante la creación de impuestos indirectos. Por considerar con base en esos estudios, que de esa manera se protegen los capitales e ingresos, para que estos se reinviertan y produzcan un mayor desarrollo en la economía nacional. Sin embargo, esto no se da en todos los casos, y es recomendable que el fisco realice estudios económicos de los efectos que 152 153 �producirán los nuevos impuestos más apegados a la realidad nacional. Una política acertada según la opinión del autor, sería la creación de un sistema de balanceado de impuestos directos Y de impuestos indirectos que además de tener como objetivo el aumento en la recaudación e~ favor del fisco, pugne por el desenvolvimiento económico del país a un nivel óptimo. Como arma necesaria para los objetivos anteriores, debe contarse con un sistema de fiscalización adecuado que permita que a través de ella se obtenga la máxima recaudación posible; Y que al mismo tiempo se establezcan sanciones más severas a los contribuyentes deshonestos. Al describir el sistema tributario mexicano, critica la distribución de competencia de los poderes tributarios que se derivan de nuestro sistema constitucional, señalando la manera en que el fisco ha tratado de resolver este problema, por medio del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Por último, manifiesta la conveniencia de establecer un sistema de estímulos fiscales con el propósito de fortalecer las zonas pobres del país, mediante la descentralización de la industria, el comercio, e\c. Sucintamente esta es la esencia descriptiva del libro. Nosotros consideram.o s que es un enfoque sencillo respecto a la situación de la política fiscal federal mexicana. At1n cuando se señalan problemas y situaciones interesantes sobre el tópico al mismo tiempo que se proponen algunas soluciones, la mayoría de los temas no se ven con la profundidad necesaria que den una perspectiva integral y reflexiva. Sin embargo, el Lic. Margáin tiene razón al manifestar que México está urgido de una política fiscal determinada correctamente, con lineamientos claros y precisos, y que el primer paso para lograrlo sería el intentar un adecuado sistema de regularización fiscal, que 0 154 aunque no acarrearía muchos ingresos al fisco, provocaría cautivar a los causantes que evaden los impuestos. Esta labor de regularización fiscal, permitiría al fisco conocer los problemas de los contribuyentes las causas y formas de evasión contribuyendo con esto a que se estableciera una legislación en materia tributaria, adecuada y sana. La labor de regularización fiscal debe ir aunada a la de educación para los contribuyentes, de tal manera que realizan el pago de impuestos mediante su propia concienciación explicándoles el perjuicio causado a la nación a causa de la evasión. Creemos que la labor de concienciación la ha llevado a cabo el fisco con éxito durante los últimos tres añoo, mediante las campañas de servició al contribuyente. La educación fiscal no debe limitarse solamente a los particu- lares, sino que debe abarcar también a los funcionarios y empleados públicos quienes deben estar bien capacitados para la aplicación correcta de las disposiciones fiscales, así como para dar un buen trato a los contribuyentes. Todo lo apuntado anteriormente, debe complementarse con una adecuada labor de fiscalización, tendiente a encontrar a los particulares que evaden el pago de sus contribuciones aplicando las sanciones que les correspondan. El autor recomienda la fiscalización que consiste en hacer la 3preciación de los ingresos de los particulares mediante la observación de sus formas de vida y los gastos e inversiones que realizan. Es importante tomar en cuenta, que una buena política fiscal, debe ir aunada entre otros aspectos al estudio de los efectos de los impuestos que se pretende establecer. Consideramos que err México ha habido fallas en este aspecto provocadas sobre todo, por la necesidad e ,vnómica del gobierno mexicano. Sin embargo sostenemos la idea que dado el auge económico que ha traído a la nación la riqueza petroler;i es el momento oportuno de diseñar una política fiscal adecuada a nuestras necesidades, haciendo estudios serios acerca de los impuestos que en un futuro fuese conveniente implantar en Mexico. 155 �CESAR GARZA ANCIRA PONENCIA PRESENTADA EN LA VI REUNION NACIONAL DE JUNTAS DE CONCILIACION Y ARBITRAJE CELEBRADA EN OAXACA, OAX. EN JULIO DE 1981 . REFORMAS AL PROCEDIMIENTO LABORAL En este relevante evento se presentaron un -total de 48 ponencias, correspondiendo 22 a las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje de la República Mexicana, siendo 7 de ellas presentadas por la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Estado de Nuevo León, representando el 31.8 O/o de la participación de las Autoridades Locales. La valoración de los resultados de este constructivo encuentro fue altamente satisfactorio pdra Nuevo León, dado que de las 7 ponencias con que participó la Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Estado de Nuevo León, 6 fueron aprobadas, y una de ellas referente a la Institución de la huelga fue aprobada por unanimidad. LIC. CESAR GARZA ANC IRA. A cad émico de Número de la Academia M exicana de Derecho del T r abajo. A cadémico de Número de la Academia M ex icana de Derecho Procesal del T r abajo. M iembro de la A sociación Iberoam ericana de Derecho del Trabajo. Catedrático de la M aest ría en Derecho L aboral de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales d e la Universidad Au tónom a de Nuevo León. Catedrático de la M aestr ía de D erecho del Trabajo en la Universidad Regiomontana. Catedrá t ico de los Cu rsos de Pre-especial ización de Derecho Soci al en la Facul tad de Der echo y Ciencias Socid'les de la Universidad Autónoma de Nuevo León. 157 �Las 6 ponencias aprobadas aluden a la siguiente problemátiDEL CODIGO LABORAL. ca: 1.- AVISO DE RESCIS/ON. EL PA TRON DEBE PROBAR EN JUICIO QUE LO RECIB/0 EL TRABAJADOR O LO PRESENTO A LA JUNTA, AUN CUANDO NO ESTE CONTROVERTIDO TAL HECHO. _ El patrón debe acreditar dentro del procedimiento de un juicio laboral que entregó el aviso por escrito de la fecha y causas de re. rescisión al trabajador o a la Junta, independientemente de que tal hecho sea o no controvertido por el actor en la audiencia de arbitraje. Que tomando en cuenta el principio de celeridad procesal, se interprete el artículo 785 de la Ley de la Materia en su parte conducente, en el sentido de no esperar a que el médico ratifique o no su dictamen, para fijar nueva fecha a la comparecencia respectiva del absolvente que no puede concurrir al local de la Junta, sino que al diferir en segunda ocasión la audiencia se fije día y hora para su recepción. 4.- Este criterio se apoya en lo establecido por el artículo 47 de la Ley Federal del Trabajo. 2.- HUELGA. MOD/F/CACION DE LOSARTICULOS451 FRACCIONES II y 111,459 FRACCION /JI, 927 FRACCIONES IV Y 929 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO. Se propone la modificación en el texto de algunos artículos reiativos al ejercicio del derecho de huelga, sin alterar propiamente su contemdo. Por razones de técnica jurídica es urgente que se hagan los ajustes correspondientes en la redacción de los artículos 451 fracciones II y III; 459, fracción III; 927 fracción IV, y 929 de la Ley Federal del Trabajo, con las modificaciones pertinentes, para que las dos primeras disposiciones sean precisas en la remisión correcta a otros preceptos legales, la tercera coincida con la fracción III del número 920 y la última sea congruente con el artículo 459 fracción II de la propia ley invocada. 3.- PRUEBAS. IMPEDIMENTO MEDICO PARA DESHOGARLAS. INTERPRETACION DEL ARTICULO 785 158 PRUEBA CONFESIONAL, DESAHOGO A CARGO DE PERSONA SORDA. MUDA O SORDOMUDA, APLICACION ANALOGICA DE LOS ARTICULOS Bb9 Y 816 DE LA LEY DE LA MATERIA. Tomando en consideración que la Ley Federal del Trabajo en el desahogo de la prueba confesional no regula cómo rendirá su declaración el absolvente cuando es mudo sordo o sordomudo o no habla ' , ' el idioma espafiol, y aplicando la teoría de la equivalencia de las condiciones apoyada en el artículo 17 de la Ley Laboral, puesto que el legislador sí hizo una regulación al respecto en el desahogo de las pruebas documental y testimonial, se propuso que el artículo 790 sea adicionado con una nueva fracción que debía quedar como sigue: VIII.- Si el absolvente es sordo, mudo o sordomudo deberá contestar por escrito en el acto de la audiencia, o rendirá su declaración por medio de intérprete, que será nombrado por la Junta; si no habla el idioma espafiol rendirá su declaración por medio de intérprete, que será nombrado por el Tribunal. 5- PRUEBAS INDIRECTAS. INTERPRETACION DEL ARTICULO 880 FRACCION II EN R-ELACION CON EL ARTICULO 800 DE LA LÉY FEDERAL DEL TRABAJO. Dada la jerarquía que tiene la disposición especial sobre la general, se sostiene que cuando un documento que provenga de tercero ajeno al juicio resulte impugnado, la prueba de ratificación puede 159 �ofrecerse en segunda intervención en la tercera ~ta~a de la audi~~~ia de conciliación, demanda Y excepciones Y ofrecumentos Y adJillSlon de pruebas. 6.- PRUEBA TESTIMONIAL. CRITERIO DE INTERPRETACION REFERENTE AL DESAHOGO POR EXHORTO DE LA. Una correcta interpretación del artículo 817 de la Ley_:edeal del Trabajo en concomitancia con los preceptos 813 fracCion III r 8l8 de la pr~pia Ley invocada, nos permite establecer que cuand~ ordena el desahogo de la prueba testimonial por exhorto la autondad exhortada carece de facultades para calificar pregun~s Y repreguntas que ·sean formuladas por escrito o que sean artlc~das ~e alabr~ al efectuar la diligencia de recepción de la prueba testnnonial que se contrae el exhorto librado. ARMANDO GARCIA GAMEZ. REGLAMENTOS MUNICIPALES ~ ! , I.~ El Derecho Administrativo nos explica que el municipio es la única forma de descentralización administr~tiva regional o territorial existente en la República Mexicana y constituye una institución política en pleno proceso de transformación. El Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos define al Municipio como base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados. En la fracción IV, confiere a los Municipios la facultad de expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarios para cumplir los fines sefialados en el párrafo tercero del Artículo 27 Constitucional, en lo que se refiere a los centros urbimos. La Ley Orgánica de los Municipios en el Estado de Nuevo León, por reforma de diciembre de 1965, instituye en el Artículo 52 que los propios Ayuntamientos de acuerdo con las características del servicio de que se trate, elaborarán las Bases Generales para la expedición de los reglamentos de los.servicios públicos municipales, que serán enviadas al H. Congreso del Estado a fin de que éste expida para cada ramo, las Bases a que se refiere la fracción V del Artículo 63 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León. Esto quiere decir que la facultad reglamentaria de los Municipios en el Estado de LIC. AR M A ND O GAR C IA GAMEZ Maest ro de Garant ías y Amparo d e la Facultad de Derecho de la U .A.N.L .•• 2o. V icepresidente del Instituto Mexicano d el Amparo.- Sub-Director Ju r ídico del Mun icipio d e Monterrey, N. L . 160 161 �Nuevo León, se ejercita mediante la elaboración de las Bases Generales referentes a cada reglamento, las que una vez aprobadas por el Congreso Estatal, sirven para que el Ayuntamiento formule el reglamento correspondiente a cada ramo de loi servicios públicos, para su ulterior publicación en el Periódioo Oficial del Gobierno del Estado. II.- Conforme a la doctrina administrativa, expuesta por el maestro Andrés Serra Rojas, el reglamento es u n cuerpo de normas administrativas subordinadas a la ley, obligatorias, generales e impersonales expedidas por el órgano administrativo a quien se le confiere tal faccltad y que se emiten fundamentalmente para la impartición de los servicios públicos, la ejecución adecuada de la ley para otros fi. nes de la Administración Pública. La conformidad del reglamento con la ley debe ser observada siempre y debe ser promulgado Y publicado para que tenga fu erza obligatoria general. Tanto la ley como el reglamento son de naturaleza esencialmente legislativa, aún cuando el último se expida por el Poder Ejecutivo. El reglamento difiere de la ley en que ésta establece los principios; y aquel los desarrolla. Cuando un reglamento se estime inconstitucional porque no encuentre apoyo en la ley o en la Constitución o violen en alguna forma las garantías individuales o la competencia de las entidades federativas de la Federación, solamente a través del juicio de amparo se pueden invalidar sus efectos; pues de acuerdo con el artículo 21 de la Carta Magna, la Autcridad Administrativa está facultada para la expedición de los reglamentos gubernativos y de policía, entendiendo el vocablo " gubernativo" como sinónimo de administrativo y el de "policía" como relativo a las infracciones municipales. En algunos países el reglamento recibe el nombre de ordenanza. III.- En el Municipio de Monterrey, Nuevo León existen en la actualidad 21 reglamentos vigentes, cuales son los siguientes: 1.- Reglamento de Tránsito.- Ley Orgánica de los Municipios. (1963).- 2 .- Reglamento de Peluquerías y Salones de Belleza. (1937).· 3 .- Reglamento de Molinos de Nixtamal, Expendio de Masa Y Tortillerías. (1938) .- 4.- Reglamento de Urbanización y Construcción. 162 (1945).· 5.- Reglamento Contra el Ruido en la Ciudad de Monterrey. (1952).- 6.- Reglamento Interior del R. Ayuntamiento. (1946). 7.Reglamento de la Biblioteca. (1962). 8.- Reglamento de Cierre Comercal en Monterrey. (1964). 9.- Reglamento del Rastro de Aves. (1965). 10. Reglamento de Espectáculos Taurinos para el Municipio de Monterrey. (1965).- 11.- Reglamento de Nomenclatura del Municipio de Monterrey ( 1966).- 12.- Reglamento de Policía. (1968).13.- Reglamento para Expendio de Carne. (1968).· 14.- Reglamento de Limpia (1968).· 15.- Reglamento del Servicio Público del Transporte de Pasajeros en el Municipio de Monterrey, N. L. (1969).16.- Reglamento de Jueces Auxiliares Suplentes y Jefes de la Ciudad de Monterrey. (1969).· 17.- Reglamento para fotógrafos y Camarógrafos Profesionales no_ Asalariados del Municipio de Monterrey. (1975).- 18.- Reglamento de Box y Lucha Libre. (1976).- 19.- Reglamento para Estacionamiento de Vehículos. (1976).• 20.- Reglamento de Espectáculos. (1977).· 21.- Reglamento para el Ejercicio de la Prostitución. (1912). También existen integradas las Bases Generales del Reglamento de Músicos y Cancioneros no Asalariados; del Reglamento para el Funcionamiento de Mercados Públicos y Actos de Comercio en otros Centros Similares en la Vía Pública; del Reglamento de Anuncios y del Reglamento de Panteones para el Municipio de Monterrey. IV.- Entre los cuerpos reglamentarios municipales destaca el Reglamento Interior del Ayuntamiento de Monterrey Nuevo León , ' el cual data de Octubre de 1946, y que ha sido objeto de una revisión por la Dirección Jurídica Municipal, para su nue;a estructura, elaborándose un Ante-Proyecto puesto a la consideración de la Autoridad Municipal para su debida aprobación y posterior trámite legal. La síntesis del reglamento es de verse en la Exposición de Motivos (redactada por el autor de este artículo}, que en la parte conducente dice: "El Reglamento Interior del Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, data de Octubre de 1946, en que fue expedido por el 163 �Cabildo encabezado por el C. Félix González Salinas, habiendo sido útil en su época y períodos administrativos municipales subsiguientes; pero en la actualidad a treinta y cuatro años de tiempo, dicho cuerpo legal resulta inadecuado, en atención al crecimiento demográfico que conlleva el incremento de las necesidades comunitarias en los distintos servicios públicos y en la complejidad de·la dinámica social, por lo que se estima conveniente remodelar la estructura jurídica de la función administrativa municipal, creando nuevos instrumentos de acción para desconcentrar la función municipal y hacerla llegar con mayor equidad, eficiencia y oportunidad a todas las áreas territoriales comprendidas dentro del Municipio de Monterrey, Nuevo León. Bajo la tónica expuesta, el Ante-Proyecto del Reglamento aumenta las Comisiones Municipales permanentes que tradicionalmente se dirigen por los Regidores del Ayuntamiento, otorgando mayor flexibilidad y cobertura a sus actividades públicas. Se atiende a la creación de Direcciones y Sub-Direcciones encaminadas al aumento funcional de la administración Municipal, señalando su esfera de atribuciones. Se subrayan las facultades y obligaciones del Presidente Municipal en concordancia con las definidas por la Ley Orgánica de los Municipios en el &tado de Nuevo León; así como las correspondientes a los Síndicos del Ayuntamiento, al Secretario del Ayuntamiento, al Oficial Mayor y al Tesorero del Cabildo. Se organiza adecuadamente la Dirección Jurídica Municipal cuya importancia deriva del Régimen legal al que están sujetos todos los organismos del Gobierno y se establecen los Comités Municipales, Juntas Municipales, Patronatos Municipales y ·unidades Administrativas como auxiliares ' eficaces en el desarrollo de las actividades comunitarias de la Administración Pública Municipal. Se incluye dentro del Reglamento a los Alcaldes Judiciales Letrados, quienes en el orden administrativo quedan sujetos a la vigilancia del Presidente Municipal y a las sanciones que se consignan en el mismo a fin de que no queden marginados de la estructura administrativa del Municipio. Se contemplan las Delegaciones Municipales, como departamentos administrativos desconcentrados, actuando baj_o la subordinación jerárq_uica del Presidente Municipal, para auxiliar a éste, en determinadas funciones de vigilancia y coordinación de los servicios públicos municipales; se dedican sendos ~pítulos a los Alcaldes, Comisarios y Jueces Auxiliares, al procedimiento administrativo, el cual se estima necesario en acatamiento de los principios constitucionales de legaliqad, exacta aplicación de la ley, audiencia Y defensa de los particulares instituídos por la Constituión Política Federal y de la Constitución Política del &tado de Nuevo León; a la responsabilidad oficial y finalmente a las normas generales que se consideran convenientes a la activi&d administrativa. . Por ende, es de considerarse que el Ante Proyecto en mención actualiza el régimen legal que debe asistir a la función administrativa del Ayuntamiento y cumplimenta las finalidades de la Reforma Administrativa citada al principio". . 164 165 �. RAUL PEREZ BARBOSA TRASCENDENCIA DE UN ANALISIS COMPARATIVO DE LA LEGISLACION CONCERNIENTE AL FINANCIAMIENTO DE CAMPAÑAS POLITICAS * l. LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y EL FINANCIAMIENTO DE CAMPAÑAS POLITICAS. En la interpretación clásica de la democracia el pueblo contribuye e interviene en forma directa en las decisiones políticas. En consecuencia cuando todos los miembros de la sociedad participan en igual medida en todas las decisiones de contenido se da el ideal de la democracia perfecta. Sin embargo, la amplitud, el dinamismo y la complejidad de las sociedades contemporáneas exigen que frente a esta concepción idealizada se :i>resente otra conforme a la cual el papel del pueblo no consiste en tomai:; decisiones por si mismo, sino en elgir La integrac ión de este artículo deriva de algunas partes del libro de Raúl Pérez Barboso, "El F inanciamiento de campailas políticas AY ESA, México, D. F. 1981. Su autor es Licenciado en Ciencias Jurídicas de la Facultad de Derecho de la UANL; Licenciado en Relaciones Internacionales de El Colegio de México A. C.; Master Of Sciences in •<>ofitlcs (Teoría v Práctica de la Administración Pública) por The London School of Economlcs and Polltical Science de la Universidad de Londres. Ha ocupado distintos puestos en el Sector Gubernamental Mexicano v colaborado como catedrático en diversas Instituciones de educación superior del país y del extranjero. 167 �representantes para que ellos decidan, 1 y por ende, en estas d_emocracias representativas no intervienen ya los miembros de la sociedad directamente en las decisiones políticas de contenido, sino que su participación se refiere a la influencia sobre el control de Y el acceso es evidencia de los grados de movilidad social entre estos países, pues algunos estudios estadísticos han demostrado que la movilidad social es similar en las tres naciones. al ,poder político. Empero, como se verá más adelante, el peso que se da a las actitudes cívicas de los ciudadanos sobre su sistema político resulta sorprendentemente alto a pesar de que pueden no ser correctas en todos los casos, pues la mera apariencia de ilegalidad o injusticia puede ser extremadamente dañina a la legitimidad del sistema. En lo que corresponde a este ensayo es conveniente manifestar que el concepto de -:lemocracia al que se hace referencia no tiene solo un contenido formal, (igualdad ante la ley) sino una concretización real en lo que cabe al ejercicio práctico de esos derechos de participación. Y advertir también, que las interrelaciones arriba mencionadas entre sistemas democráticos y autocráticos sugieren sólo una consideración gradual que debe comprobarse empíricamente en cada caso. Empero, ante la exigencia de un gobierno repres_entativo, h~y que distinguir, entre la "idea" del gobierno represe~tat1vo Y las pr~ncipales formas con que se ha vestido la idea en razon de las contmgencias de la historia. Y, al respecto sefialar que si se quiere ~a~terizar a los sistemas políticos en virtud de los derechos de part1c1pación. se les podrían considerar tanto más democráticos cuanto mayor sea. Ía proporción en que contengan derechos de particip~ción, Y cuanto en mayor proporción gocen de estos derechos los miembros de sociedad. Y por el contrario, se les podrían considerar tanto más autocráticos cuanto menor sea la medida en que concedan esos derechos y gocen de ellos los miembros de la sociedad. Sin embargo, es pertinente advertir que el aplicar este criterio, en principio válido, enfrenta en algunos casos los juicios en contrario derivados del conjunto de opiniones y orientaciones que los ciudadanos de una sociedad determinada pose:n sobre los objetos Y temas políticos, tales como: Partidos, grupos de presión, el punto de vista del ciudadano de sí mismo como actor político, la legalidad Y equidad del proceso electoral, etc. Al respecto, Dennis Kavanagh 2 dice que describir las actitudes subjetivas de los ciudadanos sobre el sistema político no es equivalente a hacer una descripción realista del sistema en cuanto tal. Y ejemplifica su ~everación sefialando que los estadounidenses ~e~en una mayor confianza en las oportunidades de progreso Y participación en su sociedad que los británicos y franceses, pero que esto no Cabe advertir que aún hoy se encuentra en sociedades grandes V dinámicas la Partlci~- ción directa en las decisiones a través de componentes de tipo pleb)scltarlo, o a traves del referéndum, aunque sujetas astes a límites diversos en cuanto materia Y forma . 2 c. F.: Dennls Kavanagh "Polit!cel Culture" Mecmlllan Pr~ Ltd, PP- 37-38 · 168 En una democracia representativa la participación se expresa mediante derechos de comunicación, de asociación y de selección. Y de la combinación de esos derechos, en sus aspectos formal y práctico, se derivan para el individuo las posibilidades de adquirir influencia real sobre el acceso al poder político y sobre el control del mismo 3 ,. En breve referencia puede decirse, en primer lugar, que los derechos de comunicación atienden a la manifestación y a la recepción de las informaciones y opiniones. En segundo lugar, que los derechos de asociación contienen la búsqueda de influencia o poder basado en la solidaridad y en la organización para enfrentar otras influencias o poderes fundados en motivos similares ó en causas de origen socio-estructural, (Estos derechos sé expresan en la fundación de partidos políticos 4 , grupos de interés, reuniones espontáneas, etc...). Y por 3) C. F. : Karl Otto Hondrich. "Desarrollo Económico, Conflictos Sociales y Libertades políticas" Euroamérica, S. A. Madrid, Espaf\a, 1974, p.p. _81 v siguientes. 4) Siendo característica de los partidos políticos la búsqueda y obtención del poder político, se transmuta, - DENTRO DE LOS PROPIOS PARTIDOS-, la Influencia sobre el poder político y en consecuencia alcanza una imprtancia indudable la participación da los miembros den las decisiones Internas de estos, y por tanto, los derechos de comunicación, asociación y selección dentro de los pa;tldos. Este importancia resulta mayor cuanto más cerca están los partidos, -sistemas unlpartldistas o de partido mayoritario relevante-, del padar público. 169 �último que los derechos de selección abren al individuo tanto la oportu~dad de acceso directo al poder político como la opción de contribuir a decidir, respecto a los candidatos, a quién se confía el ejercicio del poder político. Estos Derechos, como se verá más adelante, se encuentran estrechamente vinculados al financiamiento de campañas políticas, pues, el modo y las medidas a través de los que éste financiamiento se realiza, reflejan, en cierta medida, el grado en que poseen Y resulta 5 posible el ejercicio práctico de esos tres derechos . Los cuales, a su vez, -como ya se dijo,- dan cuenta del nivel de participación en un sistema democrático representativo. En un sistema de este tipo como puede suponerse, las elecciones constituyen un elemento imprescindible, pues en ellas, el electorado , al determinar quién o quiénes detectarán el puesto o puestos objetos de competencia se constituye en el árbitro decisorio del ejercicio del poder público, y las ·elecciones en el conducto por el cual este arbitraje se expresa. Cuando éstas se realizán adecuadamente, los elegidos adquieren la responsabilidad del ejercicio de ese poder frente a la ciudadanía. La periodicidad con que debe realizarse el prceso electoral asegura a los ciudadanos la oportunidad de juzgar - y expresar su juicio . sobre la eficiencia con que el elegido ha desempeñado el cargo, · y también induce, a quien ha resultado electo, a producir el esfuerzo que le permita enfrentar nuevamente con éxito la prueba del próximo escrutinio. 6 La perfección de este sistema exige de otras condiciones, en- 5) 6) Hay que advertir desde ahora que las oportunidades de máxime participación posible no se obtienen. en la practica, de una simple suma de esos derechos, pues tales oportunidades entran en contradicción, con otras metas, por ejemplo: La capacidad de funcionamiento de la organización polítlca. Estas afirmaciones resultan válidas aún cuando la reelección de la persona que ocupa el cargo no sea posible, pues en tal caso sería el partido político que haya postulado al funcionario, el que se beneficiaría en la siguiente elooción de la buena labor desempellada por éste. 170 tre las que se destacan: Que se garantice y respete el derecho de voto a todos los ciudadanos; que los votos tengan un valor igual en cada caso, y que el candidato que recibe el mayor número de votos sea declarado vencedor.. Si el sufragio fuera restringido, por razones de raza, monto de las propiedades, analfabetismo, etc .. ., o si algunos\ votos contaran más que otros, las elecciones alterarían la responsabilidad del elegido hacia las preferencias del votante privilegiado, reduciéndose con ello el grupo frente al cual, quien resultó electo, se sentiría responsa ble. Las elecciones deben también ofrecer a los votantes al menos una alternativa entre aquellos que ocupan el cargo y los que desean que el puesto les sea confiado. Aunada~ esta responsabilidad para el electorado, los opositores deben contar además con la oportunidad razonable de una competencia en términos de igualdad en el proceso electoral y el reconocimiento, en su caso, del triunfo obtenido. Sin la alternativa mínima en favor de los votantes, y en ausencia de una razonable posibilidad de competencia entre los candidatos a fin ' de que hagan llegar a los votantes sus ideas, y amplíen con ello el panorama selectivo de éstos, las elecciones verían reducirse el carácter de democráticas y con ello la legitimidad que representan. El proceso electoral debe, además, ayudar al votante a distinguir entre las alternativas que enfrenta, pues, el voto emitido en base a una información imperfecta distorsiona las preferencias del votante Y afecta la utilidad de las elecciones como mecanismo para registrar las preferencias del electorado. 7 Así, cualquier circunstancia que atente en contra , restrin. giendo o violando los condicionamientos antes mencionados debe combatirse si lo que se quiere es el mantenimiento y perfeccionamiento de la democracia representativa. En tal contexto, las fuentes de financiamiento a las que recw-ren partidos políticos y candidatos han sido motivo de atención destacada, pues, se sospecha que éstas 7) C.F.: Delmer D. Dunn "FINANCING PRESIDENCIAL CAMPAIGN", The Brookclngs lnnltutlon, Washington, D. C., 1972, sobre estas ideas ver el capítulo 1. 171 �introducen distorsiones que afectan el valor del voto, reducen las alternativas reales presentadas al votante para decisión y alteran inequitativamente la responsabilidad del elegido y sus acciones como funcionario. Esta preocupación en los modos del financiamiento se ha visto acrecentada por el aumento constante en los gastos que implican las tareas partidaristas y las campañas electorales, pues, desde hace unos afios los gastos de las campañas electorales han crecido a un ritmo vertiginoso. Actualmente existen medios eficacísimos para la movilización de voluntades ajenas. Se viaja con facilidad y rapidez , y las noticias, las informaciones pueden transmitirse en un instante a millones de personas, la gran prensa, la radio y, sobre todo, la televisión, son instrumentos para aproximar a los candidatos a sus posibles votantes. Pero, esos instrumentos de la reciente revolución tecnológica son caros y ha de emplearse mucho dinero para su posesión y utilización. Algunos datos 8 sefíalan que en la República Federal Alemana la financiación de las elecciones legislativas de 1949 importó 10 millones de marcos y continuó ascendiendo en afios posteriores La decena de millones en 1949 se multiplicó por tres en 1953, por seis en 1957, por ocho en 1961 y por trece en 1969. En 1976 únicamente por concepto de financiamiento público, el total ascendió a 146 millones de marcos. Aproximadamente 1,752 millones de pesos. En los Estados Unidos de América, un senador gastaba en su campafia electoral alrededor de un millón de dólares en 1968. Pero dos afios después se consideró imprescindible disponer de millón y medio de dólares para el mismo fin. De 1952 a 64. Los costos de las campafias electorales para proveer los diversos cargos se incrementaron en un 40 O/o y de 1964 a 1968 en un 500/o. 8) C. F.: Manuel Jiménez de Praga. "LA FINANCIACION DE LOS PARTIDOS" en "LEY ELECTORAL Y CONSECUENCIAS POLITICAS" Ed. CITEP, S. ·A. ( Centro de Investigación y Técnicas Políticas. Madrid, Espafle 1977. P. 147). 172 En 1972, el candidato del partido demócrata a la presidencia, George Mcgovern, gastó 30 millones de dólares y el candidato del partido republicano, R.·Nixon, 60 millones 9 , sin contar con los gastos en elecciones primarias y la conven~ión nacional de cada uno de los partidos para la nominación de candidatos. Ante este incrementado ritmo de costos es obvio decir que si se celebran elecciones habrá por consiguiente campafias polítiéas y que, si hay éstas últimas, el dinero jugará imprescindiblemente un papel en el proceso electoral. Lo máximo que una reforma en este punto puede contemplar es un cambio en la ecuación "fuentes de financiamiento-campafias políticas", esto es, cambios en las respuestas a las preguntas: ¿ Quién proverá?, ¿Que tanto dinero? y ¿A quién?. El tipo de respuestas que se da a estas preguntas no es uniforme, factores ideológico-políticos, legales, históricos, idiosincráticos y de cultura cívica influyen en las soluciones diversas que han sido adoptadas en los distintos sistemas político-electorales. Aquellos que favorecen una amplia y libre competencia entre grupos de interés tienden a oponerse a cualquier restricción o límite en el monto de las contribuciones privadas y oponerse al financiamiento público del proceso electoral. En el polo opuesto se encuentran quienes ven con sospecha la participación que realizan los grupos de interés económico en el proceso electoral, pues consideran que cuando los partidos y las elecciones son financiadas por contribuciones privadas el foro político se constriñe a los temas y deseos de los intereses dominantes, y no sólo eso, sino que tales grupos obtienen también una influencia desproporcionada en las decisiones gubernamentales a través de sus cuantiosas contribuciones. Entre estas posiciones existe un amplio espectro ocupado por quienes aceptan la legitimidad y el valor de las contribuciones.privadas a las labores de los partidos políticos y campafias políticas de sus candidatos, pero que están al mismo tiempo concientes de los peligros que surgen cuando determinados contribuyentes pueden proveer 9) C.F.; Herbert E. Alexander. "Flnanclng Polltlcs" (Congresslonal Ouarterly Press (Polltlcs and Publlc Pollcy Sclences). Washington o. c. 173 �una porción bastante significativa de tales fondos, ya que esto crea la posibilidad de distorsiones serias en el proceso democrático Y sugiere la necesidad de controles razonables para evitarlas. 10 }!:l punto de preocupación no es cuánto se gasta, sino de dónde proviene el dinero. Si la suma de los egresos de una campaña se obtuvieran de un conjunto de contribuciones individuales que fueran de uno a cien pesos, sería difícil que alguien se quejara del monto del gasto realizado. Pero, si la mayor proporción de esos fondos hubiere sido obtenida de un pequefio número de grandes contribuyentes, inevitablemente habría de inquirirse si esos contribuyentes no ganan en contraprestación una influencia impropia sobre los funcionarios electos, y por consiguiente, en las políticas gubernamentales. Los responsables de una reforma política en este asunto concreto bien pueden pensar que no existe o ha existido una influencia indebida de los grandes donantes, pero pueden, sin embargo, estar concientes y profundamente preocupados por el hecho de que una gran porción del público parece creeer lo contrario. En este caso, como en otros, la mera apariencia de ilegalidad o injusticia puede ser extremadamente dañina. A la configuración de esa creencia pueden contribuir varios factores entre otros puede mencionarse el hecho que algunos partidos y ' ' candidatos dedican más eneryía a atacar las fuentes de financiamiento de su opositor que a la presentación y defensa de los temas y programas económico-sociales, o bien a que, en un ansia de justificar la derrota no parecen, -según sus declaraciones.- perder porque el votante haya sido indiferente a su personalidad o plataforma, sino porque no contaron con suficiente dinero para su campaña. Como derivado de estos y otros acontecimientos se podría supo10) La participación política por medios financieros permite no sólo que los indiVlduos ricos, sino que empresas, sindicatos, corporaciones transnacionales, centrales obreras, para quienes nunca se ha sugerido otorgarles el derecho al voto, hagan contribuciones que empequeñecen los esfuerzos de los ciudadanos ordinarios que dan tiempo, energía y dinero en cantidades pequeñas. 174 ner, y quizás constatar, el desarrollo de un insano cinismo en la ciudadanía que erosiona la confianza en el proceso electoral, afectando con ello la legitimidad de las elecciones y del elegido en detrimento de la democracia. En tales casos, poner·un remedio es una medida imprescindible. Sin embargo, la financiación pública de las tareas electorales de partidos políticos y candidatos no es una fórmula sustituta autómatica del financiamiento privado. Ventajas y desventajas se aducen por igual en relación al: 2.FINANCIAMIENTO PRIVADO Y FINANCIAMIENTO PUBLICO. Para muchos el papel que juegan las aportaciones privadas de dinero en favor de quienes participan en la contienda electoral son no sólo deseables, sino indispensables en una sociedad libre y estable. Para algunos, hasta el grado de que cualquier intento o pretensión de sustituirlas o limitarlas en cualquier forma resulta totalmente inconsistente con lo que llaman el "libre comercio de ideas" 11 • Y en tal contexto, la intervención gubernamental en favor de los partidos y candidatos minoritarios, ya sea mediante subsidios o bien poniendo límites a los gastos en campafias políticas, o a las aportaciones privadas, o a ambas, es vista como una acción que afecta indebidamente a los mayoritarios al minar la preponderancia que han obtenido en el mecanismo libre de mercado. El símil de este razonamiento es, obviamente, la defensa del sistema de libre empresa cuya coordinación descansa en el mecanismo de mercado, el cual puede ser descrito como un sistema en el que los individuos, dadas sus preferencias y objetivos, deciden la compra y venta de insumos y productos en base a precios relativos, precios que a su vez cambian en respuesta a las transacciones individuales del mercado y actúan como sefiales de preferencias en relación a los insu- 11) C. F.: Ralph K. Wlnter. "CAMPAIGN FINANCING ANO POLITICAL FREE DOM". Ed, The Americen Enterprise lnstltute for Publlc Pollcy Research. Washington, D. C. 1973 p. 26 175 �mos y productos 12 Así de acuerdo con este argumento, siendo el dinero un medio de intercambio, éste puede ser empleado por los individuos en formas diversas: obtención de recursos para uso personal, para ponerlo a trabajar para otros, o dedicarlo a propósitos políticos. Por ello si las actividades del proceso electoral se dejan al financiamiento priv~do, entonces, los individuos son libres de elegir a qué actividades asociarse en favor de qué causas, o bien, decidir no hacerlo. En consecuenc~ cuando al individuo se le priva de esta elección, porque se le ponen ~bstáculos al monto de su aportación o se le impide ap~r~ su libertad para expresar preferencias se reduce: "En la esfera_ pohtica los ciudadanos deber ser libres de expresar las ideas que esco1an, Y en la forma que cr~an apropiada, les cueste o no dinero. No hay cabida · en el mercad o d e iºdeas " 13 para un control de precios Por consiguiente, en atención a este critedo no hay nada malo en contribuir monetariamente en favor de los partidos Y candidatos con cuyos puntos de vista se está de acuerdo, aún cuando los ~r~gramas O políticas que defiendan y posteriorme~te llev~n- a la ~ractica beneficien al contribuyente. En la nota de pie de pagma numero se advierte que la prueba de eficiencia en el financiamiento del mecanismo de mercado en el sistema de libre empresa se comprueba mediante la recompensa del participante, la ganancia obtenida. Si el símil quiere llevarse al proceso electoral se estaría entonces también frente a un intercambio comercial, esto es, frente a la compra-venta de un producto. "Si un grupo está interesado fervientemente en favor de un tema debe tener la oportunidad de participar orientando la 12 decisión pública en favor de lo que piensa. Y las contribuciones en dinero, en favor del partido o candidato que defiende su punto de vista es el medio,, -quizás el más importante,- por el cual ese. deseo puede expresarse. Por ejemplo, los ciudadanos que estén en contra de la guerra, o bien, aquéllos que estén de acuerdo en la defensa y apoyo a Israel; en contra de los subsidios a las empresas públicas: o en favor de un incremento en las ventas de petróleo, etc., pueden.ser capaces de hacer oir su voz con efectos relevantes a través de una campafia de donaciones dirigidas cuidadosamente. 14 Las contribuciones privadas así hechas constituyen vehículos de expresión de los donantes sobre materias específicas. Una contribución en favor del candidato que expone convicciones similares a las del contribuyente, está empleando al candidato como portavoz para la expresión de esas ideas, y, esto es importante porque permite a los ciudadanos que piensan semejantemente, tanto unir sus recursos como hacerse partícipes de potentes organizaciones y propagar sus puntos de vista más allá de su capacidad individual. 16 Las diferencias de recursos entre los ciudadanos, y el hecho de que esas aportaciones en dinero sean usadas para obtener favores personales derivados de las funciones y del ámbito de direccionalidad que psea el funcionario electo al ejecutarlas, (i.e.: los nombramientos del embajador, la concesión de contratos para realizar tal- o cual obra, etc.) 16 , no parecen constituir una objeción fundamental para 14) 15) 16) 12¡ Las reglas básicas que constituyen la estructura de este sistema pueden ser sintetizadas en la forma siguiente: 1 . OBJETIVOS DE LOS PARTICIPANTES. El ob!etlVo de cada uno de ellos es maximizar su bienestar. En el ceso del vendedor de servicios, Intercambiándolos en los términos más ventajosos: en el ceso del consumidor, maxlml_zando su satisfacción. 2. PRUEBA DE FUNCIONAMIENTO. La eflclen~ la del funcionamiento se comprueba mediante la recompensa del participante; les ganancias obtenidas constituyen el criterio conque, se juzga la perfección del Intercambio entre unos Y otros. 13) C. F. : Ralph K . Wlnter, op. cit. P. 18. 176 C.F.: R. K. Wlnter, op. cit. P. 5 (El a utor habla de guerra y defensa y ap0yo a Israel porque escribe para el caso estadounidense.) C.F.: R. K. Winter, op. cit. p. 23 En ·1os Estados Unidos de América esta clase de corrupción ha alcanzado, en ocesfones, cuotas muy altas. El Presidente Nlx on nombra 16 embajadores entre las personas que más contribuyeron en 1968 a engrosar los fondos de su partido; la I.T.T. regaló 400,000 dólares a los republicanos en 1972 para que no le siguieran persiguiendo Judicialmente por las violaciones cometidas de ta ley anti-trust: la familia Dupont de Nemours se vale de numerosos miembros del clan para ingresar cantidades astronómicas en las varias organizaciones del partido republicano, recibiendo luego la correspondiente contra-partida de favores de los gobernantes, ate., un secretarlo de Estado, William Henry Seward, llegó a afirmar: " Un partido político constl• tuye en ciertos aspectos u na sociedad de capital por acciones, en la que los máximos aportadores de dinero dirigen las operaciones y toman las decisiones". Todavía conserva allí c ierta vigencia esta definición de Seward Manuel Jlménez Palma op clt p 150. • ' . . • 1n �quienes defienden este argumento, pues, creen eludirla al señalar, q~e si bien premiar con embajadas a los aportantes de las sumas mas cuantiosas no es un método adecuado de nombrar a los miembros del servicio extetior, y que tampoco es adecuado ejercer la discrecionalidad administrativa para conceder contratos gubernamentales en favor de donantes mayores, hay que recordar, exponen, por un lado que la confirmación del nombramiento de embajadores se deja al Senado de la República, y por otro lado, que si la facultad de concesión de contratos está siendo inmoralmente usada, la conclusión es que el procedimiento que regula esa facultad no es el correcto Y debe, en consecuencia 1 perfeccionarse para evitar tales abusos. Y para finalizar, • • contundentemente afirman que impedir el uso de aportaciones pnvadas en el poceso electoral no eliminará tales situaciones, pues los contratos simplemente se concederán entonces a quienes hayan demostrado su lealtad política en otras formas. 17 Al igual que en la vida real el sistema de libre empresa, chóca con las imperfecciones en el mecanismo de mercado derivadas de la 18 competencia imperfecta por intervenciones mon~pólicas el alegato en favor del libre comercio de ideas en la contienda electoral tam• bién enfrenta las irracionalidades que surgen de una desigual distribución de recursos. F.sto resulta evidente cuando se descubre que tal argumento prooorando enfatizar un aspecto del problema y evitando mencionar otras repercusiones busca obtener e imponer conclusiones generales válidas. El hecho cierto que de algunas aportaciones privadas en favor de quienes contienden en el proceso electoral puedan ser considera- 17) 18) Esta afirmación contiene un relevante pesimismo crónico en la permanencia de las prácticas corruptas en todo sistema electoral. .• No cabe duda, dice Harry Megdoff, que el impulso hacia la obtenc1on de tasas de utilidad más elevadas y da mayor volumen es la fuerza impulsora de la actividad Industrial y comercial, y qua el afán da dominar es innato de los negocioi¡., c.f.: "La Era del Imperialismo" Editorial Nuestro Tiempo, México 1965, p. 60. A esto cabría agregar como resultado agravante, la obserllaclón de Key_nes, quien sef'lal6: La experlan• cla no da pruebas de que la Inversión más ventajosa (para quien la haca) coincida con la más productlVa, pues la empresa se Inclina por las Inversiones qua proporcionan en beneficio más rápido., c.f.: J. M. Keynas. "General Theory•• .'' pp. 378-379. 178 das como un contrato de adhesión del donador-votante a los progra: mas, temas y políticas que el partido o candidato ofrece públicamente defender y llevar a la práctica si resulta elegido, no permite aserverar que las contribuciones en dinero privadas ilimitadas sean en el proceso electoral un elemento intrínsecamente bueno porque permiten la libre expresión ciudadana. Sobre todo, cuando se descuidan otras facetas y resultados que esa misma acción (Aportaciones.Privadas), pueden provocar. Al deseo, experiencia, calificación y capacidad de quienes aspiran a un puesto público debe añadirse -ya antes se- mencionó- la posesión de recursos suficientes para cubrir el alto costo de la campaña política. La posibilidad de contar con tales recursos corre al parejo con la posibilidad de presentarse como candidato. Quien carece de recursos para transmitir al público la opción que representa, esto es, informar a los votantes de sus principios, programas y puntos de vista, tiene innegablemente, menos posibilidades de obtener votos y resultar electo. El contrato de adhesión que el donante privado realiza al programa del candidato se puede dar también en un sentido inverso 1 en el cual, el aspirante o candidato, en virtud de su deseo de participar en la contienda con una razonable posibilidad de éxito, sea quien busque adecuarse a las posiciones políticas y estrategias que prefiera el aportante privado de recursos para su campaña. El candidato, al carecer de medios suficientes para su campaña, esto es, para darse a conocer e imponer sus gustos y preferencias a los consumidores tal y como io hacen en favor de sus artículos en el mercado los grandes productores y comerciantes a través de costosas campañas publicitarias, tiene ne{:esidad de buscar medios de financiamiento. Para ello, el candidato (y su plataforma), que de acuerdo con el alegato en favor de la libre aportación privada de fondos en el proceso electoral sería un producto en el mercado sujeto a la decisión del comprador-consumidor-votante, tiene,para tener acceso al mercado como producto, la necesidad de un patrocinador o partocinadores que por su patrocinio pueden exigirle una cuota o porcenta179 �je, que puede no hacerse público, pero que en la esfera política puede llegar a compromisos de toda índole, desde la defensa de determinados intereses contra posibles decisiones gubernamentales en contra, hasta medidas concretas que los favorezcan. La meta principal de muchos cand{datos es ser elegidos y la necesidad de fondos puede comprometer sus principios políticos. ¿Hasta qué grado, -cabe preguntarse-, la solicitud y aceptación de fondos obliga a un candidato a seguir las posiciones políticas del aportante? En los Estados Unidos de América, los candidatos, los especialistas recolectores de fondos (fund raisers) y los mismos donantes se han atrevido a señalar que el entendimiento entre quien da y quien recibe es tácito o implícito, y que tiene en consecuencia, una gran laxitud en su interpretación w. En tales casos el donante puede pensar que el compromiso es más firme y específico que lo que el candidato piensa. Sin embargo, el candidato, una vez convertido en funcionario puede resistir los intentos de retribución que le soliciten sus aportantes. Lo que sí se ha llegado a reconocer, sin dejar duda, es el hecho de que el aportante mejora y ve facilitada la posibilidad de acceso directo al funcionario electo por el mero acto de apoyar económicamente su campaña electoral 20 • De acuerdo con esto, el dinero de las aportaciones privadas puede comprar la seguridad de acceso la oficina del funcionario y la posibilidad de ser escuchado, pero esto, no implica que el funcionario tomará una decisión y ejercerá una acción en los términos exactos en que su interlocutor pretende. 19), C.F.: Eavid Adamany. "The Sources of Money: An Uverview" en Annals of The American Academy of Political and Social Sciences. No. 425. Mav. 1976. PP,· 2829 y Delmer D. Ounn. "Financing Presidential Campaigns" The Brookings lnstitution. Washington, D. C. 1972 pp. 21-22 20) c.f.: Delmer D. Dunn, op. cit. pp. 12-13 180 Empero, cabe señalar que aún esta fisura contradice los conceptos ~eóricos de un gobierno democrático y representativo. Pues, un gobierno que basa su legitimidad en el consentimiento de los gobernados, no puede mantener tal legitimidad cuando el dinero detrás de una idea, y no los propios méritos de ésta, sea lo que determine la oportunidad de recibir una atención especial. 21 No. importa que tan sutil o implícito sea el proceso si es el dinero el que hace posible Y expedita una actitud favorable a la recepción de unas ideas con preferencia de otras que se generan en grupos, o por ciudadanos cuyo pecado fué el no haber contribuido a la campaña de su actual representante. Un objetivo de muchos donantes es precisamente el lograr tal acceso Y recepción favorable. Según Adamany, 22 el jefe de lobbistas de la asociación Nacional de Educación explicó las contribuciones de esa institución a los candidatos al Congreso de los Estados Unidos de América en los siguientes términos: "No significa que mediante ~ contribuciones nos aduefiemos de ellos (los candidatos) , sino que éstas aseguran que la puerta permanecerá ampliamente abierta para • nosotros para entrar y presentar nuestros problemas". Y puesto que los elegidos, muchas veces deben tomar decisiones con información limitada y sin haber constatado y comparado _los puntos de vista de todos los interesados, aquéllos, cuyas aportaCI~nes han_compr~do el derecho de ser escuchados ganan, por ende, una mfluenCia coilSlderable sobre las políticas gubernamentales. En defensa, se ha dicho que si el dinero para propósitos electorales es un tema relevante de preocupación, aquéllos que contien- 21) Un senador da los Estados un·do • • 1 5 d A bra financiamiento da e merica, explico su interés en la legislación sodel sistema á . campallas electorales en los siguientes términos: "La integridad est en 1u9110. El pueblo tiene ahora menos confianza da la que 1 tuvo Pienso . a guna vez • que una da las primeras razones de esta desconfianza Presenta en qua se financian las alecciones" Citado por Del DpartDe da la forma p, 25. · mar . unn, op, cit. 22) c.f.: D. Adamany, op. cit. p. 29 181 �dan careciendo de apoyos monetarios privados suficientes pueden usar ese alegato en su ventaja. Sin embargo, aunque esa posibilidad pueda ser usada, ello no invalida la regularidad de las desventajas que ofrece el libre financiamiento privado, como tampoco las invalida el hecho cierto de que si bajo algunas condiciones el uso de fondos cuantiosos puede ser decisivo, en otros casos, no importa la cantidad de dinero que se gaste, el resultado de la elección no se verá alterado, pues en éste, otros factores de influencia pueden haber inclinado la acción de los votantes, tales como la personalidad del candidato triunfador, la identificación de los votantes al partido que éste representa, la actividad desarrollada por el candidato en cargos ocupados anteriormente, etc. líticas, puntos de vista y acciones que pueden desagradarnos, (l. E.: construcción de autopistas, ejes viales, préstamos del erario público a empresarios, etc.). Pues aunque idealmente toda decisión y acción gubernamental debería beneficiar sin dañar a nadie se advierte también, que tratar de llevar la observancia fiel de e;te principi.) a la práctica coduciría a la inacción. Entre los medios para superar el "impasse" se ha usado como juicio calificar como satisfactorias las decisiones Y acciones que impliquen beneficio mayoritario en tanto se compense a quienes pierden o se ven perjudicados. El problema es, ~dudablemente, la existencia y funcionamiento de un mecanismo de compensación. Las decisiones y acciones gubernamentales de diversa talla Como parte también de una defensa al financiamiento privado sin límites se han adelantado objeciones al financiamiento público. Entre otras cosas, en contra del financiamiento público se argumenta que la Hacienda Pública tiene otras necesidades mas apremiantes y que sería desastroso dejar que una parte de los fondos públicos pasara a engrosar las cajas de unas organizaciones administradas por unos cuantos profesionales de la política, cuyos programas y planteamientos quizás sean contrarios a nuestra forma de pensar. Esta opinión generalmente oculta la razón auténtica de tal oposición: El hecho de que las fuerzas y grupos dominantes, privilegiados en una sociedad, suelen apoyar a los partidos y candidatos antireformistas y statuquoístas, pues cualquier contribución en tal sentido es siempre una buena inversión. Estos grupos y fuerzas generalmente no tienen problemas financieros y estarían satisfechos de evitar que los que sí tienen este tipo de dificultades, dejaran de tenerlas con las aportaciones que recibieran del Estado. Por otro lado, aunque es innegable que los impuestos que todos pagamos pueden estar financiando plataformas políticas, partidos y candidatos con los que una parte de los ciudadanos no concuerdan, hay que sefialar también que en una democracia los que pagamos impuestos siempre nos autodescubrimos en la posición de financiar po182 ubicación Y composición significan beneficios para alguna gente y ~ueden ser perjudiciales para otra. Y en estas acciones hay beneficianos Y perjudicados directos e indirectos. Y el confli<;:to, -en relación al mecanismo de compensación, puede producirse entre la nación entera Y la región particular en la que se haga una explotación de algún r~curso natural o se realice una obra pública; entre los beneficiarios directos de una inversión y todos los que pagamos impuestos, etc., y no hay un mecanismo que asegure que los perdedores en una instancia se convertirán en ganadores en otra. . . El financiamiento por el Estado de las labores de los partidos. pohttcos Y de campañas electorales no debe interpretarse en un sentido restringido. No se financia tal o cual partido político o candidato,. s_e financia sí, el proceso electoral, (las elecciones) como fuente legitimadora de la toma de decisiones oficiales; se financian para ase~ar que a través de la participación ciudadana -mediante el voto- se dirima a quien se confía el ejercicio del poder público y con ello la facultad legítima para el elegido de tornar y ejecutar decisiones d~ntro de los límites legalmente establecidos: se financia en síntesis la democraci~ representativa como forma de gobierno. Empero, a pesar de la veracidad del hecho, en algunas ocasiones no es fácil convencer ª la gente de las ventajas que reporta adoptar esta medida financiera a cargo del tesoro público, ya que la democracia no cuenta aún en todos los casos, con el espíritu político de soportar los gastos el~ctora183 �les de sus defensores. 23 Se mencionó arriba que el uso irrestricto de aportaciones privadas debilitaba la confianza pública en el proceso democrático. Cabe preguntarse ahora si esa confianza puede ser restaurada cuando es una porción de los impuestos de todos la fuente del financiamiento de las contiendas electorales. Como objeciones se apuntan, entre otras, las siguientes: a) La posibilidad de gastos excesivos, superfluos y frívolos a costa del tesoro público, y el consiguiente desagrado y enojo de los contribuyentes al fisco, estableciéndose una relación de causa-efecto que llevaría a un decrecimiento tanto en la moral de quienes actúan directa y activamente en calidad de contendientes, como en la participación de los ciudadanos. b) Un segundo alegato en contra deriva de las oportunidades de acceso a la contienda electoral, abiertas por la facilidad que el subsidio público significa para aquellos que desean ser candidatos. Un acceso ilimitado a los subsidios. -se advierte,- sería un incentivo para que un número impotante de personas quisieran ser candidatos, Y por ende las elecciones se convertirían en una jungla anárquica en la que los ~nceptos, temas, programas y promesas correrían el riesgo de obscuridad, mezclas y confusiones. Por esa razón los proyectos de financiamiento público contienen limitaciones de eligibilidad en cuanto al posible receptor. Entre las fórmulas para imponer tales límites se encuentran: el otorgamiento del subsidio ajustado a los resultados de elecciones previas, o bien, ajustar el subsidio en la misma elección en cuestión. De la primera podría decirse que es injusta para los nuevos participantes y benéfica para los que constituyen la vieja guardia; de la se- gunda puede darse eomo ejemplo una iniciativa de ley estádounidense llamada Hart Bi/1 (aplicable a las contiendas para cargos senatoriales) que requeriría un depósito de-seguridad (fianza o cualquier otro mecanismo) igual a una quinta parte del subsidio que se recibe. Si el candidato obtiene menos del 10 º /o del voto total, el depósito sería confiscado, y si recibe menos del 5 °/o , el candidato tendría que reembolsar el monto total del subsidio recibido. Esta fórmula en su afán de limitar el acceso a la contienda a candidatos poco serios propicia, dice Winter 24 , la reacción contraria, esto es, el surgimiento de este tipo de contendientes, ya que impulsaría la tentación de aquéllos que n:man como prioritario el beneficio financiero que el hecho de obtener un cargo público, (i.e.: a muchos jóvenes les parecería rentable y provechoso participar en-la contienda a fin de hacerse publicidad benéfica al desarrollo de su carrera profesional; el autor de un libro podría, a guisa de préstamo, usar dinero del subsidio para publicarlo pensando en retornar el subsidio cuando las ganancias de la venta de tal obra comiencen a favorecerlo, etc). é) Otro argumento en contra mira con particular importancia al receptor del subsidio, y al respecto señala que si éste se otorga a los partidos políticos los revitalizará en detrimento de las candidaturas independientes y que, si se da a los candidatos individuales las organizaciones partidaristas se verán debilitadas. Otra consecuencia similar devendría del otorgar el financiamiento a los partidos nacionales en detriment0 de los partidos locales o viceversa. El que puedan existir gastos exc~sivos y superfluos no implica que no puedan también subsanarse estas prácticas mediante instrumentos de control razonablemente claros. En cambio, las medidas que se adopten para imponer límites al acceso de candidatos a la contienda electoral y, las consecuencias que se derivan de la respuesta que se dé a la pregunta ¿ A quién deberá financiarse?, debe reconocerse, si pueden implicar distorsiones en favor de cirtos intereses con 23) c.f.: M■nuet Jtménez de Prega, op. cit., p. 146 24) 184 R. Winter, op. cit. p. 23 185 �la expresión, -las normas jurídicas,- de un proceso político. Sin embargo, ello no implica que este análisis comparativo formal sea intrascendente. Para .justificarlo basta quizás, con sefialar que las disposiciones legales no son inmutables, y en consecuencia, que el hecho de conocer .otras fórmulas de financiamiento de campafias políticas, -de- las que puedan pensarse que permiten una mayor participación efectiva e igualitaria del electorado en la formación de un gobierno representativo, -puede despertar inquietudes y acciones para mejorar el contexto social y jurídico propio, y también, las fórmulas conocidas, usarse como argumentos para lograr los cambios deseados. s similares a los que ya se ha dicho producen las aportaciones ef ecto 1f privadas. Dep_enderá, entonces, de la forma particular que e -~~ciamiento público adopte y de la forma de instrumentarlo, la adJetivización que pueda hacerse sobre su participación en un proceso electoral equitativo y a la legitimidad del mismo. Resulta importante destacar que en este caso, al igual que_ en el del financiamiento privado, las objeciones expuestas no constituyen un ataque a la solución en sí que implica la financiació~ pública sino sólo a ciertas formas impropias que ésta puede revestir en algu~os casos. Por ello, la búsqueda de un equilib~io adecua~o que satisfaga los propósitos buscados ha llevado ~ formulas rrux~~ que combinan el financiamiento privado y el público, Y a la adopcion de controles que impidan los abusos que distorsionen la contienda electoral, y por ende, la actuación de los funcionarios electos. A pesar de estas posibilidades no parece ser suficiente ver sólo las expresiones jurídicas, y puede considerarse deseable investigar también, tanto las causales de los intereses involucrados en el proceso . político que condujeron a tales expresiones como el punto hasta el que pueden ser ejercitados esos derechos participativos sin sanción política Y, a partir de que momento y con que contenido se castiga políticamente su ejercicio. Empero, en éste como en tantos otros casos, el examen de un caso concreto se facilita en virtud de un ., 3. Un análisis empírico comparativo entre distintos países con este contenido, -de causales de existencia; de ámbito y de extensión de los derechos de participación vinculados al financiamiento de campafias políticas,- presenta dificultades muy serias. Estas dificultades se derivan, entre otras.cosas, de que estos derechos surgen y operan e~ un contexto social distinto en cada caso: de que uno y el mismo derecho puede tener un papel y función diferente en dos sociedades distintas, o bien, de que dos derechos diferentes pueden tener una y la misma función en dos sociedades distintas. ANALISIS COMPARATNO, De las fórmulas ideadas en distintos países para solventar de un modo confiable el financiamiento de campafias políticas. Entre las variables consideradas en ese análisis, deben incluirse: a) la acpetación o rechazo al financiamiento privado: b) Los mecanismos de control, -si hay, - del financiamiento privado (topes máximos a las aportaciones, límites de gastos en campañas, etc.); c) la existencia o ausencia del financiamiento públi~o: d) los criterios para fijar el monto del financiamiento público y los canales por los que se aprueba: e) las formulas de elegibilidad de los receptores (a quién O quienes deberá financiarse): f) las condiciones en que se otorga: g) El momento y la finalidad para la que se concede: h) los mecanismos de control sobre uso del financiamiento, etc. Es necesario reconocer que limitarse a una comparación de las fórmulas vigentes en esos países conlleva circunscribir el analísis a 186 . Ahora bien, conocer en un contexto social concreto -México ' , Costa Rica, etc., - las causales de existencia, ámbito y extensión de los derechos de participación política relacionados al financiamiento de campañas políticas, aunque es util como marco explicativo del desarrollo y evolución de tal sociedad, y de los avances por ella realizados, difícilmente lo será para otras sociedades. cuyo proceso no tiene igual contenido, no adopta la forma ni transcurr-e según la misma secuencia. 187 �Aunque el nivel de desarrollo económico; la intensidad de los conflictos socio-políticos y la racionalidad de los que dominan políticamente son variables que pueden ser usadas en todas las sociedades para establecer interrelaciones tendenciales en cuanto a la dirección en que varían los derechos de participación ante determinados cambios en ellas. Estas variables, así consideradas, dejan sin contestar en que forma concreta se expresan en cada una deJas sociedades, los avances o retrocesos en esos derechos 25 • Por ello, en sociedades con distinto nivel de desarrollo: distinta intensidad conflictiva y distinta racionalidad en la dominación, pueden aparecer en igual extensión y ámbito determinados derechos de participación, o viceversa. Y entre ellas, no siempre la más desarrollada poseer los más amplios niveles de participación. 26 Estas circunstancias, aunadas a las dificultade-s que presenta una investigación internacional comparativa de contenido empírico, hacen que un jurídico-formal, aunque limitado, resulte justificado en virtud del impacto que puede provocar como factor de cambio, un impulso y afan de mejoramiento de la realidad propia. Sin embargo, esto no implica que se postulen cambios como frutos de un mero transplante de fórmulas extranjeras. Las normas jurídicas, ya lo señalamos, ~urgen y operan en contextos socio-político diferentes como distintas son las formaciones sociales existentes en la comunidad mundial. Y es obvio suponer que, desencadenada una iniciativa de progreso y perfeccionamiento de la legislación concerniente a es~ materia , los resultados no serán una mera copia de aquellas normas que siervieron de marco comparativo y de impulso a los ajustes y reformas, sino que adquirirán la dimensión y contenido que el proceso político de la sociedad permita. Así, con este propósito, y en atención a un somero examen de las ya mencionadas. 25) 26) c.t.: Karl Otto Hondrich., op, cit. pp. 227, 228 Para ideas similares y explicación ejemplificatiVa, c.f.: Karl Otto Hondrich, op. cit. pp. 199-233 188 4. VARIABLES FRENTE A CASOS CONCRETOS. Puede decirse que los distintos sistemas político-electorales adoptan como respuestas a las preguntas ¿quién aportará? ¿qué tanto-dinero? ¿a quién y bajo que condiciones?, una combinación de financiamiento público y privado de los contendientes en el proceso electoral. Y pueden señalarse, a guisa de consideraciones generales, que cuando estos sistemas aceptan el financiamiento privado, a fin de evitar las distorsiones en las alternativas que enfrenta el votante y la probable influencia coercitiva de los aportantes de sumas cuantiosas sobre los candidatos una vez electos, establecen mecanismos de con27 trol que encajan en una o más de las opciones siguientes: a) La imposición de restricciones y topes máximos a las aportaciones privadas. Como puede observarse en la legislación estadounidense en los casos en que tales contribuciones se hacen en coordinación con el candidato o su comité electoral. b) La imposición de límites a los gastos en campañas políticas, como puede observarse en el Reino Unido y también, en los Estados Unidos de América. Sin embargo, los límites en el último de estos países se imponen a los candidatos presidenciales cuando estos han aceptado recibir financiamiento público. Y estos topes no valen para los candidatos a otros puestos. (i.e. senadores, miembros de la cámara de representantes). En la República de Costa Rica, los límites a los gastos en campafias políticas se dan señalando el tiempo y espacio, según corresponda, que diariamente pueden comprar los partidos políticos en los medios masivos de comunicación, y tomando medidas para evitar que los propietarios de dichos medios aumenten a su arbitrio las cuotas, o bien, para impedir el que se negaran a vender sus servicios. 27) Una explicación más detallada e informe sobre las características de la legislación de los países que se mencionan a continuación puede encontrarse en el libro "El Flnanciamien.,.. de campai'las políticas" publicado por AY ESA. 1981. 189 �c) La obligación de los receptores de aportaciones privadas de informar del origen y monto de las sumas recibidas (i.e.: La república Federal de Alemania en donde aunque la ley estipula esta obligación para los partidos políticos no restringe, sin embargo, el monto total de las aportaciones que pueden recibirse. d) La obligación de los donantes de informar del monto de la suma otorgada y el receptor de ésta. (como sucede en los &tados Unidos de América y en el Reino Unido.) e) Hay casos, como en la legislación mexicana en donde no hay imposición de ningún límite o control sobre las aportaciones privadas. En relación al financiamiento público, el ¿quién proveerá? Y qué tanto? se responden en los sistemas político-electorales examinados siempre en contra del presupuesto estatal. Sin embargo, las fórmulas mediante las cuales la provisión se realiza varían al igual que el monto de ésta. esa posibilidad se está estudiando. Y en los &tados Unidos Mexicanos, como__ya se-dijo, el Ejecutivo Federal presenta para su aprobación a la Cámara de Diputados, incluido en el presupuesto de egresos de la federación, la cantidad que se concederá a la Comisión Federal Electoral para que ésta, la canalice como financiamiento público, a los partidos políticos. Las respuestas a las preguntas: ¿a quién o quiénes deberán financiarse? y ¿bajo qué mecanismos? resultan importantes pues, según la forma que revista, el financiamiento público puede o no convertirse en un instrumento que beneficie a determinados intereses en detrimento de otros, y en consecuencia, producir o evitar efectos similares a los de las aportaciones privadas ilimitadas (i.e.: Si se otorga a los partidos políticos los revitalizará en detrimento de las candidaturas individuales, y si se da a estas últimas las organizaciones partidaristas se verán debilitadas: una consecuencia similar devendría de ortorgarlo a los partidos políticos nacionales en detrimento de los locales, o viceversa). 28 En los Estados Unidos de América, la Federal Revenue Act de 1971, estableció que el monto del presupuesto federal destinado a este tipo de ayuda financiera se fijaría democráticamente por los ciudadanos, pues, dejó a la decisión de los contribuyentes aceptar o no, explícitamente, en su declaración anual, que un dólar de la cantidad total que pagan como impuestos fuera canalizada a ese fondo. En Costa Rica, el fondo equivale al 2 °le del promedio del presupuesto de la República en los últimos tres años antes del año de elecciones, y, el monto de esa suma se obtiene por el gobierno mediante la venta ál público de "Bonos Deuda Política" cuyas características especiales hacen que éstos gocen de una amplia aceptación. En Alemania Federal, del presupuesto de la República se extrae, sin más, a razón de 3.50 marcos por cada persona con derecho a voto, el fondo que se usará para financiamiento de los partidos políticos. En el Reino Unido no existe reglamentada la constitución de un fondo para el otorgamiento de financiamiento público, aunque 190 Según Marc F. Plattner el dilema más serio que confronta cualquier sistema de financiación pública es el de establecer una fórmula adecuada de elegibilidad, -o en otras palabras, decidir a quién deberá etnregarse el dinero, pues, pueden entrar en conflicto, por un lado el deseo de no impedir a los ciudadanos y a las corrientes de opinión minoritarias la posibilidad de participar en la contienda electoral, Y por otro, la necesidad de imponer límites a la proliferación de candidatos o partidos políticos atraídos por una fácil disponibilidad e~- fondof públicos. Aquí, l~s oportunidades de máxima participac1on posible entran en contradicción con otra meta, la de capacidad de funcionamiento de la organización política. En Costa Rica, México y la República Federal de Alemania la ayuda financiera pública se otorga a los partidos políticos. En lo~ dos primeros &tados hay una laxitud jurídica en cuanto a constitución Y registro de partidos que facilita que fuerzas políticas con cier28) c.f.: Marc F. Plattner. " Campaign Financing: The DIiemas of Reform" Public lnterest' 1974, No. 37. P. 113, 191 �to apoyo y representación popular puedan aspirar a los beneficios del subsidio, y tengan, en consecuencia el mínimo necesario de recursos para darse a conocer por el electorado. En la República Federal de Alemania el subsidio se canaliza hacia los partidos políticos, pues, los candidatos para el Bundestag provienen de los partidos y en él, sólo están representados aquellos partidos que han obtenido el 5 °lo de los votos, o bien, tres mandatos directos en un distrito electoral, y estas disposiciones tienen como finalidad evitar que pequeñas agrupaciones sin importancia política pasen a formar parte del parlamento y comprometan su financiamiento y el del gobierno. En el Reino Uni..t..., el financiamiento público se otorga en ciertos aspectos a candidatos individualmente considerados y en otros a los partidos en cuanto tales (tiempo en la radio y televisión en elecciones generales). Y. en los Estados Unidos de , América, el financiamiento público se otorga para elecciones de prenominación y finales únicamente a los candidatos para la presidencia y vicepresidencia. No se contempla el subsidio público para los candidatos a otros puestos de representación popular, y sólo se preve el financiamiento público hacia los partidos políticos en cuanto tales para que efectúen sus convenciones nacionales para nominar candidatos a la presidencia y vicepresidencia. En consecuencia, en este caso, las alteraciones a la legalidad democrática y la corrupción real o imaginaria a que se refirió la Suprema Corte de Justicia estadounidense ( al decidir en el juicio" Buckley Versus Valed") derivada de las aportaciones privadas subsisten como posibilidad en cuanto a la elección de senadores, representantes a la cámara baja, etc., y, además, como la ayuda se otorga fundamentalmente a los candidatos individualmente considerados, la lucha en la arena electoral se convierte en un choque de personalidades y no en uha contienda entre partidos. El otorgamiento de fondos públicos a los partidos exige del control estatal para garantizar que las cantidades entregadas se orienten realmente a los fines específicos para los que se concedieren. La 192 posibilidad de gastos excesivos, superfluos y frívolos a costa del tesor~ público por p~te de los funcionarios y líderes de los partidos políucos, o los candidatos en su caso, debe eliminarse para evitar que este hecho sirva a quienes están en contra del financiamiento público, el usar .ese argumento como arma para derogar las normas legales que contienen esta medida. Un análisis comparativo permite advertir que el control del subsidio otorgado a los partidos políticos, o candidatos cuando así se contempla, se hace, fundamentalmente mediante dos mecanismos: a) la obligación de llevar y rendir cuentas a cargo del receptor de la ayuda financiera, y b) el suministro de la ayuda en especie y en servicios, Y el control de cuentas en cuanto al uso y disposición de tales aportaciones. En cuanto al momento y período en que este financiamiento se concede puede señalarse que salvo en el caso mexicano y en el caso del financiamiento anticipado de la República Federal de Alemania que se concede a partir del segundo año de electo el Bund~stag, el financiamiento público se otorga durante y exclusivamente para_ uso en c~mpañas políticas. El avance notable de la legislación mexicana cons1Ste en reconocer que los partidos políticos son instituciones del régimen global de convivencia que desarrollan su actividad en todo tiempo Y sin que ésta se circunscriba a los proce:os electorales. Así, el financiamiento público, en México, se concede permanentemente, no sólo porque prácticamente al terminar unos comicios lo~ partidos políticos inician el estudio de la táctica a adoptar en la siguiente oportunidad, sino también porque el crecimiento y desarrollo de estos organismos está en estrecha relación con su actividad en los P~:íodos ínter-electorales, y además porque es indudable que su funcion, en cuanto organismos representativos de ciudadanos rebasa la a .. ' ccion . puram~n~e electoral y pueden convertirse en canales para otros fmes practicos de beneficio colectivo. Otra ventaja más de la ley mexicana radica en el otorgamiento, en términos de igualdad, de 193 �la ayuda financiera estatal en favor de los partidos políticos. Si se atiende únicamente al caso mexicano, resulta evidente por lo antes expuesto, que las modificaciones legales sin limitar en ninguna forma el uso de las aportaciones privadas sólo consistieron en incluir en la legislación el financiamiento público de las organizaciones partidistas, y los mecanismos y condiciones de otorgamiento, y de control. Explicarse y comprender las causales de estas medidas implica una interpretación de la coyuntura 29 sociopolítica en que aparecen, y esto, a su vez, es un ejercicio primario para prever las posibilidades abiertas en lo futuro. SECCION ACTUALIDAD LEGISLATIVA 29) Una Interpretación especulativa de este tipo puede encontrarse en el libro "El financiamiento de Campai\as Políticas" op. cit. PP. 107-156. .. 194 �DECRETO DE ADICIONES Y REFORMAS A LA LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL. Decreto que reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.-Presidencia de la República. JOSE LOPEZ PORTILLO, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed: Que el H. Congreso de la Unión se ha servido dirigirme el siguiente DECRETO "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, decreta: QUE REFORMA LA LEY ORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL ARTICULO UNICO.-Se reforman los artículos 60., 9o., 13, 26, la fracción XXVI del 27, las fracciones II y V del 28, 32, las fracciones 111 y IX del 34, las fracciones N, XII, XVII y XVIII del 37, 43 en su primer párrafo, el inciso A) del 46, 49 en su primer párrafo, 197 �de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para quedar como sigue: ARTICULO 60.- Para los efectos del artículo 29 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presidente de la República acordará con todos los Secretarios de Estado, los Jefes de los Departamentos Administrativos y el Procurador General de la República. El Presidente de la República podrá convocar a reuniones a los Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos competentes, cuando se trate de definir o evaluar la política del gobierno federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias o entidades de la Administración Pública. ARTICULO 9o. - Las dependencias y entidades de la administración pública centralizada y paraestatal conducirán sus actividades en forma programada y con base en las políticas, prioridades y restricciones que, para el logro de los objetivos y metas de la planeación nacional, establezca el Presidente de la República, directamente o a través de las dependencias competentes. Para tal efecto, las dependencias elaborarán sus programas considerando, en su caso, las acciones de ámbito sectorial que les correspondan. ARTICULO 13.- Los Reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el Secretario de Estado o el Jefe del Departamento Administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarías o Departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos. ARTICULO 26. - Para el estudio, planeación y despacho de los negocios del orden administrativo , el poder Ejecutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias: Secretaría de Gobernación. 198 Secretaría de Relaciones Exteriores. Secretaría de la Defensa Nacional. Secretaría de Marina. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de Programación y Presupuesto. Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial. Secretaría de Comercio. Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. Secretaría de Educación Pública. Secretaría de Salubridad y Asistencia. Secretaría del Trabajo y Previsión Social. Secretaría de la Reforma Agraria. Secretaría de Turismo. Secretaría de Pesca. Departamento del Distrito Federal 27.- I a XXV.- ... . ~!.-Organizar la Defensa y Prevensión Social contra la delincuencia, ~stableciendo en el Distrito Federal un Consejo Tutelar para menores infractores de más de seis años e instituciones auxiliares; creando colinas penales, cárceles y establecimientos penitencia199 �ríos en el Distrito Federal y en los Estados de la Federación, mediante acuerdo con sus Gobiernos, ejecutando y reduciendo las penas Y aplicando la retención por delitos del orden federal o común en el Distrito Federal; así como intervenir conforme a los tratados relativos, en el traslado de los reos a que se refiere el quinto párrafo del Artículo 18 Constitucional. !.-Proyectar la planeación nacional de carácter global y elaborar, con la participación de los grupos sociales interesados, el plan nacional correspondiente; II.-Formular y coordinar la ejecución de los programas regionales y especiales que le señale el Presidente de la República; III. -Coordinar las actividades.de planeación del desarrollo in- XXVII a XXX.- • .. tegral del país, así como procurar la congruencia entre las accioneS"'de la administración Pública Federal y los Objetivos, estrategias, políticas y metas del plan nacional; ARTICULO 28.- ... 1.- ... !!.-Dirigir el servicio esterior en sus aspectos diplomático y consular en los términos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen nombre de México; impartir protección a los mexicanos; cobrar derechos consulares y otros impuestos; ejercer funciones notariales, de Registro Civil, de auxilio judicial y las demás funciones federales que señalan · las Leyes, y adquirir, administrar y _conservar las propiedades de la Nación en el extranjero; IV. -Establecer la metodología y los procedimientos de participación y consulta a los sectores social y privado en las actividades de planeación, así coipo coOFdinar las a-0ciones que el Ejecutivo Fede- ' ral convenga con los ejecutivos Fócalés •para la ejeéÚoión 'de a~ciones ._,,. coordinadas para el desarrollo integral de las diversa; regiones del -< país; ~ V.-Eroyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los ingresos Y egresos de la Administración Pública Federal Paraestatal · ' III a IV.- ... V. -Conceder a los extranjeros las licencias y autorizaciones que requieran conforme a las Leyes para adquirir el dominio de las Tierras, aguas y sus accesiones en la República Mexicana; obtener concesiones y celebrar contratos, intervenir en la explotación de Recursos Naturales o para invertir o participar en sociedades mexicanas civiles o mercantiles, así como conceder permisos para la contitución de éstas o reformar sus estatutos o adquirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos; VI a XII.- ... ARTICULO 32.-A la Secretaría de Programación y Presupuesto corresponde el despacho de los siguientes asuntos: 200 VI.-Formular el programa del gasto Público Federal y el-Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y presentarlos junto con el del Departamento del Distrito Federal a la consideración del Presidente de la República; VIL-Autorizar los programas de inversión pública de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. VIII.- Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control, vigilancia y evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los Presupuestos de Egresos; IX.-Verificar que se efectúe en los términos establecidos la ' de los subsidios que otorgue la Federación, así como la . .. mvers1on 201 .., �aplicación de las transferencias de fondos en favor de estados, Municipios, Instituciones o particulares; X.-Establecer Normas, lineamientos y políticas en materia de administración, remuneraciones y desarrollo de personal de la Administración Pública Federal Centralizada; tadística y de Información Geográfica; establecer las normas y procedimientos para la organización, funcionamiento y coordinación de los sistemas Nacionales Estadísticos y de Información Geográfica, así como normar y coordinar los servicios d~ informática de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; y XVIII.-Los demás que le fijen expresamente las leyes y regla- XL-Fijar los lineamientos que se deben seguir en la elaboración de la Documentación necesaria para la formulación del Informe Presidencial e integrar dicha documentacion; XII.-Intervenir en la planeación, programación, presupuestación , e1·ecución1 control y evaluación de las obras públicas que realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; XII.-Emitir o autorizar, según el caso, los catálogos de cuenpara la contabilidad del gasto público fe4eral; consolidar los estados financieros que emanen de las contabilidades de las entidades comprendidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal; tas XIV.-Dictar las medidas administrativas sobre las responsabilidades que afecten a la Hacienda Pública Federal, a las del Departamento del Distrito Federal y al Patrimonio de las entidades de la Administración Pública Paraestatal; mentos. ARTICULO 34.-... Iy II.-... III.-Establecer la Política de la distribución y el consumo de los productos agrícolas, ganaderos y forestales, escuchando la opinión de la Secretaría de Agricúltura y Recursos Hidráulicos; y de los productos pesqueros, escuchando la opinión de la Secretaría de Pesca; IV a V.III.-... IX. - Coordinar y dirigir el Sistema Nacional para el Abasto, con el fin de asegurar la adecuada distribución y comercialización de productos y el abastecimiento de los consumos básicos de la población; X a XX.-... XV. -Establecer normas para la realización de auditorías en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como realizar las auditorías especiales que se requieran a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; XVI.-Comprobar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación, programación, presupuestación, contr.ol y evaluación; XVII.-Coordinar y desarrollar los Servicios Nacionales de Es202 ARTICULO 37.-... I a III.-... IV. -Promover, formular y conducir los programas de vivienda y de urbanismo y establecer su normatividad técnica y administrativa. Va XI.-... 203 �XII.-Prever a nivel nacional las necesidades d~ tierra par~ vivienda y para el desarrollo urbano, y administrar el sistema tendiente a satisfacer dichas necesidades. La Secretaría de Programación y Presupuesto representará como fideicomitente único a la Administración Pública Centralizada, en los fideicomisos que ésta constituya. TRANSITORIOS XIII a XVI.-... XVII.-Ejercer la posesión de la nación en las playas Y zonas marítimo terrestre y administrarlas en los términos de Ley; XVIIl. - lntervenir en la adquisición, enajenación, destino o afectación de los bienes inmuebles de la administración Pública Federal Centralizada y Paraestatal; así como determinar normas Y procedircientos para la formulación de inventarios y la realización de avalúos de dichos bienes; XIX a XXII.- ... ARTICULO 43. - A la Secretaría de Pesa correspondiente el despacho de los siguientes asuntos: ARTICULO 46.-... a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno O más organismos descentralizados, otra u otras empr~sas de participación estatal mayoritaria, una o ~ás instituci~n~s nacionales de crédito u organizaciones auxiliares nacionales de credito; u~ ~ v~rias instituciones nacionles de seguros o de fianzas, o uno o mas fideicomisos a que se refiere la fracción III del artículo 3o. de esta ~ey, considerando conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios del 50 O/o más del capital social; B a C).-... ARTICULO 49.-Los fideicomisos a que se refiere esta Ley serán los establecidos por la Administración Pública Centralizada así como los que se creen con recursos de las entidades a que alude el articulo 3o. de este propio ordenamiento. 204 PRIMERO.-El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. SEGUNDO.-Las atribuciones conferidas por otras disposiciones jurídicas al Departamento de Pesca o a su titular, se entenderán concedidas a la Secretaría de Pesca, o a su titular, respectivamente. TERCERO.-Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto. CUARTO.-Las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Programación y Presupuesto, en la esfera de sus atribuciones, realizarán los actos que sean necesarios a efecto de que esta última represente, como fideicomitente, a la administración pública centralizada en los fideicomisos constituidos con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto. Los recursos humanos materiales y financieros, así como los archivos y, en general, el equipo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público haya venido utilizando en el desempeño de las funciones de fideicomitente único de la administración pública centralizada, pasarán a la Secretaría de Programación y Presupuesto, dentro del plazo de 60 días contados a partir de la fecha de entrada en vigor del presente Decreto. La propia Secretaría de Programación y Presupuesto tramitará las transferencias presupuestales procedentes, y proveerá lo necesario a fin de que el personal que sea transferido mantenga sus derechos adquiridos. México, D. F., a 30 de diciembre de 1981.-Blas Chumacero Sánchez, S. P. -Rúbrca.-Marco Antonio Aguilar Cortés, D. P.- Rúbrica.-Luis León Aponte, S. S. -Rúbrica.-Silvio Lagos Martínez, 205 �D. S.-Rúbrica. I, En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Y para su debida publicación y observancia, expido el presente Decreto en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la ciudad de México, Distrito Federal1 a los treinta días del mes de diciembre de mil novecientos ochenta y uno.-José López Portillo.- Rúbrica.-El Secretario de Gobernación, Enrique Olivares Santana.-Rúbrica.-El Secretario de Relaciones Exteriores, Jorge Castañeda.-Rúbrica.-El Secretario de la Defensa Nacional, Félix Galván López.-Rúbrica.--El Secretario de Marina Ricardo Chazare Lara.-Rúbrica.-El Secretario de Ha' Público. David !barra Muñoz.-Rúbrica.-El Secrecienda y Crédito tario de Programación y Presupuesto, Ramón Aguirre Velázquez.Rúbrica.- El Secretario de Patrimonio y Fomento Industrial, José Andés de Oteyza.-Rúbrica.-El Secretario de Comercio, Jorge de la Vega Domínguez.-Rúbrica. - El Secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Francisco Merino Rábago.-Rúbrica.-El Secretar{o de Comunicaciones y Transportes, Emilio Mújica Montoya.-Rúbrica ·.-El Secretario de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, Pedro Rámírez Vázquez.-Rúbrica.-El Secretario de Educación Pública, Fernando Solana.-Rúbrica.- El Secretario de Salubridad Y Asistencia Mario Calles López Negrete.-Rúbrica.- El Secretario del Tra' . bajo y Previsión Social, Sergio García Ramírez.-Rúbrica.-El Secretario de la Reforma Agraria, Gustavo Carbajal Moreno.- Rúbrica.-La Secretaría de Turismo, Rosa Luz Alegría.-Rúbrica.-El Jefe del Departamento de Pesca, Fernando Rafful Miguel.-Rúbrica .-El Jefe del Departamento del Distrito Federal, Carlos Hank Gonzalez. -Rúbrica. EL H. CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE NUEVO LEON, LXII LEGISLATURA. EN USO DE LAS FACULTADES OiJE LE CONCEDE EL ARTICULO 63 DE LA CONSTITUCION POLITICA LOCAL, EXPIDE El SIGUIENTE: DECR E TO Núm. • . . . . . 163 LEY QUE ESTABLECE EL SISTEMA ESTATAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE NUEVO LEON. CAPITULO DENOMINACION Y OBJETO' ARTICULO lo.- Se crea el SISTEMA ESTATAL DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE NUEVO LEON, como organismo descentralizado de interés público, sin fines de lucro, con personalidad jurídica y patrimonio propios con domicilio legal en la ciudad de Monterrey o su área metropolitana. ARTICULO 2o.- Este organismo tendrá por objeto la prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado a todos los municipios del Estado, el tratamiento y reuso de las aguas residuales, así como la planeación programación, estudio, proyectos, construcción, mantenimiento, ampliación, administración, operación y control de las obras para el abastecimiento de agua potable y alcantarillado destinadas al consumo humano, a fines domésticos, comerciales, industriales y de servicios públicos, los que se declaran de interés público. CAPITULO II ATRIBUCIONES ARTICULO 3o.- Para el cumplimiento de su objeto, el Siste206 207 �IX.- Construir, administrar, mantener, operar y rehabilitar los sistemas de tratamientos y reuso de aguas residuales, así como los de agua potable y alcantarillado existentes en el Estado y los que se realicen en el futuro, en forma exclusiva. Celebrar toda clase de contratos y convenios con autoridades f e~erales, estatales y municipales, con organismos públicos o privados y con particulares que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto. X.- Ejecutar y administrar directamente o a través de terceros, las obras necesarias para la creación, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de los servicios de agua potable y alcantarillado y el tratamiento y reuso de aguas residuales en los núcleos de Gestionar y promover ante las instituciones o entidades del sector públ_ico o privado, así como con personas físicas O morales, la cooperación necesaria para los fines de este organismo . XI.- Contratar el financiamiento necesario para el cumplimiento de su objeto. población. XII.- Adquirir los bienes muebles e inmuebles necesarios para la prestación de los servicios a su cargo. ma Estatal de Agua Potable y Alcantarillado del Estado, tendrá las siguientes atribuciones: l.- 11.- III.- IV.- Levantar censos de población en todas las comunidades que carezcan del servicio de agua potable y alcantarillado. Seleccionar, previo el estudio de los informes y datos socioeconómicos y técnicos del caso, los poblados o comunidades en que hayan de realizarse obras para el abastecimiento de agua potable y alcantarillado. XIII.- Formular estudios socio-económicos y con base en ellos proponen las tarifas de los servicios a su cargo, que se aplicarán en el Estado. XIV.- ~ablecer Y dirigir oficinas operadoras del Sistema que se reqwera en las comunidades o núcleos de población. V.- Elaborar y mantener actualizado el inventario de la infraestructura hidráulica existente en el Estado. XV - VI.- Formular el padrón calificado de usuarios, el inventario del sistema y el presupuesto de ingresos y egresos que deban entregarse a las oficinas operadoras del mismo. XVI.- Cobrar de acuerdo a las tarifas aprobadas, los derechos correspondientes a la prestación de los servicios del Sistema. Hacer VII.- Formular en coordinación con las dependencias y organismos responsables, los programas para la construcción de las obras necesarias a la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado y de tratamiento y reuso de aguas residuales. VIII.- Revisar y autorizar en su caso, los proyectos de construcción o ampliación de las redes de agua potable y alcantarillado de fraccionamientos, así como supervisar y recibir los trabajos relativos. 208 Administrar los ingresos del Sistema y los bienes que se incorporen a su patrimonio. efectivos los créditos que se originen a cargo de los beneficiados con motivo de la construcción, ampliación O mejoras de los servicios a su cargo. XVII.- Atender y resolver las quejas formuladas por los usuarios. XVIII.- Realizar los actos necesarios para el cumplimiento de su objeto y ·atribuciones. XIX.- Los demás que le otorgue la ley y los reglamentos. 209 �C A P I T U L O 111 PATRIMONIO ARTICULO 4o.- El patrimonio del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, se integrará por -los siguientes bienes: 1.- 11.- III.- Los bienes muebles e inmuebles que forman parte de los sistemas de agua potable y alcantarillado, y de tratamiento y reuso de aguas residuales, establecidos o que se establezcan y que le sean entregados por los Gobiernos Federal, Estatal, Municipales o por otras entidades o personas, para la realización de su objeto. Las aportaciones y subsidios que hagan a su favor los Gobiernos Federal, Estatal y Municipales y los que obtengan de las instituciones o personas públicas o privadas. Los ingresos que obtenga por concepto de cuotas de cooperación, derechos por servicios, instalación de tomas y conexiones, así como los cobros de incorporación y todos los demás que procedan con motivo de las obras de construcción, ampliación o mejoras del sistema. IV.- El monto de los rezagos, recargos y multas que se generen a favor del Sistema. V.- Los créditos que obtenga. VI.- Las donaciones que se hicieren en su favor. VII.- Los bienes y derechos que adquiera legalmente. CAPITULO IV ARTICULO So.- La dirección y administración del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, estará a cargo de un consejo directivo, un director general y de los administradores que sean designados en los términos de la presente ley. ARTICULO 60.- El consejo directivo del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, estará integrado por: 1.- Un presidente, que será el Gobernador del Estado, o la persona que éste designe en su representación para suplirlo. II.- Un secretario, que será nombrado por el Gobernador del Estado. III.- Por vocales, que serán: a) .- El Secretario de Asentamientos Humanos y Planificación del Estado. b).- El Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado. c).- El Vocal Ejecutivo de la Comisión de Agua Potable y Drenaje de Monterrey. d).- El Representante de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. e).- Un representante de-los Municipios del Estado que será designado por el Ejecutivo del Estado. f).- Además, un representante de cada uno de los Sectores de la población en el Estado, a saber: Popular, Obrero, Campesino, Industrial y Propietarios, mismos que designará el Gobernador del Estado, a propuesta de los Organismos mas representativos de estos sectores. DIRECCION Y ADMINISTRACION 210 2fl �IV.- Un Comisario, designado por el propio consejo directivo. Para cada uno de los integrantes de este consejo directivo deberá nombrarse un Suplente. Los cargos de desempeñen los miembros del consejo directivo no serán remunerados, serán como una contribución a la comunidad neolonesa. ARTICULO 7o.- En el ejercicio de sus funciones, el consejo directivo tendrá todas las facultades generales y las que requieran cláusula especial conforme a la ley. ARTICULO 80.- El consejo directivo será la máxima autoridad del Sistema y tendrá las siguientes facultades: 1.- Determinar las políticas, normas y criterios técnicos, de organización y administración que orienten las actividades del sistema y sus oficinas operadoras. U.- Autorizar las obras de construcción, rehabilitación, ampliación, incorporación y mejoramiento de los servicios de agua potable y alcantarillado, así como la creación de nuevos servicios, potabilización de aguas y tratamiento y reuso de las residuales. 111.- VII.) Revisar y aprobar en su· caso, los estados financieros y los balances anuales, así como los informes generales y especiales. VIII.- Otorgar, sustituir o revocar poderes generales o especiales. IX - Los inherentes para el adecuado funcionamiento del Sistema y los demás que le señale la ley y los reglamentos. ARTICULO 9o.- El consejo directivo celebrará una sesión ordinaria bimestralmente y las extraordinarias que sean necesarias, cuando lo soliciten el presidente, el director general o la mayoría de sus miembros. Las sesiones en primera convocatoria serán válidas con la asistencia del presidente, del secretario y tres de los vocales, y en segunda convocatoria con la asistencia del presidente, del secretario y del número de vocales que asistan. ' ARTICULO 100.- Las decisiones del consejo directivo se tomarán por mayoría de votos de los miembros presentes, y en caso de empate, el presidente tendrá voto de calidad. ARTICULO l lo.- El presidente del consejo directivo tendrá las siguientes facultades: Revisar y aprobar en su caso, los programas de trabajo y el presupuesto general del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado. I- Presidir las sesiones del consejo directivo y hacer cumplir sus acuerdos. IV. - Autorizar los créditos que se requieran. 11.- Nombrar y remover al director general y a los administradores de las oficinas operadoras; V.- Aprobar los reglamentos internos del Sistema. III.- VI.- Proponer las tarifas para el cobro de los servicios, a la autoridad competente. En general, realizar todos aquellos actos que sean necesarios para el funcionamiento del Sistema. 212 ARTICULO 120.- El secretario del consejo directivo tendrá 213 �las facultades siguientes: l.- 11.- su correlativo, el artículo Distrito Federal. Formular las actas y acuerdos de las sesiones ordinarias Y extraordinarias que celebre el consejo directivo., Sin embargo, para ejercitar actos de dominio, el director general se sujetará, previamente y por escrito al acuerdo del Consejo Directivo, el que a su vez lo autorizará para celebrar actos específicamente determinados y bajo las condiciones que se fijen al respecto por el mencionado consejo. Las demás facultades que le sean expresamente señaladas por el presidente del consejo directivo y por el reglamento interior del Sistema. ARTICULO 13o.- El comisario tendrá a su cargo las tareas de vigilancia de las operaciones del Sistema. ARTICULO 14o.- El director general del Sistema tendrá las 2554 del Código Civil para el VI.- Asistir a las reuniones del Consejo Directivo con voz pero sin voto. VII.- Suscribir, otorgar y endosar títulos de crédito y celebrar operaciones de crédito. siguientes facultades: Ejecutar los acuerdos y disposiciones del co~j~ directivo, dictando las medidas necesarias para su cumplimiento en observancia de la ley y los reglamentos. VIII.- Elaborar y entregar a las oficinas operadoras del Sistema el II.- Presentar al consejo directivo, a más tardar en la primera quincena de noviembre de cada año, los presu~uest~s ~e ingresos y egresos y los programas de trabajo y fmanc:iarruento para el siguiente año. IX - Ordenar la práctica anual de auditorías a las oficinas operadoras del Sistema, con el objeto de vigilar y supervisar su administración y eficaz funcionamiento. X- Nombrar, suspender y remover al personal del Sistema. Ill.- Presentar anualmente al consejo directivo dentro de los tres primeros meses del afio los estados financieros Y el informe de actividades del ejercicio anterior. XI.- Formular y concertar las condiciones generales para la presentación de los servicios con aprobación del consejo directivo. IV .- Atender los problemas de carácter administrativo Y laboral que le sean planteados en el ejercicio de sus funciones. XII.- Dirigir y encornedar estudios e investigaciones necesarias o recomendables para el mejor cumplimiento de los fines del Sistema. V.- Representar al Sistema, ante cualquier autoridad, org~~mo descentralizado federal, estatal o municipal, personas f1S1cas o morales de derecho público o privado, con todas las facultades que correspondan a los apoderados generales para _p~eitos y cobranzas, actos de administración y actos de domlillo en los términos del artículo 2448 del Código Civil del Estado Y I.- 214 programa de normas técnicas y administrativas que deban ser aplicadas, así mismo los reglamentos expedidos. XIII.- Proponer al consejo directivo la contratación de los créditos necesarios para los fines del Sistema. XIV.- Las demás que le confiere la ley, los reglamentos o el consejo directivo. 215 �CAPITULO V RELACIONES DE TRABAJO ARTICULO l So.- Las relaciones laborales de los trabajadores del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado se regirán por la Ley del Servicio Civil. CAP I TU L O VI preste el Sistema no será objeto de exención de ninguna clase para los obligados, ya se trate de particulares, dependencias del gobierno federal, estatal o municipales, entidades paraestatales, instituciones educativas o de asistencia pública o privada. ARTICULO 200.• En los casos de faltas temporales o definitivas de los vocales del consejo directivo del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, se procederá a la designación de un nuevo representante propietario o suplente, según el caso, en los términos de la presente ley. • PREVENCIONES GENERALES ARTICULO 160.• Las tarifas que se cobren por los servicios que preste el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado, serán aquéllas que apruebe el Ejecutivo del Estado mediante el acuerdo respectivo y previa la proposición realizada por el consejo directivo del Sistema. Las tarifas establecidas conforme a lo dispuesto por este artí· culo serán publicadas en su oportunidad en el Periódico Oficial del Estado. ARTICULO 210.• Los miembros del consejo directivo podrán ser removidos libremente por quien los designe, o cuando incurran en negligencia. ARTICULO 220.• El Director General del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado será personalmente responsable del cumplimiento de las facultades y obligaciones que esta ley le impone. Lo son, asimismo, los Administradores y empleados de las oficinas operadoras. ARTICULO 170.• Los adeudos procedentes de la prestación de los servicios del Sistema, las sanciones administrativas, que con motivo del mismo se impongan, así como los demás accesorios legales1 tendrán el carácter de créditos fiscales. Para hacerlos efectivos, la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado ejercerá la fa. cultad económico coactiva. ARTICULO 230.• El Sistema Estatal de Agua Potable y~cantarillado no podrá suspender por ningún motivo la prestación de sus servicios, salvo caso fortuitos o éausas de fuerza mayor. ARTICULO 180.• El Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, creado por esta ley, gozará respecto a su patrimonio, de las franquicias, prerrogativas y privilegios concedios a los fondos y bienes del Estado. Dichos bienes, así como los actos y contratos que celebre el Sistema Estatal, estarán exentos de toda carga física del Es· tado. Los bienes del Sistema destinados a la prestación de los servicios a su cargo serán inembargables, exceptuándose todos aquellos casos en que se ejercieren acciones de créditos hipotecarios. T R A N S I T O R I O S: ARTICULO 190.• El pago de las cuotas por los servicios que 216 ARTICULO 24o.- Las facultades y obligaciones de los miembros del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, no previstas en el texto de la ley se establecerán reglamentariamente. PRIMERO:- Se deroga el Decreto Núm. 137 que contiene la "Ley para el Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Nuevo León, exceptuándo los Municipios que comprenden el Area Metropolitana de Monterrey", publicado en el Periódico Qfi. cial del Estado, del miércoles seis de agosto de Mil Novecientos Se217 �ble y Alcantarillado, quedando sujetos, como ya lo eran a la Ley del Servicio Civil del Estado. senta y Nueve. SEGUNDO:- Para los efectos de lo dispuesto en los artículos segundo y tercero fracción I de la presente ley y en tanto se realicen los actos o convenios procedentes, "Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey", institución Pública descentralizada, continuará con la operación y el mantenimiento de los servicios que actualmente presta en las redes existentes. TERCERO:- Al iniciar su vigencia la presente ley quedarán a cargo del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, la presta,ción de los servicios de su incumbencia y los que actualmente se encuentran atendidos por la Junta Estatal para el Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado; las Juntas Locales de Administración, Operación y Mantenimiento de Agua Potable y Alcantarillado; incluyendo los sistemas que administraba y operaba directamente o a través de los organismos creados para ese efecto, la Secretaría de Asentamientos humanos y Obras Públicas y que pasaron a control del Estado en cumplimiento del acuerdo Presidencial de fecha 29 de octubre de 1980; publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 5 de noviembre de 1980; así como los servicios que presta el Departamento de Agua y Drenaje del Municipio de Linares. CUARTO:- El Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, se subroga en los derechos y obligaciones correspondientes a las juntas y entidades indicadas en el artículo transitorio que antecede. QUINTO:· Los bienes que integran el patrimonio de las juntas y entidades a que se hace referencia en el artículo tercero transitorio, pasarán a formar parte del patrimonio del Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado. Los nuevos empleados que lleguen a requerirse estarán sujetos a la misma Ley del Servicio Civil, en virtud de que ésta empresa tiene como función princip§tl la prestación de un servicio que se declara de interés público y que le compete en el Estado. SEPTIMO: · Se derogan todas las disposiciones que contravengan lo dispuesto por esta ley y sus reglamentos. OCTAVO: · Entre tanto se dicten los reglamentos a que se refiere esta ley, el Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado resolverá lo que proceda conforme a derecho. NOVENO:· Esta ley entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial del Estado. Por lo tanto envíese al Ejecutivo para su promulgación y publicación en el Período Oficial del Gobierno del Estado. Dado en el Salón de Sesiones del I:I. Congreso del Estado Libre Y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su Capital, a los quince días del mes de diciembre de mil novecientos ochenta y uno. PRESIDENTE DIP. DIEGO LOPEZ CRUZ. DIP. SECRETARIO·. DIP. SECRETARIO PROFA. JESUS GARZA TOA RES C.P. NAHUM PEREZ CASTAÑEDA SEXTO:- Los trabajadores que al entrar en vigor esta ley, laboren para las juntas y entidades mencionadas en el artículo tercero transitorio del presente ordenamiento, conservarán sus derechos y pasarán a formar parte del personal del Sistema Estatal de Agua Pota218 219 �EXPOSICION DE MOTIVOS El Presidente de la República, consciente de la escasez de agua en todo el país, de la necesidad de coordinar esfuerzos para evi-. tar duplicidad y con el fin de fortalecer a los Estados dispuso que todos los Sistemas de Agua Potable que venía manejando la Secretaría de Asentamientos humanos y Obras Públicas ( S.A.H. O. P.} pasarán a ser controlados por los gobiernos estatales, mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial del día 5 de Noviembre de 1980. Nuevo León vive una de las etapas más críticas de su historia por la escasez de agua en Monterrey y su zona metropolitana. Desde que me hice cargo del Ejecutivo del Estado señalé como uno de los prioritarios problemas a resolver, el del agua, elemento vital no solo para continuar con nuestro desarrollo sino indispensable para poder vivir. Considerando que a medida que transcurre el tiempo el agua para consumo humano es cada vez más escasa y que el agua para uso industrial es también indispensable pués permite el crecimiento de la industria que genera empleos y coadyuva en el desarrollo del Estado, y que el agua para uso agrícola es cada vez más importante para la producción de los alimentos. El Presidente López Portillo con gran comprensión y generosidad para Nuevo León, y en combinación con el Gobierno del Estado, elaboró y puso en marcha un Plan Hidráulico para el Estado, que no~ permitirá resolver las necesidades de agua hasta el año 2000, en este plan se incluyen fuertes inversiones directas de la Federación para poder traer el agua a Monterrey, como es el caso ya de la construcción de la Presa Cerro Prieto y del Acueducto a esta ciudad, perforaciones, etc., también se preveen otras inversiones que se obtendrán a través de Créditos con la Banca Oficial y Privada, y que se destinarán principalmente a la distribución del agua. Por todas estas razones y con la finalidad de establecer políticas y acciones coordinadas, uniformes Y. perfectamente planeadas, tanto para el uso y administración del agua, como para la aplicación de las tecnologías de exploración, de conducción, de tratamiento y de distribución del agua, y fundamentalmente en cumplimiento del acuerdo presidencial publicado el día 5 de Noviembre de 1980 el Gobierno del Estado a decidido crear una Empresa descentralizada' de interés público que se denominará "Sistema Estatal de Agua Potable Y alcantarillado de Nuevo León" (SISTELEON), que nos permita optimizar los recursos existentes, evitar la duplicidad de funciones y esfuerzos y preveer las necesidades futuras de agua en todo el Estado. Así esta Empresa tendrá a su cargo las políticas a seguir en el uso del agua Y controlará todos los Sistemas existentes en la actualidad , incluyendo los que venía operando la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (S.A.H.O.P.), los que administra la Junta Estatal de Agua Potable y Alcantarillado, y los municipales como el Departamento de Agua y Drenaje de Linares. Pensamos estar en presencia de la mejor alternativa: queremos saber con precisión el estado de eficacia financiera que guarda el Sistema en sí, así como el manejo de las múltiples partes de que se compone hasta ahora en los 51 municipios de la entidad, su costo y su eventual rentabilidad. Al crearse la empresa Sistema Estatal de Agua Potable y Alcantarillado de Nuevo León, se asegura el mejor análisis evaluativo de la planeación y ejecución de las obras, de la operación del servicio y de la coordinación con el Gobierno Federal sobre todo desde los puntos de vista, económico, ide conocimiento de los recursos acuíferos de que dispone la entidad y de las políticas a seguir para garantizar a la población su abasto. No declina el Estado la responsabilidad, que le es prioritaria, Y que le corresponde, en el cuidado y uso del agua, sino que al crear esta institución se propicia la colaboración y participación concreta 220 221 �de los distintos sectores sociales en la solución y administración del problema. Por otra parte, no consideramos conveniente utilizar en el caso concreto, la existencia del Organismo descentralizado que ya funciona, como lo es Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey. Esta institución nació para otros propósitos más limitados: prestar los servicios de agua y drenaje precisamente en la ciudad de Monterrey, mas no para resolver el problema de agua y drenaje en todo el Estado. Ampliarla sería más oneroso y ésto repercutiría en la población. Además la estructura financiera de la institución mencionada, es insuficiente para abordar eficazmente el problema de todo el Estado ya que se encuentra en el límite de su capacidad crediticia, a pesar de que en forma directa tanto el Estado de Nuevo León como el Gobierno Federal, le han apoyado con fuertes aportaciones económicas de carácter extraordinaFio, lo cual se ha hecho con gran esfuerzo -teniendo que diferir otras urgencias del servicio público-, frente a la necesidad imperiosa de no suspender el suministro de agua. La adopción del nuevo sistema implicaría la supresión de un sinnúmero de cuerpos administrativos que tienen funciones en lo referente al agua y drenaje en el Estado. Así, en el Proyecto de Ley se contempla la desaparición tanto de la Junta Estatal de Agua Potable y Alcantarillado del Estado, como del Departamento Municipal de Agua y Drenaje de Linares, y de todos aquellos organismos que administraba la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas y que pasaron a nuestro control en cumplimiento del Acuerdo Presidencial de fecha 29 de Octubre de 1980, publicado en el Diario Oficiál de la Federación del 5 de Noviembre del mismo año. Todos estos organismos que se suprimirían, transferirían sus bienes, derechos y obligaciones al nuevo ente que se crearía, de suerte que éste incluya en su patrimonio esos bienes y derechos y se subrogue en las obligaciones, sobre todo en aquellas relativas a aspectos laborales que, dicho sea de paso, continuarían rigiéndose por la Ley del Servicio Civil del Estado. 222 Como es lógico suponer, la supresión de los mencionados organismos y la creación de uno solo, nuevo, traería como consecuencia el evitar la multiplicidad de esfuerzos y costos, con el consiguiente ahorro. Sin embargo, se contempla en el esquema que se recomienda en la Iniciativa, a través de una disposición transitoria, el que Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey continúe con la operación y mantenimiento de las redes que actualmente están a su cargo, para procurar hacer frente por sí a sus compromisos financieros, técnicos y laborales. SEÑORES DIPUTADOS: He expuesto a ustedes, sucintamente, los rasgos y motivos primordiales de la Iniciativa que someto a su alta consideración. Desde muchos puntos de vista, pero fundamentalmente desde el punto de vista social, tenemos el compromiso insoslayable de resolver el problema del agua potable en nuestra entidad no solamente ' para el presente sino también para un futuro mediato. Debemos actuar a fondo, de prisa pero con seriedad. La presente generación de nuevoleoneses y las generaciones por venir están exigiéndolo. El aumento demográfico que tenemos y esperamos, hace más difícil la tarea, más grande el reto; pero estamos ciertos que con el esfuerzo participativo de todos, saldremos adelante. Consciente por una parte de esta grave responsabilidad histórica que toca vivir a la presente generación de nuevoleoneses frente al problema del agua en el Estado -el mayor desafío de nuestro tiempo-, y convencido de que sola223 �m,mte uniformando criterios, sumando esfuerzos, coordinando programas y técnicas, todos podremos resolver este grave problema del agua, que es vida, salud y progreso, someto a Vuestra Soberanía esta Iniciativa, que espero merezca su aprobación. EL H. CONGRESO DEL ESTADO LIBRE V SOBERANO DE NUEVO LEON, LXII LEGISLATURA. EN USO DE LAS FACULTADES OUE LE CONCEDE EL ARTICULO 63 DE LA CONSTITUCION POLITICA LOCAL, EXPIDE EL SIGUIENTE: DECRETO A t e n ta m e n t e. Monterrey, N. L. , 11 de Diciembre de 1981. "SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCION" EL C. GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO DE NUEVO LEON. ALFONSO MARTINEZ DOMINGUEZ EL C. SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO. GRACIANO BORTONI URTEAGA. Núm. ... 175. ARTICULO UNICO:- Se reforma el Artículo 65 de la Constitución Política del Estado, para quedar en los siguientes términos: " " ARTICULO 65.- La víspera de su receso, en cada período de sesiones ordinarias, la Legislatura nombrará a pluralidad absoluta de votos una Diputación Permanente compuesta de cuatro Diputados en ejercicio. 11 11 TRANSITORIO UNICO:- El presente Decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Periodico Oficial del Gobierno del Estado. Por lo tanto envíese al Ejecutivo para su promulgación y publicación en el Periódico ohcial del Gobierno del Estado. Dado en el Salón de Sesiones del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su Capit al, a los veintitrés días del mes de diciembre de mil novecientos ochenta y uno. PRESIDENTE DIP DIEGO LOPEZ CRUZ. 224 DIP. SECRETARIO DIP. SECRETARIO PROFA. JESUS G. GARZA TORRES C.P. NAHUM PEREZ CASTAÑEDA 225 �El fl. CONGRESO DEL ESTADO LIBRE V SOBERANO DE NUEVO LEON, LXII LEGISLATURA, EN USO DE LAS FACULTADES OUE LE CONCEDE EL ARTICULO 62 DE LA CONSTITUCION POLITICA LOCAL, EXPIDE EL SIGUIENTE: D E CR ET O NUN:. 176. ARTICULO UNICO: - Se reforman los Artículos 41 y 44 del Reglamento para el Gobierno interior del H. Congreso del Estado, para quedar redactados de la siguiente forma: " " ARTICULO 410.- La víspera del receso, en cada período de sesiones ordinarias, la Legislatura nombrará a pluralidad absoluta de votos, una Diputación Permanente formada por cuatro Diputados en ejercicio. ARTICULO 440.- Los cargos señalados en el Artículo 42 serán por todo el período de receso y el Suplente será quien cubra las faltas de cualquiera de los demás integrantes de la Diputación Permanente." " TRANSITORIO: UNICO:- El presente Decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. .. Por lo tanto envíese al Ejecutivo para su promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Dado en el Salón de Sesiones del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su Capital, a los veintitrés días del mes de Diciembre de mil novecientos ochenta y uno. PRESIDENTE C. DIP. JUAN FRANCISCO CABALLERO ESCAMILLA, PRESIDENTE DEL H. CONGRESO DEL ESTADO, P R ES ENTE. Los legisladores que suscribimos, miembros de la LXII Legislatura del Estado de Nuevo León, con el debido respeto manifestamos: Que entre las CaMracterísticas intrínsecas de las leyes, necesarias para su cabal acatamiento, destaca su expresión en lenguaje claro y preciso, sin dejar lugar a ambigüedades que puedan conducir a interpretaciones erróneas, aún contrarias a la intenck,n del legislador; Que tal confusión se encuentra en la parte final del texto del artículo 65 de la Constitución Política del Estado de Nuevo Leqn, donde por un defecto de estructura lingüística se entiende que la Diputación Permanente se compone de tres diputados propietarios y un suplente, lo cual sería absurdo, siendo la realidad que se integra con cuatro diputados en ejercicio, y el cuarto de ellos funge como suplente o substituto común de los tres primeros, logicamente miembros todos de la Legislatura que los nombra . Fundada en las anteriores consideraciones sometemos a la aprobación de esta LXII Legislatura la iniciativa que proponemos a efecto de que se reforme el artículo 65 de la Constitución Política del Estado, cuya redacción quedaría de la siguiente manera: "ARTICULO 65.- La víspera de su receso, en cada período de sesiones ordinarias, la Legislatura nombrará a pluralidad absoluta de votos una Diputación Permanente compuesta de DIP. DIEGO LOPEZ CRUZ DIP. SECRETARIO DIP. SECRETARIO PROFA. JESUS G. GARZA TORRES 226 C.P. NAHUM PEREZ CASTAÑEDA 227 �de cuatro diputados en ejercicio". Para que haya congruencia en el Reglamento para el Gobierno Interior del H. Congreso del Estado, proponemos también la reforma del artículo 41 del mismo, para quedar con la si¡uiente redacción: "ARTICULO 41.- La víspera del receso, en cada período de sesiones ordinarias, la Legislatura nombrará a pluralidad absoluta de votos una Diputación Permanente formada por cuatro diputados en ejercicio". El artículo 42 de dicho Reglamento determina los cargos que ocuparán los cuatro diputados designados. ATENTAMENTE' MONTERREY, N. L., a 25 de MARZO DE 1981. Dip. Lic. Consuelo Botello de Flores, Dip. Lic. Leopoldo H. Salinas Gaytán, Dip. Dr. Gonzalo Guajardo Hernández. HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO. PRESENTE. Uno de los rasgos más sobresalientes de las normas jurídicas es su flexibilidad, atenta a la evolución social. No sería posible concebir un sistema jurídico refractario a los cambios sociales, sin menoscabo de su vitalidad. Precisamente por ello, las condiciones prevalecientes en la vida moderna obligan a todas las sociedades a renovar sus dispositivos legales, para adecuarlos a las exigencias que les plantea su propio desarrollo. En relación a la legislación sobre el Registro Civil1 las razones que motivan su revisión son múltiples. Primeramente por tratarse de una institución cuya trascendencia está fuera de duda. Adicionalmente por haber permanecido durante largos años marginada de los adelantos que se propiciaban en otros campos del Derecho; Y, por último, por haberse generado criterios dispares en la regulación de figuras similares del propio Registro Civil. Desde esta perspectiva, se estimó la conveniencia de proceder a realizar un estudio sistemático de los diferentes aspectos que confronta la institución, con el propósito de obtener una panorámica lo más completa posible del estado en que se encuentra en la actualidad. En este contexto se originaron las Reuniones Nacionales so- bre el Registro Civil, que hicieron más evidente la urgencia de formular una revisión acuciosa de sus fundamentos legales, estructura administrativa y procedimientos operativos. No obstante el valor incalculable de las recomendaciones recabadas durante las deliberaciones en esas reuniones, se puso de 228 229 �manifiesto la necesidad de iniciar investigaciones específicas para llegar a resultados más tangibles. tura administrativa Y, dentro de ésta, crear- un órgano específico que coordine, supervise y dirija la Institución. De esta manera, se inició un estudio monográfico de los antecedentes históricos, jurídicos y doctrinarios de la institución que, independientemente de ofrecer una visión de conjunto, permitió observar también su evolución jurídica. Las actividades de las Oficialías .del Registro Civil fueron ha- Los indicadores obtenidos representan, indudablemente, parámetros de extraordinaria utilidad, pero que hubiesen resultado insuficientes para el própósito que anima estas reformas, de no haber sido complementados con un profundo estudio de la legislación vigente sobre la materia. No se trata de innovar o cambiar substancialmente las bases de una institución que, por su propia naturaleza, resulta susceptible a reformas de fondo. Sólo se busca otorgarle un grado de congruencia y uniformidad a sus fundamentos legales, sin desconocer las peculiaridades propias que le había proporcionado el Legislador local, conciliándose disposiciones contrarias, armonizándose las contradictorias y previniendo las necesidades sociales latentes. La propuesta abarca dos aspectos fundamentales: las disposiciones substantivas y las adjetivas, con la elaboración paralela ~el . Reglamento Administrativo correspondiente. Las disposiciones substantivas comprenden un total de 134 artículos. Las adjetivas se resumen en un procedimiento especial a través de las reformas y adiciones conducentes a la Ley Orgánica del Poder Judicial y al Código de Procedimientos Civiles. Considerada la importancia del Registro Civil y ante la omisión de una referencia precisa sobre la institución, se estimó prudente definirla con aquellos elementos que no ofrecen controversia. De la misma manera, valorada la trascendencia de los servicios que .presta la Institución, resultaba necesario precisar su estruc230· ciéndose cada vez más complejas, sobre todo las de aquellas que se encuentran ubicadas en las zonas de una alta densidad de población. De ese modo, resulta indispensable proporcionar a la Institución un órgano regulador propio, que directamente se responsabilice de su dirección y supervisión. Por ello, la reforma propuesta alude específicamente a una Dirección del Registro Civil, con facultades en todo el terrritorio del Estado. Igualmente se precisa que el sistema estará compuesto por Oficialías, cuyo número y ubicación en cada Municipio será autorizado por el Ejecutivo Estatal, de acuerdo a los criterios sefialados en el reglamento. Otro :omponente es el Archivo Estatal del Registro Civil, que debe estar suJeto a la citada Dirección. El sentido de esta reforma está dirigido a dotar de funcionalidad la expedición de copia certificada, que frecuentemente se vé afectada por depender el referido archivo de otra oficina. Otro aspecto singularmente importante que se contempla es la intervención de los testigos. La práctica cotidiana de la Institución demuestra que, en muchos casos, aquéllos carecen de la idoneidad requerida. Pero a pesar de los vicios advertidos, se estimó que su elimi_,, nación podría dar origen a desviaciones en el comportamiento de los Oficiales del Registro Civil, por lo que se optó por conservarlos destacando el grado de parentesco, como un indicador de confiabilidad para una averiguación posterior. . Durante largos años el asentamiento de los actos del Registro Civil se hizo en libros.- Desde 1979 Nuevo León inició el empleo de formas. A pesar de ser reciente este procedimiento los resultados han sido muy satisfactorios, lo que tiene mayor validez si se advierte el volúmen de población atendida. 231 �El empleo de estas formas simplifica la atención al público, asegura el llenado simultáneo de los ejemplares exigidos por la Ley, ahorra tiempo al personal de la Institución, facilita su encuadernación y conservación, evita errores de transcripción y no constituye una erogación mayor. Además, la reforma obliga a que las inscripciones se hagan mecanográficamente. Por otra parte, se procedió a diseñar un nuevo formato, procurando una mejor distribución de su contenido, la simplificación de su llenado y un espacio para la asignación de la Clave Unica del Registro Nacional de Población. De particular importancia resulta señalar que en este nuevo diseño se tuvo presente el problema generado por las anotaciones marginales, que se resolvió anexando en hoja aparte el texto de la anotación correspondiente y sólo indicando en el cuerpo del acta el nombre de la anotación o de las anotaciones, en caso En este sentido, además de mejorarse la ·redacción al hacer referencia en forma precisa a las sentencias ejecutoriadas se incorpora en la última de las formas señaladas a la tutela. ' Se propone regular con mayor rigor el apéndice. Es decir, los documentos relacionados con el hecho o el acto que se asienta. Por ello la reforma vincula directamente dichos documentos con su ma~, destacándose a los particulares la posibilidad no solamente de solicitar copias certificadas de las actas, sino también de los documentos que las complementan. Apoyados en la doctrina del mandato y de la representación se desprendió el carácter personalísimo de los actos del estado civil' por lo que se sugiere que la representación solo sea admisible cuand~ co~e. en instrumento público en los casos de matrimonio y de reconocnmento de hijos. de existir. La determinación de las características generales de dichas formas se dejó a las disposiciones reglamentarias conservándose la indicación recogida en otras legislaciones en relación a las seguridades de su expedición. Otro aspecto importante contempla el número de formas. De acuerdo con la legislación vigente, fue posible observar que el número de libros empleados para el asentamiento de los actos del Registro Civil varía de 3 a 9 , prevaleciendo como factor común el de 7. Con el ánimo de no alterar una práctica arraigada, se decidió conservar el mismo número de formas que, debidamente encuadernadas, constituirán el mismo número de libros, reservando para cada acto específico una acta. Sin embargo, se modificaron aspectos cualitativos, debido a que las formas propuestas comprenden los siguientes aspectos: nacimientos, reconocimiento de hijos, adopción, matrimonios, divorcios, defunciones e inscripción de las sentencias ejecutoriadas que declaran la ausencia, la presunción de muerte, la tutela y la pérdida o limitación de la capacidad legal para administrar bienes. _E~ c~anto al contenido de las actas, la propuesta no incorpor~ modificaciones sustanciales, salvo algunas otras que se mencionara~. En respuesta a una petición de la Secretaría de Relaciones Exteriores, en el acta de nacimiento se indica la nacionalidad de los padres Y de los abuelos. . , Por su parte, en el acta de matrimonio solo se requiere la declaracion de dos testigos que conozcan a los pretendientes y, en caso de no haberlos, la presentación de dos testigos por cada uno de ellos Se exige invariablemente el régimen patrimonial bajo el que se suscri: be el matrimonio, obligándose al Oficial del Registro Civil a requerir Y a asentar la declaración de los consortes sobre el régimen que se adopta .. Sob~e este particular, también se precisa que la celebración d~ ~atrimoruos en grupo, no exime al Oficial competente del cumplimiento de las formalidades a que se sujeta dicho acto. d . Sobre la declara~~n del nacimiento se establecen varias moali~des. Con el prop0S1to de reducir la inscripción extemporánea de d1ch~ acontecimiento, y atentos a las dificultades de traslado para los habitantes de algunas regiones de la entidad, se amplía el término ' 233 232 �a sesenta días. La obligación de declarar el nacimiento, por su parte, se consigna a cargo del padre o la madre o de ambos. Especial importancia merece sefialar la modificación en la que se prohibe expresamente al Oficial del Registro Civil y a los testigos que asistan al acto, hacer inquisición sobre la paternidad o maternidad del nifio que se presente. Esta modificación obedece a la disposición constitucional que tutela en igualdad de condiciones los derechos de hombres y mujeres, habida cuenta de que los efectos jurídicos que pudiera provocar la adjudicación de un hijo, sin haberlo tenido realmente, dafia por igual al hombre como a la mujer. Se consideró necesario precisar con cuidad cuándo se trata de una cancelación, de una rectificación, de una modificación o de una aclaración de actas del estado civil. La cancelación, por false dad cuando se alegue que no aconteció el suceso o hecho motivo del registro. La rectificación para corregir errores esenciales o accidentales. La modificación para variar algún nombre, apellido, u otra Consecuentemente con la corriente que demandó un trato más humano para quienes por causas ajenas a su voluntad. nacieran en condiciones especiales, se reitera la prohibición de calificar infamantemente a la persona registrada, obligándose a quien tenga a su cargo las actas en cuestión para testar de oficio las palabras contenidas en actas anteriores. Simultáneamente se procura facilitar la identificación de los expósitos, informándose siempre al Ministerio Público sobre los acontecimientos de este tipo. En cuanto al parto múltiple, únicamente se establece hacer constar las particularidades que distingan a los recién nacidos, de acuedo a la información proporcionada por quienes los presenten. A pesar de ser obligación de las autoridades judiciales remitir a los Oficiales del Registro Civil las resoluciones que sean de su competencia, la práctica nos ha demostrado que no siempre se cumple oportunamente con tal prescripción, por lo que a fin de dar seguridad al adoptante y al adoptado, se les fa culta para que en el término de quince días presenten al Oficial del Registro Civil de su domicilio, copia certificada de la resolución judicial que autoriza la adopción. En relación a las actas de defunción se incorporó el concepto de cremación y se conserva la obligación a cargo del Oficial del Registro Civil de asegurarse suficientemente del fallecimiento, pero prácticamente en base al certificado expedido por médico titulado. 234 circunstancia sea esencial o accidental. La aclaración, que se tramitará por la vía administrativa ante la Dirección del Registro Civil y con las formalidades que seiíale el Reglamento, sólo cuando existan errores manifiestos ortográficos o mecanográficos, entendiéndose por errores manifiestos los que se desprendan fehacientemente de la sola lectura de la inscripción correspondiente. Pero también para evitar desvíos y con el propósito de preservar una actuación responsable en cuestiones de suyo delicadas, se establece que la violación a ello se sancionará con la destitución del Director del Registro Civil, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que sea exigible. Las razones que justifican el haber formulado los procesos descritos, son básicamente de economía procesal. Hasta ahora la totalidad de las cuestiones relativas a los aspectos mencionados, han quedado en manos del Poder Judicial. Sin embargo, se ha advertido que ello provoca dilaciones innecesarias, por lo que se cree que la proposición formulada subsanará tal estado de cosas, sin menoscabo de la seriedad y la solemnidad requerida en estos casos. Por otra parte, también mereció una regulación meticulosa el registro extemporáneo, particularmente el de nacimientos. En lo que hace a éstos, después de analizarse las irregularidades que se presentan con motivo de este tipo de registros y conscientes de las dimensiones que pueden adquirir tales irregularidades, se faculta a los Ofi235 �c;ales del Registro Civil a autorizarlos tratándose de personas menores de siete años de edad, con observancia rigurosa de los requisitos previstos por la Ley. Cuando exceda de esa edad y entratándose de los demás registros extemporáneos, se impone a los interesados la necesidad de acreditar el hecho o acto en términos de jurisdicción voluntaria, para que se pueda realizar la inscripción por el Oficial respectivo. En lo que hace al campo adjetivo se determinó estructurar un procedimiento especial y uni-instancial, que deberá tramitarse ante la Sala Familiar del Tribunal Superior de Justicia en la Entidad, a fin de otorgar mayor agilidad a la problemática del Registro Civil, en lo que concierne a la rectificación y modificación de actas. Es decir, un procedimiento que genera COJ?.fianza y seguridad jurídica por quedar en manos del Poder Judicial fenómenos trascendentales y relevantes en la vida de una persona, pero que a la par proporcionan destacada celeridad a la tramitación de los mismos. 111.· Adición de los artículos 956 y 957 al Libro Quinto, de los asuntos del orden familiar, Titulo Unico, Capítulo Unico, del Código de Procedimientos Civiles. SUFRAGIO EFECTIVO NO REELECCION. Monterrey, N. L., Diciembre 21 de 1981 EL C. GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO. ALFONSO MARTINEZ DOMINGUEZ EL C. SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO GRACIANO BORTONI URTEAGA. Con todo, se conserva el juicio plenario y la revisión de oficio cuando se trate de la cancelación de actas del estado civil, por la importancia y significación que implica una demanda o solicitud de esa naturaleza. Por los motivos anteriormente expuestos y con fundamento en los artículos 68 y 69 de la Constitución Política del Estado, someto a la consideración de esa Honorable Soberanía Iniciativa de Reformas y Adiciones que en seguida se mencionan, para que en lo sucesivo queden como aparecen en el cuerpo de disposiciones que por separa,do se anexa: 1.- Reformas a los artículos del 35 al 138 del Código Civil, que comprenden del Capítulo I al XI, del Título Cuarto, Libro Primero. 11.- Reformas a los artículos 111 fracción IV y 452 del Código de Procedimientos Civiles. 236 �EL H. CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE NUEVO LEON, LXII LEGISLATURA, EN USO DE LAS FACULTADES QUE LE CONCEDE EL ARTICULO 63 DE LA CONSTITUCION POLITICA LOCAL, EXPIDE EL SIGUIENTE: D E C .R E T O No.......... .. .182 REFORMAS AL CODIGO CIVIL DEL ESTADO DE NUEVO LEON ARTICULO UNICO:- Se reforman los Artículos del 35 al 138 del Código Civil del Estado de Nuevo León, que comprenden del Capítulo I al XI, del Título IV, Libro I, para quedar de la siguiente forma: TITULO CUARTO DEL REGISTRO CIVIL CAPITULO I Disposiciones Generales ARTICULO 35.- El Registro Civil es la Institución de orden público por medio de la cual _el Estado inscribe, autentifica y dá publicidad a los actos y hechos del estado civil de las personas. ARTICULO 36.- Las inscripciones a que se refiere el artículo que antecede harán prueba plena y surtirán efectos frente a terceros. ARTICULO 37.- El Registro Civil está constituído por la Dirección General del Registro Civil, con su area de archivo estatal del Registro Civil, las oficialías y demás organismos que determine el reglamento respectivo. 239 �ARTICULO 38.- La titularidad de las Oficialías del Registro Civil estará a cargo de Funcionarios Estatales, denominados Oficiales del Registro Civil, quienes tendrán fé pública en el desempeño de las labores propias de su cargo. Los Oficiales no podrán asentar en las actas ni por vía de nota ni advertencia, sino lo que deba ser declarado en el acto preciso a que ella se refiere y lo que está expresamente prevenido en la Ley. ARTICULO 39.- En el asentamiento de las actas del Registro Civil intervendrán: El Oficial del Registro Civil que autoriza y dá fé, los particulares que soliciten el servicio o sus representantes legales y, en su caso, los testigos y personas que intervengan en las mismas quienes deberán firmarlas en el espacio correspondiente, imprimiéndose además el sello de la Oficialía. Si alguno de los testigos o personas que intervengan no saben firmar, se hará constar dicha circunstancia y se estamparán sus huellas digitales de ambos pulgares. ARTICULO 40.- Para los efectos del artículo 35, el Reglamento del Registro Civil establecerá las técnicas que se emplearán para la conservación perenne de los documentos de la Institución. ARTICULO 41.- Las actas del Registro Civil contendrán las anotaciones que señale este Código y solo podrán asentarse en las formas especiales que el reglamento respectivo establezca. Las inscripciones se harán mecanográficamente por quintuplicado. ARTICULO 42.- Para asentar las actas del Registro Civil en e~ Estado de Nuevo León, habrá las siguientes formas, con las cuales se integrarán siete libros por duplicado: Nacimiento, reconocimiento de hijos, adopción, matrimonio, divorcio, defunción, inscripción de las sentencias ejecutorias que declaren la ausencia, la presunción de muerte, la tutela la pérdida o la limitación de la capacidad legal para administrar bienes. ARTICULO 43.- Si se perdiere o destruyere alguna copia de alguno de los otros ejemplares bajo la responsabilidad del Oficial del Registro Civil o del Director del Registro Civil en su caso. Para ese efecto, el funcionario titular de la dependencia donde ocurra la pérdida, solicitará de cualquiera de los otros el ejemplar correspondiente para proceder a la reposición. ARTICULO 44.- Las formas del Registro Civil se proporcionarán por la Dirección del Registro Civil, las cuales tendrán los requisitos Y leyendas que señale la Ley y el Reglamento respectivo. Los Oficiales del Registro Civil, al levantar las actas, las numerarán progresivamente cada año y entregarán una al interesado; otro quedará en el archivo de la Oficialía y los restantes los remitirán a la Dirección del Registro Civil. ARTICULO 45.- Con las actas del Registro Civil se integrará el apéndice respectivo, que estará constituido por todos los documentos relacionados con el acta que se asienta. ARTICULO 46.- Toda persona puede solicitar que se le muestre o se le expida copia certificada de las actas del Registro Civil Y de los documentos del apéndice. Los Oficiales y el Director del Registro Civil están obligados a expedirlas o mostrarlas en su caso. ARTICULO 47.- El estado civil de las personas solo se comprueba con las copias certificadas de las actas del Registro Civil. Ningún otro medio de prueba es admisible para comprobarlo, salvo los casos expresamente exceptuados por la Ley. ARTICULO 48.- Cuando no hayan existido regirstros 1 se hayan perdido, estuvieren ilegibles o faltaran las actas en que se pueda suponer se encontraba la inscripción, el Oficial del Registro Civil bajo ningún concepto hará la inscripción, si no se le exhibe copia certificada de la resolución pronunciada en jurisdicción voluntaria acreditándose el hecho o acto correspondiente. ' Tratándose de nacimientos no registrados el Oficial del Registro Civil hará la inscripción conforme a las dis~osiciones relativas de este Código, cuando la edad del menor no exceda de siete 241 240 �afíos, acreditándolo con Certificado Médico-Legal. Si excede de esta edad deberá observarse el requisito señalado en el párrafo anterior. ARTICULO 49.- Cuando los interesados no puedan concurrir personalmente ante el Oficial del Registro Civil, podrá solicitar que éste acuda al lugar donde se encuentren o podrán hacerse representar por mandatario especial. En este último caso el mandato se otorgará en escritura pública, cuando se trate de matrimonio, de reconocimiento de hijos o cuande la Ley así lo disponga. ARTICULO 50.- Los testigos que intervengan en las actas del Registro Civil deberán ser cuando menos dos; mayores de edad y designados por los interesados, prefiriéndose a los parientes de éstos. Se asentará en el acta su nombre, edad, domicilio y nacionalidad. ARTICULO 51.- La nulidad del hecho o acto inscrito y la falsedad de las actas del Registro Civil, sólo podrán probarse judicialmente. ARTICULO 52.- Para acreditar el estado civil adquirido por los mexicanos fuera de la República, bastarán las constancias que los interesados presenten de los actos relativos, sujetándose a lo previsto en las Leyes Federales en cuanto a su legalización, debiendo inscribirse en la Oficialía de la adscripción de su domicilio. ARTICULO 53.- La Dir'ección del Registro Civil supervisará las actuaciones de los Oficiales del Registro Civil, ejercitando las facultades que le señale el reglamento respectivo. ARTICULO 54.- Para la inscripción de los hechos y actos del Registro Civil, dispondrán los interesados del plazo que este Código señala específicamente para cada uno. ARTICULO 55.- En las actas del Registro Civil se efectuarán las anotaciones que relacionen el acto con los demás que estén inscritos de la misma persona; y las otras que establezca la ley. 242 ARTICULO 56.- Los hechos y actos del estado civil del propio Oficial, de su cónyuge, ascendientes y descendientes de cualquiede ellos, no podrán autorizarse por el propio Oficial. Se asentarán en las formas correspondientes, autorizándose por el Director del Registro Civil en lo que toca a los Municipios de Apodaca, Garza García, General &cobedo, Guadalupe, Monterrey, San Nicolás de los Garza , Santa Catarina y García. En los demás Municipios por otro Oficial del Registro Civil habiéndo varios y habiendo uno solo por el Presidente Municipal del lugar. . CAPITULO II ACTAS DE NACIMIENTO ARTICULO 57.- Las declaraciones de nacimiento se harán presentando al nifío ante el Oficial del Registro Civil o solicitando la comparecencia del mismo al lugar donde se encuentre aquél. &ta presentación no tendrá lugar cuando exista el certificado de nacido vivo a que se refiere el artículo siguiente, cuyo documento será suficiente para el registro. ARTICULO 58.- Tienen obligación de declarar el nacimiento, el padre y la madre o cualquiera de ellos dentro de los sesenta días de ocurrido. A falta de los padres, están obligados a hacerlo los abuelos, por la linea paterna en primer término y después los de la materna. Los médicos, cirujanos o matronas que hubieren asistido al parto, tienen obligación de dar aviso del nacimiento al Oficial del Registro Civil dentro de los tres días siguientes, mediante la entrega del certificado de nacido vivo o certificado de defunción fetal o del producto, de acuerdo con las formas expedidas por la Dirección del Registro Civil. La misma obligación tiene el jefe de familia en cuya casa haya tenido lugar el alumbramiento, si éste ocurrió fuera de la casa paterna. Recibido el aviso, el Oficial del Registro Civil, en observancia a lo dispuesto por el artículo 337, levantará el acta de nacimiento conforme a las disposiciones relativas; o expedirá la orden de inhuma243 �los abuelos correspondientes según el caso. ción. ARTICULO 59.- El acta de nacimiento se extenderá con asistencia de dos testigos que pueden ser designados por las partes interesadas. Contendrá el año, mes, día, hora y lugar de nacimiento, el Sexo, el nombre y apellidos que le correspondan sin que por motivo alguno puedan omitirse; la expresión de si es presentado vivo o muerto según el certificado de nacimiento, el nombre, edad, domicilio y nacionalidad de los padres, el nombre, domicilio y nacionalidad de los abuelos paternos y maternos, el nombre, edad, domicilio y nacionalidad de los testigos. Si la presentación la realiza una persona a distinta de los padres, se anotará su nombre, apellidos, edad, domicilio Y parentesco con el registrado, salvo las prevenciones contenidas en los artículos siguientes. En el caso de no exhibirse el mencionado certificado se tomará al margen del acta la impresión digital del presentado. ' Si el nacimiento ocurriere en un establecimiento de reclusión el Oficial del Registro Civil deberá asentar como domicilio del nacid~ el Municipio donde haya acontecido. ARTICULO 60.- Cuando al presentar al menor se exhiba copia certificada del acta de matrimonio de sus padres, se asentará a éstos como sus progenitores, salvo sentencia judicial en contrario. ARTICULO 61.- Cuando el nacido fuere presentado como hijo de matrimonio se anotarán los nombres, domicilio y nacionalidad de los padres; los nombres y domicilios de los abuelos y los de la persona que hubiere hecho la presentación. Los testigos de que habla el artículo 59 declararán también acerca de la nacionalidad de los padres del presentado ante el Registro. ARTICULO 62.- Cuando no se presente copia certificada del matrimonio, solo se asentará el nombre del padre o de la madre cuando éstos lo soliciten por sí o por apoderado en los términos qµe establece el artículo 49. Se asentará también el nombre y apellidos de 244 La madre no tiene derecho de dejar de reconocer a su hijo. Tiene obligación de que su nombre figute en el acta de nacimiento de su hijo. Si al hacerse la presentación no se dá el nombre de la madre , se pondrá en el acta que el presentado es hijo de madre desconocida; pero la investigación de la maternidad podrá hacerse ante los Tribunales de acuerdo con las disposiciones relativas de este Código. En estos casos por ningún concepto se asentarán palabras que califiquen a la persona registrada. En cualquier acta de nacimiento que contenga dicha nota, se testarán de oficio dichas palabras por quien tenga a su cargo las actas. El Oficial del Registro Civil que viole lo dispuesto en el párrafo anterior, será destituído de su cargo sin perjuicio de las sanciones penales que pudieran corresponderle. ARTICULO 63.- Si el hijo fuere adulterino, podrá asentarse el nombre del padre, casado o soltero, si lo pidiere; pero no podrá asentarse el nombre de la madre cuando sea casada y viva con su marido, a no ser que éste haya desconocido al hijo y exista sentencia ejecutoria que declare que no es hijo suyo. ARTICULO 64.- Cuando el hijo nazca de una mujer casada que viva con su marido, en ningún caso ni a petición de persona alguna, podrá el Oficial del Registro asentar como padre a otro que no sea el mismo marido, salvo que éste haya desconocido al hijo y exista sentencia ejecutoria que así lo declare. En éste como en el caso del artículo anterior, se observará lo previsto en los dos últimos párrafos del artículo 62. ARTICULO 65.- Toda persona que encontrare un recién nacido o en cuya casa o propiedad fuere expuesto alguno, deberá present_arlo al Oficial del Registro Civil con los vestidos, papeles o cualquiera otros objetos encontrados con él. Declarará el día y el lugar donde 245 �lo hubiere hallado, así como las demás circunstancias que en el caso hayan concurrido, dando aviso el Oficial al Ministerio Público. artículo anterior al Oficial del Registro Civil, para que a su tenor asiente el acta. ARTICULO 66.- La misma obligación tienen los jefes, directores O administradores de las prisiones y de cualquier casa de comunidad, especialmente los de los hospitales, casas de maternidad Y casas de cuna respecto de los nifios nacidos o expuestos en ellas. En estos casos se observará lo previsto en la parte final del artículo an- En estos casos los interesados podrán optar por registrarlo ante el Oficial del Registro Civil de su domicilio, cuando éste lo tengan en la Entidad. 1 terior. ARTICULO 67.- En las actas que se levanten en tales casos, se expresarán las circunstancias que señala el artículo 65, la edad aparente del niño, su sexo, el nombre y apellido que se le ponga Y el nombre de la persona o institución que se encargue de él. ARTICULO 68.- Si con el expósito se hubieren encontrado papeles, alhajas u otros objetos que puedan conducir a la id~ntificación de aquél, el Oficial del Registro Civil ordenará su depósito ante el Ministerio Público respectivo, mencionándolos en el acta Y dando formal recibo de ellos al que recoja al niño. ARTICULO 69.- Se prohibe al Oficial del Registro Civil Y a los testigos que conforme al artículo 59 deban asistir al acto, hacer inquisición sobre la paternidad o maternidad. En el acta solo se expresará lo que deben declarar las personas que presenten al nifio, aunque parezcan sospechosas de falsedad, sin perjuicio de que ésta sea castigada conforme a las prescripciones del Código Penal. ARTICULO 70.- Si el nacimiento ocurriere a bordo de un transporte nacional aereo o marítimo, los interesados harán extender una constancia del hecho, en que aparecerán las circunstancias a que se refieren los artículos del 58 al 66, en su caso, y solicitarán que las autorice el Capitán o patrono de la embarcación y dos testigos que se encuentren a bordo, expresándose, si no los hay, ésta circunstancia. ARTICULO 71.- En el primer lugar de arribo al territorio nacional, .los interesados entregarán el documento de que habla el 246 ARTICULO 72.- Si en el puerto no hubiere funcionario de esta clase, se entregará la constancia antes dicha a la autoridad local, la que la remitirá inmediatamente al Oficial del Registro Ci~ del domicilio de los padres. ARTICULO 73.- Si el nacimiento ocurriere en un transporte aereo o marítimo extranjero, se observará lo previsto en el artículo 15 por lo que toca a las solemnidades del registro. ARTICULO 74.- Si el nacimiento aconteciere durante un viaje por tierra, podrá registrarse en el lugar en que ocurra o en el domicilio de los padres, según las reglas antes establecidas. ARTICULO 75.- Si al dar aviso de un nacimiento se comunicare también la muerte del recien nacido, se extenderán dos actas: una de nacimiento y otra de defunción. ARTICULO 76.- En el caso de nacimiento múltiple, se levantará acta para cada individuo y se harán constar las particularidades que los distinga y quien nació primero, según las noticias que comunique el médico, cirujanq, matrona o personas que hayan asistido el parto. CAPITULO III ACTAS DE RECONOCIMIENTO DE HIJOS ARTICULO 77.- El acta de reconocimiento surte efectos de reconocimiento del hijo en relación a los progenitores que aparezcan en el acta, cuando se asienten los nombres de éstos copforme a lo dis247 �ARTICULO 82.- La omisión del registro civil no quita los efectos legales al reconocimiento hecho conforme a las disposiciones puesto por el artículo 62. ARTICULO 78.- En el reconocimiento de un hijo hecho con posterioridad a su registro de nacimiento, se levantará acta por separado, siendo necesario recabar su consentimiento para ser reconocido si es mayor de edad; si es menor de edad pero mayor de catorce años su consentimiento y el de la persona que lo tenga bajo su custodia;~ es menor de catorce años, el consentimiento de quien lo tenga bajo su custodia. En los dos últim9s casos siempre que no haya quien ejerza la patria potestad o tutela. El consentimiento a que se refiere este artículo se obtendrá también cuando el reconocimiento se hiciera al reg~arse el nacimiento del hijo, si este registro se había omitido o se realiza después . del término legal. ARTICULO 79.- El acta de reconocimiento contendrá: nombre,_ ~pellidos, sexo, fecha y lugar de nacimiento, domicilio y ~uella ~91~ del reconocido; nombre, apellidos, edad, sexo, domicilio, nacionalidad, huellas digitales y firma del reconocedor· nombres apellidos, edad, estado civil, domicilio, nacionalidad y pare~tesco co~ el reconocido de la peroona o personas que otorgan el consentimiento, en su caso, Y nombres, apellidos, edad, domicilio y nacionalidad de los trestigos. ARTICULO 80.- Si el reconocimiento se hace por alguno de l~~ otros medios establecidos en este Código, se presentará copia cer!1f1cada del documento ante el Oficial del Registro Civil, para que se inserte la parte relativa del mismo en el acta. A~TICULO 81.- Los oficiales que no cumplan con el requisito del articulo que antecede, dentro de un término de treinta días a partir de la fecha en que reciban la documentación para la anotación se harán acreedores a una sanción pecuniaria hasta de cinco mil e~ sos, que impondrá la Dirección del Registro Civil. P 248 de este Código. ARTICULO 83.- En el acta de reconocimiento hecho con posterioridad al acta de nacimiento, se hará mención de ésto poniendo en ella la anotación correspondiente. ARTICULO 84.- Si el reconocimiento se hiciera en Oficialía diferente de aquella en que se levantó el acta de nacimiento, se enviará copia certificada del acta de reconocimiento al Oficial correspondiente para que se haga la anotación en el acta de nacimiento. El Oficial que no cumpla con este requisito será sancionado con una multa hasta de cinco mil pesos que impondrá la Dirección del Registro Civil. CAPITULO IV ACTAS DE ADOPCION ARTICULO 85.- Dictada la resolución judicial definitiva que autorice la adopción, el adoptante o los adoptantes, dentro del término de quince días, presentarán al Oficial del Registro Civil de su domicilio copia certificada de la misma, a efecto de que se asiente el acta respectiva. La Autoridad Judicial que dicte la resolución estará obligada, así mismo, en igual término, a enviar copia certificada de la misma al virector del Registro Civil o bien a la Oficialía que señalen los interesados, para su registro. ARTICULO 86.- El acta de adopción contendrá : nombre, apellidos, sexo, fecha y lugar de nacimiento, nacionalidad y domicilio del o de los adoptados; nombres, apellidos, estado civil, domicilio y nacionalidad del o de los adoptantes y los datos esenciales de la resolución judicial y Tribunal que la dictó. ARTICULO 87.- En el acta de adopción se insertará la parte resolutiva de la sentencia que haya autorizado la adopción. 249 �ARTICULO 88.- La falta de registro de la adopción no quita a ésta sus efectos legales; pero sujeta al responsable a la peña señalada en el Artículo 84. ARTICULO 89.- Extendida el acta de la adopción se anotará la de nacimiento del adoptado y se archivará la copia de las diligencias relativas, poniéndole el mismo número del acta de adopción. ARTICULO 90.- El J4ez o Tribunal que resuelva que una adopción queda sin efecto, remitirá dentro del término de ocho días copia certificada de su resolución al Oficial del Registro Civil, para que cancele el acta de adopción. CAPITULO ,,. V ACTAS DE MATRIMONIO ARTICULO 91.- Las personas que pretendan contraer matrimonio presentarán solicitud al Oficial del Registro Civil del domicilio de cualquiera de ellas, en la forma que para tal efectcfautorice la Dirección del Registro Civil. ARTICULO 92.- La solicitud a que se refiere el artículo anterior, expresará: citantes, quienes estamparán sus huellas digitales. Si alguno no pudiera o no supiera escribir, a su ruego lo hará otra persona. ARTICULO 94.- A la solicitud a· que se refieren los artículos anteriores, se acompañará: 1.- Copia certificada del acta de nacimiento o de la cédula de identificación personal de cada uno de los pretendientes; 11.- La constancia de que prestan su consentimiento para que el matrimonio se celebre, las personas a que se refieren los artículos 149,150 y 151; III.-La declaración de dos testigos mayores de.edad que co. nozcan a los pretendientes y les conste que no tienen impedimento legal para casarse. Si no hubiere dos testigos que conozcan a ambos pretendientes, deberán presentarse dos testigos por cada uno de ellos;_ IV.- Un certificado suscrito por un médico titulado que asegure, bajo protesta de decir verdad, que los pretendientes no padecen enfermedad alguna crónica e incurable, que sea además contagiosa y hereditaria. Para los indigentes, tienen obligación de expedir gratuitamente ese certificado los médicos encargados de los servicios de sanidad de carácter oficial; 1.- Los nombres , apellidos, edad, ocupación, nacionalidad y domicilio, tanto de los pretendientes como de sus padres, si éstos fueran conocidos. Cuando alguno o ambos pretendientes hayan sido casados, se expresará también el nombre de la persona c-on quien se ce'lebró el anterior matrimonio, la causa de su disolución y fecha de ésta; II.- Que no tienen impedimento legal para casarse; y IIi.- Que es su voluntad unirse en matrimonio. ARTICULO 93.- La solicitud deberá ser firmada por los soli250 V.- La manifestación de los pretendientes de que contraen el matrimonio bajo el régimen de .sociedad conyugal o el de separación de bienes. En uno u otro caso se estará a lo dispuesto en este Código respecto a dichos regímenes patrimoniales; VI.- Copia certificada del acta de defunción o de divorcio, si alguno de los pretendientes es viudo o divorciado, o copia certificada de la sentencia de nulidad de matrimonio en caso de que alguno de los pretendientes hubiese estado casado con anterioridad; y VII.- Copia de la dispensa de impedimentos si los hubo. 251 �ARTICULO 95.-. Todos los requisitos mencionados en el artículo que antecede, deberán estar satisfechos a mas tardar cuatro días antes de la celebración del matrimonio. en la cual se hará constar: 1.- Los nombres, apellidos, edad, domicilio, nacionalidad y lugar de nacimiento de los contrayentes; ARTICULO 96.- No podrá dejar de hacerse la manifestación a que se refiere la fracción V del artículo 94 y el Oficial del Registro Civil está obligado a requerirla y a asentarla. ARTICULO 97.- El Oficial del Registro Civil ante quien se presente una solicitud de matrimonio que llene los requisitos ennumerados en los artículos anteriores, hará que los pretendientes y los ascendientes o tutores que deben prestar su consentimiento reconoz' can ante él y por separado sus firmas. Las declaraciones de los testigos a que se refiere la fracción III del artículo 94 serán ratificadas bajo protesta de decir verdad. el Oficial del Registro Civil, cuando lo considere necesario, se cerciorará también de la autenticidad de las firmas del certificado médico presentado, solicitando su ratificación. ARTICULO 98.- El matrimonio se celebrará dentro de los ocho días siguientes, en el lugar, día y hora al efecto señalados. ARTICULO 99.-- En el lugar, día y hora señalados para la celebración del matrimonio, se presentarán el Oficial del Registro Civil los pretendientes o su apoderado especial, constituído en la forma prevenida en el artículo 49, y dos testigso por cada uno de ellos que acrediten su identidad. Acto continuo el ·Oficial del Registro Civil leerá en voz alta la solicitud de matrimonio, los documentos que con ella se hayan presentado y las diligencias practicadas e interrogará a los testigos acerca de si los pretendientes son las mismas personas a que se refiere la solicitud. En caso afirmativo preguntará a cada uno de los pretendientes si es su voluntad unirse .en matrimonio; y si están conformes los declarará unidos en nombre de la ley y de la sociedad diri' giéndoles una exhortación sobre las finalidades de-1 matrimonio. ARTICULO 100.- se levantará luego el acta de matrimonio, 11.- Si son mayores o menores de edad; 111.- Los nombres, apellidos, domicilio y nacionalidad de los padres; N .- El consentimiento de éstos, de los abuelos o tutores o de quienes deban suplirlo, si son menores de edad los contrayentes; V.- Que no hubo impedimento para el matrimonio o que aquel se dispensó; VI.- La declaración de los pretendientes de ser su voluntad unirse en matrimonio y la de haber quedado unidos, que hará el Oficial del Registro Civil en nombre de la ley y de la sociedad; VII.- La manifestación de los pretendientes de que contraen matrimonio bajo el régimen de. sociedad conyugal o de separación de bienes; VIII.- Los nombres, apellidos, edad, nacionalidad y domicilio de los testigos, así como su declaración sobre si son o no parientes de los contrayentes; y IX.- Que se cumplieron· las formalidades exigidas por el artículo anterior. ARTICULO 101.- El acta será firmada por el Oficial del Registro Civil, los contrayentes, los testigos y las demás personas que hubieren intervenido. Si no supieran o no pudieran hacerlo, se asentará dicha circunstancia. En el acta se imprimirán las huellas digitales de los contra253 252 �yentes. ARTICULO 102.- Tratándose de matrimonio en que alguno o ambos pretendientes sean extranjeros, deberá cumplirse con lo que dispongan las leyes federales. ARTICULO 103.- La celebración conjunta de matrimonio no exime al Oficial del cumplimiento estricto de las solemnidades previstas en los artículos anteriorE!s. ARTICULO 104.- Los pretendientes que declaren maliciosamente un hecho falso, los testigos que dolosamente afirmen la exactitud de las declaraciones de aquéllos o su identidad y los médicos que se produzcan falsamente al expedir el certificado a que se refiere la fracción IV del artículo 94, serán consignados al Ministerio Público para que ejercite la acción penal correspondiente. ARTICULO 105.- Lo dispuesto en el artículo anterior se aplicará a las personas que falsamente se hicieran pasar por padres o tutores de los pretendientes. ARTICULO 106.- El Oficial del Registro Civil que tenga conocimiento de que los pretendientes tienen impedimento para contraer matrimonio, levantará una acta ante dos testigos, en la que hará constar los datos que le hagan suponer que existe el impedimento. Cuando haya denuncia, se expresará en el acta el nombre, edad, ocupación, estado y domicilio del denunciante, insertándose al pie de la letra la denuncia. El acta firmada por los que en ella intervienen, será. remitida al Juez de Primera instancia que corresponda, para que haga la calificación del impedimento. ARTICULO 107.- Las denuncias de impedimento pueden hacerse por cualquiera persona. Las que sean falsas sujetan al denunciante a las penas establecidas por el falso testimonio en materia civil. Siempre que se declare no haber impedimento el denunciante será condenado al pago de las costas; daños y perjuicios. ARTICULO 108.- Antes de remitir el acta al Juez de Primera Instancia, el Oficial del Registro Civil hará saber a los pretendientes el impedimento denunciado, aunque sea relativo solamente a u.no de ellos, absteniéndose de todo procedimiento ulterior hasta que la sentencia que decida el impedimento cause ejecutoria. ARTICULO 109.- Las denuncias anónimas o hechas por cualquier otro medio, si no se presentare personalmente el denunciante, sólo serán admitidas cuando estén comprobadas. En este caso, el Oficial del Registro Civil dará cuenta a la autoridad judicial de Primera Instancia que corresponda, y suspenderá todo procedimiento hasta que ésta resuelva. ARTICULO 110.- Denunciando un impedimento, el matrimonio no podrá celebrarse aunque el ·denunciante se desista, mientras no recaiga sentencia judicial que declare su inexistencia o se obtenga dispensa de él. ARTICULO 111.- El Oficial del Registro Civil que autorice un matrimonio teniendo conocimiento de que hay impedimento legal, o de que éste se ha denunciado, será castigado como lo disponga el Código Penal. ARTICULO 112.- Los Oficiales del Registro Civil sólo podrán negarse a autorizar un matrimonio, cuando por los términos de la solicitud, por el conocimiento de los interesados o por denuncia en forma, tuvieren noticia de que alguno de los pretendientes, o los dos carecen d•ptitud legal para celebrar el matrimonio. ARTICULO 113.- El Oficial del Registro Civil que sin motivo justificado retarde la celebración de un matrimonio, será castigado, por la primera vez, con una multa de mil pesos, y en caso de reincidencia con la destitución de su cargo. CAPITULO VI ACTAS DE DIVORCIO 354 255 �111.- Los nombres y apellidos de los padres del difunto; ARTICULO 114.- Ejecutoriada la sentencia de divorcio, el Juez remitirá copia certificada de ella al Oficial del Registro Civil que corresponda, quien levantará el acta respectiva. ARTICULO 115.- El acta de divorcio contendrá nombres, apellidos, edad, domicilio y nacionalidad de los divorciados; 1a parte resolutiva de la sentencia o resolución administrativa, en su caso, fecha de la resolución y autoridad que 1a dictó. ARTICULO 116.- Extendida el acta se anotarán las de nacimiento y matrimonio de los divorciados y 1a copia de 1a sentencia mencionada se archivará con el mismo número del acta de divorcio. CAPITULO VII ACTAS DE DEFUNCION ARTICULO 117.- Ninguna inhumación o cremación se hará sin autorización escrita del Oficial del Registro Civil, quien se asegurará suficientemente del fallecimiento por certificado expedido por médico titulado. No se procederá a la inhumación o cremación sino después de que transcurran veinticuatro horas del fallecimiento, excepto J:t>s casos en que se ordene otra cosa por la autoridad que corresponda. ARTICULO 118.- En el acta de defunción se asentarán los datos que el Oficial del Registro Civil reciba de la declaración que se le haga y será firmada por dos testigos, prefiriendo para el caso a los parientes, si los hay, o a los vecinos. ARTICULO 119.- El acta de defunción contendrá: 1.- El nombre, apellidos, edad, nacionalidad, sexo y domicilio que tuvo el difunto; 11.- Si era casado o viudo, el nombre, apellidos y nacionali- IV.- La causa que determinó la muerte, el destino del cadáver, nombre y ubicación del panteón o crematorio; V.- l.a hora, día, mes, año y lugar de la muerte y 'todos los informes que se obtengan en caso de muerte violenta; VI.- Nombre, apellides, número de cédula profesional y domicilio del médico que certifique la defunción; VII.- Nombre, apellidos, edad, nacionalidad y domicilio del declarante y grado de parentesco, en su caso, con el difunto; y VIII.- Los nombres, apellidos, edad, nacionalidad y domicilio de los testigos y si fueren parientes del difunto el grado en que lo sean. ARTICULO 120.- Los que habiten la casa en que ocurra el fallecimiento, los directores y administradores de los establecimientos de reclusión, hospitales, colegios o cualquier otra casa de comunidad 1 los encargados de los hoteles1 mesones o Jas casas de vecindad, tienen obligación de dar aviso al Oficial del Registro Civil dentro de las veintituatro horas siguientes al fallecimiento. ARTICULO 121.- Si el fallecimiento ocurriere en un lugar o población en donde no haya oficina del Registro Civil, la Autoridad Municipal extenderá la constancia respectiva que remitirá al Oficial del Registro Civil que corresponda, para que asiente el acta. ARTICULO 122.- Cuando el Oficial del Registro Civil sospeche que la muerte fue violenta, dará parte al Ministerio Público comunicándole todos los informes que tenga, para que proceda a 1a averiguación conforme a Derecho. Cuando el Ministerio Público averigue un fallecimiento, dará parte al Oficial del Registro Civil para que asiente el acta respectiva. Si se ignora el nombre del difunto se asentarán las señas de este, las de los vestidos y objetos que con él se hu- dad de su cónyuge; 257 256 �bieren encontrado y en general todo lo que pueda conducir a identificar a la persona. Siempre que se adquiera mayores datos se comunicarán al Oficial del Registro Civil para que los anote. ARTICULO 123.- En los casos de inundación, naufragio, incendio o cualquiera otro siniestro en que no sea fácil reconocer el cadaver , se formará el acta con los datos que ministren los que lo recogieron, expresando, en cuanto fuere posible, las serías del mismo y de los vestidos u objetos que con él se hayan encontrado. quisitos que prescribe el artículo 119. ARTICULO 129.- En los registros de nacimiento y matrimonio se hará referencia al acta de defunción, expresándose los folios en que conste ésta. ARTICULO 130.- Los Oficiales del Registro Civil que no cumplan con lo dispuesto en este capítulo, serán acreedores de las sanciones previstas en el artículo 81. CAPITULO VIII ARTICULO 124.- Si no aparece el cadáver, pero hay certeza de que alguna persona ha sucumbido en el lugar del desastre, el acta contendrá el nombre de las personas que hayan conocido a la que no aparece y las demás noticias que sobre el suceso puedan adquirirse. ACTAS DE INSCRIPCION DE SENTENCfAS ARTICULO 125.- En el caso de muerte en el mar a bordo de un buque nacional o en el espacio aereo nacional, el acta se formará de la manera prescrita en el artículo 119 en cuanto fuere posible y la autorizará el jefe o capitán de la nave. ARTICULO 131.- Las autoridades judiciales que declaren la ausencia, la presunción de muerte, la tutela o la pérdida o limitación de la capacidad ·legal para administrar bienes, remitirán al Oficial del Registro Civil correspondiente copia certificada de la resolución ejecutoriada respectiva o auto de discernimiento en el término de quince días, para que se efectúe la inscripción en el acta correspondiente. En este caso se observará en lo conducente lo dispuesto en el artículo 71. ARTICULO 126.- Cuando alguna persona falleciera'en lugar que no sea su domicilio, se remitirá al Oficial del Registro Civil de su domicilio copia certificada del acta de defunción para que se haga la anotación en el acta de nacimiento y en las demás que estén relacionadas con la misma. ARTICULO 127.- El jefe de cualquier puesto o destacamento militar tiene obligación de dar parte al Oficial del Registro Civil de los muertos que haya habido en camparía, o en otro acto del servicio, especificándose la filiación de los mismos. ARTICULO 128.- En todos los casos de muerte violenta en los establecimientos de reclusión, no se hará en los registros mención de estas circunstancias y las actas solamente contendrán los demás re258 La falta de registro no impedirá la producción de todos los efectos legales del acto respectivo. ARTICULO 132.- Cuando se recobre la capacidad legal para administrar, se revoque la tutela, se presente la persona declarada ausente o cuya muerte se presumía, se dará aviso al Oficial del Registro Civil por la Autoridad que corresponda, por conducto del mismo interesado, para que cancele la inscripción a que se refiere el artículo anterior. Los Oficiales que no cumplan con estas prevenciones serán sancionados como lo establece el artículo 81. ARTICULO 133.- Las actas a que se refiere el artículo 131 contendrán: el nombre, apellidos, edad, estado civil y nacionalidad de la persona de que se trate; los puntos resolutivos de la sentencia, fecha de ésta y Tribunal que la dictó. Asinusmo se harán las anotaciones correspondientes en todos los casos en que sea procedente ha259 �La cancelación puede pedirse también por el Ministerio Públi- cerlas, según los cambios del estado civil. CAPITULO co. IX CANCELACION, RECTIFICACION, MODIFICACION Y ACLARACION DE ACTAS DEL ESTADO CIVIL ARTICULO 134.- La cancelación, la rectificación o la modificación de una acta del estado civil, no puede hacerse sino en virtud de resolución pronunciada por el Poder Judicial en el procedimiento que para ello esté establecido. Lo dispuesto en este artículo no es aplicable a los casos de reconocimiento voluntario de un hijo, el cual se sujetará a las prescripciones de este Código. ARTICULO 135.- La cancelación de una acta del estado civil tendrá lugar por falsedad, cuando se alegue que no aconteció el suceso o hecho motivo del registro. La rectificación tendrá lugar para corregir errores esenciales o accidentales de una acta del estado civil. La modificación tendrá lugar cuando se solicite variar algún nombre apellido u otra circunstancia sea esencial o accidental. ' ' ARTICULO 136.- La cancelación la rectificación o la modificación de una acta del estado civil, pueden pedirla: l.- Las personas de cuyo estado se trata; II.- Las que se mencionan en el acta como relacionadas con el estado civil de alguien; 111.· Los herederos de las personas comprendidas en las fracciones anteriore; y IV.- Los que según los artículos 348,349 y 350 puedan continuar o intentar la acción de que en ellos se trata. ARTICULO 137.- El procedimiento a seguir en los casos a que se refieren los anteriores artículos, será el que se señale en el Código de Procedimientos Civiles. No obstante lo dispuesto en éste y los artículos precedentes, la aclaración de las actas del registro civil procede cuando en la inscripción respectiva existan errores mecanográficos u ortográficos manifiestos. Para los efectos de lo aquí previsto, se entiende por error manifiesto el que se desprenda fehacientemente de la sola lectura de la inscripción correspondiente. En estos casos la tramitación se hará ante la Dirección del Registro Civil, de acuerdo a las formalidades señaladas en el Reglamento respectivo. ' La infracción de lo antes previsto se sancionará con la destitución, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal en que se incurra. ARTICULO 138.- El Oficial del Registro Civil, una vez que se le comunique la resolución firme pronunciada, hará una referencia de ésta al margen de la respectiva acta, sea que se conceda o se niegue lo solicitado o demandado. TRANSITORIOS ARTICULO PRIMERO:• La presente reforma entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. ARTICULO SEGUNDO:- Se derogan todas las disposiciones que se opongnan a la propia reforma. Por lo tanto envíense al Ejecutivo para su promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Dado en el Salón de Sesiones del H. Congreso del Estado 261 260 �Li~re Y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su Capital, a los treinta días del mes de Diciembre de mil novecientos ochenta y uno. EL H. CONGRESO DEL ESTADO LIBRE V SOBERANO DE NUEVO LEON, LXII LEGISLATURA, EN USO DE LAS FACULTADES UUE LE CONCEDE EL ARTICULO 63 DE LA CONSTITUCION .POLITICA LOCAL, EXPIDE EL SIGUIENTE: PRESIDENTE: D E C R E T O DIP. DIEGOLOPEZ CRUZ No.............183 DIP. SECRETARIO: DIP. SECRETAR 10: REFORMAS AL CODIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES PARA EL ESTADO DE NUEVO LEON PROFR. JESUS G. GARZA TOR RES. C. P. NAHUM PEREZ CASTAÑEDA ARTICULO UNICO: - Se reforma el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Nuevo León, en sus Artículos 111, Fracción IV y 452; y se adicionan los Artículos 956 y 957 al Libro Quinto de los Asuntos del Orden Familiar, Título Unico, Capítulo Unico, para quedar como sigue: ARTICULO 111.- Es Juez competente: l.- El del Lugar que el deudor haya designado para ser requerido judicialmente de pago; 11.- El del lugar señalado en el contrato para el cumplimiento de la obligación. Tanto en este caso como en el de la fracción anterior, se surte la competencia no sólo para la ejecución o cumplimiento del contrato, sino para la rescisión o nulidad, debiéndose observar lo dispuesto en el Artículo 105; 111.- El de la ubicación de la casa, si se ejercita una acción real sobre bienes i n mu e b 1 e s. Lo mismo se observará respecto a las cuestiones derivadas del contrato de arrendamiento de inmuebles. Cuando estuvieren comprendidos en dos o más jurisdicciones, será a prevención; 262 263 �IV. - El del d-0micilio del demandado, si se trata del ejercicio de una acción sobre bienes muebles, o de acciones personales o del estado civil, siempre que en este último caso no se trate de la rectificación o modificación de una acta del estado civil, porque entonces se estará a lo dispuesto en el articulo 957. Cuando sean varios los demandados y tuvieren diversos domicilios, será competente el Juez del domicilio que escoja el actor; V.- En los juicios hereditarios, el juez en cuya comprensión haya tenido su último domicilio el autor de la herencia; a falta de ese domicilio, lo será el de la ubicación de los bienes raíces que forman la herencia y si estuvieren en varios lugares el juez de cualquiera de ellos a prevención; y a falta de domicilio y bienes raíces, el del lugar del fallecimiento del autor de la herencia. Lo mismo se observará en casos de ausencia; VI.- Aquél en cuyo territorio radica un juicio sucesorio para conocer: a).- De las acciones de petición de herencia·, b).- De las acciones contra la sucesión antes de la partición y adjudicación de los bienes; c).- De las acciones de nulidad, rescisión y evicción de la participación hereditaria. VII. - En los concursos de acreedores el juez del domicilio del X.- En los negocios relativos a suplir el consentimiento de quien ejerce la patria potestad, o impedimentos para contraer matrimo~o, el del lugar donde se hayan presentado los pretendientes; XI.- Para decidir las diferencias conyugales y los juicios de nulidad de matrimonio, lo es el del domicilio conyugal; XII.• En los juicios de divorcio, el tribunal del domicilio conyugal y en caso de abandono de hogar, el del domicilio del cónyuge abandonado. ARTICULO 452.- La revisión de las sentencias recaídas en los casos y procedimientos sefialados en el artículo 956 de este Código y sobre nulidad de matrimonio por las causas expresadas en los artículos 241, 242 y 248 a 251 del Código Civil, abre de oficio la Segunda Instancia con intervención del Ministerio Público. Y aunque las partes no expresaren agravios la Sala de lo Familiar examinará la legalidad de la sentencia de Primera Instancia, observándose en lo conducente las formalidades previstas por el Artículo 448 de este Código, quedando entre tanto sin ejecutarse aquélla. ARTICULO 956.- En el caso del primer párrafo del Artículo 135 del Código Civil, el procedimiento a seguir será el Ordinario Civil ante los Jueces competentes. ARTICULO 957.- Exclusivamente para los efectos de los párrafos segundo y tercero del artículo 135 del Código Civil, se estará a las siguientes reglas: deudor; VIII.- En los actos de jurisdicción voluntaria el del domicilio del que promueve, pero si se trata de bien raíces será el del lugar en que estén ubicados; 1.- Por lo que toca al territorio comprensivo de los Distritos Judiciales Primero, Segundo, Tercero y Cuarto, las solicitudes o demandas se promoverán directamente ante la Sala de lo Familiar del Tribunal Superior de Justicia, con las formalidades y requisitos fijados en los artículos 612 y 614 de este Código. IX.- En los negocios relativos a la tutela de los menores e incapacitados, el juez de la residencia de éstos, para la designación del tutor y en los demás casos el del domicilio de éste·, En caso de que los interesados presentaran las solicitudes o demandas en la Oficialía de Partes o cualquiera de los Juzgados de los 264 265 �otros Distritos seí'íalados en el párrafo anterior, las mismas deberán recibirse por los Titulares de dichos organismos y ponerlas de inmediato a disposición de la Sala de lo Familiar, instruyendo a los promoventes para que en lo sucesivo comparezcan ante ésta. quince días hábiles, tanto para la recepción de las pruebas como para pronunciar la resolución. 11.- En los demás Distritos Judiciales las solicitudes o demandas, con las mismas formalidades y requisitos ya mencionados, se dirigirán a la Sala familiar por conducto de los Jueces de la cabecera de dichos Distritos, quienes en auxilio de aquélla recabarán el informe a que se alude en la fracción siguiente, juntamente con el cual las turnarán a la referida Sala el primer día hábil de cada semana. TRANSITORIOS III.· En los supuestos de la fracción I de este artículo, de inmediato la Sala requerirá al Oficial del Registro Civil que corresponda, para que dentro de cuarenta y ocho horas informe respecto a la solicitud o demanda planteada. Recibido el informe la Sala dictará la resolución sobre la solicitud o demanda promovida, la que se comunicará sin demora al Oficial del Registro Civil para que se cumpla con lo dispuesto en el artículo 138 del Código Civil. La Sala siempre podrá requerir al interesado de la presentación de documentos distintos a los exhibidos, para apoyar su resolución. Cuando los interesados necesiten rendir alguna otra prueba de las seí'íaladas en la Ley, su desahogo se encomendará a cualquiera de los Jueces Familiares del Primer Distrito Judicial o a aquél ante quien se haya presentado la solicitud o demanda, enviándoles, en su caso, los interrogatorios debidamente calificados, debiéndose observar los plazos a que se refiere el párrafo siguiente. Contra la resolución de la Sala no procederá recurso alguño. ARTICULO PRIMERO:- Las presentes reformas y adiciones entrarán en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. ARTICULO SEGUNDO: - Se derogan todas las disposiciones que se opongan a las presentes reformas y adiciones. ARTICULO TERCERO: - Para los efectos del Artículo 957 con que se adiciona el Libro Quinto del Código de Procedimientos Civiles, todos aquellos negocios a que se refiere dicho precepto y que actualmente se encuentren tramitándose en Primera Instancia sin que se haya dictado la sentencia, deberán remitirse a la Sala de lo Familiar una vez que se haya concluido el período probatorio respectivo, a fin de que ésta pronuncie la resolución que corresponda. Por lo tanto envíese al Ejecutivo para su promulgación y publicación en el Períodico Oficial del Gobierno del Estado. Dado en el Salón de Sesiones del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su Capital, a los treinta días del mes de diciembre de mil novecientos ochenta y uno . PRESIDENTE: DIP. DIEGO LOPEZ CRU Z. DIP. SECRETARIO : DIP. SECRETARIO: PROFR . JESUS G. GARZ·A TORRES C.P. NAHUM PEREZ CASTAÑEDA La resolución de la Sala se pronunciará en un plazo que nunca excederá de cinco días hábiles, a contar del siguiente al en que se reciba el informe del Oficial del Registro Civil, excepto en los casos del párrafo que antecede en que contará con un período no mayor de 266 267 �HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO. PRESENTE. cedentes históricos, jurídicos y doctrinarios de la institución que, independientemente de ofrecer una visión de conjunto, permitió observar también su evolución jurídica. · Uno de los rasgos más sobresalientes de las normas jurídicas es su flexibilidad, atenta a la evolución social. No sería posible conéebir un sistema jurídico refractario a los cambios sociales, sin menoscabo de su vitalidad. Precisamente por ello, las condiciones prevalecientes en la vida moderna obligan a todas las sociedades a renovar sus dispositivos legales, para adecuarlos a las exigencias que les plantea su propio desarrollo. Los indicadores obtenidos representan, indudablemente, parámetros de extraordinaria utilidad, pero que hubiesen resultado insuficientes para el propósito que anima estas reformas, de no haber sido complementados con un profundo estudio de la legislación vigente sobre la materia. En relación a la legislación sobre el Registro Civil, las razones que motivan su revisión son múltiples. Primeramente por tratarse de una institución cuya trascendencia está fuera de duda. Adicionalmente por haber permanecido durante largos años marginada de los adelantos que se propiciaban en otros campos de~ Derecho; Y, por último , por haberse generado criterios dispares en la regulación de figuras similares del propio Registro Civil. Desde esta perspectiva, se estimó la convenciencia de proceder a realizar un estudio sistemático de los diferentes aspectos que confronta la institución, con el propósito de obtener una panorámica lo más completa posible del estado en que se encuentra en la actualidad. En este contexto se originaron las Reuniones Nacionales sobre el Registro Civil, que hicieron más evidentes la urgencia de formular una revisión acuciosa de sus fundamentos legales, estructura administrativa y procedimientos operativos. No obstante el valor incalculable de las recomendaciones recabadas durante las deliberaciones en esas reuniones, se puso de manifiesto la necesidad de iniciar investigaciones específicas para llegar a resultados más tangibles. De esta manera , se inició un estudio monográfico de los ante268 No se trata de innovar o cambiar substancialmente las bases de una institución que, por su propia naturaleza, resulta susceptible a reformas de fondo. Sólo se busca otorgarle un grado de congruencia y uniformidad a sus fundamentos legales, sin desconocer las peculiaridades propias que le había proporcionado el Legislador local, conciliándose disposiciones contrarias, armonizándose las contradictorias y previniendo las necesidades sociales latentes. La propuesta abarca dos aspectos fundamentales: las disposiciones substantivas y las adjetivas, con la elaboración paralela del Reglamento Administrativo correspondiente. Las disposiciones substantivas comprenden un total de 134 artículos. Las adjetivas se resumen en un procedimiento especial a través de las reformas y adiciones conducentes a la Ley Orgánica del Poder Judicial y al Código de Procedimientos Civiles. Considerada la importancia del Registro Civil y ante la omisión de una referencia precisa sobre la institución, se estimó prudente definirla con aquellos elementos que no ofrecen controversia. De la misma manera, valorada la trascendencia de los servicios que presta la Institución, resultaba necesario precisar su estructura administrativa y, dentro de ésta, crear un órgano específico que coordine, supervise y dirija la Institución. Las actividades de las Oficialías del Registro Civil .fueron ha269 �ciéndose cada vez mas complejas, sobre todo las de aquellas que se encuentran ubicadas en las zonas de una alta densidad de población. De ese modo, resulta indispensable proporcionar a la Institución un órgano regulador propio, que directamente se responsabilice de su dirección y supervisión. Por ello, la reforma propuesta alude específicamente a una Dirección del Registro Civil, con facultades en todo el territorio del &tado. Igualmente se precisa que el sistema estará compuesto por Oficialías, cuyo número y ubicación en cada Municipio será autorizado por el Ejecutivo &tatal, de acuerdo a los criterios señalados en el reglamento. Otro componente es el Archivo &tatal del Registro Civil, que debe estar sujeto a la citada Dirección. El sentido de esta reforma está dirigido a dotar de funcionalidad la expedición de copia certificada, que fre'cuentemente se- vé afectada por depender el referido archivo de otra oficina. ra qna ayerígttación posterior. ., • Por otra parte, se procedió a disefiar un nuevo formato, procurando una mejor distribución de su contenido, la simplificación de su llenado y un espacio para la asignación de la Clave Unica del Registro Nacional de Población. De particular importancia resulta señalar que en este nuevo disefio se tuvo presente el problema generado por las anotaciones matginales, que se resolvió anexando en hoja aparte el texto de la anotación correspondiente y sólo indicando en el cuerpo del acta el nombre de la anotación o de las anotaciones, en caso de existir. La determinación de las características generales de dichas formas se dejó a las disposiciones reglamentarias conservándose la indicación recogida en otras legislaciones en relación a las seguridades de su expedición. , Otro aspecto singularmente importante que se contempla es la intervención de los testigos. La práctica cotidiana de la Institución demuestra que, en muchos casos, aquéllos carecen de la idoneidad requerida. Pero a pesar de los vicios advertidos, se estimó- que su eliminación podría dar origen a desviaciones en el comportamiento de los Oficiales del Registro Civil, por lo c¡ue se optó por conservarlos destacando el grado de parentesco, como un in6icador de confiabilidad pa~ ción y conservación, evita errores de transcripción y no constituye una erogación mayor. Además, la reforma obliga a que las inscripciones se hagan mecanográficamente. • r~' ,. ,- 1, Durante largos años el asentarrúento áe los actos del Registro Civil se hizo-en libros.- Desd'e 1979 Núevo León inició el empleo de for~as. A pesar de ser reciente este procedimiento los resultados.han sido muy saiisfactorios, lo que tiene m~yor validez si se advierte el Otro aspecto importante contempla el número de formas. De acuerdo con la legislación vigente, fue posible observar que el número de libros empleados para el asentamiento de los actos del Registro Civil varía de 3 a 9, prevaleciendo como factor común el de 7. Con el ánimo de no alterar una práctica arraigada, se decidió conservar el mismo número de formas que, debidamente encuadernadas, constituirán el mismo número de libros, reservando para cada acto específico una acta. Sin embargo, se modificaron aspectos cualitativos, debido a que las formas propuestas comprenden los siguientes ~pect~s: nacimientos, reconocimiento de hijos, adopción, matrimonios, divorcios, defunciones e inscripción de las sentencias ejecutoria~ ~ue declaran la ausencia, la presunción de muerte, la tutela y la perdida o limitación de la capacidad legal para administrar bienes. volúmen de población atendida. El empleo de estas formas simplifica la atención al público, asegura el llenado simultáneo de los ejemplares exigidos por la Ley, ahorra tiempo al personal de la Institución, facilita su encuaderna270 En este sentido, además de mejorarse la redacción al hacer referencia en forma precisa a las sentencias ejecutoriadas se incorpora en la última de las formas sefialadas a la tutela. ' 271 �Se propone regular con mayor rigor el apéndice. Es decir, los documentes relacionados con el hecho o el acto que se asienta. Por ello la reforma vincula directamente dichos documentos con su ma• tríz, destacándose a los particulares la posibilidad no solamente de solicitar copias certificadas de las actas, sino también de los documentos que las complementan. Apoyados en la doctrina del mandato y de la representación, se desprendió el carácter personalísimo de los actos del estado civil, por lo que se sugiere que la representación solo sea admisible cuando conste en instrumento público en los casos de matrimonio y de reconocimiento de hijos. En cuanto al contenido de las actas, la propuesta no incorpora modificaciones sustanciales, salvo algunas otras que se mencionarán. En respuesta a una petición de la Secretaría de Relaciones Exteriores en el acta de nacimiento se indica la nacionalidad de los padres ' y de los abuelos. ' Por su parte, en el acta de matrimonio solo se requiere la declaración de dos testigos que conozcan a los pretendientes y, en caso de no haberlos, la presentación de dos testigos por cada uno de ellos. Se exige invariablemente el régimen patrimonial bajo el que se suscribe el matrimonio, obligándose al Oficial del Registro Civil a requerir y a asentar la declaración de los consortes sobre el régimen que se adopta. Sobre este particular, también se precisa que la celebración de matrimonios en grupo, no exime al Oficial competente del cumplimiento de las formalidades a que se sujeta dicho acto. Sobre la declaración del nacimiento se establecen varias modalidades. Con el propósito de reducir la inscripción extemporánea de dicho acontecimiento, y atentos a las dificultades de traslado para los habitantes de algunas regiones de la entidad, se amplía el término a sesenta días. La obligación de declarar el nacimiento, por su parte, se consigna a cargo del pa~e o la madre o de ambos. Especial importancia merce señalar la modificación en la que 272 se prohibe expresamente al Oficial del Registro Civil y a los testigos que asistan al acto, hacer inquisición sobre la paternidad o maternidad del nifio que se presente. Esta modificación obedece a la disposición constitucional que tutela en igualdad de condiciones los derechos de hombres y mujeres habida cuenta de que los efectos jurídicos que pudiera provocar la adjudicación de un hijo, sin haberlo tenido realmente, daña por igual al hombre como a la mujer. Consecuentemente con la corriente que demandó un trato más humano para quienes por causas ajenas a su voluntad nacieran en condiciones especiales, se reitera la prohibición de calificar infamantemente a la persona registrada, obligándose a quien tenga a su cargo las actas en cuestión para testar de oficio las palabras contenidas en actas anteriores. Simultáneamente se procura facilitar la identificación de los expósitos, informándose siempre al Ministerio Público so~r~ los acontecimientos de este tipo. En cuanto al parto múltiple, umcamente se establece hacer constar las particularidades que distingai:i a los recién nacidos, de acuerdo a la información proporcionada por quienes los presenten. A pesar de ser obligación de las autoridades judiciales remitir a los Oficiales del Registro Civil las resoluciones que sean de su competencia, la práctica nos ha demostrado que no siempre se cumple oportunamente con tal prescripción, por lo que a fin de dar seguridad al adoptante Y al adoptado, se les faculta para que en el término de quince días presenten al Oficial del Registro Civil de su domicilio copia certificada de la resolución judicial que autoriza la adopción'. En relación a las actas de defunción se incorporó el concepto de cr:~ación y se conserva la obligación a cargo del Oficial del Registro Civil de asegurarse suficientemente del fallecimiento, pero prácticamente en base al certificado expedido por médico titulado. Se consideró necesario precisar con cuidado cuándo se trata de una cancelación, de una rectificación, de una modificación o de una aclaración de actas del estado civil. 273 �La cancelación, por falsedad cuando se alegue que no aconteció el suceso o hecho motivo del registro. La rectificación para corregir errores esenciales. o accidenta- les. La modificación para variar algún nombre, apellido, u otra circunstancia sea esencial o accidental. La aclaración, que se tramitará por la vía administrativa ante la Dirección del Registro Civil y con las formalidades que señale el Reglamento, sólo cuando existan errores manifiestos ortográficos o mecanográficos, entendiéndose por errores manifiestos los que se desprendan fehacientemente de la sola lectura de la inscripción correspondiente. Pero también para evitar desvíos y con el propósito de preservar una actuación responsable en cuestiones de suyo delicadas, se establece que la violación a ello se sancionará con la destitución del Director del Registro Civil, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que sea exigible. Las razones que justifican el haber formulado los procesos descritos, son básicamente de economía procesal. Hasta ahora la totalidad de las cuestiones relativas a los aspectos mencionados, han , quedado en manos del Poder Judicial. Sin embargo, se ha advertido que ello provoca dilaciones innecesarias, por lo que se cree que la proposición formulada subsanará tal estado de cosas, sin menoscabo de la seriedad y la solemnidad requerida en estos casos. Por otra parte, también mereció una regulación meticulosa el registro extemporáneo, particularmente el de nacimientos. En lo que hace a éstos después de analizarse las irregularidades que se presentan con motivo de este tipo de registros! y conscientes de las dimensiones que pueden adquirir tales irregularidades, se faculta a los Oficiales del Registro Civil a autorizarlos tratándose de personas menores de siete af\os de edad, con observancia rigurosa de los requisitos previstos por la Ley. Cuando exceda de esa edad y entratándose de los demás registros extemporáneos, se impone a los interesados la necesidad de acreditar el hecho o acto en términos de jurisdicción voluntaria,·para 274 que se pueda realizar la inscripción por el Oficial respectivo. En lo que hace al campo adjetivo se determino estructurar un procedimiento especial y uni-instancial, que deberá tramitarse ante la Sala Familiar del Tribunal Superior de Justicia en la Entidad, a fin de otorgar mayor agilidad a la problemática del Registro Civil, en lo que concierne a la rectificación y modificación de actas. Es decir, un procedimiento que genera confianza y seguridad jurídica por quedar en manos del Poder Judicial fenómenos trascendentales y relevantes en la vida de una persona, pero que a la par proporcionan destacada celeridad a la tramitación de los mismos. Con todo, se conserva el Juicio-plenario y la revisión de oficio cuando se trate de la cancelación de actas del estado civil, por la importancia y significación que implica una demanda o solicitud de esa naturaleza. Por los motivos anteriormente expuestos y con fundamento en los artículos 68 y 69 de la Constitución Política del Estado, someto a la consideración de esa Honorable Soberanía Iniciativa de Reformas y Adiciones que en seguida se mencionan, para que en lo sucesivo queden como aparecen en el cuerpo de disposiciones que por separado se anexa: 1.- Reformas a los artículos del 35 al 138 del Código Civil, que comprenden del Capítulo I al XI, del Título Cuarto, Libro Primero. 11.- Reformas a los artículos III fracción IV y 452 del Código de Procedimientos Civiles. 111.- Adición de los artículos 956 y 957 al Libro Quinto, de los asuntos del orden familiar, Título Unico, Capítulo Unico, del Código de Procedimientos Civiles. , .. • 4 ! ~ • .. , .a ·~ 275 �SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCION.Monterrey,N. L., Diciembre 21 de 1981. EL C. GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO EL H. CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE NUEVO LEON, LXII LEGISLATURA, EN USO DE LAS FACULTADES QUE LE CONCEDE EL ARTICULO 63 DE LA CONSTITUCION POLITICA LOCAL, EXPIDE EL SIGUIENTE: ALFONSO MARTINEZ DOMINGUEZ D E C R E T O EL C. SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO No............ .184 GRAIANO BORTONI URTEAGA. REFORMAS A LA LEY ORGANICA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE NUEVO LEON. ARTICULO UNICO:- Se reforma el Artículo 32 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León, para quedar de la siguiente forma: ARTICULO 32.- Los Jueces de lo Familiar concederán; l.- De los negocios de jurisdicción voluntaria, II.- De los juicios contenciosos relativos al matrimonio, a la ilicitud o nulidad del matrimonio, al divorcio, incluyendo los que se refieran al régimen de bienes en el matrimonio, de los que tengan por objeto la CANCELACION de una acta del estado civil, de los divorcios por mutuo consentimiento, de los que afecten al parentesco, a los alimentos, a la paternidad y a la filiación, de los que tengan por objeto cuestiones derivadas de la patria potestad, estado de interdicción y tutela y de las cuestiones de ausencia y presunción de muerte; de los que se refieran a cualquier cuestión relacionada con el patrimonio de la familia, su constitución, disminución extinción o afecta- 2'6 277 �~ón de cualquier forma; opongan a la presente reforma. 111.· De los juicios sucesorios; IV.• De los asuntos judiciales concernientes a otras acciones relativas al estado civil, a la capacidad de las personas y a las derivadas del parentesco; Por lo tanto envíese al Ejecutivo para su promulgación y publicación en el Periódico Oficial del Gobiemo del Estado. Dado en el Salón de Sesiones del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, en Monterrey, su Capital, a los treinta días del mes de diciembre qe mil novecientos ochenta y uno. V.- De las diligencias de consignación en todo lo relativo al derecho fa miliar; PRESIDENTE: VI.- De la diligenciación de los exhortos, suplicatorias, requisitorias y despachos relacionados con el derecho familiar; VII.- De las cuestiones relativas a los asuntos que afecten a los menores e incapacitados en sus derechos de persona, así como, en general, de todas las cuestiones familiares que reclamen la intervención judicial; DIP. SECRETARIO: DIP. SECRETARIO: PROFR. JESUS G. GARZA TORRES C.P. NAHUM PEREZ CASTAÑEDA VIII.- De las diligencias que les encomiende el Tribunal Superior de Justicia y de las demás funciones a que los obliguen las Leyes Federales y del Estado. Igualmente les corresponde llevar los registros en que consten los discernimientos de los cargos de tutor y curador, cuyos registros estarán a disposición de los consejos locales de tutela. TRANSITORIOS ARTICULO PRIMERO:- La presente reforma entrará en vigor el día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. ' ARTICULO SEGUNDO:- Se derogan todas las disposiciones que se 278 , DIP. DIEGO LOPEZ CRUZ. I �HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO. PRESENTE. Uno de los rasgos más sobresalientes de las normas jurídicas es su flexibilidad, atenta a la evolución social. No sería posible concebir un sistema jurídico refractario a los cambios sociales sin me' noscabo de su vitalidad. Precisamente por ello, las condiciones prevalecientes en la vida moderna obligan a todas las sociedades a renovar sus dispositivos legales, para adecuarlos a las exigencias que les plantea su propio desarrollo. En relación a la legislación sobre el Registro Civil, las razones que motivan su revisión son múltiples. Primeramente por tratarse de una institución cuya trascendencia está fuera de duda. Adicionalmente por haber permanecido durante largos años marginada de los ~d~lantos que se propiciaban en otros campos del Derecho; y, por último, por haberse generado criterios dispares en la regulación de fi. guras similares del propio Registro Civil. Desde esta perspectiva, se estimó la conveniencia de proceder a realizar un estudio sistemático de los diferentes aspectos que confronta la institución, con el propósito de obtener una panorámica lo más completa posible del estado en que se encuentra en la actualidad. dependientemente de ofrecer una visión de conjunto, permitió observar también su evolución jurídica. Los indicadores obtenidos representan, indudablemente, parámetros de extraordinaria utilidad, pero que hubiesen resultado insuficientes para el propósito que anima estas reformas, de no haber sido complementados con un profundo estudio de la legislación vigente sobre la materia. No se trata de innovar o cambiar substancialmente las bases de una institución que, por su propia naturaleza, resulta susceptible a reformas de fondo. Sólo se busca otorgarle un grado de congruencia y uniformidad a sus fundamentos legales, sin desconocer las peculiaridades propias que le había proporcionado el Legislador local, conciliándose disposiciones contrarias, armonizánd'bse las contradictorias y previniendo las necesidades sociales latentes. La propuesta abarca dos aspectos fundamentales: las disposiciones substantivas y las adjetivas, con la elaboración paralela del Reglamento administrativo correspondiente. Las disposiciones substantivas comprenden un total de 134 artículos. Las adjetivas se resumen en un procedimiento especial a través de las reformas y adiciones conducentes a la Ley Orgánica del Poder Judicial y al Código de Procedimientos Civiles. • En este contexto se originaron las Reuniones Nacionales sobre el Registro Civil, que hicieron más evidente la urgencia de formular una revisión acuciosa de sus fundamenos legales, estructura administrativa y procedimientos operativos. Considerada la importancia del Registro Civil y ante la omisión de una referencia precisa sobre la institución, se estimó prudente definirla con aquellos elementos que no ofrecen controversia. No obstante el valor incalculable de las recomendaciones recaba.~s durante las deliberacinnes en esas reuniones, se puso de manif1esto la necesidad de iniciar investigaciones específicas para llegar a resultados más tangibles. De la misma manera, valorada la trascendencia de los servicios que presta la Institución, resultaba necesario precisar su estructura administrativa y, dentro de ésta, crear un órgano específico que coordine, supervise y dirija la Institución. De esta manera, se inició un estudio monográfico de los antecedentes históricos, jurídicos y doctrinarios de la institución que, in- Las actividades de las Oficialías del Registro Civil fueron haciéndose cada vez más complejas, sobre todo las de aquellas que se 280 281 �encuentran ubicadas en las zonas de una alta densidad de población. De ese modo, resulta indispensable proporcionar a la Institución un órgano regulador propio, que directamente se responsabilice de su dirección y supervisión. Por ello, la reforma propuesta alude específicamente a una Dirección del Registro Civil, con facultades en todo el territorio del Estado. Igualmente se precisa que el sistema estará compuesto por Oficialías, cuyo número y ubicación en cada Municipio será autorizado por el Ejecutivo Estatal, de acuerdo a los criterios señalados en el reglamento. Otro componente es el Archivo Estatal del Registro Civil, que debe estar sujeto a la citada Dirección. El sentido de esta reforma está dirigido a dotar de Juncionalidad la expedición de copia certificada, que frecuentemente se vé afectada por depender el referido archivo de otra oficina. Otro aspecto singularmente importante que se contempla es la intervención de los testigos. La práctica cotidiana de la Institución demuestra que, en muchos casos, aquéllos carecen de la idoneidad requerida.. Pero a pesar de los vicios advertidos, se estimó que su eliminación podría dar origen a desviaciones en el comportamiento de los Oficiales del Registro Civil, por lo que se optó por conservarlos destacando el grado de parentesco, como un indicador de confiabilidad para una averiguación posterior. Durante largos años el asentamiento de los actos del Registro Civil se hizo en libros. Desde 1979 Nuevo León inició el empleo de formas. A pesar de ser reciente este procedimiento los resultados han sido muy satisfactorios, lo que tiene mayor validez si se advierte el volúmen de población atendida. El empleo de estas formas simplifica la atención al público, asegura el llenado simultáneo de los ejemplares exigidos por la Ley, ahorra tiempo al personal de la Institución, facilita su encuadernación y conservación, evita errores de transcripción y no constituye 282 una erogación mayor. Además, la reforma obliga a que las inscripciones se hagan mecanográficamente. Por otra parte, se procedió a diseñar un nuevo formato, procurando una mejor distribución de su contenido, la simplificación de su llenado y un espacio para la asignación de la Clave Unica del Registro Nacional de Población. De particular importancia resulta señalar que en este nuevo diseño se tuvo presente el problema generado por las anotaciones marginales, que se resolvió anexando en hoja aparte el texto de la anotación correspondiente y sólo indicando en el cuerpo del acta el nombre de la anotación o de las anotaciones, en caso de existir. La determinación de las características generales de dichas formas se dejó a las disposiciones reglamentarias conservándose la indicación recogida en otras legislaciones en relación a las seguridades de su expedición. Otro aspecto importante contempla el número de formas. De acuerdo con la legislación vigente, fue posible observar que el número de libros empleados para el asentamiento de los actos del Registro Civil varía de 3 a 9, prevaleciendo como factor común el de 7. Con el ánimo de no alterar una práctica arraigada, se decidió conservar el mismo número de formas que, debidamente encuadernadas, constituirán el mismo número de libros, reservando para cada acto específico una acta. Sin embargo, se modificaron aspectos cualitativos, debido a que las formas propuestas comprenden los siguientes aspectos: nacimientos, reconocimiento de hijos, adopción, matrimonios; divorcios, defunciones e inscripción de las sentencias ejecutoriadas que declaran la ausencia, la presunción de muerte, la tutela y la pérdida o limitación de la capacidad legal para administrar bienes. En este sentido, además de mejorarse la redacción al hacer referencia en forma precisa a las sentencias ejecutoriadas,,se incorpora en la última de las formas señaladas a la tutela. 283 �Se propone regular con mayor rigor el apéndice. Es decir, los documentos relacionados con el hecho o el acto que se asienta. Por ello la reforma vincula directamente dichos documentos con su matriz, destacándose a los particulares la posibilidad no solamente de solicitar copias certificadas de las actas, sino también de los documentos que las complementan. Apoyados en la doctrina del mandato y de la representación, se desprendió el carácter personalísimo de los actos del estado civil, por lo que se sugiere que la representación solo sea admisible cuando conste en instrumento público en los casos de matrimonio y de reconocimiento de hijos. En cuanto al contenido de las actas, la propuesta no incorpora modificaciones sustanciales, salvo algunas otras que se mencionarán. En respuesta a una petición de la Secretaría de Relaciones Exteriores, en el acta de nacimiento se indica la nacionalidad de los padres y de los abuelos. Por su parte, en el acta de matrimonio solo se requiere la declaración de dos testigos que conozcan a los pretendientes y, en caso de no haberlos, la presentación de dos testigos por cada uno de ellos. Se exige invariablemente el régimen patrimonial bajo el que se suscribe el matrimonio, obligándose al Oficial del Registro Civil a requerir y a asentar la declaración de los consortes sobre el régimen que se adopta. Sobre este particular, también se precisa que la celebración de matrimonios en grupo, no exime al Oficial competente del cumplimiento de las formalidades a que se sujeta dicho acto. Sobre la declaración del nacimiento se establecen varias modalidades. Con el propósito de reducir la inscripción extemporánea de dicho acontecimiento, y atentos a las dificultades de traslado para los habitantes de algunas regiones de la entidad, se amplía el término a sesenta días. La obligación de declarar el nacimiento, por su parre, se consigna/ cargo del padre o la madre o de ambos. Especial importancia merece señalar la modificación en la que 284 se prohibe expresamente al Oficial del Registro Civil y a los testigos que asistan al acto, hacer inquisición sobre la paternidad o meternidad del niño que se presente. Esta modificación obedece a la disposición constitucional que tutela en igualdad de condiciones los derechos de hombres y mujeres, habida cuenta de que los efectos jurídicos que pudiera provocar la adjudicación de un hijo, sin haberlo tenido realmente, daña por igual al hombre como a la mujer. Consecuentemente con la corriente que demandó un trato más humano para quienes por causas ajenas a su voluntad nacieran en condiciones especiales, se reitera la prohibición de calificar infamantemente a la persona registrada, obligándose a quien tenga a su cargo las actas en cuestión para testar de oficio las palabras contenidas en actas anteriores. Simultáneamente se procura facilitar la identificación de los expósitos, informándose siempre al Ministerio Público sobre los acontecimientos de este tipo. En cuanto al parto múltiple, únicamente se establece hacer constar las particularidades que distingan a los recién nacidos, de acuerdo a la información proporcionada por quienes los presenten. A pesar de ser obligación de las autoridades judiciales remitir a los Oficiales del Registro Civil las resoluciones que sean de su competencia, la práctica nos ha demostrado que no siempre se cumple oportunamente con tal prescripción, por lo que a fin de dar seguridad al adoptante y al adoptado, se les faculta para que en el término de quince días presenten al Oficial del Registro Civil de su domicilio, copia certificada de la resolución judicial que autoriza la adopción. En relación a las actas de defunción se incorporó el concepto de cremación y se conserva la obligación a cargo del Oficial del Registro Civil de asegurarse suficientemente del fallecimiento, pero prácticamente en base al certificado expedido por médico titulado. Se consideró necesario precisar con cuidado cuándo se trata de una cancelación, de una rectificación, de una modificación o de una aclaración de actas del estado civil. 286 �La cancelación, por falsedad cuando se alegue que no aconteció el suceso o hecho motivo del registro. La rectificación para corregir errores esenciales o accidentales. La modificación para variar algún nombre, apellido, u otra circunstancia sea esencial o accidental. La aclaración, que se tramitará por la vía administrativa ante la Dirección del Registro Civil y con las formalidades que señale el Reglamento, sólo cuando existan errores manifiestos ortográficos o mecanofráficos, entendiéndose por errores manifiestos los que se desprendan fehacientemente de la sola lectura de la inscripción correspondiente. Pero también para evitar desvíos y con el propósito de preservar una actuación responsable en cuestiones de suyo delicadas, se establece que la violación a ello se sancionará con la destitución del Director del Registro Civil, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que sea exigible. Las razones que justifican el haber formulado los procesos descritos, son básicamente de economía procesal. Hasta ahora la totalidad de las cuestiones relativas a los aspectos mencionados , han quedado en manos del Poder Judicial. Sin embargo, se ha advertido que ello provoca dilaciones innecesarias, por lo que se cree que la proposición formulada subsanará tal estado de cosas, sin menoscabo de la seriedad y la solemnidad requerida en estos casos. Por otra parte, también mereció una regulación meticulosa el registro extemporáneo, particularmente el de nacimientos. En lo que hace a éstos, después de analizarse las irregularidades que se presentan con motivo de este tipo de registros y conscientes de las dimensiones que pueden adquirir tales irregularidades, se faculta a los Oficiales del Registro Civil a autorizarlos tratándose de personas meno286 res de siete años de edad, con observancia rigurosa de los requisitos previstos por la Ley. Cuando exceda de esa edad y entratándose de los demás registros extemporáneos, se impone a los interesados la necesidad de acreditar el hecho o acto en términos de jurisdicción voluntaria, para que se pueda realizar la inscripción por el Oficial respectivo. En lo que hace al campo adjetivo se determinó estructurar un procedimiento especial y uni-instancial, que deberá tramitarse ante la Sala Familiar del Tribunal Superior de Justicia en la Entidad, a fin de otorgar mayor agilidad a la problemática del Registro Civil, en lo que con:i~rne a la rectificación y modificación de actas. Es decir, un proced1m1ento que genera confianza y seguridad jurídica por quedar en manos del Poder Judicial fenómenos trascendentales y relevantes en la vida de una persona, pero que a la par proporcionan destacada celeridad a la tramitación de los mismos. Con todo, se conserva el juicio plenario y la revisión de ofi~io cuando se trate de la cancelación de actas del estado civil, por la importancia Y significación que implica una demanda o solicitud de esa naturaleza. Por los motivos anteriormente expuestos y con fundamento en los artículos 68 y 69 de la Constitución Política del Estado someto a la consideración de esa Honorable Soberanía Iniciativa de Reformas Y Adiciones que en seguida se mencionan, para que en lo sucesivo queden como aparecen en el cuerpo de disposiciones que por separado se anexa: 1 1.- Reformas a los artículos del 35 al 138 del Código Civil, que comprenden del Capítulo I al XI, del Título Cuarto, Libro Primero. 11.- Reformas a los artículos 111 fracción IV y 452 del Códi287 �go de Procedimientos Civiles. III.- Adición de los artículos 956 y 957 al Libro Quinto, de los asuntos del orden familiar, Título Unico, Capítulo Unico, del Có~ digo de Procedimientos Civiles. SUFRAGIO EFECTIVO. NO REELECCION.Monterrey, N. L. Diciembre21 de 1981. EL C. GOBERNADOR CONSTITUCIONAL DEL ESTADO ALFONSO MARTINEZ DOMINGUEZ EL C. SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO GRACIANO GORTONI URTEAGA. 288 SECCION CRIMINOLOGIA �PEDRO RUBENS DAVID "DESARROLLO PREVENCION DEL DELITO Y JUSTICIA PENAL" INTRODUCCION: Al comentar el tema: "Nuevas perspectivas de la prevención del delito y de la justicia penal y el desarrollo y el papel de la cooperacion internacional", el Sexto Congreso de las NN.UU. para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente, celebrado en Caracas, Venezuela, del 25 de agosto al 5 de septiembre de 1980, "reconoció que la prevención del delito y la justicia penal constituyen una parte integral de los esfuerzos para promover el desarrollo". Además, se afirma que "la prevención del delito y la justicia penal deberían ser consideradas por consiguiente dentro del contexto del desarrollo, así como en su interrelación con el crecimiento económico y el cambio social" (1) . • DOCTOR PEDRO RU BENS DAVID Director, Departamento de Socilogía, Universidad de New Mexico, Alburquerque, New Mexico 87131, USA. Vice-Rector, Universidad John F. Kennedy, Buenos Aires, Argentina. (1) NN .UU., A / CON F. 87-L-10, 5 de septiembre de 1980, párrafo 1. 291 �También se reconoció "que hay que hacer mayores esfuerzos para comprender mejor las interacciones entre el delito y el desarrollo con el fin de escoger las políticas adecuadas para la planificación del desarrollo. Se reconoció que el desarrollo en sl no es responsable del incremento de la delincuencia. El delito y el costo que éste representa para la sociedad, se consideró no sólo como un obstáculo para el desarrollo, sino también, en algunos casos, como una consecuencia del desarrollo, sobre todo del crecimiento económico no planificado o planificado de una manera inadecuada, y de los desequilibrios sociales" (2). El Sexto Congreso tuvo ciertas reservas en el sentido de que es difícil, incluso imposible, establecer definiciones y políticas aplicables en todo los países, en ralación con el delito y el desarrollo, ya que estos factores están estrechamente vinculados con la realidad económica, social, política y cultural de cada-,,aís. Mientras que el Sexto Congreso reconoció la necesidad de reforzar los recursos y las capacidades indígenas al tratar de solucionar estos problemas, también reconoció la necesidad de fomentar la cooperación entre los países, sobre todo a nivel regional y subregional. Además, se reconoció la importancia de la prevención del delito en el contexto del desarrollo del potencial humano y la relación estrecha entre la prevención del delito y la justicia social. "La criminalidad y el desarrollo", según afirma el Sexto Congreso, "no deberían ser tomadas en consideración sólo en el contexto nácional, ya que el impacto de las relaciones económicas internacionales sobre este problema es muy grande". El Congreso también reconoció la necesidad de llevar a cabo investigaciones y análisis más profundos.de lps diferentes aspectos del (2) delito y del desarrollo, así como la necesidad de que estas tareas sean acompañadas por medidas orientadas hacia la acción 1 sobre todo en el campo de la asistencia técnica a los países miembros y de la aplicación de la investigación en la actividad práctica de los órganos de justicia penal. Se hicieron referencias también al papel importante de las Naciones Unidas en la promoción de la cooperación internacional, incluyendo el papel de los Congresos, del Comité para Prevención del Delito y Lucha contra ·la Delincuencia, de la Rama para Prevención del Delito y Justicia Penal y, entre otros, el papel de los institutos regionales tales como el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente (ILANUD) El Sexto Congreso aprobó las 18 recomendaciones sobre este tema: la Recomendación No. 1 preconiza una definición exacta del alcance y de las actividades de los órganos de las NN.UU. en el campo de la prevención del delito y de la justicia penal en relación con el desarrollo social y económico; en la Recomendación No. 2 el Congreso hace hincapié en la necesidad de comenzar y desarrollar investigaciones y análisis detallados de las interrelaciones entre el delito y diferentes aspectos socio-económicos específicos, tales como el trabajo, la migración, la urbanización y la industrialización, entre otros. El presente trabajo constituye principalmente una respuesta a las recomendaciones mencionadas anteriormente, aunque reconozco que estas aclaraciones tienen carácter preliminar. 1- CUATRO CONCEPTOS SOBRE EL DESARROLLO Durante muchos años; el desarrollo se consideró sinónimo del crecimiento económico medido en términos globales, pasando por alto los factores sociales. Este fenómeno fue denominado tam- NN.UU . , A/CON F. 87-L -10, 5 de septiembre de 1980, párrafo 2. 292 293 �bién el "modelo puritano" (3) y tiende a igualar el desarrollo con la industrialización y la producción. Desde otra perspectiva, más común, el desarrollo implica tanto crecimiento económico como cambio social. Este es un modelo de inversión humana basado en la noción de capital humano y su papel en el proceso de desarrollo. En este caso, el desarrollo implica aumentos de la productividad debido a una mejor educación, mejor capacitación, salud y nutrición. El tercer modelo considera el desarrollo, a pesar del amplio debate que se produce actualmente en cuanto a su carácter, como un proceso que implica un conjunto especial de medios destinados a mejorar l.a calidad de la vida. El concepto de calidad de la vida es en sí un complejo de valoración, así como fáctico y normativo, determinado desde el punto de vista histórico y cultural. Sin embargo, a pesar de las connotaciones únicas para cada cultura, el concepto ofrece características comunes que atraviesan el espectro variado de las variaciones humanas. Un aspecto común importante para la caliqad de la vida, que aparece en todas las culturas, consiste en que ésta quede intacta a pesar de la presencia abrumadora del delito, de la corrupción y de la violencia, tanto a nivel nacional como internacional. Una cuarta perspectiva aparece en la Declaración de las Naciones Unidas sobre Progreso Social y Desarrollo, que incluye un modelo integrador para el cual "la meta básica del desarrollo consiste en el aumento continuo del bienestar de toda la población en base a su plena participación en el proceso de desarrollo y de una distribución equitativa de los beneficios". La Declaración considera que el crecimiento económico rápido debe ir acompañado por cambios cualitaüw:>s y estructurales en cada país. Ya que la situación económica y social en el mundo ·es aún (3) Clifford, W.: "La defensa social en el contexto del desarrollo", Secretaría de las NN.UU., Revista Internacional de Política Criminal, Págs. 3-8, 1967. 294 preocupante, la Declaración reafirma los objetivos del desarrollo socio-económico, que fueron establecidos por la comunidad internacional durante la década de los '70: eliminación del hambre y de la desnutrición antes de 1985, trabajo para todos antes del año 2000, erradicación del analfabetismo antes de finales de la década de los '80 ' suministro seguro y adecuado con agua antes de 1990, esperanza de vida de 74 años en todos los países antes del año 2000, integración completa de las mujeres en la vida política, económica y social y salud para todos antes del año 2000. Por fin, se solicita a todos los Estados miembros estimular el progreso económico y social formulando políticas y aplicando un conjunto de medidas destinadas a alcanzar sus metas y objetivos, dentro del marco de las prioridades y de los intereses de cada nación en ' el campo del trabajo, educación, salud, vivienda, bienestar de los niños, plena participación de los jóvenes en el proceso de desarrollo y plena integración de las mujeres al desarrollo, así como recalcar la importancia de establecer un nuevo orden económico internacional para alcanzar el progreso social. 2. Limitaciones de tres modelos de crecimiento económico mundial. El modelo mundial del Club de Roma Algunos de los análisis actuales presentados en forma de modelos de crecimiento económico, han sido formulados sin referencias centrales a los diferentes fenómenos sociales. Esto ha sido reconocido explícitamente por el Club de Roma: "¿Qué se necesitará para sustentar la economía mundial y el crecimiento de la población antes, y quizás después, del año 2000? La ~ta de los ingredientes necesarios es larga, pero en líneas generales se puede dividir_en dos categorías principales. La primera categoría incluye las necesidades físicas que apo- . yan todas las actividades fisiológicas e industriales: alimentación 295 ' �materias primas, combustibles fósiles y nucleares y los sistemas ecológicos del planeta que absorben los desechos y ponen de nuevo en circuito las sustancias químicas básicas. Estos ingredientes son en principio cosas tangibles, que se pueden contar, tales como tierra cultivable, agua fresca , metales, bosques, océanos. En este Cápitulo evaluaremos las reservas mundiales de tales recursos físicos, ya que éstos son los factores que en última instancia determinan los límites del crecimiento en esta tierra. industrialización galopante, el crecimiento rápido de la población, la desnutrición generalizada, la reducción de los recursos no renovables y el deterioro del ambiente" (5). En relación con la conveniencia de incluir en el modelo factores sociales, la misma comisión llega a la siguiente conclusión: "Afirmamos que el problema global del desarrollo está, sin embargo, tan estrechamente interrelacionado con otros aspectos globales, que se debe desarrollar una estrategia de conjunto para atacar todos los problemas de suma importancia, incluyendo, sobre todo, los planteados por la relación entre el hombre y su ambiente. La segunda categoría de ingredientes necesarios para el creci- miento consiste en las necesidades sociales. Aunque los sistemas f ísicos de la tierra sean capaces de mantener una población mucho más numerosa y más desarrollada desde el punto de vista económico, el actual crecimiento de la economía y de la población dependerán de factores tales como la paz y la estabilidad social, la educación, el trabajo y el progreso tecnológico equilibrado. Estos factores son mucho más difíciles de evaluar o predecir. Ni este libro, ni m~stro modelo en esta etapa de su desarrollo, pueden tratar explícitamente estos factores sociales, salvo en la medida en que nuestras informaciones sobre la cantidad y distribución de los recursos físicos pueden indicar la posible existencia de problemas sociales en el futuro. Los alimentos, los recursos y un ambiente sano son condiciones necesarias pero no suficientes para el crecimiento. Aunque estos elementos se encuentren en abundancia, el crecimiento puede ser obstaculizado por problemas sociales" (4). El Club de Roma, con el fin de comprender y predecir el crecimiento económico, utilizó ampliamente un modelo de mundo que Por desgracia no inluye en su matriz los factores sociales. Según reconoció el Club: "Nuestro Modelo Mundial ha sido edificado precisamente para investigar las tendencias más preocupantes y generales la (4) Meadows, Donnella H. Y otros: " Los límites del c recimiento", Potomac Publish ers, págs. 55-79, New York, 1974. 29.6 La información final, la mas crónica y la más importante que necesitamos, se refiere a los valores humanos"(6). El Modelo Mundial propuesto por Leontíeff El modelo económico global de la economía mundial, propuesto por Leontieff, fue establecido inicialmente para el estudio del desarrollo en ralación con los problemas ambientales (7). El propósito de este modelo consiste en exponer diferentes interrelaciones posibles, a medida que la economía mundial evoluciona hacia las décadas futuras, ent:P el ambiente y otras políticas económicas. Con respecto a las perspectivas de tiempo, la economía mundial de los años '70 está descrita y comparada con los cuadros hipotéticos de la economía mundial de los años 1980, 1990 y 2000. La mayoría de las alternativas de cuadros hipotéticos analizados por Leontieff incluyen varias suposiciones sobre índices de crecimiento de la población y del crecí- (5 ) Meadows, Donella H. Y otros: " Los Límites del crecim iento ... Potomac Publlshers, págs. 26-27, New York , 1974 . (6 ) Op. cit ., págs. 55-186. ( 7) Leont ieff, W. Y otros : "El futuro de la economía m u ndial", New York Dxford Un!• verslty Press, 1977, págs. 2 -3 • 297 �gra establecer de manera clara e inequívoca la fuerte interrelación en- miento del producto per cápita. tre el nuevo orden internacional y el problema del delito. El modelo de Leontieff, aunque reconoce que "los límites de principio del crecimiento económico continuo y del desarrollo acelerado son más bien de carácter político, social e institucional que físico", no incluye este tipo de datos. El estudio predice también que los índices de crecimiento en las regiones en vías de desarrollo sefialados como meta por la Estrategia Internacional de Desarrollo (EID) para la Segunda Década de las Naciones Unidas para el Desarrollo, no son suficientes para empezar a eliminar la brecha de ingresos entre los países en vías de desarrollo y los desarrollados. Para asegurar un desarrollo rápido se necesitan dos condiciones generales; el estudio incluye las siguientes: cambios transcendentales de tipo social, político e institucional en los países en vías de desarrollo Y, en segundo lugar, cambios importantes del orden económico mundial (8). Al igual que en el caso del modelo mundial propuesto por el Club de Roma, el modelo propuesto por Leontieff no incluye datos sobre factores socio-políticos y sobre las condiciones relacionadas con el desarrollo, aunque se reconoce su papel decisivo en obstaculizar -o estimular el crecimiento económico. 3.- Norte-Sur. Un programa de Supervivencia. El informe de la Comisión Wil/y Brandt sobre temas relacionados con el desarrollo internacional. A pesar de las referencias ocasionales a "deterioro y corrupción, opresión y violencia", y aunque el informe admite que "los esfuerzos hacia un nuevo orden económico internacional no pueden esperar que éstos y otros males sean superados" (9), el informe no lo(8) Op. clt., págs. 10-11. (9) Norte-Sur. Un programa de supervlvancia, pág. 10. 298 En cuanto a las interrelaciones entre el desarrollo económico Y los problemas sociales, el informe exige la formulación de criterios de desarrollo sujetos a cuantificación, pero cuando enumera las preocupaciones concretas que se deben incluir en la medición del crecimiento, no logra incluir los indicadores del delito o de la justicia penal. Las interrelaciones entre el desarrollo económico, marcadas por la industrialización, la urbanización y la destrucción de los organos indígenas de control social, no se mencionan en el informe. El hecho más lamentable en cuanto a este informe es la falta de identificación concreta del problema delictivo, dado que otros aspectos estrechamente relacionados con el desarrollo han sido mencionados claramente. Todos estos modelos pasaron por alto en cierta medida la integración de datos económicos con factores significativos, asociados con "la calidad de la vida en sí", una de cuyas dimensiones positivas consiste en no estar sujeto al miedo al delito . Interrelaciones entre el desarrollo socio-económico y el delito El crecimiento económico de las naciones ha sido asociado con cambios transcendentales de su estructura socio-económica. El proceso de industrialización, urbanización, cambio sectorial de frentes laborales, así como otros cambios sociales, económicos y políticos, constituye un factor de suma importancia. Entre estos últimos cambios mencionaremos las modificaciones demográficas los cambios de pautas del comercio exterior, el desarrollo tecnoló;co la creciente especialización de las actividades económicas, así com~ el crecimiento y el carácter específico de las instituciones. La naturaleza, la magnitud y el ritmo de este cambio varían de un país a otro según el tamaño, los recursos, los perfiles culturales la historia socio-política, las políticas de desarrollo y ~l impacto dife~ 299 �rencial de la situación global en las determinadas sociedades. A pesar de las variaciones nacionales y regionales, hay realidades comunes que caracterizan los diferentes procesos en curso, y todas estas realidades, según veremos, constituyen serios desafíos a los esfuerzos realizados en el campo de la prevención del delito y de la administración de la justicia penal en los países en vías de desarrollo. académica y vocacional es altamente conveniente. Sin embargo, en algunos países, la expansión de la educación tuvo como resultado el desempleo de los recién graduados, sobre todo a nivel de escuela secundaria. El desafío laboral Migración El gran número de trabajadores que laboran en el sector agrícola en las naciones en vías de desarrollo planteó dudas en cuanto a la conveniencia de la industrialización o del proceso de mecanización agrícola como fuente de trabajo remunerado, y sólo en pocos casos se notó una reducción absoluta. Las variaciones geográficas de las oportunidades de ingreso y otros incentivos de carácter social se asocian con los altos índices de migración laboral nacional e internacional. La experiencia de las naciones en vías de desarrollo, por otro lado, en comparación con la de las naciones industrializadas, indica un crecimiento mucho más rápido de la fuerza laboral. En los países industrializados se necesitaron 90 años, mientras que ahora esto ocurre en menos de 30 años en los países en vías de desarrollo. Sin embargo, el índice de absorción de este crecimiento en la industria es de aproximadamente 50 O/o -al año, mientras que en las naciones debajos ingresos este índice no llega al 20 0/o·al año, y en las naciones de ingresos medianos es de menos del 35 º/o al año. Por esto, el subempleo surge no sólo en la agricultura sino también en la industria y en los sectores de servicios. El sector de edad entre los 15 y los 24 años se ve especialmente afectado por el subempleo. Para estre grupo, índices de subempleo superiores al 20 ºlo se registran en varias áreas del mundo en vías de desarrollo. La gravedad de este problema entre los jóvenes afecta realmente sus posibilidades de llevar una vida mejor y llena de sentido y constituye una condición previa de los efectos virtualmente perjudiciales de sus conceptos normativos y valorativos. El perfeccionamiento de la capacidad de la fuerza laboral es la meta del desarrollo equitativo ya que la educación ofrece una de las pocas posibilidades de los desposeídos de vivir mejor. Una combinación armoniosa de capacitación 300 . En la mayoría de las naciones en vías de. desarrollo, más del 30 O/o de los que se sumaron a la población urbana durante los años '60 son inmigrantes provenientes de áreas rurales. En algunos países, la migración constituye más del 60 O/o del crecimiento urbano y en otros, incluso más del 70 O/o (10). Un gran porcentaje de la migración de zonas rurales hacia zonas urbanas es internacional. La migración laboral internacional alcanzó también proporciones dramáticas en algunas áreas del mundo. Más de 6 millones de trabajadores de las naciones industrializadas de Europa del Norte y del Oeste provienen de Europa del Sur y de Africa del Norte. Centenares de miles de personas cruzan las fronteras de México hacia los EE.UU., más de 2 millones de trabajadores en el área de las construcciones, provenientes de países árabes que no son productores de petróleo y de países del Asia del Sur, trabajan en los países exportadores de petróleo. La oportunidad y el derecho al trabajo constituye una necesidad fundamental del ser humano. El desempleo y el subempleo a menudo fueron asociados con el delito en los países en vías de ::iesarrollo, pero se necesita investigar más a fondo este aspecto ya que la relación no parece ser lineal sino más bien integrada por muchas otras variables. (10) Informe sobr e el d esarrollo mundial, 1979. Banco Mundial. 301 �Sin embargo, en algunas áreas del mundo desarrollado, la falta de trabajo afecta a sectores importantes de la población adulta y entre los jóvenes prevalecen incluso índices más altos. Esta ·situación es perjudicial desde el punto de vista económico y social, y contraproducente para las personas que la sufren. A veces, al carecer de identidad por medio del trabajo, la productividad hacia el delito refleja quizás un intento de conseguir identidad por medio de delitos ilegítimos. Cuando hay amplios sectores de la población que están subempleados, la situación tiende a agravar la alineación cultural, la división y la marginalidad social y política. Las políticas innovadoras de educación extraescolar y permanente adaptadas a las prioridades nacionales del desarrollo socio-económico, tanto para adultos como para jóvenes, facilitarían la equidad y fomentarían una utilización más eficiente de los recursos humanos. La migración, tanto a nivel nacional como a nivel internacio- nal, a menudo implica la existencia de mayores oportunidades de cometer delitos o de ser víctima del delito, ya que a ambos niveles la migración está vinculada con una red compleja de problemas económicos, sociales y políticos. Un ejemplo que refuerza esta afirmación se refiere a los migrantes indocumentados que cruzan ilegalmente las fronteras en busca de trabajo, pasando de un país en vías de desarrollo a un país altamente industrializado en el continente americano. La falta de una planificación global, integrada y unificada de las actividades de prevención del delito en las fronteras tuvo como resultado un incremento severo de diferentes delitos, desde contrabando hasta transporte ilegal de trabajadores, delitos relacionados con drogas y violación de los derechos humanos fundamentales. En busca de mejor trabajo y de mejores condiciones de vida, -miles de migrantes son introducidos al país receptor por personas sin escrúpulos que se encargan de suministrar mano de obra barata en condiciones que a veces implican graves violaciones de los derechos humanos fundamentales de los migrantes, o en condiciones de vida desfavorablE}s, 302 incluyendo viviendas en tugurios, desnutrición y falta de servicios sociales tales como seguro contra accidentes laborales o seguro o protección médica. En muchas ocasiones, esos migrantes indocumentados, sin visas o con documentos falsos, o sencillamente sin ningún tipo de documentación personal del país de procedencia, son utilizados por el delito organizado para transportar drogas de contrabando al país desarrollado. Por otro lado, mientras los migrantes esperan el momento más apropiado para cruzar la frontera, ellos viven en una ciudad fronteriza del país en vías de desarrollo que comp~te la misma frontera con una ciudad de la nación desarrollada. Los migrantes provienen · en su mayoría de áreas rurales pobres y de pequeñas ciudades donde no existen medios adecuados de sustento, y mientras esperan la oportunidad de entrar al país receptor, andan en busca de sustento recurriendo a veces a actividades criminales para poder mantenerse. Los migrantes son jóvénes. En el país en vías de desarrollo de donde provienen, el desempleo entre los jóvenes es muy alto, a pesar de los índices elevados de crecimiento económico, ya que la proporción de este grupo de edad comprende más del 50 O/o de la población total de la respectiva nación en vías de desarrollo (11). Con el fin de fomentar el crecimiento económico , se establecieron algunas plantas industriales de común acuerdo entre los dos países en determinados sitios de la frontera que pertenecen a la nación centroamericana. La fuerza laboral de estas plantas está integrada principalmente por mujeres de los países en vías de desarrollo y , como consecuencia de esto, las formas tradicionales de control familiar han sido alteradas. Por consiguiente, crece el número de niños que vagan por las calles de la ciudad sin la bebida supervisión, y a menudo ellos se convierten en víctimas del delito. De vez en cuando, ( 11 ) Seminarios sobre e l trabajador indocumentado, Editorial Nuevo México, Instituto Latinoamericano, 1979. 303 �ellos también cruzan la frontera ilegalmente y son atrapados en las complejidades de la red del delito organizado en las naciones desarrolladas (12). Este caso ofrece sugerencias para las posibilidades de éxito de un plan intersectorial integrado de desarrollo, orientado hacia la prevención del delito para reducir el costo muy alto, tanto humano como material, que representa el delito para la sociedad. do de viviendas, ellos recurren a veces a otros medios: invasión de la tierra, negocios ilegales con tierra o urbanización ilegal. Precisamente en este sentido resultaría muy oportuna una política pública relacionada .con los servicios encargados de proveer a la población de tierra y con su financiamiento. Urbanización La migración, nacional e internacional, si no está debidamente regulada mediante políticas equitativas destinadas a evitar los dualismos injustos con respecto a salarios y beneficios sociales, puede plantear serias amenazas para la capacidad de las instituciones sociales existentes , tanto en las naciones que exportan mano de obra, como en las que la importan, de hacer frente con éxito a este fenómeno. Vivienda En muchas ciudades de los países en vías de desarrollo (13) más de la mitad de la población vive en tugurios y en establecimientos ocupados ilegalmente; entre una cuarta parte y una tercera parte de la población urbana no tiene acceso a suministro con agua y tampoco tiene instalaciones para la evacuación de desperdicios. &te constituye en realidad uno de los problemas más apremiantes que tienen que enfrentar las sociedades en vías de desarrollo. Las estrategias en materia de vivienda en los países en vías de desarrollo tienen que contrarrestar el hecho de que los pobres que viven en zonas urbanas son los más afectados en su intento de conseguir una vivienda adecuada, debido a su incapacidad de competir en condiciones de oferta muy baja de vivienda. Ya que no son capaces de suprimir por sus propios medios las barreras institucionales y económicas que afectan su acceso al merca(12) David, Pedro R.: "Contrabando en la frontera", en "El problema del trabajador indocumentado", Instituto latinoamericano, Universidad de New Mexico, P. 51-55. (13) Informe sobre el desarrollo mundial, 1979. Banco Mundial, pág. 81. 304 Actualmente la urbanización en los países en vías de desarrollo difiere mucho de las pautas seguidas en períodos anteriores. En los países desarrollados la urbanización necesitó varias décadas, mientras que el mismo proceso en los países en vías de desarrollo es mucho más rápido. Entre 1950 y 1975, las áreas urbanas de los países en vías de desarrollo absorbieron una gran cantidad de gen~raproximadamente 400 millones de personas. Entre 1975 y 2000 el aumento será de casi un mil millones de personas. El número de ciudades grandes en los países en vías de desarrollo crece rápidamente; en 1950 sólo una ciudad de América del Sur tenía una población de más de 5 millones de habitantes, mientras que en el mundo industrializado había cinco ciudades de este tamaño. Antes del año 2000, en el mundo en vías de desarrollo habrá 40 ciudades iguales o mayores, en comparación con las 12 ciudades existentes en las naciones desarrolladas. En el mundo en desarrollo se espera que 18 ciudades tengan más de 1O millones de habitantes cada ,ma v de éstas, por lo menos una, Ciudad de México, triplicará esta cifra según las previsiones. Las características de la urbanización en los diferentes países en vías de desarrollo varían según los grupos regionales. Sin embargo, en todos esos países el proceso de urbanización es excesivamente rápido, concentrado y costoso y esto provoca concentración de la pobreza e ineficacia, especialmente con respecto al problema de la vivienda y de los servicios públicos, así corno superpoblación y contaminación. En contraste con estas tendencias, a menudo se menciona la existencia de grandes oportunidades. La ur~nización facilita el incremento de la productividad y de los ingresos y la 305 �reducción de la incidencia de la pobreza. Aunque a menudo se considera que la migración de zonas rurales a zonas urbanas es el factor primordial de la urbanización, el crecimiento de la población parece ser un factor aún más importante, sobre todo en algunos países latinoamericanos. Los migrantes se mueven principalmente en la dirección de las fuerzas que determinan los lugares donde hay mejores oportunidades de trabajo y donde se perciben posibilidades de mejorar la calidad de la vida en general. La naturaleza y las formas de industrialización, la estructura de las actividades agrícolas, el crecimiento de los medios de transporte y comunicación y las mejores oportunidades de educación provocan también efectos diferenciales en la migración. Las tendencias de las diferentes políticas con respecto a la industrialización dieron impulso al rápido proceso de urbanización. Las industrias tienden a ubicarse en áreas urbanas para que puedan beneficiar de acceso fácil al capital y a la mano de obra, así como a las infraestructuras financieras, legales y de asistencia técnica. Además, hay que mencionar que a veces se otorga a las ciudades, en detrimento de las zonas rurales, un tratamiento preferencial en las políticas de divisas, tarifas e incentivos. industriales, incluso con respecto a los precios de la energía y al transporte. Ulteriormente, los contactos inmediatos con las autoridades que representan al gobierno central y el ritmo del desarrollo agrícola estimularon estos procesos. La eliminación de estas tendencias podría ser una condición previa para un desarrollo más equilibrado y equitativo, si va acompañada de esfuerzos sostenidos encaminados a establecer en el campo una infraestructura adecuada para la industrialización, incluyendo facilidades para la educación y servicios sociales. Una política de descentralización efectiva se debería planificar con mucho cuidado, incluyendo la evaluación de las alternativas propuestas. Por otro lado , el número absoluto de los que viven en condiciones de privación sigue siendo muy alto. 306 Al idear estrategias para hacer frente a. los problemas urbanos, es importante mencionar la necesidad de centrar la atención en la insuficiencia de servicios urbanos básicos, agua, salud, vivienda, educación Y transporte, y en la urgencia de tomar medidas contra la falta de trabajo remunerado para trabajadores no cualificados y migrantes. Estos esfuerzos deberían ir acompañados por una estrategia sistemática de desarrollo rural acelerado establecida desde una perspectiva integrada. La urbanización constituye una realidad psicológica1 social política y económica. Ella implica toda clase de cambios de las pau~ tas de distribución y desplazamiento de la población, hábitos de trabajo, vivienda, una mayor complejidad de la vida, desempleo y subempleo, pobreza, impersonalidad de las relaciones, procesos conflictivos de socialización y mayores oportunidades de cometer delitos. En algunos países latinoamericanos, según se ha informado la urbanización relacionada con la delincuencia de los jóvenes anun~ia la transición de la etapa de delincuente individual a formas colectivas de comisión de delitos (14). Se sugirió que precisamente el crecimiento urbano y los elementos de inestabilidad de la vida característicos de las fuertes presiones que afectan a las sociedades en desarrollo, tienen un contenido altamente criminógeno, La delincuencia y el delito no se concentran excesivamente en las áreas urbanas de cualquier país sino en las más grandes ciudades. En los países en vías de desarrollo, ciudades como Bombay, Calcutta, Bangkok, Curacao, Bogo~, Ciudad de México, El Cairo, Lagos Acera, Abidjan, Kampala y Nairobi tienen una tasa de delincuencia; ~eli~~ mucho más alta de lo que el porcentaje de su población podría Justificar. La migración hacia las ciudades tiene c'Omo resultado una población muy heterogénea. En una ciudad de Africa, por ejemplo la población consiste a veces de 20 ó 30 grupos tribales diferentes' cuyos fondos culturales varían mucho. ' (l 4 ) David, P~ro R .: "Sociología Criminal Juvenil", Edit. Depalma, Buenos Aires 1979 pag. 139. • ' 307 �Decenas de miles de jóvenes de un país centroamericano se desplazan del campo a una ciudad conocida internacionalmente como centro turístico. En esa ciudad, algunos jóvenes incurrieron en delitos de diferentes tipos o se convirtieron en víctimas del delito individual u organizado. La dinámica de los asentamientos humanos, tanto a nivel micro como a nivel macro, requiere un pensamiento y una aplicación creativa e interpretativa, de tal manera que los establecimientos urbanos dispongan de suficientes condiciones de espacio humano Y social reforzando los valores fundamentales de seguridad, cooperación, paz y oportunidades para una acción recíproca significativa tanto entre las personas, como entre éstas y la comunidad. Mientras que una acción preventiva de largo alcance requiere un cambio institucional, algunas medidas directas de seguridad se pueden tomar para disminuir las oportunidades que propician la comisión de delitos, reduciendo la vulnerabilidad de las viviendas Y de los establecimientos comerciales e industriales de las ciudades. Por más simplista que parezca este enfoque, podría tener un efecto ilimitado para disuadir a los virtuales ladrones de cometer sus delitos (15). Unos esfuerzos más estructurados implican una transformación de las antiguas estructuras, programas de vivienda a bajo costo Y con la debida seguridad, proyectos que estimularían en los residentes una fuerte identificación territorial con su ambiente y la preservación de la intimidad, como derecho humano fundamental. Los edificios altos, con su anonimato, así como los establecimientos ocupados ilegalmente, son contrarios a una perspectiva equilibrada del espacio personal. Pero, en las áreas en desarrollo, la escasez de vivienda constituye un factor alarmante que afecta la cali- (15) Osear Newman: dad de la vida. En Africa, por ejemplo, se estimó que por cada unidad de vivienda que se construía en la ciudad, inmigraban desde las áreas rurales 10 nuevas familias como promedio (16). Esta migración en masa, en condiciones de escasez de vivienda, se añade a la aparición de establecimientos ocupados ilegalmente, donde la calidad de la vida ha sido tan deteriorada que el delito surge como un fenómeno concomitante. Los ejemplos de mejoramiento de la calidad de los barrios bajos en un país asiático han demostrado que una vez que a los pobres se les garantiza la tenencia de la tierra, ellos son capaces de mejorar mucho sus viviendas. Las mejoras que se pueden introducir en lQs sistemas legales y de registro, el relajamiento juicioso de la regulación y del control de la tierra, la prestación de servicios básicos en las tierras que se utilizan como zonas de viviendas, los préstamos a largo plazo y las tasas módicas de interés, contribuirán sin duda alguna a mitigar este problema dramático en los países en vías de desarrollo. En algunos países, los beneficios que resultaron de estas medidas mediante esfuerzos conjuntos del sector privado y del público, favorecieron a un gran número de pobres que viven en zonas urbanas. Las condiciones de las viviendas atestadas y derruidas contribuyen considerablemente a poner en peligro la salud de los pobres que viven en zonas urbanas, y afectan negativamente las formas de socialización de los niños y jóvenes en los países en vías de desarrollo. Educación y salud En los países en vías de desarrollo los pobres que viven tanto en zonas urbanas como en zonas rurales están atrapados en un círulo vicioso en- que los ingresos bajos significan un bajo nivel de educación, nutrición y salud, lo que a su vez conduce a baja productividad y bajos ingresos. "El espacio defendible: Prevención del delito por medio de proyec- tos de urbanización", New York, MacMillan, 1972. (16) 308 NN.UU ., Informe sobre la situación soc ial en el mundo, 1978, pág. 35. 309 �Las escuelas escasean en las zonas urbanas y en una ciudad africana, en la escuela primaria hay plazas disponibles sólo para el 20 °lo de la población de edad escolar que vive en las zonas marginadas y que tiene bajos ingresos, aunque el promedio para toda la ciudad es de 75 O/o. rrollo, cuyos ingresos son bajos, tienen acceso a servicios de agua en buen estado, en comparación con el 59 º/o en los países en vías de desarrollo, cuyos ingresos son medianos. Más de 1.200 millones de personas en los países en vías de desarrollo no disponen de suministros de agua en buen estado. En una ciudad de Asia, la incidencia de mortalidad infantil, tuberculosis, gastroenteritis, desnutrición y anemia es de 2 a 8 veces más elevada en las zonas ocupadas ilegalmente que en las habitadas legalmente. En un gran centro metropolitano de América del Sur, la mortalidad infantil está aumentando y se nota un resurgimiento de la malaria y de la peste bubónica. Entre muchos otros programas destinados a mejorar la e~ucación y el estado de salud en las sociedades en vías de desarrollo se pueden citar como muy importantes los siguientes: un mayor énfasis en la educación básica, capacitación funcional, programas de estudio pertinentes que reflejen con más exactitud la evaluación objetiva de programas ocupacionales para las mujeres embarazadas, madres durante el período de la lactancia y bebés, disponibilidad de material educativo referente a la salud para el personal médico, paramédico y sanitario. La esperanza de vida al nacimiento sigue oscilando entre los 42 años, en algunos países africanos, y los 73 años en los países desarrollados, como por ejemplo en Europa. Al igual, la mortalidad infantil aún es de 5 a 6 veces más elevada en los países en vías de desarrollo, en comparación con los desarrollados. Más de l.400 millones de personas en los países en vías de desarrollo no disponen de instalaciones sanitarias para la evacuación de los desperdicios. Unos 100 millones de niños menores de 5 años están sufriendo de desnutrición debido a la falta de proteínas, y unos 10 millones sufren de desnutrición grave por falta de proteínas, cuyos efectos son fatales por lo general, si no se aplica el tratamiento adecuado (17). un porcentaje de sólo 20 a 25 º/o de la población de los países en vías de desarrollo tiene acceso a servicios médicos. Sólo el 28 OJo de la población de los países en vías de desa- (17) ECOSOC, Fondo de las NN .UU. para la Infancia. Hay unos 800 millones-de adultos iletrados en los países en vías de desarrollo. En la práctica, casi todos los niños que no estudian varios años en la escuela primaria, quedan analfabetos. Aproximadamente una tercera parte de' los niños de edad escolar, que viven en países en vías de desarrollo, no atienden cursos en la escuela. Una proporción reducida de niños que viven en las zonas rurales terminan 4 ó 5 años de escuela primaria. La esperanza de vida al nacimiento en los países en vías de desarrollo que tienen ingresos bajos se puede establecer aproximadamente a los 50 años (1977). En los países en vías de desarrollo, cuyos ingresos son medianos, el promedio de la ésperanza de vida es de 60 años, mientras que en los países desarrollados es de 74 años. De los casi 120 millones de niños nacidos en 1979, el 100/0 morirán antes de llegar a su primer cumpleaños (lo que significa una tasa de mortalidad infantil de 100) y otro 4 º/o morirán antes de su quinto aniversario. En muchos países en vías de desarrollo, la tasa es del orden de 200. En los países desarrollados el promedio es de 14. ► Siempre se ha mencionado la escuela en relación con la compleja e~ología del delito en las sociedades en vías de desarrollo. La revitalización de la educación, como fuerza que impulsa el desarrollo Y la cohesión social, constituye una necesidad imperiosa. Esto implica a su vez la necesidad de disponer de modelos educativos apropiados para las prioridades prácticas del crecimiento natural y de las \ 310 311 �condiciones que favorecen un cambio social rápido. ::.a mayoría de los jóvénes que están en conflicto con la ley experimentaron los efectos de los problemas educativos en el contexto de una fenomenología etiológica Vcl"iada. Se afirmó que la instrucción y la educación formal impartida en la escuela más bien acentuó la división cultural e impulsó las políticas de discriminación de los grupos étnicos perjudicados desde el punto de vista cultural, en vez de promover los valores fundamentales comunes a todos los sectores de una determinada nación en desarrollo. Se podría utilizar la escuela para transmitir y para establecer un proceso de socialización orientado hacia la justicia social, la cooperación, la solidaridad y el respeto por las demás personas y por el ambiente. El proceso educativo podría ayudar considerablemente en materia de prevención del delito y rehabilitación del delincuente. En un país de América Central, un instituto para tratamiento residencial de los jóvenes que están reñidos con la ley utilizó la escuela instalada en el centro para estimular con éxito la rehabilitación de los delincuentes. Como consecuencia de los esfuerzos en materia educativa, la proporción de adultos analfabetos en todo el mundo disminuyó del 44 O/o en 1950 al 39 º/o en 1960 y al 34 º/o en 1970. Se estima que antes de 1977, aproximadamente 800 millones de personas una tercera parte de la población mundial - eran analfabetas aún. Africa, América Latina y, en menos grado, Asia del Sur, son las más afectadas regiones en este sentido. Sin embargo, las limitaciones de tipo financiero y los problemas económicos combinados con las interrogantes sobre la eficacia de los sistemas educativos, están frenando el movimiento hacia áreas en desarrollo y la expansión de la educación secundaria o superior en otros países en vías de desarrollo (18). Con respecto a la nutrición, los países de ingresos bajos presentan un porcentaje aproximado de 35 º/o de su población sufriendo de desnutrición, así como más de 85 º/o de analfabetismo. &os países necesitarían aumentar el número de médicos casi diez veces, y el número de camas en los hospitales casi 2,5 veces, para poder alcanzar el nivel de otros países desarrollados, cuyo modesto ingreso per cápita oscila entre $ 400 y $ 1,000. Casi un mil millones de personas que viven en las áreas en vías de desarrollo corren el peligro de contraer una de las seis enfermedades tropicales: malaria, esquitosomiasis, platihelmintiasis, tripanosomiasis, leishmaniasis y lepra (19). Estas condiciones contribuyen a la victimización de millones de personas en las áreas en vías de desarrollo. Sin una adecuada planificación intersectorial, la victimización legal, en forma de sancienes penales, podría agravar ulteriormente estos• problemas masivos. los efectos de la desnutrición y de la mala salud •los niños perjudican seriamente el desempeño de la actividad escolar y los hábitos de trabajo, y este patrón de fracasos impuestos podría presentarse en forma de comportamiento criminal, como una modalidad alternativa de hacer frente a las condiciones angustiosas de vida. Las causas de la delincuencia son múltiples y variadas y no se puede afirmar que sea las condiciones económicas, sea la desnutrición, sea la satisfacmón de las necesidades básicas sean invariable y directamente asociadas con la delincuencia - aunque todos estos factores juegan cierto papel. Lo más cierto que.se puede afirmar es que, según todas las probabilidades, una poütica social encaminada a la conservación de los grupos sociales primarios intactos podría tener probabilidades de éxito en la prevención del delito. Industrialización Los problemas que plantea la industrialización son más graves {19) (18) · NN. UU.• Informe sobre la situación mundial, 1978, pág. 33. 312 Informe de la Reunión del Grupo lnterreglonal Ad·Hoc de expertos, sobre el terna 11, Justicia de menores antes y (/espués del Inicio de la vida delictiva. 313 �en las primeras etapas del desarrollo, cuando los ingresos son bajos y hay poca capacitación, sin embargo se necesita establecer y coordinar una amplia gama de nuevas instituciones y actividades (20). Quizás el más importante reto en el establecimiento de políticas consiste en la necesidad de estimular la industrialización sin ir en detrimento del sector básico de la economía, o sea la agricultura. Ulteriormente, se necesita prestar una mayor atención a la expansión de oportunidades para los gerentes y empresarios en un ambiente competitivo a nivel internacional. De acuerdo a las tendencias recientes, no hay dudas de que un.sector agrícola fuerte fomenta, a nivel nacional, la demanda de bienes industriales, suministra materias primas para las industrias que procesan productos agícolas, provoca ganancias de divisas y facilita el desarrollo de unidades industriales de trabajo intensivo, en pequeña o mediana escala, en las ciudades pequeñas y en las zonas rurales. En la mayoría de los países en vías de desarrollo, los gobiernos jugaron un papel rector en las primeras etapas de la industrialización, ya que fueron responsables, como protagonistas, del establecimiento de una infraestructura de carreteras, ferrocarriles y puertos, y de la producción y distribución de energía, agua, alcantarillado y redes de telecomunicación. Estos esfuerzos pusieron de relieve las relaciones muy estrechas entre las políticas fiscales, monetarias y de comercio exterior y reflejaron al mismo tiempo la naturaleza integrada del desarrollo. cia de muchos países sugiere algunas orientaciones de carácter gene- ral. Primero, la ·industrialización exige estudios realizados con mucho cuidado sobre el impacto social, a nivel de inversión previa, en el caso de proyectos industriales. Estos estudios sobre el impacto social, así como los objetivos no-económicos de la planificación industrial, deben ser específicos y concretos. El consenso en cuanto a estos estudios sobre el impacto social debería ser la meta deseada tanto del Estado como del sector privado, si es del caso, y de las empresas específicas, en todos los casos con el apoyo de la comunidad. Sin embargo, la gran mayoría de los proyectos de desarrollo económico fueron emprendidos sin que se hayan realizado previamente tales estudios sobre el impacto social. Problemas de la juventud En el continente latinoamericano, el grupo de edad menor de los 20 años oscila entre el 38 O/o de la población total y el 55 O/o en algunos países. En muchos de esos países, este grupo de edad aumentará en el futuro a un ritmo más elevado que el de crecimiento de la población total. Sin embargo, los esfuerzos en materia de planificación en el sector económico, aunque muy considerables, a menudo desviaron la atención de la necesidad de coordinar y planificar con miras al impacto social de esas estrategias, sobre todo en condiciones en que hay que hacer frente a problemas tales como la urbanización,.la migración, la modificación del estilo de vida y de los patrones culturales, así como a la desaparición del orden tradicional y a la aparición de síntomas característicos para "períodos de transición". La experien- Sin embargo, la participación del sector juvenil en la economía se vio afectado por el desempleo muy acentuado, por la falta de educación, las privaciones de tipo económico, el subempleo, la salud precaria, las malas condiciones de las viviendas y la mala nutrición. Hay indicios cada vez más claros de que la delincuencia juvenil relacionada tanto con los delitos vilentos, como con los delitos contra la propiedad, consµtuye una consecuencia de la interacción entre estos factores combinados, superando cualquier otro conjunto de factores que se utilizan como justificación en una perspectiva lineal o unidimensional. (20) Informe sobre et desarrollo mundial, Banco Mundial, op, cit., pág. 60. Mientras que en el pasado las teorías sobre la delincuencia juvenil en relación con las áreas en vías de desarrollo reprodujeron los 314 315 �patrones intelectuales y los instrumentos de investigación ql..e constituían en su mayor parte el resultado de los modelos utilizados en los países desarrollados, en los países en vías de desarrollo se siente la necesidad de recurrir a teorías macro-orientadas de la delincuencia juvenil expresadas en términos de expli¡aciones históricas de una determinada estructura social, como parte de una ciencia social global con características interdisciplinarias, establecida al nivel de las actividades de prevención del delito de manera multidisciplinaria (21). Expectativas crecientes En relación con las expectativas culturales, cualesquiera que fueran las condiciones reales prevalecientes en las sociedades en vías de desarrollo, hay entre los desposeídos y los pobres en general una aspiración hacia mejores condiciones de vida, así como el sentimiento de una división injusta de los bienes y de las oportunidades. Entre los factores que acentúan estas condiciones se puede citar la información inadecuada sobre el acceso a la protección del sistema legal. Es innegable que la administración del sistema legal está reservada a los especialistas, cuyos servicios profesionales requieren compensación, lo cual está fuera del alcance de los que no tienen derechos políticos. Esta situación provoca muy a menudo diferenciación en la detección, en el enjuiciamiento y en el pronunciamiento de las sentencias, en detrimento de los pobres y de las minorías étnicas y otras minorías subculturales. El movimiento actual que apoya fuertemente las demandas de tratamiento más equitativo en el marco del orden socio-legal existente, se refleja en todas partes (22). Este problema fue estudiado durante el Seminario de las Naciones Unidas sobre delito y desarrollo, cuyo tema fue "las relaciones y su impacto en el desarrollo Nacional" (23),cuando se afirmó que los débiles y los pobres se en- Ver: Jerome Hall: " Derecho comparativo y teoría social". David, Pedro: "Criminología y estructura social", Universidad de Zulia. Maracaibo, 1979. (22) David, Pedro: "Sociología del derecho", Buenos Aires, 1980. (23) Planificación de la política criminal NN.UU., San José, Costa Rica, 1976. (21) cuentran en desventaja ante los poderosos, cuando entran en contacto con el sistema de justicia penal. La población carcelaria está integrada en su mayoría por per- sonas pobres y la falta de confianza ante una sólida estructura del poder y ante un sistema legal injusto, tiende a frenar la confianza y la cooperación dentro de los sistemas de justicia penal. Por otro lado, los sistemas jurídicos en muchas partes del mundo en vías de desarrollo están en contradicción con los valores y las normas indígenas, y a menudo son el resultado de la aplicación de modelos extranjeros o elitistas a las realidades locales. Turismo El número total de llegadas de turistas en el mundo durante el año 1979 se estima a 270 millones, según la Secretaría General de la OMT. El total de los movimientos turísticos en 1979 produjo 75.000 millones de dólares de entradas, lo que equivale a un aumento de un poco más del 15 O/o en comparación con el año 1978. Las entradas producidas por el turismo a nivel internacional representaron aproximadamente el 5,5 O/o del comercio internacional en 1979, en comparación con el 5 O/o en 1978; este incremento se produjo de manera más rápida que el aumento de las exportaciones mundiales (24) . El número de turistas nacionales es 4 veces mayor que el de turistas internacionales y, si este factor toma en consideración también el número total aproximado de movimientos turísticos en 1979 llega a 1.350 millones. El turismo internacional, en términos de via~ jes a larga distancia, aumentó en mayores proporciones que en el caso de viajes a corta o mediana distancia. Aunque el turismo internacional sufrió un aumento mas pronunciado en los países en vias de desarrollo que en los industrializados, se necesitan políticas cuidadosamente concebidas para lograr que el turismo internac1onal sea com(24) OMT. Compen<110 Tu,is11co, 1979 páys.1 115 316 317 �cercano (25). patible con las circunstancias socio-culturales de los países en vías de desarrollo. En primer lugar, se necesita tener un cuidado especial para asegurar la correcta utilización de la tierra evitando los trastornos ecológicos. Además, la preservación de la riqueza arqueológica, histórica y cultural de las naciones en vías de desarrollo merece una atención e:special, para que se prohiba el tra~ado de elementos valiosos de las culturas indígenas. Pero, quizás la más importante área de posible conflicto consiste en la difusión de valores y normas, en todas las áreas de la vida, ajenas a la visión del mundo que tienen los jóvenes y los niños en las sociedades en vías de desarrollo. Desde los patrones relacionados con hábitos para comer, moda, música, drogas, hasta las expresiones abiertas del comportamiento criminal, la cultura del mundo desarrollado se sobrepone a la estructura nacional, lo que provoca efectos muy fuertes para la sociedad en su conjunto y tiene un impacto diferencial y negativo enJa visión del mundo que tienen los adolescentes y los jóvenes. La naturaleza compleja de la interdependencia económica y social Autonomía colectiva. En el contexto de estos retos, la interdependencia entre las naciones es cada vez más necesaria para planificar de manera efectiva y para encontrar soluciones en cooperación, lo que aumentará los intereses mutuos de los diferentes países, así como las posibilidades de paz en el futuro . Una distribución más equitativa de los beneficios del desarrollo entre las naciones y dentro de cada nación, debería acompañ.ar el restablecimiento de un ambiente internacional más propicio para la colaboración y solidaridad de la comunidad mundial, para hacer frente a los extraordinarios retos lanzados por las tendencias reales del desarrollo que acabamos de mencionar. Las estrategias de autonomía colectiva entre las naciones en vías de desarrollo fueron señ.aladas como métodos para superar la dependencia, el subdesarrollo y la injusticia social. Derechos humanos. El problema de los refugiados El delito y el desarrollo desequilibrado Durante los 30 años desde que se adoptó la Declaración Universal de los Derechos humanos, se han establecido varios instrumentos internacionales para proteger y promover los derechos y las libertades fundamentales de los hombres. Se agregaron nuevos derechos a los incluidos en la Declaración, por ejemplo el derecho de los pueblos a autodeterminación y su derecho a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales. Sin embargo, no es bastante claro si estas decisiones de la comunidad internacional reflejan un progreso real en el cumplimiento de los derechos humanos o sencillamente un compromiso mayor de proteger esos derechos. Algunos aspectos ampliamente debatidos, por ejemplo la situación difícil y el establecimiento de los refugiados - están aún por resolver. Por otro lado, se da cada vez mayor publicidad a los casos de violación de los derechos humanos fundamentales. Hay indicios de que la promoción de los derechos humanos seguirá siendo un tema importante en el futuro A pesar de las concepciones que subrayan la naturaleza integrada del desarrollo, la subordinación de las políticas sociales a consideraciones de tipo económico aún es predominante bastante a menudo en el establecimiento de las políticas, sobre todo sin presiones poco comunes de tipo económico y financiero aumentan la vulnerabilidad de los objetivos sociales. Hay muchos problemas asociados con las políticas unilaterales cuya meta es el desarrollo. Los adelantos sectoriales en ciertas áreas podrían provocar contradicciones y conflietos muy fuertes entre los componentes estructurales de otras áreas de interés socio-económico y político. Muchos de los que se encargan de establecer las políticas y de la planificación se niegan a (25) l!lforme sobre la situac ión social en el mundo, 1978. 319 318 �veces de reconocer la existencia de conflictos e·n tre el sector agrícola y el industrial; de diferencias entre los patrones de vida que p~ovienen de la intensificación de las características actuales del trabaJo, de las comunicaciones y de los hábitos de comer; la aparición de nuevas formas de marginalidad; los cambios abruptos de valores Y normas sociales· el debilitamiento o la desorganización de las instituciones sociales 'básicas; el desplazamiento de la población; los cambios de las tendencias del crecimiento de la población y de las relaciones r~cíprocas entre los diferentes grupos de edad; la influencia n~ativa ejercida por patrones culturales extranjeros impuestos a los nativos Y a su concepción del mundo y la polarizació_n extrema de la estructura social. Algunas de estas preocupaciones fueron expresadas por la Comisión Económica para Améripa Latina, en su Segunda Evaluación Regional de la Estrategia para el Desarrollo Internacional. PRIMERO: Algunas variantes del tipo predominante de desarrollo conducen inevitablemente a un callejón sin salida para el desarrollo o a una descomposición de la sociedad, a causa de la polarización cada vez más acentuada de los ingresos y de los estilos de vida, a causa del empobrecimiento de grandes partes de la población, de la incapacidad de ofrecer empleo productivo a una parte cada vez mayor de la fuerza laboral y a causa de la vulnerabilidad a la modificación de la coyuntura internacional. SEGUNDO: La posibilidad de superar la heterogeneidad estructural o la polarización, o de mantenerlas dentro de límites razonables, sin implantar estilos completamente diferentes de desarrollo, acompañada por una distribución diferente de la fuerza y por una participación diferenciada en las sociedades e incorporando nuevás prioridades e incentivos para el consumo y la distribución productiva. TERCERO: Las preguutas referentes a los tipos alternativos de desarrollo factible a nivel nacional, así como a las instituciones o fuerzas sociales que supuestamente podrían generarlas y establecer las políticas nacionales. La Comisión afirma que: ". . . el proceso de crecimi~no económio y los cambios sociales colocaron hasta este momento a América Latina o, por lo menos, a los países más granq.es que incluyen la mayor parte de la población, en situaciones que podrían llamarse de "semi-desarrollo", acompañado por un estado pronunciado Y persistente de heterogeneidad o polarización estructural, Y estas características hacen que el impacto de las crisis Y las contradicciones subsiguientes sean en cierta medida diferentes de las palpables en las partes más pobres y predominantemente rurales del Tercer Mundo" (26). cial dan suficientes muestras de que perdurarán en el futuro cercano, existe la posibilidad de idear políticas, dentro de los límites de estos procesos, capaces de reducir la pobreza extrema y el mal uso del potencial humano. Estos problemas tienen que encontrar respuesta al planificar la prevención del delito en el contexto del desarrollo. La comisión se refirió a políticas socio-económicas diferentes, que a veces se excluyen recíprocamente (27): El desarrollo socio~conómico actual - Un reto para la prevención del delito y para los sistemas de justicia penal (26) Comisión Económica para Artlérica Latina: "El desarrollo Latinoamericano Y la situación económica internacional", Sesión 16, 15 de mayo de 1975, vol. A los &tados que fundaron las Naciones Unidas se.les unieron desde aquel entonces 100 países, casi todos fuertemente afectados por problemas de desarrollo. (27) lbid., 1, pág. 3. págs. 4-5. Por fin, si tipos alternativos de desarrollo no están al alcance y si los procesos actuales de crecimiento económico y de cambio so- La comunidad internacional actual se caracteriza por una ma320 321 �yor interdependencia entre las naciones, con respecto a múltiples aspectos, tanto a nivel nacional como a nivel global. Se trata sobre todo de un interés creciente por enfocar los problemas del desarrollo socio-económico en la perspectiva de la integración y de la equidad, en base a los intereses comunes de todos los países. En el último cuarto de este siglo, el crecimiento de la población, el proceso de industrialización y el rápido aumento de las poblaciones urbanas lanza retos extraordinarios a los países en vías de desarrollo. Según indica el Informe sobre desarrollo mundial de 1979 (28) , el crecimiento rápido de la población en los países en vías de desarrollo significa que se sumarán más de 500 millones de personas a la fuerza laboral entre · 1975 y finales de siglo. Durante el mismo período, et número de personas que viven en las ciudades de esas naciones aumentará, .según los cálculos, con casi un mil millones o sea de aproximadamente 650 millones, en 1975 a más de 1600 millones en el afio 2,000 En el año 2000, según los cálculos, unas 40 ciudades en las naciones en vías de desarrollo excederán los 5 millones de habitantes, mientras que 18 de esas ciudades tendrán más de 10 millones de habitantes. Esta expansión creará problemas masivos en la planificación y el reparto de los. terrenos urbanos, de los transportes, del-suministro de agua, alcantarillado y otros servicios para la comunidad. A su vez, la industrializacíón planteará problemas complejos relacionados con la expansión del empleo productivo y con la necesidad de mej!)rar los vínculos intersectoriales, sobre todo entre la industria y el sector agrícola, El bienestar económico de las naciones industrializadas tiene un impacto muy fuerte sobre las perspectivas de crecimiento de las naciones en vías de desarrollo. En 1976, las naciones industrializadas compraron dos terceras partes de todas las mercancías exportadas por los países en vías de desarrollo . La cuota fue de 69 º/opara el carburante, 65 º/o para otros productos primarios y 61 º/o para productos manufacturados. Sin embargo, el crecimiento lento y desigual en las naciones industrializadas, el auge de las políticas pro(28) Informe sobre el desarrollo mundial, 1979, Banco Mundial. 322 tecci~nistas, 1~ _inflación a nivel mundial y la inestabilidad del tipo de cambio de d1V1sas redujeron el volumen del comercio mundial de aproximadamente 9 º/o al afio entre 1965 y 1973 a un poco más del 4 °/o al_~oentre 1965-1973y 1977. Durante Íos mismos períodos, el crecimiento de las exportaciones d_e los países en vías de desarrollo se redujo del 6.'t O/o al año a 3.6 O/o al afio. En 1978 los cambios contrarios de los precios de exportación e importación ;parentemente compensaron el crecimiento del volumen de exportaciones de esos países. Las exportacioneS' de productos manufacturados de los países en vías de desarrollo se redujeron de aproximadamente 15 °/o al afio, como promedio, en el período 1965-1973, a aproximadamente 11 O/o al afio en el período 1974-1977. Por otro lado, el crecimiento de la población y el comercio ~n distribµidos de una manera muy desigual entre las naciones en v1as _de desarrollo, tanto las de ingresos bajos como las de ingresos medianos. Por ejemplo, la mitad de la población de los países en desarrollo vive en zonas de Asia de bajos ingresos, que incluyen el subc?,ntinente hindú, Indonesia y unos pocos países pequeños; esa region comprende sólo la séptima parte de los países en vías de desarrollo, la décima quinta parte de las exportaciones y la décima parte de la afluencia de capital (estas cifras corresponden al afio 1976). Tampoco se espera que estas cifras se modifiquen antes del afio 1990 (29). Ultimamente, los países índustrializados han dominado el mercado de la energía. Ellos representan más de la tercera parte de la producción mundial y más de una mitad del consumo mundial. Aunque las estimaciones del futuro alcance de la pobreza están suje~ .ª error Y son, para no decir otra cosa peor, impresionistas, ellas ~d-1can que antes del año 2000, más de 700 millones de personas viwan en condiciones de absoluta pobreza, si los países en vías de desarro~o evolucionan al ritmo bastante lento que se estima actualmente, mientras que la misma cifra se reduciría con 240 millones1 si el (29} Informe sobre el Desarrollo mundial, 1979. Banco Mundial. 323 �ritmo de crecimiento fuera más acelerado. El mejoramiento de la distribución del ingreso, o sea su repartición de manera más equitativa, tanto a nivel internacional como a nivel nacional, podría contribuir ulteriormente a mejorar estas condiciones. La interacción combinada de estas condiciones, si se considera en el contexto de la prevención del delito y de la justicia penal en la etapa actual, lanza retos extraordinarios al papel de la cooperación internacional, con el fin de aliviar el costo social de estas tendencias, tanto para naciones individuales como para la comunidad internacional. El futuro de la Tercera Década para el Desarrollo: Superando la divergencia entre los principios de las NN.UU. sobre desarrollo y los resultados reales En este contexto es de suma importancia la proclamacion del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) durante la Sexta Sesión Especial de la Asamblea General, celebrada en 1974. La proclamación constituyó principalmente una respuesta a la conciencia cada vez más aguda de que las metas y las normas establecidas en la Estrategia Internacional para el Desarrollo, para la Segunda Década del Desarrollo, estaban perjudicadas por diferentes procesos internacionales, tales como la inestabilidad del sistema monetario, la inflación acentuada, la crisis de alimentos, etc., a los cuales no ha sido posible contrarrestar mediante medidas a corto plazo, pero que requieren cambios profundos de las estructuras, de las relaciones y de los sistemas (30). Los principios filosóficos fundamentales de las dos décadas anteriores en relación con las naciones en desarrollo no dieron resultados por lo menos compati~les con los puntos de vista optimistas que caracterizaron su concepción. Todo lo contrario, la brecha entre el ingreso promedio de los países desarrollados y el de los países en desarrollo aumentó aún más y mientras en el período 1970-1980, el ( 3 0 ) C o r ea, Gamani: " N egociaciones e n la Con f erencia de las NN.UU. so bre Co merc io y Desarrollo y sus implicaciones para el N uevo O rd e n Económico Internacio nal", en I gualdad de Oportunidades d entro y e nt r e las naciones, Ed . K h ad ija Hag. Praeger Pu b., New Yo r k , 1977, págs. 32-33. 324 ingreso promedio de los países en desarrollo más pobres habrá aumentado de 105 a 108 al afio, en los países desarrollados subirá de 900 a un total de 4000. Este fenómeno realmente fomenta la pobreza y la desigualdad. El NOEI se basó en cambios estructurales y·en autonomía colectiva y tomó forma poco a poco alrededor de la ruptura de los lazos de dependencia, la plena movilización de las capacidades internas y de los recursos nacionales, el reforzamiento de la colaboración entre las naciones subdesarrolladas, la reorientación de los esfuerzos en pro del desarrollo hacia la satisfacción de las necesidades básicas del país y la plena participación de la población en los esfuerzos encaminados hacia el desarrollo. Se prevén nuevas formas de cooperación internacional como parte de las estrategias de autonomía colectiva, tales como negociaciones Norte-Sur, diferentes formas de integración regional, asociación de exportadores del mismo producto básico y colaboración específica en determinados proyectos, entre las naciones en vías de desarrollo. Las estrategias tienen como objetivo también controlar la fuerza de las corporaciones transnacionales y de otros poderosos socios en el comercio. Estos han acumulado un poder enorme en sus operaciones nacionales e internacionales, debido a la concentración económica, a las prácticas monopolistas en la transferencia de tecnología, los sistemas de información que cubren todo el mundo, el procesamiento electrónico de datos, las burocracias tecnocratas, el incremento del control del flujo internacional de bienes, servicios y tecnología y el control de los mercados nacionales. Por ejemplo, el valor y el total de las ventas anuales de las 10 corporaciones multinacionales más importantes tiene un exceso de 7 mil millones, lo que es superior al producto nacional bruto de más de 80 países, la mayoría países en vías de desarrollo. Se estima que antes de fines de 1980, las multinacionales podrían controlar el 50 O/o de la producción total del mundo. 325 �El enfoque adoptado por el NOEI difiere mucho del de la estrategia internacional para el desarrollo, adoptado por la Asamblea General en 1970 (31 ). Mientras que la base para la Estrategia Internacional de Desarrollo consistió en llevar el proceso de desarrollo mediante una serie de medidas relacionadas, dentro del marco existente, el NOEI 1 en cambio 1 prevé la reestructuración del marco institucional en sí. Para asegurar que el sistema funciona de manera más equitativa y eficaz, tanto entre las naciones en vías de desarrollo y las desarrolladas, como entre las propias naciones en desarrollo, el principio de la autonomía colectiva se adoptó para el Tercer Mundo a nivel nacional, regional y colectivo. Los objetivos cualitativos en la Estrategia Internacional para el Desarrollo, para DD 2, fueron expresados en forma de declaraciones cualitativas sobre la necesidad de operar cambios en las sociedades en ías de desarrollo, tanto de carácter económico como social, sin especificar las contribuciones explícitas que la cooperación técnica podría aportar a este programa y se puede considerar que un factor que podría contribuir al fracaso en el logro de algunas metas y objetivos de la Estrategia Internacional para el desarrollo consistió en la omisión de reconocer y de planificar la cooperación técnica. La experiencia de 'ia EID indicaría que cierto grado de compromiso por parte de los gobiernos habría contribuido considerablemente a su aplicación efectiva, y los procedimientos de implementa- (31) q Las resoluciones y decisiones a las cuales se hace referencia aquí incluyen a las siguientes: Resoluciones de la Asamblea General No. 2542 (XX IV) del 11 diciembre 1969, que contiene la Declaración sobre Progreso Social y Desarrollo, No. 2543 (XX IV) del 11 diciembre 1969, sobre la aplicación de la Declaración sobre Progreso Social y Desa rrollo, NO. 2626 (XXV) del 24 octubre 1970, que contiene la Estrategia Internac ional para el Desarrollo para la Segunda Década de las Naciones Unidas para el Desarrollo, No. 3201 (S-V 1) y No. 3202 (S-VI) del 1 mayo 1974, que contiene la Declaración y el Programa de Acción sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Econó111ico Internacional, No. 3281 (XX IX) del 12 diciembre 1974, que contiene la Carta de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados, No. 3362 (S-V II) del 16 septiembre 1975, sobre el Desarrollo y la Cooperación Económica Internacional, No. 32/197 del 20 diciembre 1977, sobre la reestructuración de los sectores económico y social del sistema de las NN.UU. y No. 33/193, del 29 enero 1979, sobre los preparativos para una estrategia internacional de desarrollo para la Tercera Década de las NN . UU. para el Desarrollo. Ver también A/AC-196/11-17 diciembre 1979 y E/1980/31 -15 abril 1980. 326 ción de las políticas habrían podido ofrecer una mejor orientación a la labor de las NN. UU. y de otros organismos en el logro de los objetivos de EID, así como una mejora de la eficacia de los procedimientos de revisión y evaluación. El desarrollo y la teor/a e investigación criminológicas La prevención del delito en sí se preocupó más por analizar el pasado que por explorar el futuro (32). Además, las relaciones entre el proceso de desarollo y el pensamiento criminológico fueron exploradas muy superficialmente y se formularon únicamente unas generalizaciones, sin intentar verificarlas de manera rigurosa. Hay muchos factores que justifican este estado de cosas. Por un lado, según hemos mencionado, los modelos económicos fueron establecidos y se llevaron a cabo análisis sin reconocer explícitamente el papel que desempefian en el desarrollo los factores sociales de tipo estructural, evaluativo e histórico-político. Por otro lado, los expertos en prevención del delito, en su totalidad, adhieren alá estructura clásica de una disciplina que aún se encuentra en la etapa de búsqueda de su misión en un período de cambios sin precedente, todavía demasiado vinculado al razonamiento científico limitado a lo establecido en el pasado histórico reciente, sin buscar enérgicamente el establecimiento de relaciones interdisciplinarias. "Los criminólogos no avanzaron más allá del condicionamiento cultural del delito, sea para los efectos del cambio provocado en el delito, sea para los efectos del delito en el moldeamiento de la sociedad. El delito no es sólo un elemento que acompaña la inversión planificada y el cambio organizado, sino también es en sí un agente del cambio, y· este aspecto de la macro-criminología no provocó ni una estructura de investigación, ni un conjunto suficiente de teorías, a pesar de los indicios de su papel tanto en la ciencia política como en la filosofía, y de la acumulación en estratos de los efectos.de la t32) Cllfford, W. M., op. cit., págs. 6-23. 327 �siguiente (33): planificación moderna". El desarrollo es un proceso delicado que podría ser aniquilado por sus propios sub-productos negativos, de los cuales los más importantes son la guerra y el delito. Hay una dinámica del desarrollo que implica tanto el crecimiento como el cambio - no sólo desde el punto de vista político Y económico, sino también físico, biológico, social, psicológico y cultural. En conclusión, no hay pruebas de que las inversiones públicas en diferentes sectores de la economía, agricultura, industria y comercio hayan sido acompañadas por una planificación cuidadosa en relación con las características virtualmente criminales de tales acciones para la sociedad en su totalidad. Tampoco parece que las proyecciones de la población y su desplazamiento - interno, regional o internacional - hayan sido utilizadas para calcular las necesidades futuras en relación•con la prevención del delito. Al buscar alternativas a los extremos opuestos de los valores legales existentes, se debería transmitir la secuencia lógica del delito y del castigo restableciendo los mecanismos integradores de la comunidad. Si la secuencia de delito y castigo está bien ajustada, las ideas tradicionales del positivismo lógico, la articulación rígida de estos dos elementos ante el ritmo sin precedente de los cambios socioeconómicos y políticos, en la mayoría de las partes del mundo actual, podrían agravar los procesos existentes de marginalidad y alineación, sobre todo entre los pobres y los perjudicados. CONCLUSIONES Al concluir este artículo, es conveniente suscribir la Declaración de Caracas, del Sexto Congreso de las NN. UU. para Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, en que se recomienda 1~ 328 1. Que el éxito de los sistemas de justicia penal y de las estrategias para la prevención del delito, especialmente el au-. mento de nuevas y sofisticadas formal de delincuencia y las dificultades que enfrenta la administra~ión de la justicia penal, depende ante todo de los progresos 'que se realicen en el mundo para mejorar las condiciones soc~s y para elevar el nivel de la calidad _de la vida. De esta manera resulta indisppensable revisar las estrategias trafocionales para combatir el delito, basadas exclusivamente en criterios jurídicos; 2. Que la prevención del delito y ~ justicia penal deben ser examinadas dentro del contexto del 8,esarrollo económico, de los sistemas políticos, de los valores so-ciales y culturales y del cambio social, así como dentro del co~exto de un nuevo or: den económico internacional; 3. Que es cuestión prioritaria y ,de gran importancia que los programas para lá prevención del delito y tratamiento del delincuente deben basarse en las circunstancias sociales, culturales, políticas y económicas de cada país, dentro de un clima de libertad y respeto de los derechos humanos, y que las naciones miembros desarrollen su capacidd efectiva en la proyección y planificación de la política penal y que toda política de prevención del delito se coordine con las estrategias para el desarrollo social, económico, político y cultural; 4.- Que es necesario promover la investigación científica, teniendo en cuenta las circunstancias y prioridades pertinentes a cada país o región; 5. Que las naciones miembros deben garantizar que los responsables del funcionamiento del sistema de administración de justicia penal en todos los niveles estén debidamente cali(33) A/CONF . 87/L.10, Espai\ol, pág. 3. 329 �ficados para el desempeño de sus Jabores y que las lleven a cabo con independencia, sin tener en cuenta intereses personales o de grupo; 6. Que }a política criminal y el sistema de administración de justicia deben basarse en los principios que garanticen la igualdad de todos ante la ley, sin discriminación alguna, la efectividad del derecho de defensa, la existencia de órganos judiciales adecuados para administrar una justicia rápida y equitativa, así como procurar a todos mayor seguridad y la protección de sus derechos y libertades. ellas la crac1on de institutos de investigación, formación y asistencia técnica en aquellas regiones donde no existan y el fortalecimiento de los ya existentes y, además, llevar a efecto las conclusiones del Sexto Congreso de las Naciones Unidas incluyendo aquellas relativas a las nuevas perspectivas de cooperación internacional para la prevención del delito y que procuren asimismo que todos los órganos de las Naciones Unidas cooperen eficazmente con el Comité de las Naciones Unidas sobre prevención y Control del Delito en el cumplimiento de las resoluciones pertinentes de la Asamblea General; 10. 7. Que se busquen continuamente nuevos enfoques y se desarrollen mejores técnicas para la prevención del delito y tratamiento del delincuente, y a tal fin se desarrolle el derecho penal de manera que desempefie un papel eficaz e importante en la creación de condiciones sociales estables que eviten la opresión y manipulación; 8. Que la familia, la escuela y el trabajo tienen un papel vital para fomentar el desarrollo de la política social y de las aptitudes positivas que contribuyan a prevenir el delito, y que dichos factores deben ser tomados en consideración en la planificación nacional y en el desarrollo de la política criminal y en los programas de prevención del delito; 9. Que en lo concerniente al papel significativo que han desempefiado las Naciones Unidas en el fomento de la cooperación internacional y el desarrollo de normas y directrices en el ámbito de la política criminal, es importante que la asamblea General de las Naciones Unidas y el Consejo Económico Y Social garanticen que se tomen las medidas adecuadas para reforzar, cuando sea pertinente, las actividades de los órganos competentes de las Naciones Unidas relativas a la prevención del delito y al tratamiento del delincuente y muy especialmente !as actividades a nivel regional y subregional, teniendo en cuenta las necesidades específicas de las regiones, entre 330 Y, a la luz de la importancia que otorgan los estados participantes al Sexto Congreso de las naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente a los términos de la presente declaración se invita a la Asamblea General para que adopte taQ pronto como sea posible las acciones apropiadas de acuerdo con esta Declaración. Declaración. Desde esta misma postura de análisis, en el Informe del Grupo de Trabajo de Expertos Latinoamericanos y del Caribe en política Criminal y Desarrollo, se reafirma que (34): "La criminalidad es un fenómeno social y la política criminal está estrechamente relacionada con el desarrollo socio-económico Y político de cada país. Como consecuencia, la política criminal debería ser considerada como una totalidad. La Prevención del Delito en América Latina y en el Caribe está vinculada en última instancia con los esfuerzos de los países en vías de desarrollo, a nivel nacional e internacional, por lograr un Nuevo Orden Económico Internacional, justo y equitativo''. (34) ILANUD, julio de 1980. 331 �Entre otras recomendaciones del grupo de Expertos merece una mención especial la propuesta de emprender una investiJación a nivel regional para determinar las relaciones recíprocas entre la criminalidad y el desarrollo socio-económico, en relación con los diferentes grupos de edad, la migración nacional e internacional, la urbanización, la megalópolis, el desempleo y sub-empleo, etc. Además, el Grupo de Trabajo recomendó que en la planificac1on del desarrollo nacional, la política criminal y la política penal deberían ser parte de lo mencionado anteriormente y que se debería invitar a expertos en política criminal a participar en la actividad de los órganos encargados de la planificación y de la ejecución de los planes de desarrollo. En síntesis, hay cada vez más conciencia de que en nuestro hemisferio existen problemas importantes planteados por las relaciones recíprocas entre la prevención del delito, la justicia penal y el desarrollo. ANTONIO SANCHEZ GALINDO CRIMINOLOGIA Y DERECHO DE EJECUCION PENAL El ámbito que extiende la Criminología sobre el Derecho de Ejecución Penal es total, y lo mismo sucede -como en alguna ocasión mencionó el Maestro Quiroz Cuarón- en su relación con la orientación de las causas que engendran delito; con la elucidación de los problemas concurrentes a la comisión del hecho; los planteamientos que se suscitan en el período de instrucción y en el momento del juicio Y, por supuesto también, dentro de los terrenos, nunca bien ajustados, de la sentencia y del tratamiento institucional y postinstitucional. Para los efectos de establecer una mayor comprensión y claridad en nuestra exposición, es preciso partir de algunas definiciones. En primer término, es necesario dejar asentado qué entendemos por LIC. ANTONIO SANCHEZ GAL INDO. Jefe de la Dirección de Prevención Social en la Penitenciaria del Distrito Federal. (Secretaría de Gobernación)., Director de la Escuela "Orientación Varones" de la Secretaría de Gobernación., Ex-Jefe del Departamento de Prevención y Readaptación Social del Estado de México., Coordinador General del Programa para el Traslado de la Cárcel Preventiva del Distrito Federal (Lecumberri), a los nuevos Reclusorios., Jefe del Departamento de Servicios Coordinados de Prevención y Readaptación Social del Estado de Jalisco. Obras Publicadas: Manual de Conocimientos Básicos de Personal Penitenciario. Manual de Conocimientos Básicos para Personal de Custodia Preventiva. El Centro Penitenciario del Estado de México como institución de Estudios. Capacitación Laboral !!el Interno y del Liberado. 100 Artículos sobre la Especialidad Penitenciaria. Publicaciones en Diversas Revistas Nacionales e lnternactonales. 332 333 �Derecho de Ejecución Penal. Para nosotros, el Derecho de Ejecución penal -que tratadistas como Constancia Bernaldo de Quirós, hace ya 50 años tomaban como culminatorio- es el conjunto de normas con las que ~~mata su acción, el llamado Derecho Penal y con las cuales se procura en la actualidad, no la pena o la sanción, la represión o el 1 castigo, sino la rehabilitación, la readaptación o la resocialización del delincuente. Todo esto a través de los cauces que provee la interdisciplina a fin de lograr, en un futuro mediato, el aprovechamiento del ser humano, sujeto a tratamiento, en el núcleo social al que pertenece. Por otra parte, es de primera necesidad distinguir o bien, separar, al Derecho de Ejecución Penal del Derecho Penitenciario ya q ue con cierta frecuencia advierten significaciones equivalentes. El ' ' nosotros, antecede y es padre del DereDerecho Penitenciario, para cho de Ejecución Penal, pero, en la actualidad, es una disciplina separada, ya que los fines de la pena han cambiado en definitiva. De esta suerte, lo podríamos definir como el grupo de normas que, en el pasado, se ocupaban de la ejecución de la pena a través del principio de la retribución y del castigo. El penitenciarismo es, por otra parte, el conjunto de acciones que tienen que llevarse a la práctica en la ejecución penal -anteriormente en el derecho penitenciario- y que se desenvuelven en la realidad de la reclusión, para propiciar la rehabilitación del penado dentro de los lineamientos y normas que establece el Derecho Ejecutivo Pe- Sabemos que desde lo~ tiempos de la Unión Internacional del Derecho Penal, en donde destacaban las figuras de Von Liszt, Prins y Hammel, el Derecho Penitenciario empieza a tener vigencia y desarrollo. Pero, no fue sino hasta 1932, cuando en el Congreso de Palermo, ¡,J estableció una definición en torno al mismo, con planteamientos, como ya lo hemos apuntado en múltiples ocasiones, de nomenclatura específica para él. Este Derecho Penitenciario, con el que se engendraría al Derecho de Ejecución Penal actual, ya barruntaba, e incorporaba, los adelantos de todo el positivismo del Siglo XIX y él desarrollo de las escuelas criminológicas del XX, en su seno. Sin embargo, el sentido de la pena, por lo menos desde el punto de vista práctico, siguió siendo el de la retribución y el castigo, es decir: intimidación Y ejemplaridad, a fin de que mediante los sentimientos del temor se evitara la reincidencia, o bien el intento de la primodelincuencia. Tendrían que ,llcqar otros tiempos, los de la defensa social para que la contemplación se afirmara más profundamente dentro d~ una corriente humanitaria que vendría a desembocar muy directamente en las Reglas Mínimas de Naciones Unidas (1955), en las cuales no sólo la piedad plantearía un renacimiento o mejor dicho una nueva contemplación del fenómeno delictivo y del delincuente,' sino además la disciplina -específicamente el Derecho de Ejecución Penalque reclamaría otro sentido para el trato y el tratamiento del delincuente, del hombre que había infringido el Derecho Penal. 11 nal. A la Criminología la podemos definir en dos sentidos: El tradicional y el crítico. En el tradicional, la entendemos como la cienáa causal explicativa de los fenómenos relativos al delito y al delincuente en sus aspectos antropológico, biológico, psicológico y sociológico. En este sentido se han producido múltiples autores, entre los que destacan Mariano Ruiz Funes y Alfonso Quiroz Cuarón. La Criminología Crítica, desciplina prácticamente acabada de nacer, es una ciencia de la cultura que estudia los fenómenos del delito y del delincuente a través de las estructuras del poder sociopolítico establecido. 334 Independientemente de la diversidad de concepciones que en la actualidad existen en torno a cual sea el objeto de la Criminología, Y por lo mismo, también, cual es el correspondiente del Derecho de Ejecución, poclemos decir que éste es el hombre, pero concretamente, el hombre que delinque, situación que nos lleva más allá de la penología, el derecho penal y otras disciplinas del árbol de las ciencias penales. Múltiples criminólogos establecen que existe confusión respecto del objeto de la Criminología, porque este es el mismo de otras disciplinas, tal y como lo apuntamos, acontece con el Derecho de 335 �Ejecución. Si ésto es así, la conexión entre una y otra materias es fundamental y coITen p~ejas, aun cuando en todo caso, divergen en sus fines. Para la Criminología, el fin será el conocer profundamente al delincuente, como el fin en sí mismo, en tanto que para el derecho de Ejecución Penal, el hombre, no tanto el delincuente, es el objeto primordial de atención, pero dirigido a un fin: a reinsertarlo socialmente, ya sin "violencias ni daño", al núcleo social al que pertenece. Pero el Derecho de Ejecución Penal no podría hacer nada, si no incorpora los hallazgos de la criminología tradicional al conjunto de normas que deberán establecerse para el conocimieto del hombre delincuente, tanto dentro de la fase de estudio y diagnóstico, como la de pronóstico, tratamiento, prelibertad Y, con posterioridad a ésta, el seguimiento coITespondiente para los efectos de conocer hasta donde sea posible, a la persona, a fin de que, el medio ambiente o la familia, no vuelvan a influir para provocar la reincidencia. Dentro de todo el capítulo del tratamiento, la Criminología está presente para establecer clasificaciones, para penetrar en los ámbitos de la conducta aberrante e indicar las causas de la misma para establecer los "lineamientos "adecuados y hacer de aquel ser humano, lacerado y lacerante social, el hombre aprovechado en su medio , de conformidad con los fines del núcleo a que pertenece. Capítulo aparte será establecer, o más bien dicho, justificar, los fines sociales concurrentes. Parte del estudio de la Criminología será el capítulo opresivo y mal oliente de la prisión. Al estudiarlo dará a los políticos criminológos, los elementos necesarios para transformar en derecho, es decir, en ley, todas aquellas acciones que se deben entablar para cubrir el arduo camino, nunca suficientemente bien explorado, del nuevo fin de la pena: la rehabiliación. Sin embargo, en la actualidad, no es posible hablar, prácticamente, del aprovechamiento de la criminología dentro de la aplicación del Derecho de Ejecución, en las instituciones de tratamiento. Desde el punto de vista del Principio de Legalidad muchos han sido los adelantos, en los cuales la Criminología "Tradicional" ha influido grandemente para transformar el sentido de la pena y provocar1 en el Derecho de Ejecución Penal Positivo, la incorporación de 336 principios científicos que ayuden a penetrar en el hombre delincuente que sufre prisión e inducirlo al cambio deseado II socialmente". El mismo López Rey afirma que la Criminología, como ciencia del delito, no ha producido, pese a loables esfuerzos, las soluciones y explicaciones necesarias y suficientes para evitar el delito y co1Tegir al delincuente. Muy a pesar de lo anterior, nosotros estamos conscientes, dentro de nuestra tarea cotidiana de penitenciaristas, que la.Criminología es fundamental para resolver, dentro de este tiempo y espacio que nos ha tocado vivir, los problemas qu~ plantean el delito y el delincuente: el conocimiento de la conducta de conformidad con las tendencias, la clasificación por tipos, son desde todo punto de vista, elementos que no pueden dejar de atenderse en toda institución que aspira a tener los fundametos que establece la actual coITiente de política criminológica, que desemboca en el Derecho Positivo de Ejecución Penal y que se traduce en las acciones del constante quehacer penitenciario que tiene fe, a la antigüa usanza, -la de los Caballeros Andantes,- en la reestructuración del hombre, o como los religiosos mencionaban, en su redención. 111 Por cuanto se refiere a las medidas, si bien el Derecho de Ejecución debe advertirlas dentro de su estructura -nos referimos a medidas para lograr su rehabilitación- hace uso, no de las propias que en todo caso, serían conceptos fríos, deshumanizados, muertos y sin significado: más propias de expediente que de su aplicación con seres humanos, sino a las de la ·criminología, incorporada, a partir de las Reglas Mínimas de Naciones Unidas y· pasando por todas las Leyes de Ejecución de Sanciones, de antiguo y nuevo cuño, que pudieran ser los códigos, en su tiempo, limitados y copiados, de defensa social Y la metodología utilizada por dicha ciencia: observación y experimentación. Observación del sujeto, experimentación en la aplicación de medidas, que no implican poner en peligro al sujeto de tratamiento Y, cuidando·de su capacidad "de ser diferente", orientarlo hacia 337 �los deseos y reclamos de la comunidad de donde emergió. Desde_ l~ego, nos referimos a la comunidad que está en el poder, como dinan los criminólogos críticos. Por otra parte, y al hacer la observación y análisis de ~da interno, s~ aprovecha el uso de la interdisciplina. En la actu~idad, ya toda Ley de Ejecución de Sanciones, habla del aprovech_ami~n~o de la misma, para el tratamiento. La Criminología, como ciencia mterdisciplinaria básica es la que sugiere, propone y, a veces reclama e impone, sus esquemas interdisciplinarios, en los ~ifer~ntes mo~e~tos que comprende la estancia del penado en el mtenor de la insti- IV En cada uno de los Consejos Técnicos que ahora proliferan, no sabemos si para bien o para mal, -porque la realidad es muy distinta de lo teórico-, en el ámbito de las prisiones se llevan a cabo síntesis criminológicas, que tienen como fundamento, los conceptos que se aplican en la criminología. Así, se aprovechan los principios de la antropología, de la sociología, de-ta psicología criminológica, hasta obtener las descripciones adecuadas, los perfiles precisos de la persona que está en nuestras manos en virtud del derecho de ejecución, que da las pautas y apunta los resultados. tución de tratamiento. La definición de conceptos, tan necesaria dentro de la Criminología en el ámbito que comprende lo legal de_la ~r~mac~a de la descripción, es fundamental, no sólo para el trato mdmdua_fuado de_ ~os sujetos que deambulan en el terreno ejecutivo penal, smo tambien, para establecer las acciones penitenciarias n~cesarias en t~do_ el elenco de diferentes capítulos que hay que cubrir: desde el tecmco, hasta el administrativo y desde el de seguridad -que aquí es seguridad, no por castigo sino para ejecutar tratamiento- hasta el de enseñanza, re- creación y trabajo. Toda institución de Ejecución Penal, y esto ya lo contemplan también 1 diversas Leyes de Ejecución de $andones, así se establece en la de Jalisco plantean la posibilidad de investigación: ¿Qué mejor lugar que una ;risión para llevar a cabo estadísticas, que después d~berán ser aprovechadas científicamente por la Criminología? ¿ Y que mejor sitio que el penitenciario -estamos hablando en la forma arcáica- para hacer de ella una institución de estudios criminológicos? De esta suerte, es así como las múltiples leyes de Ejecución de Sanciones establecen que los centros de tratamiento deben transformarse -a más de comunidades psicoterapéuticas- en verdaderos institutos de ciencias ·penales, en correlación con las Universidades o por lo menos en instituciones de estudios: precisamente estudios criminológicos. Desde luego que todos estos elementos nos los aporta la criminología clínica, heredera directa del positivismo, y que tantos códigos penales -y ahora leyes de ejecución penal- ha producido. Es la criminología clínica la que habla, constantemente, primero a través de las iniciativas de ley, con posterioridad en los aparatos legislafivos Y, por último, en las leyes sustantivas, adjetivas y de ejecución de los principios que luego integrarán los caminos del tratamiento al penado. Es así como ya en múltiples textos de ejecución penal se habla de instituciones cerradas y abiertas; de máxima, media y mínima seguridad; urbanas y rurales; de hospitales judiciales y de colonias agrícolas. Esta clasificación incorporada a los distintos derechos positivos de ejecución penal, no podría darse si la criminología clínica dejara de prestar su auxilio al derecho ejecutivo penal. Lo mismo podría suceder con los centros de observación y clasificación; con los consejos técnicos fijos y los organismos interdisciplinarios flotantes; con las ·fases científicas del tratamiento en donde a través de la clínica criminológica se establecen los estudios delincuenciales; los pronósticos favorables o desfavorables; el tipo de tratamiento integral, que se extiende a la familia del penado, al núcleo social de donde emergió y, por supuesto, a la víctima. Ni siquiera el traslado de internos, tan común, el casi pudiésemos decir vulgar, en nuestro medio, debe ser ajeno a los lineamientos que provee en sus múltiples capítulos la criminología "tradicio339 �nal" cuya última representante, es la clínica. ¿Porque, en qué for~ podríamos llevar a cabo un traslado, si no hemos hecho la evaluac10n criminológica respectiva, antes de practicarlo? Aun cuando hay capítulos específicos de control jurídico, más que criminológico, la constitución de los casilleros -sean na_cionales O estatales- de procesados o sentenciados, serán obsoletos s1 no se contemplan desde los lineamientos específicos de la criminología; 1~ mismo sucederá con el expediente único interdisciplinario; con los libros de control de altas y bajas; con las estadísticas diarias; con los reportes de conducta efectuados por la vigilancia; con la supervisión del sistema progresivo técnico en cada una de sus fases; los obsoletos, pero aun necesarios, sistemas de sanciones y estímulos; los princ~p_i?s que durante la ejecución se aplican, como pueden s:r: la remis~~n parcial de la pena, la prelibertad, la libertad preparatoria, la retenc~o~ y, eventualmente, y cuando esto sea posible, el tratamiento en regimen abierto. En igual línea podremos pronunciarnos cuando hacemos referencia a los organismos de ayuda postinstitucional; a los institutos de ciencias penales, que muchos denominan de criminología; a los museos criminológicos y a las medidas de política ejecutivo penal que, algunos tratadistas, todavía insisten llamar, penitenciaria. V Un capítulo de especial consideración, de imprescindible correlación entre el derecho de ejecución penal y la criminología es el que se refiere a la política criminal que nosotros hemos dado en llamar criminológica como también así lo hacen algunos autores, por considerar más af~rtunado el concepto. Un capítulo de la política criminológica general, corresponde al derecho de ejecución pe~al, traducido en penitenciarismo, es decir, en las acciones Y estrate~ia~ programadas para obtener el fin deseado por ~a :p.ena en el senudo moderno. Sabemos, como Jiménez de Asúa manifestaba, junto con sus 340 discípulos, que la política criminológica (que ellos llarnaban criminal) se compone de varios capítulos: el primero se refiere a la observación y estudio dogmático jurídico y como está aplicada al derecho penal positivo vigente (en nuestro caso al' derecho de ejecución penal) la doctrina más evolucionada y acepta.da; en segundo, el estudio de la evolución sociológica del medio y las normas de cultura para estable-. cer si guardan relación adecuada en el derecho vigente; en tercero, el estudio de la legislación vigente y proyecto de las reformas aconsejables y, en cuarto, la discusión amplia de estos proyectos y la conversión de los mismos en una nueva ley. En nuestra práctica diaria nosotros hemos encontrado la capitulación anterior insuficiente. A ella agregaríamos el estudio interdisciplinario integral de la conducta aberrante; los intereses que en el momento de aplicar la ley sustentan quienes están en el poder; las presiones que ejercen los grupos que aspiran a obtener el poder establecido y, las presiones externas (internacionales) que vive el país en el que se trata de aplicar la nueva ley; habida cuenta de la formación, capacidad e inteligencia de quienes aplican el derecho y la realidad económica (de inapelable aplazamiento) que sufre el ámbito territorial de aplicación de los preceptos penales, en nuestro caso de ejecución penal. Para nosotros la política criminológica la "extrema ratio", o más bien "veritas" de la realidad del derecho penal o del derecho de ejecución penal, va más allá de la criminología. Decimos esto por las experiencias diarias que hemos vivido en la aplicación del nuevo derecho de ejecución penal vigente; en las actuales leyes de ejecución de sanciones que hacen acopio de la criminología clínica, pero que, en no contadas ocasiones, tienen que sufrir de un elenco de múltiples realidades, que la mayor parte de las ocasiones, son carencias: la falta de formación penitenciaria de los integrantes técnicos de la interdisciplina; las necesidades de la institución en donde se aplican los principios ejecutivos (sobrepoblación, escasez presupuestaria en alimentos, presión de familiares y grupos; medidas de defensa social, criterios subjetivos -y en muchas ocasiones falta de criterio- de quienes dirigen la política ejecutivo penal, etc.); los criterios jurídicos dogmáticos tradicionales; los intereses creados del momento y la añeja y decantada corrupción. 341 �En realidad la criminología, como ciencia causal explicativa, sufre con el universo en el que tiene que desenvolverse, aunque no es otro que el de la política criminológica. El idealismo, nos advierte, paradójicamente, por una parte, la necesidad de ir incorporando cada vez con mayor profundidad a la criminología clínica en el ámbito ejecutivo penal. Sin embargo, la realidad nos advierte que sólo matiza la realidad de la ejecución penal, porque ni siquiera el derecho de ejecución penal, que ha incorporado los lineamientos de la criminología clínica, se aplica de manera igual y se transforma -y no meramente por la ciencia, sino por los demás elementos que integran la política criminológica de ejecución penal- causísticamente, por otra parte. No obstante lo anterior, ninguna política criminológica de ejecución penal, en los pcíses democráticos -y aun en los facistas- deja de invocar los alcances de la criminología clínica, sólo que, desafortunadamente, en muchas ocasiones, para ocultar deficiencias o bien justificar actos impositivos de poder que se piensan saludables para la comunidad, o bien por otros intereses subjetivos. Lo anterior nos lleva -cosa que trataremos de elaborar al final de la presente ponencia- a una nueva concepción de correlación entre la criminología y el derecho ejecutivo penal, que deberán sustentarse mutuamente, más allá de la política de orden público y de los caprichos y alcances de quienes los llevan a la práctica en la nunca superada y triste realidad de las prisiones. VI tomado, desde que tuvo su carta de nacimiento en el desenvolvimiento histórico. Es así, como nos percatamos que el enfoque antropológico prevalece en muchos sitios para los efectos de clasificación, sobre todo cuando se refieren al capítulo .de la antropometría; que no se ha superado en definitiva a Lombroso, a pesar de las críticas que . . . . ' casi siempre a ciegas eXISten en su contra, ni tan poco a Bertillón, Galton, ni Vucetitch; que el delincuente epiléptico tiene vigencia en el trato diario de las penitenciarías , y lo mismo sucede con el pasional, el ocasional y el loco moral (éste último con ciertas variantes). Los encuadres biológicos, si tenemos en cuenta que el estudio integral del hombre se hace en la actualidad a través de lo biopsicosocial, tiene aún prevalencia, y por eso encontramos reminiscencias de esta corriente en nuestros conjuntos de leyes ejecutivas. Incluso, para nosotros, el nuevo sentido de la pena que, fundamentalmente~ tiene acción dentro de la ejecución penal -y que no es otro que el de la rehabilitación o sus equivalentes0 debe referirse, expresamente , en . . pnmer termino al ámbito físico (biológico) del sujeto de tratamiento. No es otro el camino que el mismo que mostraran desde su particular P~to de vista, Lombroso y Ferri, o más lejanamente, Platón y Aristoteles. Los primeros apuntando hacia el hombre y la sociedad, los segundos refiriéndose a la metafísica y la realidad. Las diversas acentuaciones, sobre capítulos específicos que ha tenido la corriente biológica, han pasado, desde la antropología, por la endocrinología, la tipología y, más recientemente, por la genética. Los estudios de Glueck y Sheldon, sobre los gemelos monozigóticos Y ~góti~s, que culminaron con los ralizados por los de Money, h~ inflwdo grandemente en algunos países de Europa y Estados Urudos, aun cuando no han calado, en definitiva, aunque sí parcialmente, pero de manera ligera, en otras legislaciones. Entre las escuelas y direcciones que ha sustentado la criminología a través de su historia, quedan reminiscencias de cada uno de sus capítulos en la clínica actual y, por ende, estas mismas reminiscencias, se incorporan al ámbito del derecho de ejecución penal positivo y vigente. Es muy fácil encontrar aun en los elementos generales que otorgan las constituciones políticas; en los códigos, que aun siguen siendo positivistas y en las leyes de ejecución penal, que no de-. jan de ser, tampoco, a veces, detalles, en ocasiones partes fundamentales y capítulos esenciales, de las direcciones que la criminología ha Viola, Vidoni, Pende, dejaron su impronta endocrinológica que todavía influye en capítulos importantes dentro de la crimino~ ~ogía_ Y, si hemos de ser sinceros, siendo el último resultado, 0 meJor dicho, consecuencia de esta disciplina la corriente clínica que hace acopio de la interdisciplina, su validez aún no ha dejado de exten- 342 343 �der sus efectos hacia el nuevo derecho de ejecución penal que se sustenta en las nuevas legislaciones de esta materia. El hombre solo carece de significación, como la sociedad sin el individuo no se integra; ambas facciones tienen validez. Como he. mos dicho anteriormente, tanto Lombroso, como su discípulo Enrique Ferri rescataron desde su particular punto de vista, enfoques que aún se siguen incorporando a los "códigos de ejecución penal". En la actualidad nadie puede escaparse de las prisiones de la psiqué -a veces más terribles que las prisiones que construye la sociedad- es decir, nadie se puede escapar de la persecución más cruenta Y brutal que la policial, de Sigmund Freud. La Clínica criminológica incorporada al derecho eJecutivo penal, la consigna Y la lleva a la práctica, diariamente, desde los umbrales de la condena hasta sus postrimerías. No hay derecho de ejecución penal sin el uso de los adelantos de la psicología. En la actualidad no hay criminología sin psicología, ni psicología sin derecho de ejecución penal. Todo lo anterior nos lleva a la última consecuencia de esta corriente, puesta en jaque en la actualidad, por la criminología crítica; la criminología clínica, cuyos mejores representantes son los herederos de Lombroso: Di Tullio, Ferracuti, Fontanesi, en Italia Y Jean Pinatel en Francia. Un capítulo importante que se cubre dentro de esta última corriente "tradicionalista", es el que se refiere a la peligrosidad, concepto, constantemente criticado, pero no fácilmente superado en el ámbito de la "realidad técnica". Como dice la Dra. Montandon: "muchas expectativas han sido orientadas sobre el concepto de peligrosidad. Es cierto que a primera vista este noción da la impresión de suscitar un consenso independientemente de los ataques ideológicos de los autores. Para nosotros la definición de peligrosidad no reúne requisitos de satisfacción y, por supuesto, su predicción lo es aún menos. "La misma doctora sigue diciendo "dos métodos principales de predicción son utilizados: el clínico y el estadístico. El primero se basa en entrevistas, anamnesis y pruebas psicológicas; el segun344 do, utiliza las escalas de predicción donde una serie de factores son considerados estadísticamente ligados a las conductas criminales. " Para esta profesionista, ambos métodos son insuficientes, cuando no francamente equívocos. Aun así, para los que vivimos la criminología clínica y el nuevo derecho de ejecución penal, el concepto de peligrosidad social, basado fundamentalmente en las probabilidades de reincidencia -más acá, desde luego, de las consideraciones de la criminología crítica, que no deja de tener deslumbramiento conceptual, por lo menos, nos sirve de punto de referencia y no en pocas ocasiones de inferencia- de la magnitud, o más bien nivel que puede alcanzar la "rehabilitación" de conformidad con los valores teóricos y a la axiología, en no pocas veces mítica, de nuestro tiempo y nuestro espacio, conceptos ambos, a los que tenemos que referirnos ineludiblemente. Mientras no se transformen de raíz las estructuras sociales -y no queremos decir que se dirijan por fuerza hacia los campos que desea la criminología crítica la clínica seguirá teniendo valor y aplicación aunque sea para unos -los de escasos recursos económicos- un látigo atenuado y, para otros, -los de mejor posición social- un método al servicio de sus intereses. De todas suertes, la corriente criminológica clínica, ha calado profundamente y todo el derecho de ejecución penal, por lo menos teóricamente, está impregnado de sus principios; vive en nuestras prisiones; se extiende hasta la postinstitución y rebota en el ámbito comunitario. VII La criminología crítica es, entre otras cosas, una revisión a fondo de la criminología tradicional, con el ánimo de destruirla plenamente, como producto que es -así es el enfoque del capitalismo-. Creación humana tendenciosa que, en todo caso, viene a resumirse en la manipulación de los intereses que ostentan en un tiempo y en un lugar determinado, quienes detentan el poder. Basados en la doctrina de Karl Marx, pretenden iniciar la historia de la criminología cuando ellos ~parecen, como si la historia de la humanidad también hubiera principiado con la aparición del socialismo marxista. Sin embargo, 345 �no debemos cerrarnos, y provocar con pasión ideológica, má~ que con espíritu científico, hostilidades que, como dice Hackler, mas engendrarán acaloramiento que luz, procuraremos entender lo que realmente es valioso de su aporte y podremos ayudar en la lucha por conocer, profundamente los resortes de la conducta hu~a; ~uscar un nuevo derecho penal; una justicia verdaderamente eqwtativa Y un~ ejecución que no dafie, ni al pobre ni al rico, ni al de cue_ll~ bl~nco _ru al de cuello negro, ni al que carezca de cuello, porque m siqmera tiene camisa, y que no provoque pena sino esperanza que se transforme en alegría, como apunta -y quiere- Antonio Beristáin.. De es~ m_ierte, podemos analizar sus ataques más que críticas. En pnmer ter~n~ _le niegan autenticidad. Si la criminología tradicional, en su asprr~c1on científica careciera de autenticidad sería, si somos honestos, mas por error de apreciación, que por malicia. En segundo término se _le nie~ existencia. Los valores de la criminología tradicional ·han terudo aplicación y han sido vividos por más de cien años y tenido vigencia j~ídica. Baste contemplar, por más que sean criticadas, las leyes de eJecución penal que ahora florecen en todos los ámbitos. Mencion~ que hay Negación de integridad personal. Es cierto que la_s apreciaciones de los tipos delictivos. sean éstos sexuales, atentatorios contra la integridad corporal, la propiedad, etc., son convencionales de un tiempo y un lugar determinados; esto no le quita validez en el transcurso histórico, aunque pudiera ser superada en el futuro. La negación de libertad; esto es absurdo porque la criminología tradicional contempla los factores endógenos y exógenos, es decir, los individuales y los sociales. El problema de la normalidad es de difícil precisión en uno y otro ámbito. Por lo que se refiere.ª la negación del conocimiento es entre otras cosas, el clásico problema de imputabilidad que tendrá que ser considerado tanto por la criminología tradicional, como por la dirección crítica. La negación de objetivos es ficticia, porque los· expertos podrán equivocarse con sus obsesi~~es Y fania_s~as, pero buscan puntos de partida científicos y no pohticos espec1f1camente como lo hacen los críticos. La negación de números es una ficción porque la criminología tradicional utiliza siempre en la investigación la técnica del uso de grupos de control; Y, por lo que hace a la afirmación de objetividad, no es posible considerarlo desde un punto de vista "neutral" porque en el proceso empírico la axiología 346 cambia en relación a tiempo y espacio. Las críticas se centran en que el método de la criminología tradicional es unilateral, ahistórico, apoütico, individual y formal; con·tendencia a criterios penales individualistas; centrados exclusivamente en el delincuente, negando que el delito sea producto del legislador y de los medios de control social que en sus actuaciones pretenden mantener legislación heredada del privilegio y que, por consiguiente se consideran delictivas aquellas acciones que sólo son en sentido limitado y no aquellas otras acciones y estructuras (como son los delitos no convencionales). Todo esto conduce a segregar a los que -presentan una ideología distinta de la que sustenta el poder establecido, a considerar al delincuente como un ser patológico y distinto del hombre normal, y, solamente, protegen a los grupos establecidos en el poder, sin examinar si éstos tienen derecho a la imposición de normas. Seamos realistas, es verdad que dentro del derecho penal tradicional existen convencionalismos objetables, que es preciso superar. Pero mientras se establece el cambio de estructuras la criminología crítica no dice qué se puede hacer con el derecho penal vigente, y so• lamente desea su destrucción .total, habida cuenta de que la misma crítica que se establece para los países capitalistas puede aplica,rse para los socialistas d~sde el punto de vista práctico. Las cárceles siguen llenas de desviados, antisociales y disidentes (baste contemplar la situación actual de Polonia). Es cierto que la política criminológica se confunde, frecuentemente, con la política de orden público, o más bien, se encuentra al servicio de ésta; ¿no sucede de esta suerte en ambas partes? Es cierto, también, que, como dice Karl Menninger, a la prisión, en nuestros países, sólo llegan los pobres, los tontos y los fanfarrones. En los países socialistas no llegarán los pobres económiCQs, porque se supone que no existen, pero sí los poco nutridos de la ideología que sustenta el poder, por supuesto los tontos que no se afilian al mismo y los fanfarrones que disienten. ¿No existen en ambas partes cifras negras? Estamos en una encrucijada teórica por ambas parte, casi del mismo nivel que alcanzó la disputa entre aristotélicos Y platónicos, mientras en la prisión moría Sócrates, o en las nues347 �el destino de la historia del hombre, el futuro se plantea muy poco halagador. tras, los segregados sociales. Es importante el estudio del crimen no convencional, el del cuello blanco, el de las cifras doradas y rosadas, pero mientras ésto sucede, en un proceso de síntesis que resuelva los puntos a discusión en un panorama que conduzca a la humanidad a realizarse mejor Y ser más feliz, deberemos seguir abogando -ya tirios o troyanos- por una criminología del "vulnerable", para que el derecho de ejecución penal se humanice y no destruya sino haga mejor al hombre¡ no segregue, sino incorpore; no estigmatice, sino rehabilite al que disiente o, simplemente, no está conforme con las normas de su comunidad. La criminología del vulnerable deberá conjugar la criminología tradicional, para penetrar en la realidad endógena y la criminología crítica para que, la exógena específicamente, la del poder no interfiera los lineamientos de una ciencia cada vez más humanística, ajena a egoísmos y pasiones y fomente un derecho ejecutivo penal ajeno a la retribución y el castigo convencionales o no convencionales. Por lo que hace a los delitos no convencionales: la contaminación ambiental, el coloniaje de las transnacionales, el crimen del poderoso, quedan en manos de la "piedad" que puedan tener los países imperialistas, con relación con los países en desarrollo. Esto ya cala más hondo y es algo que se dirimirá hasta la consumación de los siglos. En el siniestro y ruinoso panorama -por más que quiere ser todo lo contrario- de la criminología crítica, los ejecutores de la pena no tenemos nada que hacer, porque somos agentes del poder establecido. Cabe preguntar, ¿ qué elegantes sustitutivos penales tienen en la actualidad los países marxistas? La respuesta es muy clara: con variantes, y en las mayorías de las ocasiones, los mismos que los capi• talistas: desde la pena de muerte hasta la de prisión. VIII Con un paisaje como el anterior, en el que la humanidad, más allá de todos los "ismos" sigue, cuando está en el poder dispután'dose 348 Muchos de los criminólogos actuales, entre otros, Manuel López Rey, se producen -como ya lo hemos apuntado en otra ocasiónen forma manifiestamente pesimista respecto del futuro. El autor citado asienta que habrá un aumento desmesurado de la criminalidad en todas sus formas; un incremento de la subversión derivada en parte de los manejos económicos e ideológicos de países capitalistas y marxistas; que existirá una alianza, cada vez más frecuente, entre la supuesta criminalidad política y la común, de índole organizada; que habrá una continuación en la ineficacia de los· sistemas penales; una incapacidad notoria de los países subdesarrollados para edificar estructuras socioeconómicas que pongan coto a las demasías del poder Y a las desigualdades existentes qu.e favorecen el aumento de la criminalidad. El panorama anterior -que es compartido por múltiples tratadistas, ya clásicos o de vanguardia- es verdaderamente decepcionante, porque sólo plantean el fracaso de la ciencia y de las estructuras actuales de la organización social,. ya dentro de la sociedad capitalista, o bien, dentro de la socialista. Sin embargo, creemos que es injusto pensar de esta manera. Nosotros afirmamos que, a pesar de todo, es preciso conservar la fe en el destino humano y que cuando hay decisiones como las del gobierno éle Jalisco, los problemas sociales, por difíciles que sean, tienen solución, incluso, a corto plazo. Pensamos, que si se continúa siendo hábil dentro de los cauces del humanitarismo Y de la ciencia, no habrá aumento desmesurado de la criminalidad. Es más: ésta disminuirá más allá de los presupuestos estadísticos a que se refería Alfredo Nicéforo a principios del siglo. Si se cuenta con dirigentes que comprendan y resuelvan los problemas sociales de sus conciudadanos, la subversión provocada por una mala economía o un mal manejo ideológico no tendrá lugar. También los sistemas penales, sobre todo los de ejecución penal -desde lu~go basados en un derecho penal cada vez más moderado y menos represivoprocurarán verdaderamente un rejuvenecimiento progresivo y una flor escencia de conductas ajenas al delito. 349 �Por otra parte México, en virtud a su porvenir económico alcanzará un desarrollo pleno de su potencial básico y edificará una nueva sociedad, cuyos cimientos ahora se establecen, en donde no habrá abuso del poder y las desigualdades estarán reucidas, prácticamente, a nada, lo que, desde luego, disminuirá, considerablemente, la grado, partícipe de una política criminológica más congruente con el sentido humanitario que implica protección al individuo y a ~ sociedad peberá contener y considerar, además de los capítulos tradicionales, los siguientes: criminalidad. a).· La extirpación de los intereses de los grupos que sustentan el poder. La expansión industrial, la explosión demográfica, serán planificadas intersectorialmente y los presupuestos de la criminología harán que ni uno ni otro de estos capítulos provoquen conductas de- b).· La eliminación de las presiones que ejercen los grupos que desean obtener el poder establecido. lictivas. c).· La anulación de las presiones internacionales externas. Para lograr lo anterior, debemos redoblar nuestros esfuerzos, abandonar nuestros intereses personales, luchar por la evolución y cambio de estructuras, atenuar las diferencias económicas y establecer medidas de prevención de tal modo eficaces para que no sólo las cárceles dejen de llenarse, sino que no existan. Para eso debemos empezar a elaborar la criminología del "vulnerable". IX d).· La formación especializada de quienes aplican las nuevas leyes; y e).· La consideración de la situación económica que se vive en el ámbito de aplicación de la ley. · Sa.- La relación de una política criminológica, cada vez más involucrada en la política de orden público que influya en el ámbito de la ejecución penal. 6a.- El aprovechamiento de los elementos positivos que seña1a la política criminológica, en un proceso de síntesis que beneficie al "vulnerable" del derecho penal. 7a.- Establecer una crítica profunda de los capítulos anticientíficos de la criminología crítica. 8a.- Empezar a trabajar activamente por una criminología del "vulnerable" que atienda no sólo sectorialmente los problemas que ahora vive el derecho de ejecución, sino en forma in~egral, a fin de nutrirlo y transformarlo, en definitiva, en un mstr_~rnento que ayude al mejoramiento social, ajeno a la repre~1on Y el castigo, y fomentando, únicamente, la madurez social por los caminos de la confraternidad. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. la.- Mientras no exista el cambio de estructuras, el derecho de ejecución penal deberá correlacionarse cada vez más con la criminología clínica. 2a.- La política criminológica será cada vez más dependiente de la criminología clínica y deberá efectuar, directamente al dere- cho ejecutivo penal. 3a- El concepto de peligrosidad social se depurará más profundamente, con penetración cada vez más próxima a la criminología clínica y al humanitarismo, en correlación con una defensa social menos parcial. . 4a.- Para que el derecho de ejecución penal, al ser más mejor inte350 351 �BIBLIOGRAFIA 12.- Congreso Internacional de Criminología, Sexto (Madrid, 1978), Actas. 1.- Adato de !barra, Victoria.-La Cárcel Preventiva de la Ciudad de México.- Ediciones Botas, México, 1972. 13.- Criminalia.-Organo de la Academia Mexicana de Ciencias Penales.-Año 35, del 1 al 10. 2.- Ancel, Marc.-L-a Defensa Sociale Nouvelle.-Editions Cujas.París, 1971. 14.- Cuello Calón, Eugenio.- La Moderna Penología.-Bosch, Casa Editorial, S. A.- Reimpresión 1974. 3.- Beccaria César Bonesana, Marqués de.-Tratados de los Delitos y de la; Penas.-Traducción: Constancia Bernaldo de Quirós.Editorial José M. Cajica, Puebla, 1957. 15.- Deviance and Social Reaction.- Procedings of the Third faternational Colloquium of the L. P. P. F. -Viena 5/9 june 1972.- International Penal and Penitentiary Foundation. 4.- Bergamini Miotto, Armida.-Curso de Derecho Penit~nciario.Saraiva, S. A., Libreiros Editores, Sao Paulo, Brasil, 1975. 16.- El Centro Penitenciario del &tado de México.-Gobierno del &tado de México.-Toluca, 1969 (varios autores). 5.- Bergalli, Roberto.-Criminología en América Latina.- Editorial Pannedille.- Buenos Aires, 1972. 17.- Florián, Eugenio. Tratado de Derecho Penal.-EDIASA, 1970. 6.- Bernaldo de Quirós, Constancio.-Lecciones de Criminología. Editorial Cajica, Puebla, 1948. 7.- Bernaldo de Quirós, Constancio.-Lecciones de Derecho Penitenciario.- Imprenta Universitaria, México, 1952. 8.- Bemaldo de Quirós, Constancio.- Criminología.- Editorial Cajica, Puebla, 1956. 9.- Carrancá y Rivas, Raúl.- Derecho Penitenciario, Cárcel Y Penas en México.-Editorial Porrúa, S. A., México, 1974. 18.- Foucault, Michel.-Vigilar y Castigar.- Siglo XXI Editores. México-&paña-Argentina, 1976. 19.- Freud, Segismundo.-&quema del Psicoanálisis.-Ediciones F.ra, 1972. 20.- García Maynez, Eduardo.-Introducción al &tudio del Derecho.Editorial Porrúa, S. A., 5a. Edición, México, 1953. 21.- García Ramírez, Sergio.- Represión y tratamiento Penitenciario de Criminales.-Editorial Logos, S. de R. L., México, 1962. 10.- Carrancá y Trujillo, Raúl.- Derecho Penal Mexicano. Parte General.-Editorial Porrúa, S. A.- Décima Edición, 1974. 22.- García Ramírez, Sergio_.-Asistencia a Reos Liberados.- Ediciones Botas, México, 1966. 11.- Congresos de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito Y 23.- García Ramírez, Sergio.- El Artículo 18 Constitucional: Prisión Preventiva, Sistema Penitenciario, Menores Infractores.- Universidad Nacional Autónoma de México, Coordinación de Humanidades, México, 1967. Tratamiento del Delincuente, del Primero al Quinto, informes de la Secretaría.- Naciones Unidas, New York, 1956, 61, 65, 71 y 75. 353 352 �24.. 25.- 26.- García Ramírez, Sergio.- La Imputabilidad en el Derecho Penal Federal Mexicano.-Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 1968. García Ramírez, Sergio.- La Reforma Penal de 1971,-Ediciones Botas, México, 1971. González Bustamante, Juan José.- Principios de Derecho Procesal Penal Mexicano.- Editorial Porrúa, 2a. Edición, México, 1947. 27.- Integración de América Latina, Experiencias y Perspectivas. Fondo de Cultura Económica.-México, 1967 (varios autores). 28.- Jiménez de Asúa, Luis.-La Ley y el Delito.-Editorial Hermes, 2a. Edición, México, 1945. 35.- Lombroso, César.- L'Homme Criminel.- Ediciones Bouret.- París, 1907. 36.- Manual de Introducción a las Ciencias Penales.-Secretaría de Gobernación, 1976. 37.- Marcó del Pont, Luis.-Penología y Sistemas Carcelarios. Tomos I y 11.- Ediciones Depalma.- Buenos Aires, 1975. 38.- Marchiori, Hilda.- Psicología de la Conducta Delictiva. Buenos Aires, 1973. Ediciones Pannedille Saecic. 39.- Martínez de Castro, Antonio.- Exposición de MOtivos del Código Penal. Revista de Derecho Penal Contemporáneo, Imprenta Universitaria, México, 1971. 40.- Mayorca, Juan Manuel.-Criminología.- Venezuela, 1971. 29.- Kent, Jocge.-El Patronato de Liberados y el Instituto de la Libertad Condicional.- Astrea.-Buenos Aires, 1974. 41.- Mayrink de Costa, Alvaro.-Exame Criminológico.-Editorial Jurídica e Universitaria Ltda. Sao Paulo, 1972. 30.- Kent, Victoria.- Sobre el Tratamiento Penitenciario Femenino. Criminalia, Año 20, No. 11. 42.- Nicéforo, Alfredo.-Criminología.-Editorial Cajica.-Puebla, 1957. 31.- Kittrie, Nicholas N.-The Right to be Different.-Penguin Books lnc. Baltimore, Maryland, 1973. 43.- Olivera Díaz, Luis.- Criminología -Ediciones Peruanas, 1972. 32.- Laignel-Lavastine, M. y Stanciu, V. V.-Compendio de Criminología.- Traducción de Alfonso Quiroz Cuarón.- Editorial Jurídica Mexicana, México, 1959. 44.- Olivera Díaz, Guillermo.-Proceso Político Peruano y Criminología.-Lima Perú, 1975. 45.- Ortiz, Orlando.-La Violencia en México.-Antologías Temáticas.-Editorial Diógenes, S. A., México, 1971. 46.- Pifia y Palacios, Javier.-La Cárcel Perpetua de la Inquisición y la Real Cárcel de Corte de la Nueva &paña.-Ediciones Botas.México, 1971. 47.- Quiroz Cuarón, Alfonso.-Medicina Forense.-Editorial Porrúa 33.- 34.- La Prevención del Delito.- Varios autores.- Volúmenes I, 11 y 111.- Publicación de la Dirección de Prevención del Delito, Ministerio de Justicia.- Caracas, 1972. Lombroso, César.-Los Delincuentes.- Ediciones Bouret.· París, 1912. 354 355 ' �S. A., México, 1977. 58.- Sánchez Galindo, Antonio.-Estudio sobre la Reincidencia en el Centro Penitenciario del Estado de México.-Cuadernos de Criminología del Centro Penitenciario del Estado de México Toluca, 1970. ' 48.- Quiroz Cuarón, Alfonso.-La Pena de Muerte en México.- Ediciones Botas, México, 1962. 49.- Quiroz Cuarón, Alfonso.- Crimen en México, Criminalia, Afío XXVI. No. l. 59.· López Rey, Manuel.· Criminalidad y Planificación de la Politica Criminal.- Biblioteca Jurídica Aguilar.-1978. 50.- Quiroz Cuarón, Alfonso y Quiroz Cuarón, Raúl.-EJ. Costo Social del Delito en México.-Ediciones Botas, México, 1970. 60.- 51.- Quiroz Cuarón, Alfonso y Maynes Puente, Samuel.-EJ. Psicoanálisis del Magnicidio.-Editorial Jurídica Mexicana, México, Montandon, Cleopatre.-La peligrosidad.- Artículo publicado en la Revista Deviance et Société, vol. III No. l. Genéve Suisse 1979, pp. 89-99.-Traducción libre del francés po/ AngeU: Vázquez de Forghani.- 1965. 61.- Rangel Couto, Hugo.- Las Empresas Transnacionales y la Economía de México.-Mexxis.-Colección Jurídica División de Estudios Superiores Facultad de Derecho UNAM. México. Afío 4, 2a. Epoca-Vol. del II al VII, diciembre de 1974. Rodríguez Manzanera, Luis.- Criminología.- Editorial Porrúa.México 1979. 62.- Sánchez Galindo, Antonio.-EJ. Trabajo Social en los Sistemas Penitenciarios Modernos.-Cuadernos de Criminología del Centro Penitenciario del Estado de México, Toluca, 1971. 53.- Rico, José M.-Crimen y Justicia en América Latina.- Siglo XXI Editores, S. A., 1977. 63.- Sherman, Laurence W.- Pollee Corruption. A Sociological Perspective, Anchor Books, Garden City, New York, 1974. 54.- Relación Criminológica.-Organo del Centro de Investigaciones Penales y Criminológicas.-Universidad de Carabobo, Facultad de Derecho, Valencia Venezuela, Afío 4, Tomos I al VI. 64.- Slavson, S. R.-Educating the Delinquent.-Colliar Books, New York, 1961. 55.- Ruiz Funes, Mariano.-La Crisis de la Prisión..Jesús Montero, Editor.-La Habana, 1949: 65.- Szabó Denis.-Criminología y Política en Materia Criminal. -Siglo XXI, Editorial, S. A.- 1980. 56.- Sánchez Galindo, Antonio.-Manual de Conocimientos Básicos de Personal Penitenciario.- Ediciones Gobierno del Estado de México, Toluca, 1974. 66.- Taylor Ian, Walton Paul y Young Jack.-Criminología Crítica. Siglo XXI Editores, 1977. 67.- Olesa Muñido, Francisco Felipe.- Las Medidas de Seguridad.Bosch, Casa Editorial, Barcelona, 1951. 52.- 57.- Sánchez Galindo, Antonio.- EJ. Trabajo en el Centro Penitenciario del Estado de México.-Cuadernos de Criminología del Centro Penitenciario del Estado de ~éxico, Toluca, 1970. 356 357 �MARCO ANTONIO LEIJA l'viORENO "IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACION SOBRE LOS FACTORES CAUSALES DE LA CONDUCTA ANTISOCIAL DEL MENOR." La relación estrecha que une a la problemática criminal entre la simple investigación de la conducta antisocial, con el tratamiento al sujeto comisor de la misma, así como a las actividades tendientes a la eficaz prevención, resulta ser material que se tenga que recabar en un momento determinado, para estar en condiciones de entender cómo actuar ante el grave problema que ocasiona la conducta negativa de referencia. En consecución a lo anterior, ha menester determinar cómo resulta positivo encontrar el adecuado camino que nos lleve a tratar de resolver eficazmente todo lo relacionado con la problemática que se cuestiona, por ende debe adoptarse el criterio de que el nacimiento de la conducta criminal debe tener un origen, específicamente motivado mediante el cual el sujeto se decida a la realización de su actividad reprobable, para luego considerar que, en el tratamiento de cualquier índole a que se tenga que someter para su resocialización, se aborde el problema relacionado con la citada conducta criminal, para hacer eficientemente que los factores delimitantes que influyen en tal realización, puedan realmente desaparecer, y lograr que ya extinguidos los mismos, en un momento determinado el sujeto vuelva al seno LIC. MARCO ANTONIO LEIJA MORENO Magistrado de la 4a. Sala del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León, Coordinador de la Academia de Derecho Penal y de la Carrera de Criminología de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la U. A. N. L. 359 �de la sociedad, con posibilidad mínima de regresar a la senda del crimen. Con vista a los conceptos anteriores, establecemos como fundamento básico, el de que el estudio de los factores causales de la conducta criminal, tiene dentro del Derecho Penal y la Criminología, significación relevante, hasta llegar a entender que no puede existir un tratamiento eficaz sobre el sujeto, si no es con base en la consideración sobre qué es lo que en forma efectiva lo encaminó hacia su conducta criminal. Con lo anterior podemos eficientemente colegir, que en el caso la investigación de los factores causales del crimen, tiene un específico objeto, capaz de que en un momento determinado pueda llevarnos con el entendimiento de la motivación eficiente, a la recolección de material para actuar en consecuencia bajo las consideraciones establecidas. 11 Compaginados los factores causales de referencia, al tratar de adjudicarlos a la conducta del menor infractor, tendría que contemplarse un aspecto diferente, pues independientemente del concepto que se pueda establecer sobre el entendimiento de la causación tantas veces referida, debemos estar bajo la condición de que las motivaciones que relacionan causalmente la conducta del criminal son absolutamente distintas, cuando se trata de considerar la problemática del menor infractor. En efecto, por principio jurídicamente estamos considerando al menor como una persona que, a virtud de su desarrollo orgánico que involucre el psicológico y el social, no se considera con aptitudes suficientes para hacer frente a los problemas de la vida, para poder entenderlos y realizar eficientemente su vida dentro del campo del Derecho, y esta falta de madurez implica las consideraciones necesarias para determinar que su desarrollo orgánico-psicológico, aún no llega eficientemente a las consideraciones de referencia, a virtud de lo 360 cual debe determinarse por ser este concepto absolutamente indispensable, que la consideración, el estudio y el tratamiento a adoptar, tiene que ser necesariamente diferente al tratamiento al menor de edad. Por otra parte, no debe olvidarse la idea de que aparte de lograr eficaz tratamiento para los fines indicados1 debemos entender . que estamos ante la presencia de un ser en desarrollo, que dada su inmadurez, más que una reeducación, está necesitando un eficaz tratamiento orientador para que los cauces por los cuales se le sefiale su senda en la vida, sean más eficientemente considerados, y hacer que el resultado del tratamiento adoptado repercuta en el menor no en forma inmediata, sino en inmediata y mediatamente sobre su acaecer futuro, así q4e, cuando se presuponga a algo relacionado con el menor que se ha propiciado una conducta antisocial, tendrá que actuarse previendo todo cuanto en el futuro del citado menor pueda acontecer. .Ahora bien, por otra parte, la causación que determina la negativa conducta del menor, necesariamente difiere de las consideraciones en torno al sujeto mayor, cuya actividad ordinaria dentro de su ambiente social, no es la que acaece en el que no ha llegado a la mayoría, al presuponer que está teniendo sus primeras impresiones en el paso de la pubertad a la juventud, y lógicamente, ante la expectativa que le dan tales impresiones, tiene necesariamente que haber una reacción totalmente distinta que acentúa un comportamiento, el cual debe ser estrechamente vinculado a su desarrollo social Cabe establecer como condición indispensable, que el concepto de factor como problemática de la investigación que se propone, se encuentra íntimamente ligado a la explicación sobre la causación de la conducta antisocial que acaece a manera de fenómeno individualizado o generalizado, tal factor no se integra sino como un elemento concurrente con otros más, que hacen producir la conducta dafiosa del menor, a virtud de lo cual subsiste una asociación correlacionada de tales factores causalmente significados, tendientes a la producción de los hechos mencionados, y a virtud de lo cual, se con361 �diciona encontrar una investigación especial en el menor que represente el problema grave que lo indujo a su conducta, y que debe necesariamente servir para el tratamiento a qp.e debe someterse como consecuencia de lo que ha llevado adelante. 3o.- La obtención del factor originador de la infracción en el menor, debe estar en relación causal directa con las medidas de cualquier índole, que se puedan utilizar en el menor infractor. 111 debe estar orientado para que el futuro que le depare el destino, le sirva para desarrollarse eficazmente en su vida. 4o.- El Procedimiento que se emplee en el menor infractor Toda la enigmática cuestionada en torno a los conceptos ya examinados, nos lleva necesariamente a pensar hacia donde se puede dirigir la solución más eficaz sobre lo que debe hacerse con el menor, así como el porqué de su investigación relacionada directamente con las medidas, trátase de correctivas, preventivas o simplemente tratamiento, por lo que si la condición emanada de estos conceptos tiene como punto básico de consideración, el que se determine para atender y proteger al menor, es más simple el estudio y la consideración sobre la causación de su conducta, para ver con ella que el resultado que necesariamente se produce, nos señala la senda por la cual ha de encauzarse ese tratamiento mediante el cual se obtenga el finiquito de tal factor y en miras a que todo cambio en torno al menor, pueda tener una eficaz solución. La vida, a la par con que plantea distintas y negativas condiciones, nos da la oportunidad de situarnos ante una posible solución del problema del menor, aparejada a las consideraciones sobre la verdadera protección que debe tener dentro del ambiente social donde se desarrolle. CONCLUSIONES lo.- Es menester la investigación de los factores causales de toda conducta antisocial, para tener material suficiente que utilizar en el eficaz tratamiento al infractor. 2o.- Debe efectuarse una exhaustiva investigación sobre el problema de los factores originadores de la conducta antisocial, cuando éstos acaezcan en la persona de un menor de edad, considerando su incompleto desarrollo y madurez. 362 363 �SECCION JURIDICA DE NUEVO LEON �_, ~ <t ~ ·~ ., .. '. . J FRAY SERVANDO TERESA DE MIER Dedicamos la apertura de esta nueva sección de nuestra revista al hombre que identificado con ideosincracia, valores e ideales de nuestra región, legó con su obra y ejemplo todo un conjunto de pri.,cipios y tesis hoy válidos y útiles a nuestra realidad. Presentamos la definición de la vida y obra de Fray Servando, narrada por el mismo en su conocido discurso autobiográfico pronunciado el 15 de Julio de 1823; el discurso "Profesas a la Nación Mexicana" pronunciado el 15 de Diciembre de 1823, pieza oratoria de un gran contenido que aborda el tema del Federalismo en México y finalmente las reflexiones del maestro Raúl Rangel Frías sobre la proyección del pensamiento del Padre Mier a 150 años de su fallecimiento. Es interés de la Dirección de esta Facultad difundir el pensamiento de los Insignes Juristas de nuestro Estado, para tomar de ellos las enseñanzas de sus obras jurídicas. 367 .. ... ~1 �DISCURSO AUTOBIOGRAFICO "Señor: Doy gracias al cielo por haberme restituido al seno de la patria al cabo de veintisiete años de una persecución la más atroz y de trabajos inmensos: doy gracias al Nuevo ~eyno de León donde nací, por haberme elevado al alto honor de ocupar un asiento en este augusto Congreso: doy gracias a V.M. por los generosos esfuerzos que hizo para sacarme de las garras del tirano de Ulúa; y las doy a todos mis caros paisanos por las atenciones y el aplauso con que me han recibido y estoy lejos de merecer. Me alegraría tener el talento y la instrucción que se me atribuyen para corresponder a su concepto y sus esperanzas. Lo que ciertamente poseo, es un patriotismo acendrado: mis escritos dan testimonio, y mi diestra estropeada es una prueba irrefragable. Y todavía si pergama dextra defendí possent, etiam hac defensa fuissent. Temo haber llegado tarde y que los remedios sean. tan difíciles como los males son graves. No obstante, el Emperador se ha servido escucharme dos horas y media, y me ha prometido que cooperaría con todo su esfuerzo a cuantos medios se le propusiesen para el bien de nuestra patria. Yo estaba alarmado sobre la existencia .de la representación nacional; pero me aseguró que cuanto se decía contra ella era una calumnia, y que estaba resuelto a sostener al Congreso como la mejor áncora del imperio. Yo no pude ocultarle mis sentimientos, patentes en mis escritos, Y de que el gobierno que nos convenía era el republicano, bajo el cual está constituida toda la América de Sur y el resto de la del Norte; pero también le dije, que no podía ni quería oponerme a lo que ya estaba hecho. siempre que se nos conservase el gobierno representativo Y se nos rigiese con moderación y equidad. De otra suerte él se per369 �dería, y yo sería su enemigo irreconciliable, porque no está en mi mano dejar de serlo contra los déspotas y tiranos. Sabría morir; pero no obedecerlos". "Roguemos a Dios le inspire nos mantenga, no sólo la independencia sino la libertad. Independiente es Turquía, independiente es Berbería; pero sus habitantes son esclavos. Nosotros no queremos la independencia por la independencia; sino la independencia por la libertad. Una onza de oro es una cosa muy preciosa, pero si el que me la da me prohibe el uso de ella en las cosas necesarias, lejos de ser un regalo, es un insulto. Nosotros no hemos estado once años tiñendo con nuestra san~e los campos del Anáhuac para conseguir una independencia inútil: la libertad es la que queremos; y si no se nos cumple, la guerra aun no está concluida: todos los héroes no han muerto, y no faltarán defensores a la patria (y añadió dándose un golpe en el pecho) Si fractus i/labatur orbis, lmpavidum ferient ruina Hoy me limitaré, señor, a pedir solamente la restitución de mis libros, papeles, mapas e insignias doctorales. Los mexicanos en el año de 1 794 me llenaron de imprecaciones creyendo que en un sermón había negado la tradición de Nuestra Señora de Guadalupe. Los engañaron: tal no me había pasado por la imaginación: expresamente protesto que predicaba para defenderla y realzarla". "Lo que yo prediqué fue, que la América, no más pecadora que el resto del mundo, entró también en el plan de la redención del género humano; y que habiendo Jesucristo mandado a sus apóstoles a anunciarla a toda creatura que estuviese bajo el cielo, en el mundo entero, hasta lo último de la tierra, expresiones todas del evangelio, precisamente debió venir uno siquiera a la mitad del globo a la parte mayor del mundo que es la que nosotros habitamos; y como al que vino llamaron los indios Santo Tomé dije que fue el Apóstol Santo Tomás: este mismo ha sido el dictamen de muchos y gravísimos autores, aun Arzobispos, Obispos y Cardenales, como tengo ya demostra370 do en mis escritos". " A consecuencia dije: que la Virgen Santísima no aguardó para ser nuestra señora y madre a que pasaran mil seiscientos años, sino que lo fue desde que lo comenzó a ser de todos los cristianos. La misma Virgen en su primer recado, habló así a Juan Diego: dirás al Obispo que te envía la Madre del verdadero Dios, y que quiero que se me edifique un templo en este lugar, desde donde muestre las antiguas entrañas de Madre, que yo conservo a la gente de tu linaje. ¿ Cuáles eran estas antiguas entrañas de Madre que conservaba al linaje de los indios, si se había estado mirándolos bajar a los infiernas diez y seis siglos, sin echarles una ojeada de compasión hasta que vinieron a degollarlos y esclavizarlos apóstoles de cimitarra?". "En acabando yo de predicar, los canónigos de Guadalupe me pidieron el sermón para archivarlo como una pieza erudita que hacía honor a las Américas; pero los regidores de la ciudad me dijeron no lo diese porque se trataría de imprimirlo. Esto fue viernes, y ni entonces ni el sábado hubo escándalo o novedad alguna. Más los españoles comenzaron a decir que yo había intentado quitarles la gloria de habernos traído el evangelio: como si esa gloria fuese suya y no nuestra, pues fue de nuestros padres: gloria filiorum patres corum. También me acusaban de que así arruinaba los derechos del rey de España en las Américas, fundados en la predicación del evangelio; como si el evangelio de paz y libertad pudiera ser título de dominio. Con esto el Sr. Haro, a quien Dios había permitido en su cólera pasarse con el nombre de pastor a nuestra América, sin encomendarse a Dios ni al diablo, sin haberme oído ni héchome cargo alguno envió orden a las iglesias para que los oradores del domingo infraoctava de Guadalupe, predicasen contra mí por haber negado la tradición". " ... Ex templo it fama per urbem, Fama malum, quo non velocius ullum Movilitate vigel, viresque acquirit eundo~'. Correspondió el mitote a la solemnidad del teponaxtle, y los 371 �procedimientos ulteriores fueron conformes a la calumnia esparcida. Era provincial de Santo Domingo Fr. Domingo Gandarias, enemigo tan jurado de los americanos, como el mismo Arzobispo: Príncipes convenerunt in unum, y yo fui preso contra los privilegios de los regulares. Porque pedí se me oyera, se me quitaron tintero, papel, libros y comunicaciones. No se hubiera hecho más en el baño de Constantinopla. El Arzobispo había impreso el domingo in pasione de 1795 un edicto, clandestinamente para que no llegase a mí noticia. Llegó sin embargo; pedí arbitrio para interponer recurso de fuerza a la Real Audiencia y se me negó; y a otro día de haberse publicado el edicto se me intimó la sentencia de diez años de destierro a la Península, reclosión todo ese tiempo en el convento de las Caldas, que está en un desierto, y perpetua inutilidad para toda enseñanza pública en cátedra, púlpito y confesonario. La inquisición, ese monstruo de las sartenes y las parrillas, no hubiera puesto mayor pena a un hereje convencido de tal. Se me confiscaron mis bienes, mi biblioteca y hasta las insignias de Doctor. No se ha visto un despojo más completo; libertad, honor y patria, bienes; todo se me quitó. La Academia Real de Historia de Madrid se hizo leer hasta cinco veces esta sentencia, porque no acababa de creer su exorbitancia; pero no sólo era excesiva sino injusta por falta de trámites legales, y nula por la incompetencia de Arzobispo sobre un regular exento, a quien no se acusaba de herejía. El se fundaba para esperar su confirmación en dos procesos que me habían hecho los virreyes, a causa de que desea·ba la libertad de mi patria. El patriotismo en mí no es una cosa nueva, y todo el ruido que movió, y la sentencia que dio el Arzobispo, no era más que el anti-americanismo en su delirio y rabia". "Yo recurrí al rey, quien mandó oírme ante el Consejo de Indias, y éste consultó a la Real Academia de la Historia, que era entonces quizá el cuerpo más sabio de la nación, y que examinó el asunto ocho meses casi exclusivamente. Al fin respondió que yo no había negado la tradición de Guadalupe, ni había en mi sermón cosa alguna digna de censura o nota teológica: que todo lo actuado en México era ilegal e injusto, y obra toda de la envidia y otras pasiones: que el Arzobispo había excedido todas sus facultades, y su edicto era un li- belo infamatorio desatinado y fanático, indignísimo de un prelado: que por lo tanto debía recogerse, el orador ser indemnizado como pedía en honor, patria y bienes, y puesto bajo el escudo de las leyes contra sus perseguidores". "El Illmo. fiscal del Consejo pidió a consecuencia que se reprendiese al Arzobispo, que se le multase, se recogiese su edicto, se me restituyese a la patria con todo honor a costa del erario se me reinstalase en todos mis honores y bienes, indemnizándome d~ todos mis perjuicios y padecimientos a costa de mis perseguidores". "Mi triunfo fue completo; pero por la muerte del Arzobispo Y otros incidentes, no se ejecutó la sentencia. Yo reclamé ante la Regencia de Espafia el año de 1811 pidiendo una pensión, y se me señaló de tres mil pesos sobre la mitra de México. Pero como luego las Cortes prohibieron las pensiones, la Regencia mandó a la Cámara de Indias me consultase en primer lugar para canónigo o dignidad de la catedral de México, conforme ya había pedido el general Black a la junta central por mis servicios hechos desde el principio de la guerra en el primer ejército. No había vacante sino una media-ración que se me ofreció y no pude aceptar, porque debiendo presidir el coro como prelado doméstico del Sumo Pontífice, no era esto compatible con ser medio-racionero". "Mientras una plaza mayor vacaba, España se acababa de perder, Cádiz iba a ser bombardeado; el grito de libertad había resonado en mi patria, y para defenderla me retiré a Londres; escribí e imprimí la primera y segunda Carta de un americano al Español en Londres; hice la primera reimpresión de Casas, que repetí después en Filadelfia con un prólogo más extenso, y dí a luz en dos tomos 4º 1a Historia de la revolución de Anáhuac a Nueva España". "De Londres venimos el General Mina y yo sobre tratado hecho con los comisionados del Gobierno de los &tados Unidos que ~bía resuelto declarar la guerra a &paña en favor de la independencia de México. No se había verificado cuando llegamos a Norte América, porque el ministro de México no se había presentado en Wa373 372 �shington. Pero el Gobierno nos recomendó al comercio de Baltimore y estábamos levantado una expedición brillante, que desde entonc~s hubiera dado la libertad a la patria, cuando 1a noticia esparcida por Toledo, de haberse disuelto el Congreso de Tehuacán, nos arruinó enteramente. Solamente puede conseguir de mi amigo Master Daniel Smith el préstamo de ciento veinte mil pesos, Y con eso trajimos la pequeña expedición con que Mina y yo desembarcamos en Soto la Marina. ¡Ojalá que aquel joven de 26 años, tan instruido como generoso y valiente, hubiera seguido mis consejos!. La patria hubiera sido libre desde entonces, y él no hubiera perecido al Jado de tantos jóvenes ilustres que nos acompañaban. La gratitud mexicana no permitirá que sus laureles queden sepultados". "Los que quedamos en el fuerte de Soto la Marina, habiéndose defendido hasta más no poder, capitulamos con muchísimo honor, y uno de los artículos fue la conservación íntegra de nuestros equipajes. Nada se nos cumplió; y la guardia de Arredondo me robó un equipaje valuable: no pudo cargar con tres cajones de mis libros Y se los llevó .Arredondo, a quien se los arranqué valiéndome de la inquisición. Para ésta me condujo con grillos y una escolta de veinticinco hombres, por camino de pájaros sobre la sierra un caribe europeo llamado Félix Ceballos, que parece tenía orden de matarme a fuerza de insultos, afrentas y maltratamientos. A cada paso amenazaba fusilarme, según sus instrucciones, y quiso hacerlo en las Presas solo porque le dije que no era afrenta padecer por la patria. & mucho que yo haya escapado de este tigre con solo un brazo estropeado. Pero sepa V. M. que este europeo, sin embargo, de haberse opuesto a la independencia, es para oprobio nuestro, capitán de granaderos en el Saltillo, y tiene puesto en su hoja de servicios, por uno insigne, haber {:Onducido preso a México al apóstata Mier" "No tuvo vergüenza el Gobierno de levantarme en sus gacetas esta apostasía después de 17 años de estar secularizado, siendo mi benévolo receptor el mismo Sumo Pontífice, Embusteros sin pudor para desacreditar a los defensores de la patria. ¿ Quién me ha quitado ahora esta apostasía para ser un representante de la nación?" 374 "Señor, en la inquisición, donde estuve sepultado tres años, escribí mi vida, creo que en cien pliegos, comenzando desde mi sermón de 1794 hasta mi entrada en Portugal en 1805: reproduje la correspondencia literaria que había tenido desde Burgos con D. Juan Bautista Muñoz, Cronista real de las Indias, y escribí otros varios opúsculos. Todo esto con mis tres cajones de libros y varios documentos que presenté a la inquisición cuando entré, pasó al Arzobispado cuando ella fue extinguida". "Como muchos desearán saber la verdadera causa por qué estuve en los calabozos de la Santa de la Vela Verde, me ha de permitir V. M. la lea a lo menos un pedazo de la carta que escribieron los inquisidores a su compinche Apodaca el día 26 de Mayo de 1820; es decir, cuando el minotauro estaba dando impenitente las últimas boqueadas. La pieza es auténtica y pública, y fue impresa en el Noticioso de la Habana el día 17 de Septiembre del mismo año". "Fr. Servando (dice el decano, porque me trataba de fraile apóstata para complacer a Apodaca, aunque ellos en su propia cárcel me trataban de Monseñor, según me corresponde) es el hombre más perjudicial y temible de este reyno de cuantos se han conocido: es de un carácter altivo, soberbio y presuntuoso: posee una instrucción muy vasta en la mala literatura: es de un genio duro, vivo y audaz, su talento no común y logra además una gran facilidad para producirse. Su corazón está tan corrompido, que lejos dehaber manifestado en el tiempo de su prisión alguna variación de ideas, no hemos recibido sino pruebas de una lastimosa obstinación. Aun conserva un ánimo inflexible, un espíritu tranquilo, superior a sus desgracias. En una palabra: su fuerte y pasión dominante es la independencia revolucionaria, que desgraciadamente ha inspirado y fomentado en ambas Américas, por medio de sus escritos, llenos de ponzofia y de veneno. La adjunta obra en dos tomos, (La Historia de la Revolución de Nueva España) que con otros documentos acompaño a V. E., y de cuya lectura el tribunal ha tenido a bien privar aun a los que tienen -licencia de leer libros prohibidos, dará desde luego a V. E. la más exacta idea del carácter de este hombre, y de lo muy interesante que es la seguridad de su persona para la quietud pública, bien de la religión y 375 �del F.stado. Todo lo cual pongo en el superior conocimiento de V. E. de orden de este tribunal.- Antonio Peredo". "He aquí de lo que se ocupaba el que llamaban santo tribunal de la fe: de castigarnos porque deseábamos la independencia de nuestra patria. He leído esta carta para que se vea cual era mi delito, Y no crean que estaba allí por algún delito de religión. Yo la he defendido contra los incrédulos, judíos y herejes. Por haber impugnado a Volney que negaba la existencia de Jesucristo, se me dio el curato de Santo Tomás de París. Por haber convertido dos célebres rabinos con sus familias, el Sumo Pontífice me promovió a ser su Prelado doméstico. Ya era protonotario apostólico". "Lo que más me admira es, cómo tuvieron valor los inquisidores para prohibir la susodicha historia, sin haberme oído conforme manda, no solo una ley de Carlos III, sino la bula Si licita et provida de Benedicto XIV. Cuando me dijeron que sus calificadores habían hallado a mi historia injuriosa a la inquisición y a Alejandro Borja, respondí que eran dos monstruos contra los cuales no podía caber libelo; y pedí copia de la censura para contestarla". "Lo más gracioso es, que Fernando VII habiendo leído la tal historia, y mandado poner preso al pícaro Cancelada, (que lo estuvo a cuenta mía dos años y medio) envió por medio de su embajador en Londres a comprar a cualquier precio algunos ejemplares para repartir en ~ Corte. La misma historia fue motivo para que el célebre Obispo Gregoire, apoyándolo el Barón de Humboldt, me propusiese para miembro del Instituto Nacional de Drancia; supremo honor literario en Europa". "Desengañémonos, señores, la inquisición no era más que un tribunal de policía, y los inquisidores unos alcahuetes del despotismo. El término no es noble; pero no lo era más aquel depósito infame y antievangélico de chismes políticos, delaciones y espionaje, cubierto todo hipócritamente con el juramento del sigilo Y el velo sagrado de la religión. Eran unos francmasones de mala raza como yo se los dije". 376 "La noche del 18 de Julio de 1820, que salí de México para Veracruz, reclamé mis libros, mis papeles y documentos que de la inquisición habían pasado al Arzpbispado: el Virrey ofició al Arzobispo, y respondió su vicario D. Félix Alatorre, que mis documentos y papeles eran necesarios para mi causa, y de los libros, unos estaban prohibidos aun para los que tienen licencia de leerlos, otros necesitaban expurgarse, y los demás eran de franca entrega para cuya secreción se pasaba lista al Doctor Carrasco del convento de Santo Domingo". "En cuanto a lo primero, respondí al Sr. Alatorre desde San Juan de Ulúa, que mi causa era puramente política, y que habiéndose unido dicho vicario general al virrey en un tribunal hermafrodita y de su cración contra la constitución para enviarme , sin oírme , a ,disfrutar mi indulto a F.spaña no sabía lo que tenía aun que hacer el Arzobispo conmigo; especialmente no estando yo sujeto sino al Sumo Pontífice , como prelado de su casa; y en cuanto a mis libros pregunté ¿si todavía regía el expurgatorio bárbaro de la extinguida inquisición, que con algunos libros malos tenía prohibidos muchos excelentes, y sepultada a la nación en la ignorancia?. Las Cortes de F.spaña habían reprendido sobre iguales procederes a varios vicarios eclesiásticos de España, y mandado no se tuviesen por prohibidos sino los libros que lo estuviesen por las mismas Cortes. Consta de mis documentos, que yo tengo licencia del Sumo Pontífice para leer todo género de libros sin excepción, como que soy un teólogo controvertista conocido; y sin embargo, no traía sino dos o tres prohibidos, precisamente porque los estaba impugnando: y el inquisidor Tirado, con la impugnación en la mano me dijo, que me hacía mucho honor. ¿Cómo se han de impugnar los libros malos sin leerlos? ¿Cómo se han de combatir a los enemigos de la religión sin conocer sus armas?. Estas son injusticias evidentes". " Pido por tanto, a Vuestra Soberanía mande a los prelados de Santo Domingo me devuelvan mi librería y mis insignias doctorales. Además que ya estaba mandado por el Consejo de Indias, a consecuencia del pleito que gané, se me restituyesen mis bienes, mi librería nada tenía que ver con aquellos religiosos. Desde joven la tenía y 377 �la había comprado con dinero de mi familia. Al mismo Y no a los frailes debí lo que gasté para el grado de Doctor. La sentencia del Arzobispo no había recaído sobre mis bienes; y así que ~e los devuelvan los religiosos, o si han dipuesto de ellos, me satISfagan su importe". "Pido lo segundo, que de mi equipaje robado en Soto La Marina se me mande restituir lo que puede hallarse; y estoy informado que en la secretaría de la Comandancia General, resi~ente hoy en el Saltillo, existe un bello mapa de la América Septentrional por Arosmith, dividido en dos partes, que me costó bien caro". "Pido lo tercero, que se mande al vicario general del Arzob~pado me devuelva todos mis libros, papeles, documentos ma_n ~~:n· tos, principalmente los que he mencionado escritos en la mqU1S~c1on, según y como const& de las listas que ésta le haya_ pasa~o, Y s1 algo tiene que exponer sobre libros etc., me lo diga Y 01ga. S1 algo ha extraviado el vicario general o los inquisi~ores, lo recojan y me lo entreguen O me lo paguen. Se que algunos papeles míos pasaron al gobierno O sus ministriles: he oído que mucho de lo mío para en poder del intendente. Vuestra Soberanía se servirá mandar que se me devuevan todas mis cosas en cualquier poder que se hallen, Y suplico me perdone el haber interrumpido con tan larga exposición sus graves ! ocupaciones". Discurso pronunciado en el Primer Congreso Constituyente, el 15 de julio de 1822. PROFECIA SOBRE LA FEDERACION MEXICANA "Señor.- (Antes de comenzar digo: voy a impugnar el artículo s0 , o de república federada en el sentido del 6° que la propone compuesta de Estados soberanos e independientes. Y así es indispensable que me roce con éste; lo que advierto para que no se me llame al orden. Cuando se trata de discutir sin pasión los asuntos más importantes de la patria, sujetarse nimiamente a ritualidades sería dejar el fin por los medios). Nadie creo podrá dudar de mi patriotismo. Son conocidos mis escritos en favor de la independencia y libertad de la América; son públicos mis largos padecimientos, y llevo las cicatrices en mi cuerpo. Otros podrán alegar servicios a la patria iguales a los míos; pero mayores ninguno, a lo menos en su género. Y con todo nada he pedido, nada me han dado. Y después de 60 años¿ qué tengo que esperar sino el sepulcro? Me asiste, pues, un derecho, para que cuando voy a hablar de lo que debe decidir la suerte de mi patria, se me crea desinteresado e imparcial. Puedo errar en mis opiniones este es el patrimonio del hombre; pero se me haría suma injusticia en 5»spechar de la pureza y rectitud de mis intenciones". ¿Y se podrá dudar de mi republicanismo? Casi no salía a luz ningún papel durante el régimen imperial en que no se me reprochase el delito de republicanismo y de corifeo de los republicanos. No sería mucho avanzar si dijese que seis mil ejemplares esparcidos en la nación de mi Memoria política instructiva, dirigida desde Filadelfia a los jefes independientes de Anáhuac, generalizaron en él la idea de la República, que hasta el otro día se confundía con la herejí~ y la impiedad. Y apenas fue lícito pronunciar el nombre de República, cuando yo me adelanté a establecerla federada en una de las bases del 379 378 �proyecto de constitución mandado circular por el Congreso anterior". "Permítaseme notar aquí, que aunque algunas provincias se han vanagloriado de habernos obligado a dar este paso Y publicar la convocatoria , están engañadas. Apenas derribado el tirano se reinsta.' ló el Congreso, cuando yo convoqué a mi casa una numerosa_reumon de Diputados, y les propuse que declarando la forma de gobi;rng republicano, como ya se habían adelantado a pedirla v~os diputados en proporciones formales, y dejado en torno del gobierno, para que lo dirigiese un Senado provisional de la flor de los liberales, los_ d~más nos retirásemos convocando un nuevo Congreso. Todos recibieron mi proposición con entusiasmo y querían hacerla al otro día en el Congreso. Varios diputados hay en vuestro seno de los que concurrieron y pueden servirme de testigos. Pero las circunstancias de entonces eran tan críticas para el Gobierno que algunos de sus miembros temblaron de verse privados de un momento de las luces, el apoyo y prestigio de la representación nacional. Por este motivo fu~ que resolvimos trabajar inmediatamente un proyecto de bases constitucionales, el cµal diese testimonio a la nación, que si hasta entonces nos habíamos resistido a dar una constitución, aunque lturbide nos la exigía, fue por no consolidar su trono; pero luego que logram~s libertarnos y libertar a la nación del tirano, nos habíamos dedicado a cumplir el encargo de constituirla. Una comisión de mis amigos nombrada por mí, que después ratificó el Congreso trabajó en mi casa dentro de diez y ocho días el proyecto de bases que no llegó a discutirse porque las provincias comenzaron a gritar que carecíamos ~ facultades para constituir a la nación. Dígase lo que se quiera, en aquel proyecto hay mucha sabiduría y sensatez y ojalá que la nación no lo eche menos algún día". "Se nos ha censurado de que proponíamos un gobierno federal en el nombre, y central en la realidad. Y o he oído hacer la misma crítica del proyecto constitucional de la nueva comisión. Pero que ·no hay más de un modo de federarse? Hay federación en Alemania, ~ hay en Suiza, la hubo en Holanda la hay en los Estados-Unidos de América, en cada parte ha sido o es diferente, y aun puede haberla de 380 otras varias maneras. Cual sea la que a nosotros convenga hoc opus, hic labor est. Sobre este objeto va a girar mi discurso. La antigua comisión opinaba, y yo creo todavía, que la federación a los principios debe ser muy compacta, por ser así más análoga a nuestra educación y costumbres, y más oportuna para la guerra que nos amaga, hasta que pasadas estas circunstancias en que necesitamos mucha unión, y progresando en la carrera de la libertad, podamos sin peligro ir soltando las andaderas de nuestra infancia política hasta llegar al colmo de la perfección social, que tanto nos ha arrebatado la atención en los Estados Unidos". "La prosperidad de esta República vecina ha sido, y está siendo, el disparador de nuestras Américas porque no se ha ponderado bastante la inmensa distancia que media entre ellos y nosotros. Ellos eran ya Estados separados e independientes unos de otros, y se federaron para unirse contra la opresión de la Inglaterra; federarnos nosotros estando unidos, es dividirnos y atraernos los males que ellos procuraron remediar con esa federación. Ellos habían vivido bajo una constitución, que con solo suprimir el nombre del rey es la de una República: nosotros encorvados 300 años bajo el yugo de un monarca absoluto, apenas acertámos a dar un paso sin tropiezo en el estudio desconocido de la libertad. Somos como nifios a quienes poco ha se han quitado las fajas, o como esclavos que acabamos de largar cadenas inveteradas. Aquel era un pueblo nuevo, homogéneo, industrioso, laborioso, ilustrado y lleno de virtudes sociales, como educado por una nación libre; nosotros somos un pueblo viejo, heterogéneo, sin industria, enemigos del trabajo y queriendo vivir de empleos como los españoles, tan ignorante en la masa general como nuestros padres, y carcomido de los vicios anexos a la esclavitud de tres centurias. Aquel es un pueblo pesado, sesudo, tenaz; nosotros una nación de veletas, si se me permite esta expresión: tan vivos como el azogue y tan movibles como él. Aquellos Estados forman a la orilla del mar una faja litoral, y cada uno tiene los puertos necesarios a su comercio; entre nosotros solo en algunas provincias hay algunos puertos o fondeaderos, y la naturaleza misma, por decirlo así, nos hacentralizado ". 381 �"Qué me canso en estar indicando a Vuestra Soberanía la diferencia enorme de situación y circunstancias que ha habido y hay entre nosotros y ellos, para deducir de allí que no nos puede convenir su misma federación si ya nos lo tiene demostrado la experiencia en Venezuela y en Colombia. Deslumbrados como nuestras provincias con la fedración próspera de los Estados Unidos, la imitaron a la letra y se perdieron. Arroyos de sangre han corrido diez años-para medio recobrarse y erguirse, dejando tendidos en la arena casi todos sus sabios y casi toda su población blanca. Buenos Aires siguió su ejemplo; y mientras estaba envuelto en el torbellino de su alboroto interior, fruto de la federación, el rey del Brasil se apoderó impunemente de la mayor y mejor pa~e de la República. ¿Serán perdidos para nosotros todos esos sucesos? ¿No escarmentamos sobre la cabeza de nuestros hermanos del Sur hasta que truene el rayo sobre la nuestra, cuando ya nuestros males no tengan remedio o nos sea costosísimo? Ellos escarmentados se han centralizado: ¿nosotros nos arrojaremos sin temor al piélago de sus desgracias, y los imitaremos en su error en vez de imitarlos en su arrepentimiento? Querer desde el primer ensayo de la libertad remontar hasta la cima de la perfección social, es la locura de un niño que intentase hacerse hombre perfecto en un día. Nos agotaremos en el esfuerzo, sucumbiremos bajo una carga desigual a nuestras fuerzas. Y o no se adular ni temo ofender, porque la culpa no es nuestra, sino de los españoles; pero es cierto que en las más de las provincias apenas hay hombres aptos para enviar al Congreso general; y quieren tenerlos para Congresos provinciales, poderes ejecutivos y judiciales, ayuntamientos etc. etc. No alcanzan las provincias a pagar sus diputados al Congreso central, ¡y quieren echarse a cuestas todo el tren y el peso enorme de los empleados de una soberanía". "¿Y qué hemos de hacer, se nos responderá, si así lo quieren, así lo piden? Decirles lo que Jesucristo a los hijos ambiciosos del Zebedeo: No sabeis lo que pedís: nescitis quid petatis. Los pueblos nos llaman sus padres, tratémoslos como a niños que piden lo que no les conviene: nescitis quid petatis. "Se necesita valor, dice un sabio político, para negar a un pueblo entero; pero es necesario a veces contrariar su voluntad para servirlo mejor. Toca a sus representantes ilustrarlo y dirigirlo sobre sus intereses, o ser responsable de su debili382 dad" Al pueblo se le ha de conducir no obedecer. Sus diputados no somos mandaderos, que hemos venido aquí a tanta costa y de tan largas distancias para presentar el billete de nuestros amos. Para tan bajo encargo sobraban lacayos en las provincias o corredores en México. Si los pueblos han escogido hombres de estudio e integridad para enviarlos a deliberar en un Congreso general sobre sus más caros intereses, es para que acopiando luces en la reunión de tantos sabios decidamos lo que mejor les convenga: no para que sigamos servilmente los cortos alcances de lo~ provincianos circunscriptos en sus territorios. Venimos al Congreso general para ponernos como sobre una atalaya desde donde columbrando el conjunto de la nación, podamos proveer con mayor discernimiento a su bien universal. Somos sus árbitros y compromisarios, no sus mandaderos. La sobreranía reside esencialmente en la nación y no pudiendo ella en masa elegir sus diputados, se distribuye la elección por las provincias; pero una vez verificada ya no son los electos diputados, precisamente de tal o cual provincia, sino de toda la nación. Este es el axioma reconocido de cuantos publicistas han tratado del sistema representativo. De otra suerte el diputado de Guadalajara no pudiera legislar en México, ni el de México determinar sobre los negocios de Veracruz. Si, pues, todos y cada uno de los diputados lo somos de toda la nación. ¿cómo puede una fracción suya limitar los poderes de un diputado general? Es un absurdo, por no decir una usurpación de la soberanía de la nación". "Yo he oído atónito aquí a algunos señores de Oaxaca y Jalisco, decir que no son dueños de votar como les sugiere su convicción Y conciencia, que teniendo limitados sus poderes, no son plenipotenciarios o representantes de la soberanía de sus provincias. En verdad nosotros los hemos recibido aquí como diputados porque la elección es quien les dio poder, y se los dio para toda la nación; el papel que abusivamente se llama poder, no es más que una constancia de su legítima elección: así como la ·ordenación es quien da a los presbíteros la facultad de confesar; lo que se llama licencia no es más que un testimonio de su aptitud para ejercer la facultad que tienen por su carácter. Aquí de Dios. Es una regla sabida del derecho, que toda condición absurda o contradictoria o ilegal que se ponga en 383 �cualquier poder, contrato, etc., o lo anula e irrita, o debe_ co_~derarse como no puesta. Es así que yo he probado que la restncc1on P~~sta por una provincia en los poderes de u~ diputado ~e t~da la nacion es absurada. Es así que es contradictoria, porque implica Congreso ~onstituyente con bases ya constituidas cualquera q~e ~ean, como d~ república federada se determina ya en esos poder_es ~tado~. _Es as1 que es ilegal, porque en el decreto de convocatoria esta prohibida toda restricción. Luego, o los poderes que la traen son nulos, Y los que han venido con ellos deben salir luego del Congreso, o debe considerarse como no puesta, y esos diputados quedan en plena libertad _para sufragar como los demás sin ligamen alguno. Yo no alcanzo que respuesta sólida se puede dar a este argument o " . ºPero volviendo a nuestro asunto: ¿es cierto que la nación quiere república federada y en los términos que intenta dársenos por el artículo 6o.?. Yo no quisiera ofender a nadie; pero me parece que algunos inteligentes en las capitales, previendo que por lo mismo han de recaer en ellos los mandados y los empleos de las provincias, son los que quieren esa federación y han hecho decir a los pueblos que la quieren. Algunos señ.ores diputados se han empeñ.ado en probar que las provincias quieren república federada; pero ninguno ha probado ni probará jamás, que quieran tal especie de federación angloamericana y más que angloamericana. ¿ Cómo han de querer los pueblos lo q;e no conocen? nihil volitum quin pracognitum. Llámense cien hombres, no digo de los campos, ni de los pueblos donde ape~as hay quien sepa leer, ni que existen siquiera en el mundo angloamericanos, de México mismo, de esas galerías háganse bajar cien hombres._ pregúnteseles qué casta de animal es República federada, Y doy mi ~escuezo si no responden treinta mil desatinos. ¡ Y esa es la pretendida voluntad general con que se nos quiere comulgar como a niñ.os!. Esa voluntad general numérica es una sofisma, un mero sofisma, un sofis- , ma que se puede decir reprobado por Dios cuando dice en las escrituras: "No sigas a la turba para obrar el mal, ni descanses en el dictamen de la multitud para apartarte del sendero de la verdad". Ne sequaris turban ad faciendum malum, nec in judicio p/urimorum acquiescas sententiae, ut á vero devies". 384 "Esa voluntad general es la que alegaba en su favor Iturbide, y podía fundarla en todos los medios comunes de establecerla, vítores, fiestas, aclamaciones, juramentos, felicitaciones de todas las corporaciones de la nación, que se competían en tributarle homenajes e inciensos, llamándole libertador, héroe, ángel tutelar, columna de la religión, el único hombre digno de ocupar el trono de Anáhuac. A fe mía que no dudaba ser esta la voluntad general uno de los más fogosos defenseres de la federación que se pretende, cuando pidió aquí la coronación de Iturbide". "¿Y era esa la voluntad general?' Señ.or, no era a voluntad legal, única que debe atenderse. Tal es la que emiten los representantes legítimos del pueblo, sus árbitros, sus compromisarios, deliberando en plena y entera libertad: como aquella es la voluntad y creencia de los fieles, la que pronuncian los Obispos y presbíteros sus representantes de un concilio o Congreso libre y general de la iglesia, de la cual se ha tomado el sistema representativo desconocido de los antiguos. El pueblo siempre ha sido víctima de la seducción de los demagogos turbulentos; y así su voluntad numérica es un fanal muy obscuro, una brújula muy incierta. Lo que ciertamente quiere el pueblo es su bienestar, en esto no cabe equivocación: pero la habría muy grande y perniciosa si se quisiese, para establecerle este bienestar, seguir por norma la voluntad de hombres groseros e ignorantes, cual es la masa general del pueblo incapaces de entrar en las discusiones de la política, de la economía y del derecho público. Con razón, pues, el anterior Congreso, después de una larga y madura discusión, mandó que se diesen a los diputados los poderes para constituir a la nación según ellos entendiesen ser la voluntad general". "Esa voluntad general numérica de los pueblos, esa degradación de sus representantes hasta mandaderos y órganos materiales, ese estado natural de la nación y tantas otras iguales sarandajas con que nos están machucando las cabezas los pobres políticos de las pro: vincias, no son sino los principios ya rancios, carcomidos y detestados con que los jacobinos perdieron a la Francia, han perdido a la Europa y cuantas partes de nuestra América han abrazado sus principios. Principios, si se quiere, metafísicamente verdaderos; pero in385 �aplicables en la práctica, porque consideran al hombre en abstracto, y tal hombre no existe en la sociedad. Yo también fui jacobino, y consta en mis dos Cartas de un americano al Español en Londres, porque en España no sabíamos más que lo que habíamos aprendido en los libros revolucionarios de la Francia. Yo la ví 28 años en una convulsión perpetua, veía sumergidos en la misma a cuantos pueblos adoptaban sus pri..-1cipios; pero como me parecían la evidencia misma, trabajaba en buscar otras causas a quienes atribuir tanta desunión, tanta inquietud y tantos males. Fuí al cabo a Inglaterra, la cual permanecía tranquila en medio de la Europea alborotada como un navío encantado en medio de una borrasca general. Procuré averiguar la causa de este fenómeno; estudié en aquella vieja escuela de política práctica, leí sus Burkes, sus Paleis, sus Bentham y otros muchos autores, oí a sus sabios y quedé desengañado de que el daño provenía de los principios jacobinos. Estos son la caja de Pandora donde están encerrados los males del universo. Y retrocedí espantado cantando la palinodia, como ya lo había hecho en su tomo 60. mi célebre amigo el español Blanco White". "Si solo se tratase de insurgir a los pueblos contra sus gobernantes, no hay medio más a propósito que dichos principios, porque lisonjean el orgullo y vanidad natural del hombre, brindándole con un cetro que le han arrebatado manos extrañas. Desde que uno lee los primeros capítulos del pacto social de Rosseau se irrita contra todo gobierno como contra una usurpación de sus derechos; salta, atropella y rompe todas las barreras, todas las leyes, todas las instituciones sociales establecidas para contener sus pasiones, como otras tantas trabas indignas de su soberanía. Pero como cada uno de la multitud ambiciona su pedazo, y ella en la sociedad es indivisible, ellos son los que se dividen y despedazan, se roban, se saquean, se matan, hasta que sobre ellos cansados o desolados, se levanta un déspota coronado, o un demagogo hábil, y los enfrena con un cetro, no metafísico, sino de hierro verdadero; paradero último de la ambición de los pueblos y de sus divisiones intestinas''. "Ha habido, hay, y yo conozco algunos demagogos de buena fe, que seducidos ellos mismos por la brillantez de los principios y la 386 belleza de las teorías jacobinas, se imaginan que dado el primer impulso al pueblo, serán dueños de contenerlo, o el pueblo se contendrá como ellos mismos en una raya razonable. Pero la experiencia ha demostrado que una vez puestos los principios las pasiones sacan las consecuencias; y los mismos conductores del pueblo que rehusan acom~añarlo en el exceso de sus extravíos, cargados de nombres oprobiosos, como desertores y apóstatas del liberalismo y de la buena causa, son los prirr..eros que perecen ahogados entre las tumultuosas olas de un pueblo desbordado. ¡Cuántos grandes sabios y excelentes hombres expiraron en la guillotina levantada por el pueblo francés después de haber sido sus jefes y sus ídolos!". ' "¿Qué, pues, concluiremos de todo esto? se me dirá. ¿Quiere usted que nos constituyamos en una República central? No. Yo siempre he estado por la federación, pero una federación razonable y mod~rada, una_ federación conveniente a nuestra poca ilustración y a las_ crrcunstan:ias de una ~erra inminente, que debe hallarnos muy umdos. Yo siempre he opinado por un medio entre la confederación laxa de los Estados Unidos, cuyos defectos han patentizado muchos es~it~r~s,_ que allá mismo tiene muchos antagonistas, pues el pueblo esta di~i~ido entre federalistas y demócratas; un medio, digo, entre la federaci~n laxa de lo~ Estados Unidos y la concentración peligrosa de Colombia Y del Peru: un medio en que dejando a las provincias las f~cultades muy preciosas para proveer a las necesidades de su interior, Y promover su prosperidad, no se destruya la unidad ahora más que nunca indispensable, para hacernos respetables y te:nibles a la santa alianza, ni se enerve la acción del gobierno, que ahora más que nunca debe ser enérgica, para hacer obrar simultánea y prontamente todas las fuerzas y recursos, de la nación. Medio tutissimus ibis. Este es mi voto y mi testamento político". . "Dirán los señores de la comisión, porque ya alguno me lo ha dicho, que ese medio que yo opino es el mismo que sus señorías han ~~~curado hallar; pero con licencia de su talento, luces y sana intenion, de que no dudo, me parece que no lo han encontrado todavía. Han condescendido con los principios anárquicos de los jacobinos la pretendida voluntad general numérica o quimérica de las provindias 387 �y la ambición de sus demagogos. Han convertido en liga de potencias la federación de nuestras provincias. Dése a cada una esa soberanía parcial, y por lo mismo ridícula, que se propone en el artículo 60., Y ellas se la tomarán muy de veras. Cogido el cetro en las manos, ellas sabrán de diestro a diestro burlarse de las trabas con que en otros artículos se pretende volvérse la ilusoria. Sanciónese el principio que ellas sacarán las consecuencias, y la primera que ya dedujo expresamente Querétaro es no obedecer de Vuestra Soberanía Y del gobierno sino lo que les tenga cuenta. Zacatecas instalando su Congreso constituyente, ya prohibió se le llamase provincial. Jalisco publicó unas instrucciones para sus diputados que eluden la convocatoria, Y contra lo que en esta se mandó, tres provincias limitaron a los suyos los poderes, y estamos casi seguros de que la de Yucatán no será tan obediente. Son notorios los excesos a que se han propasado las provincias desde que se figuraron soberanas. ¿Qué será cuando las autorice el Cov.greso general?. ¡Ah! ni en este nos hallaríamos si no se les hubiera aparecido un ejército". "No hay que espantarse, me dicen, es una cuestión de nombre. Tan reducida queda por otros artículos la soberanía de los Estados que viene a ser nomínal. Sin entrar en lo profundo de la cuestión que es propia del artículo 60. y de mostrar que residiendo la soberanía esencialmente en la nación, no puede convenir a cada una de las provincias que está ya determinado la componen: yo convengo en que todo país que no se basta a sí mismo para repeler toda agresión exterior , es un soberanuelo ridículo y de comedia. Pero el pueblo se atiene a los nombres, y la idea que el nuestro tiene del nombre de soberanía es la de un poder supremo y absoluto porque no ha co_nocido otra alguna. Con eso basta para que los demagogos lo embrollen, lo irriten a cualquier decreto, que no les acomode, del gobierno general, y lo induzcan a la insubordinación, la desobediencia, el cisma • y la anarquía. Si no es ese el objeto, ¿para qué tantos fieros y amenazas si no les concedemos esa soberanía nominal? de suerte que Jalisco hasta no obtenerla se ha negado a prestarnos auxilio para la defensa común en el riesgo que nos circunda. Aquí hay misterio: laten anguis, cavete". 388 "Bien expreso está en el mismo artículo 60., se me dirá, que esa soberanía de las provincias es solo respectiva a su interior. En ese sentido también un padre de familia se puede llamar soberano en su casa. ¿Y qué diríamos si alguno de ellos se nos viniese braveando porque no expidiésemos un decreto que sancionase esa soberanía nominal respectiva a su familia?.Latet anguis, cavete, iterum dico, cavete. Eso del interior tiene una significación tan vaga como inmensa, y sobrarán intérpretes voluntarios, que alterando el recinto de los Congresos provinciales, según sus intereses, embaracen a cada paso y confundan al gobierno central. Ya esta provincia cree de su resorte interior restablecer aduanas marítimas y nombrar sus empleados; aquella se apodera de los caudales de la minería o del estanco del tabaco, y aun de los fondos de las misiones de Californias: una levanta regimientos para oponerlos a los del supremo poder ejecutivo, otras dos reducen en sus planes todo el gran quehacer de este y del Congreso general a tratar con las potencias extranjeras y sus embajadores. Muchas gracias. No nos dejemos alucinar, sefior: acuérdese Vuestra Soberanía que los nombres son todo para el pueblo, y que el de Francia con el nombre de soberano todo lo arruinó, lo saqueó, lo asesinó y lo arra- só". "No, no. Yo estoy por el proyecto de bases del antiguo Congreso. Allí se da al pueblo la federación que pide, si la pide; pero organizada de la manera menos dafiosa, de la manera más adecuada, como antes dije ya, a las circunstancias de nuestra poca ilustración, y de la guerra que pende sobre nuestras cabezas, y exige para nuestra defensa la más perfecta unión. Allí también se establecen Congresos provinciales aunque no tan soberanos; pero con atribuciones suficientes para promover su prosperidad interior, evitar la arbitrariedad del gobierno en la provisión de empleos y contener los abusos de los empleados. En esos Congresos irían aprendiendo las provincias la táctica de las Asambleas y el paso de marcha en el camino de la libertad, hasta que progresando en ella, cesando el peligro actual y reconocida nuestra independencia, la nación revisase su constitución, y guiada por la experiencia fuese ampliando las facultades de los Congresos provinciales, hasta llegar sin tropiezo al colmo de la perfección social. Pasar derrepente de un extremo al otro, sin ensayar bien el medio, es 389 �un absurdo, un delirio; es determinar, en una palabra, que nos rompamos las cabezas. Protesto ante los cielos y la tierra que nos perdemos si no se suprime el artículo de soberanías parciales: Actum est de república. Señor, por Dios, ya que queremos imitar a los Estados Unidos en la federación, imitémoslos en la cordura con que suprimieron el artículo de Estados soberanos en su segunda constitución". "Señor, a mí no me infunden miedo los tiranos. Tan tirano puede ser el pueblo como un monarca; y mucho más violento precipitado y sanguinario, como lo fue el de Francia en su revolución y se experimenta en cada tumulto; y si yo no temí hacer frente a Iturbide a pesar de las crueles bartolinas en que se me sepultó y de la muerte con que me amenazaba, también sabré resistir a un pueblo indócil que intenta dictar a los padres de la patria como oráculos sus caprichos ambiciosos, y se niega a estar en la línea demarcada por el bien y utilidad general. Nec civium ardor prava jubentium Nec vultus instantis tyrani Mente quatit solida. Habrá guerra civil, se me objetará, si no concedemos a las provincias lo que suena que quieren. ¿ Y que no hay esa guerra ya?. Seditione, do/is, scelere, atque libídine, et ira. 1/iacos intra murus peccatur, et extra. Habrá guerra civil, ¿y tendrá en haberla si sancionamos esa federación, o más bien liga y alianza de soberanos independientes?. Si como dice el proverbio, dos gatos en un saco son incompatibles, ¿habrá larga paz entre tanto soberanillo, cuyos intereses por la contigüedad han de cruzarse y chocarse necesariamente? ¿Es acaso menos ambicioso un pueblo soberano que un soberano particular?. Digalo el pueblo romano, cuya ambición no paró hasta conquistar el mundo. A esto se agrega la suma desigualdad de nuestros pretendidos principados. Una provincia tiene un millón y medio, otra sesenta mil habitantes: unas medio millón, otras poco más de tres mil, oomo Texas; y ya se sabe que el peje grande, siempre, siempre se ha tragado al 390 chico. Si intentamos igualar sus territorios, por donde deberíamos comenzar en caso de esa federación, ya tenemos guerra civil; porque ninguna provincia grande sufrirá que se le cercene su terreno. Testigos los cafiones de Guadalajara contra Zapotlán, y sus quejas sobre Colima, aunque según sus principios, tanto derecho tienen estos partidos para separarse de su anterior capital como Jalisco para haberse constituido independiente de su antigua metrópoli. Provincias pequefias, aunque no en ambición, también rehusan unirse a otras grandes. Aquí se ha leído la representación de Tlaxcala contra su unión a Puebla. Consta en las instrucciones de varios diputados, que otras provincias pequeñas tampoco quieren unirse a otras iguales para formar un Estado; sea por la ambición de los capataces de cada una1 0 sea por antiguas rivalidades locales. De cualquier manera todo arderá en chismes, envidias y divisiones; y habremos menester un ejército que ande de Pilatos a Herodes para apaciguar las diferencias de las provincias, hasta que el mismo ejército nos devore según costumbre, Y su general se nos convierta en Emperador, o a río revuelto nos pesque un rey de la santa alianza. Et erit novissimus error peior prio- re". "Importa que esa alianza, santa por antífrasis nos halle constitui~os: si no, somos perdidos. Mejor y más pronto Ío seremos, digo yo. s1 nos halla constituidos de la manera que se intenta. Lo que importa es que nos halle unidos, y por lo mismo más fuertes virtus unita fortior; pero esa federación va a desunirnos y a abismarnos en un archipiélago de discordias. Del modo que se intenta constituirnos · no lo estaban Venezuela, Cartagena y Cundinamarca?. Pues ento:ces fue precisamente cuando, a pesar de tener a su cabeza un general tan grande como Miranda, por las rémoras de la federación (aunque hayan intervenido otras causas secundarias) un quidam, Monteverde, co_n un puñado de soldados destruyó con un paseo militar, la República de Venezuela, y poco después Morillo, que sólo había sido un sargento de marina, hizo lo mismo con la República de Cartagena y Santa Fe. De la misma manera que se intenta constituirnos lo intentaron las provincias de Buenos Aires sin sacar otro fruto e~ muchos ~os que incesantes guerras civiles, y mientras se batían por sus particulas de soberanía, el rey de Portugal extendió la garra sin contra391 �dicción sobre Montevideo y el inmenso territorio de la izquierda del río de la Plata. Observan viajeros juiciosos que tampoco los Estados Unidos podrían sostenerse contra una potencia central que los atacase en su continente, porque toda federación es débil por su naturaleza, y por eso no han podido adelantar un paso por _la parte limítrofe del Canadá dominando por la Inglaterra. Lejos pues, de garantizarnos la federación propuesta contra la santa alianza, servirá para mejor asegurarle la presa. Divide ut imperes". "Cuando al concluir el Doctor Becerra su sabio y juicioso voto, se le oyó decir, que no estábamos aun en sazón de constituirnos, y debía dejarse este negocio gravísimo para cuando estuviese más ilustrada la nación y reconocida nuestra independencia; vi a varios sonreír de compasión, como si hubiese proferido un desbarro. Y sin embargo, nada dijo de extraño. Efectivamente lós Estados Unidos no se constituyeron hasta concluida la guerra con la Gran Bretafia, y reconocida su independencia por ella, Francia Y España. ¿Y con qué se rigieron mientras? con las máximas heredadas de sus padres; y aun la constitución que después dieron no es más que una colección de ellas. ¿Dónde está escrita la constitución de Inglaterra?. En ninguna parte. Cuatro o cinco artículos fundamentales, como la ley de hebeas corpus componen sus constitución. Aquella nación sensata no gusta de principios generales ni máximas abstractas, porque son impertinentes para el gobierno del pueblo, y solo sirven para calentar las cabezas y precipitarlo a conclusiones erróneas. Es propio del genio cómico de los franceses fabricar constituciones dispuestas como comedias por escenas, que de nada les han servido. En treinta afias de revolución formaron casi otras tantas constituciones y todas no fueron más que el almanaque de aquel año. Lo mismo sucedió con las varias que se dieron a Venezuela y Colombia. ¿Y por qué? porque aun no estaban en estado de constituirse, sino de ilustrarse Y batirse contra el enemigo exterior como lo estamos nosotros. ¿Y mientras con qué nos gobernamos? con lo mismo que hasta aquí, con la constitución española, las leyes que sobran en nue~tros Códigos no derogados, los decretos de las Cortes españolas hasta el año de 20 Y las del Congreso que ha ido e irá modificando todo esto conforme al sistema actual y a nuestras circunstancias. Lo único que nos falta es 392 un decreto de Vuestra Soberanía al supremo poder ejecutivo para que haga observar todo eso. Si está amenazando disolución al Estado, es porque tenemos con la falta de este decreto paralizado al gobierno". "No, no es la falta de constitución y leyes lo que se trae entré manos con tanta agitación, es el empeño de arrancarnos el decreto de las soberanías parciales, para hacer después en las provincias cuanto se antoje a sus demagogos. Quieren los enemigos del orden que consagremos el principio para desarrollar las consecuencias que ocultan en sus corazones, embrollar con el nombre al pueblo y conducirlo a la disención, al caos, a la anarquía, al enfado y a la detestación del sistema republicano, a la monarquía, a los barbones o a Iturbide. Hay algo de esto en el mitote a que han provocado al inocente pueblo de algunas provincias. Yo tiemblo cuando miro que en quellas donde más arde el fuego, están a la cabeza del gobierno y de los negocios los iturbidistas más fogosos y declarados. No quiero explicarme más: al buen entendedor pocas palabras". "Guardémonos, Señor, de condescender a cada grito que resuene en las provincias equivocadas, porque las echaremos a perder como un niño mimado cuyos antojos no tienen término. Guardémonos de que crean que nos intimidan sus amenazas, porque cada día crecerá el atrevimiento y se multiplicarán los charlatanes. Guardaos, decía Cayo Claudio al Senado romano, de acceder a lo que pido el pueblo mientras se mantenga armado sobre el monte Aventino, porque cada día formará una nueva empresa hasta arruinar la autoridad del Senado y destruir la República. A la letra se cumplió la profecía". " ¡Firmeza, padres de la patria!. Deliberad en una calma prudente, según el consejo de Augusto, festina lente; dictad impávidos la constitución que en Dios y en vuestra conciencia creais convenir mejor al bien universal de la nación, y dejad al cuidado del gobierno hacerla obedecer. El no cesa de protestar que tiene las fuerzas y medios suficientes para obligar al cumplimiento de. cuanto Vuestra Soberanía decrete, sea lo que fuere, si lo autoriza para emplearlos. 393 �ca cuando ha amenazado un peligro próximo y grave se ha creado un También Washington levantó la espada para hacer a la provincia de Maryland obedecer la segunda constitución, si vis pacem, para be1/um. No hay mejor ingrediente para la docilidad: si vis pacem, para bellum. Y no tendremos mucho que hacer porque no son nuestros pueblos por su naturaleza indocilísimos, ni resisten ellos las providencias, sino algunos demagogos militares o ambiciosos, que no pudiendo figurar en la metrópoli han ido a engafiar las provincias, para alborotarlas y tomar su voz, para hacerse respetables y medrar en sus propios intereses, si vis pacem, para bellum". "Cuatro son las provincias disidentes, y si quieren separarse, que se separen, poco mal y chico pleito. También los padres abandonan a hijos obstinados, hasta que desengañados vuelven representando el papel del hijo pródigo. Yo no dudo que al cabo venga a suceder con esas provincias lo que a las de Venezuela y Santa Fe. También allá metieron mucho ruido para constituirse en Estados Soberanos, y después de desgracias incalculables, enviando al Congreso general de Cúcuta sus diputados para darse una nueva constitución, que los librase de tantos males, les dieron poderes amplísimos excepto, dicen, para hacer muchos gobiernitos. Tan escarmentados habían quedado de sus soberanías parciales. Lo cierto es que el sanguinario Morales, ese caribe inhumano, esa bestia fiera, está embarcándose con sus tropas en la Habana, y es probable que sea contra México pues aunque Puerto Cabello reducido a los últimos exremos pide auxilio, aquel jefe capituló en Maracaybo, y debe estar juramentado para no volver a pelear en Costafirme. Lo cierto es que el duque de Angulema ha pronunciado, que sojuzgada España la Francia expedicionará contra la América, y ya se sabe que México es la ña codiciada. Veremos entonces si Jalisco, que nos ha negado sus auxilios, aunque se ha aprovechado de los caudales del gobierno de México, puede, perdido éste, salvar su partícula de soberanía metafísi- bierno y la federación multiplica los obstáculos para hacer cooperar pronta Y simultáneamente los recursos de la nación. En toda república cuando ha amenazado un peligro próximo y grave se ha creado un dictador, para que reunidos los poderes en su mano, la acción sea una, más pronta, más firme, más enérgica y decisiva. ¡Nosotros estando con el coloso de la santa alianza encima, haremos precisamente lo contrario, dividiéndonos en tan pequeñas soberanías! Qua tanta insania, cives?". "Señor, si tales soberanías se adoptan, si se aprueba el proyecto del acta constitutiva en su totalidad, desde ahora lavo mismanos diciendo como el presidente de Judea, cuando un pueblo tumultuante le pidió la muerte de Nuestro Salvador, sin saber lo que se hacía: lnocens ego sum á sanguine justi huyus: Vos videritis. Protestaré que no he tenido parte en los males que van a llover sobre los pueblos del Anáhuac. Los han seducido para que pidan lo que no saben ~ entienden, y preveo la división, las emulaciones, el desorden, la ruma Y el trastorno de nuestra tierra hasta sus cimientos. Necierunt neque intellexerunt, in tenebris ambulant, movevuntur omnia fundamen~~ terrae. ¡ Dios mío salva a mi patria! Pater, ignosce illis, quia nesc,unt quid faciunt". Discurso pronunciado en eJ Primer Congreso Constituyente, el día 15 de Diciembre de 1823. ca" "Concluyo, Señor, suplicando a Vuestra Soberanía se penetre de las circunstancias en que nos hallamos. Necesitamos unión, y la federación tiende a desunión: necesitamos fuerza, y toda federación es débil por su naturaleza, necesitamos dar la mayor energía al go394 395 �FRAY SERVANDO A CIENTO CINCUENTA AÑOS Por Raúl Rangel Frías Una gran pasión por )a palabra y el destino de la inteligencia constituye la aventura precursora y el destino más original de esta vocación del hombre americano, en los hechos y las oraciones -las armas y las letras- de Fray Servando Teresa de Mier. Veámoslo cruzar el escenario de la Nueva España a la rápida luz de una evocación instantánea sobre los tres momentos de una acción dramática como la q1:1e va escribiéndose por el anónimo autor de esta historia de la Revolución de Independencia -de lo que es hoy México- y la del concurso universal de las muchas patrias america- nas. De la barroca composición de una sociedad de castas engendrada por la Conquista española, emergen tan sólo en el paisaje que hacen grandioso la soledad del indígena, la violencia de las encomiendas o de las minas y los obrajes, a la par de una mística natural encumbrada de volcanes, nieves, valles solícitos, sombras inmensas de montañas, ríos y selvas tropicales; los artificiosos símbolos de una cultura heredada por la sangre y los títulos, las imágenes sagradas del culto religioso, la obediencia servil a la autoridad y el ciego destino de la vida y la muerte, de los trabajos y la dicha, de los bienes y los males, a merced de la dádiva dispensadora de una Providencia -la del Rey, de la virgen o del azar- lejana, invisible y esquiva. .. 397 . �Con esta conciencia de culpa en la gran masa de los desheredados coinciden los privilegios de la burocracia civil o religiosa, bajo el s~llo de un pacto para callar y obedecer en unos Y declamar por los otros las excelencias de las virtudes canónicas Y teologales de la represión, ~l encomio y la salvación de la letra muerta en las obras Y el espíritu. A la primera luz de toda esta cruda realidad culpable moral e históricamente destácase la figura de un fraile menudo, nervioso Y de ' . verbo fascinante que del modo y las más imprevistas circunstancias, toma la palabra y usa la cátedra sagrada del templo de la Colegiata, en la gran festividad Guadalupana, para introducir la inaudita novedad de que la venerada imagen tuviese un origen de mucho mayor antigüedad a los tiempos históricos aducidos, una fuente de inspiración directa de amor divino por los naturales aborígenes, sus tierras Y bienes de existencia, desde el mero principio del mensaje evangélico. Que si bien no fuese la intención directa del predicador en sus palabras éstas penetraron los ánimos de los duefíos del virreynato con la a~deza de un puñal y la verdad de una sentencia capital. H~bría que volver en todo -los guardias y celadores tienen el oído fino para las amenazas de la noche- a los derechos originales, a la recuperación de los títulos y a la libertad e independencia de los pueblos. Pasarán los días y aun los afíos por el exilio del fraile, cargado de fatigas y pobreza en celdas o calabozos en que se amanceban el frío y las tinieblas, los carceleros y los roedores, el hambre Y la fiebre que no lograrán dar por vencido a este hombre de pluma, ligero -~orno un pájaro y amante como éstos de romper los barrotes de la jaula. Quiebra la mordiente quijada del ocio que pudre las prisiones el infatigable tesón de sus escritos, memoriales, defensas y apelaciones, como un canto de lucha libertaria. Y con todo esto encima han de pasar diez a quince afios de travesías por mar y tierra, o por los caminos de F.spaña, Francia, Italia e Inglaterra, prisiones y evasiones múltiples, aventuras de 398 caminante extraviado o con disfraz, entre ejércitos a campo traviesa a nuestro transeúnte y fronterizo, orador y clérigo, huésped de sinagogas o parroquias, lector y escritor incansable de hazañas y fantasía. Es un precursor admirable de la pasión por la inteligencia y las palabras. Y en busca de la verdad en su lucha por la libertad personal dió con la libertad y la independencia de América. Porque allá en Europa se han sucedido los preliminares de esta gesta, a la par de intelectual y humana, viniendo de la Ilustración y de la Revolución francesa a desembocar en la paradójica situación del imperialismo napoleónico que abatía reyes y hacía proclamas de libertad, con la misma fuerza de las armas y el pensamiento. Cuando le llega a F.spaña este oleaje histórico que produce la Constitución de Cádiz en 1812, para retornar con igual fugacidad en 1820, ya las rt!voluciones americanas habían tomado conciencia de su emancipación necesaria y de la fuerza imperativa de su alto deber de concurrir con la voluntad, el sacrificio y las luces del entendimiento, al recomienzo de los tiempos históricos, al encuentro de este sendero de lo humano y lo telúrico que avanza a tanteos y fulguraciones, entre la pasión y la inteligencia. Acude Fray Servando a la cita histórica con su estilo que es la vez de pluma y de espada. Hace brillante defensa de la revolución de México, Caracas y Buenos Aires. Mientras anda de peregrino en países del Viejo Continente conoce al precursor Miranda y al maestro de Simón Bolívar, quizá también a éste. Escribe en el destierro y con informaciones personales la Historia de la Revolución de Nueva España. Refuta opúsculos, conversa con sabios americanistas y estrecha amistad con los diputados de México a las cortes de Cádiz, señaladamente Lucas Alamán. Concierta su regreso con Francisco Javier Mina y cae de nuevo a las cadenas, los grillos y los caminos de pájaro, desde Soto la Marina a San Juan de Ulúa. La escena tercera y semi-final de ese drama de la inteligencia 399 �la realiza Fray Servando -más claro para nosotros, e1 Padre Mier- en la tribuna Constitucibnal, a su regreso de otra nueva prisión del sedicente Emperador Iturbide. Habla con sonoridades de plata en la voz, sabe de cruzar ante las balas de los ejércitos y desafiar la ira de los tiranos a riesgo de su cabeza. Ha vuelto a su patria, de la que fue despojado en sus títulos, bienes y honores. Fue un proscrito y regresa ahora al afecto, la admiración y el aplauso del pueblo suyo. Si todo es singular en la vida y la obra del Padre Mier -y no solamente sus aportaciones a la constitución con originales ideas políticas- su relieve más indiscutible fue esta pasión por la libertad. Ninguna consecuencia más congruente con ella, no obstante la lastimosa pérdida material de sus restos, la aportó su evasión póstuma, como si quisiese rubricar con ella el valor de un combate en que se mezclan la verdad de las palabras al templado corazón de un hombre. EL DR. MIER Y EL AMERICANISMO Por Miguel Martínez Rendón. Hay hombres cuya memoria crece más con el tiempo y la distancia. Dedicados por entero a la consecución de un gran ideal casi . ' siempre poseedores de una poderosa energía mental, llegan a superar con ella a la fuerza física de que están dotados. Para ellos no existe el descanso y cada minuto de su vida, no es sino el cauce en el que se desborda su acción definitiva y pujante. Así se podría decir, que, caldeados por un fuego interior, derraman el chorro maravilloso de su elocuencia o de su acción como una catarata de hierro candente. Sus escritos quedan grabados en 1a historia de los tiempos con los incisivos rasgos de un martillante cincel sobre bronces inmor~ tales Y, a medida que nos es dable pasar nuestros ojos por sus páginas escritas con sangre-como quería el filósofo- más hundimos en maravillosas perspectivas, y al acercarnos a los detalles de sus obras tenemos la impresión ·de ascender a una montaña cada vez más v~sta y mas alta. Necesitan esos hombres para que podamos apreciarlos en todos sus contornos, ser contemplados desde muy lejos: sólo así caben en nuestra retina sus figuras gigantesca!, y así mismo, como un prodigio de óptica espiritual, sus sombras venerables se proyectan a través de los tiempos, y el lenguaje silencioso de sus textos al entrar en la ' historia, tienen la prolongación y el estruendo fragoroso de los ecos de las tormentas, repetidos en los mil acantilados de la sierra. 400 401 �es inútil la elocuencia, porque su nombre sólo, es su mayor elogio. Tal es el Héroe que en los fastos gloriosos del Nuevo Mundo ocupará sin disputa el primer lugar al lado del inmortal Washington: por esta señal inequívoca, todo el mundo conocerá que hablamos de aquel General que contando las victorias por el número de los combates destrozó el envejecido cetro peninsular en Venezuela, su patria, en Cartagena, Sta. Marta, Cundinam~ca, Quito, y Guayaquil, con las cuales formó la inmensa República de Colombia. Hizo más: se venció a sí mismo, dispuso voluntario la espada triunfante a los pies de los padres de la Patria que reuniera para constituirla y se constituyó en primer súbdito rehusando con empeñ.o todo mando: de aquel hablamos que reasumiéndolo por obediencia sin ficción, está ahora triunfando en el país de los Incas, de las últimas esperanzas de la soberbia españ.ola, de aquel hablamos en fin, a quien las Repúblicas de la América Meridional, una tras otra, han nombrado sin miedo su dictador, porque el cúmulo eminente de sus virtudes, aleja toda sospecha de abuso y despotismo. Tal es el Exmo. Señor Dn.Simón Bolívar, Presidente de la República de Colombia, Gobernador Supremo del Perú, llamado con razón el Libertador, admiración de la epopeya y gloria de la América entera. Por sus tratados e íntima alianza entre todas las Repúblicas de América, ya es y merece serlo Ciudadano de México, a 13 de Marzo de 1824 Servando Teresa de Mier. Presentada en la sesión de la misma fecha habiéndola hecho ~!~ l~s diputados Gómez Farías, Orores, Barbosa, etc. etc. Dicha 1ruciativa fue leída por segunda vez el 17 de marzo de ese año y aprobada unánimemente. todas. Pedimos pues que vuestra Soberanía declare solemnemente que lo es de la República Mexicana, en lo que creemos recibir aún más honor que a él pueda conferirle este título, por lo mismo haríamos agravio a vuestra Soberanía altamente penetrado de reconocimiento y estima por los servicios patrióticos, valor y virtudes del Héroe si para tal declaración exigiéramos las formas comunes: Aquí todo debe salir de lo ordinario y suponemos que la aclamación unánime del Soberano Congreso de Anahuac es la sola vía digna del Héroe inmortal que vuestra Soberanía va a declarar Ciudadano de la República Mexicana. El diploma y la manera de entregarlo serán igualmente dignos del Ciudadano y de la magnificencia de su nueva Patria. 404 405 �LA MUERTE DE FRAY SERVANDO Por Israel Cavazos Garza En un día como hoy, 3 de Diciembre, a las cinco y media de la tarde, traspuso los umbrales de la muerte Fr. Servando Teresa de Mier. A ciento cincuenta años justos del suceso, nos hemos reunido aquí para conmemorarlo, y es oportuno, por lo mismo, glosar algunas referencias. Tras de su enésima reclusión se hallaba ya el Padre Mier en la ciudad de México, ocupando su cúrul en el Congreso, como diputado por Nuevo León, Había recuperado - aunque muy mermados- sus papeles y sus libros, y, a instancias del Presidente Guadalupe Victoria residía en una de las habitaciones del Palacio Nacional. ' Tenía solamente sesenta y cuatro años, pero había sido la suya una vida inquieta y azarosa. Desde su caída en el trayecto de Soto La Marina a México, había quedado semi-impedido de la mano, al grado que se veía precisado a escribir con ella "en el aire lo que me fatiga mucho". Carta a Bernardino Cantú, 30 Abr. 1823). Su enfermedad Dos años antes de su muerte, hacia septiembre de 1825, le sobrevinieron dolores intolerables. El mismo, después de casi un año de no escribir a su paisano el Dr. Bernardino Cantú canónigo de la catedral de Monterrey, le decía: 406 A título de viejo he escapado de la muerte, porque creyendo los médicos mis dolores reumáticos, no siendo sino sintomáticos de la inflación del hígado, me aumentaron ésta desde octubre pasado hasta mayo, con todo género de medicamentos. Un médico, en mayo, viéndome ya con tintas negras, conoció que era hipocondría y destruyéndome entonces la obstrucción de la boca del estómago que me sofocaba, me creyó sano y en apariencia lo estuve algún tiempo. Pero repitiéndome los dolores en el hombro derecho, cerebro y partes antingentes, creyéndolos dolores vagos, los atacó con medicinas tan fuertes que el hígado no pudo más y en julio (de 1826) una fiebre me puso a las puertas de la muerte. Llamé entonces al Dr. Codorníu, que comprendió perfectamente la raíz del mal y sacándome en el día con sanguijuelas sobre el hígado 8 onzas de sangre, cesaron al momento todos los dolores. Purgas anti-biliosas con quince días de líquidos me han resucitado, aunque no estoy capaz de mucho trabajo intelectual ni corporal. Dios sea bendito". (Méx. 31 Agto. 1826). Ya no recuperó del todo su salud el Padre Mier. Mediado el año veintisiete se acentuaron sus males. En su edición del 17 de noviembre. El Sol, publicación combativa en la que tanto escribiera, daba la noticia de que el ilustre paciente "días ha" sufría "una cruel dolencia que le afecta las entrañas más noble del cuerpo". A sus padecimientos había que añadir, por otra parte, los estragos causados por la medicina de entonces. Comenta el mismo periódico, que tenía "lacerado el pecho y la espalda con repetidos cáusticos". El Sagrado Viático. Presintiendo el final, se dispuso Fr. Servando a esperarlo con los auxilios espirituales. Preparaba -al decir de Valle Arizpe- "su última fuga". Y, no obstante su estado tan lamentable, se le vio salir en carretela a convidar a algunos amigos a la ceremonia en que habría de recibir el Sagrado Viático. Alguno de sus biógrafos transcribe el texto de la esq~ela que 407 �personalmente repartió para el caso. Decía: "Monseñor Fr. Servando Teresa de Mier, en caridad ruega a V.S. acudir a la ceremonia del Santo Viático que le administrará el Exmo. Sr. Ministro de Justicia y Negocios eclesiásticos, D. Miguel Ramos Arizpe, en el Palacio Federal, mañana viernes en la tarde. México, 15 de Noviembre de 1827". (Ontañón, Desasociegos.... , p. 170). Hay indudablemente mucho de novela en la vida - Y en la muerte- del ilustre dominico; y aunque se expresa que hacia 1880 existían en Puebla ejemplares de esta esquela ponemos en duda su autenticidad; por cuanto el texto mezcla los términos "monseñor" y "fray". El primer tratamiento siempre lo reclamó en los últimos años; el de fray lo había dejado desde su secularización. La ceremonia religiosa del Viático se verificó el 16 de noviembre por la noche, "con gran aparato, concurrencia y solemnidad extraordinaria", según la nota del periódico El Aguila (19 de Nov.) reproducida en la Gaceta de Nuevo León (6 de diciembre). El Presidente de la República ofreció sufragar "parte de los gastos de la cera", y el comandante general ordenó que concurrieran las músicas de los cuerpos de la guarnición. La procesión pudo haber salido de la Catedral, de la Profesa o de cualquier otro templo más cercano. El acto requería sin embargo, de mayor duración y el Santísimo salió de la Parroquia de la Santa Veracruz, en el costado norte de la Alameda. Una Compañía del lo. de .Infantería marchó con las músicas. Seguían las comunidades y colegios y, finalmente, el pueblo. Llevaba el Sagrado Viático el Dr. Ramos Arizpe. Un periódico de entonces -El Sol- censuró el hecho de que el Presidente no saliera a recibir al Santísimo. "Jamás su casa se vio más honrada con semejante personaje", comentó. El Padre Mier lo recibió - añade- "con la terneza de un amigo viejo de Dios". 408 Ultimo Discurso Recibidos los santos óleos, "pidió licencia para decir cutro palabras". C~mo todo lo suyo, lo que dijo habría de provocar inmediatas polérrucas. El Correo Federal interpreto sus expresiones como una admonición contra el Federalismo y una exhortación para adoptar el sistema Central. (Ed. de 24 Nov.). El Sol por su parte calificó el discurso de "el~cuente, pa~~tico y una prenda inestimable de su ejemplar profes1on de fe ~ehg1oso-política". (Cossfo Hist. de N. León, V, 255). Un comurucado suscrito por "Un Payo de Nueve León" tildó de •:escritorzuelo" al clérigo columnista de El Correo, y le dij~ que t~~ma que de sobrevivir el Dr. Mier le "contrabalanceara en la pretenc1on de alguna mitra". Fr. Servando en su "despedida lírica", deshizo el concepto en que se le tenía. Explicó no ser apóstata ni centralista. Dijo no vivir en el claustro por haberse secularizado y que no celebraba por el impedimiento de su diestra destrozada. Se pronunció contra las actividades políticas ocultas y justificó su postura en cuanto al sistema conveniente al país. Muerte y entierro . . . Casi tres semanas sobrevivió el padre Mier a la fecha en que ree1b10 los Sacramentos. El 3 de diciembre, murió. Las notas necrológicas de los periódicos de entonces coinciden en que el duelo fue presidido por el Gral. Bravo, vice-Presidente de la República; en que las gentes más principales de la ciudad enviaron sus carruajes y asistieron a los funerales; y en que "el pueblo se agolpó de tal manera en las calles por donde habría de pasar el cadáver que impedía el paso a los transeúntes". La premura de esta investigación no nos dio ocasión a encontrar alguna referencia al porque habiendo sido secularizado, su entierro, verificado en la tarde del día siguiente se hizo en la Capilla de los Sepulcros del Convento de Santo Domingo. 409 �Andariego eterno Fue Fr. Servando un andariego eterno. Perseguido unas veces, por sus inquietudes libertarias, las más, recorrió caminos increíbles. Su estatua misma en Monterrey, emigró de la plazuela del Roble al sitio actual, y de allí fue movilizada unos cuantos metros al ser ampliada la avenida Cuauhtémoc. Ni en su sepulcro habría de tener calma. Los nichos sepulcrales eran pocos y los frailes muchos. Fue por ello que, quince años después de su muerte en 1842, su cuerpo momificado, fue sacado y colocado al oriente, con las momias de otros frailes. La apertura de una calle en 1861 -secularizados ya los conventos- dio origen al descubrimiento de las momias, que identificara el Dr. Orellana y las reprodujera en litografías en un interesantísimo folleto publicado en ese año. José María Marroquí, Cronista de la ciudad de México, enriqueciendo las versiones de Rivera Cambas y de Payno, refiere que el encargado del Ministerio de Justicia, Ramón l. Alcaraz, en escrito de 25 de junio de 61, cedió cuatro de las momias a don Bernabé de la Parra, "para ser exhibidas en América o en Europa". (La Cd. de México JI, 311). Payno asegura que entre éstas iba la de Fr. Servando; entretanto que Rivera Cambas expresa sus dudas, por haber la versión de que los frailes la habían cambiado por la de un lego llamado Sumaita. El mismo cronista José María Marroquí añade que las momias fueron a dar a Europa, a manos de un Dr. José '!'humus, quien las exhibió en Bruselas en agosto de 1882, con rótulos alusivos a tormentos de la Inquisición. Alguien ha observado que en el hallazgo de Santo Domingo, unas momias fueron encontradas de rodillas, sentadas otras o en contorsiones dramáticas, y que, entre ellas, la de Fr. Servando fue hallada de pie y que "asomaba alta y enhiesta... con su mejor aire espectacular". (Ontañón, ib., 176). CRONOLOGIA BIOGRAFICA DEL PADRE MIER 1763 18 de Octubre.-Nace en Monterrey, Nuevo Reino de León en la Nueva España. En esa ciudad hace sus primeros estudios. 1780 , ~ ese año toma el hábito de Santo Domingo en el Convento d~ M~x1co., Pasa en seguida al Colegio de Porta Coeli, donde estudia filosof1a Y teología, recibiendo el grado de Doctor en Teología Regresa al Convento, donde es lector de Filosofía. Había adquirid~ gran fama como predicador. 1794 8 de noviembre.-Predica en las honras fúnebres de Hernán Cortés, lo que le vale gran aplauso y fama. 12 ~e diciembre.-Predica, en la Colegiata de Guadalupe el fa. m_oso sermon en que negó la aceptada tradición de la aparición de la Virgen de Guadalupe, motivando un sonado escándalo. 13 de diciembre.-Se le abre proceso eclesiástico a causa del sermón guadalupano, con suspensión de licencias para predicar. Aula Magna, diciembre 3 de 1977. 410 411 �1801 1795 2 de enero.-F.s reducido a prisión en su celda en el Convento de Santo Domingo. El Viernes de Dolores llega a Bayona. En esa ciudad frecuenta una sinagoga donde sostiene disputas teológicas con los rabinos. Rechaza la ofrterta de matrimonio con una bella y rica judía. 21 de febrero.-Presentaron dictamen condenatorio del sermón guadalupano, los canónigos Uribe y Omaña. 21 de Marzo.-Sentencia definitiva del arzobispo Alonso Núñez de Haro y Peralta, condenando al P. Miera diez años de reclusión en el Convento de Nuestra Señora de las Caldas, en el Obispado de Santander, y privación perpetua de toda enseñanza pública por cátedra, púlpito y confesionario. F.s conducido al Castillo de San Juan de Ulúa. Junio o Julio.-Pasa a Burdeos y desde allí, con el Conde de Gijón, marcha a París. En París conoce a Simón Rodríguez, el maestro de Bolívar, y abren una academia para enseñar castellano. Afirma Mier que por esta época tradujo la Atala de Chateubriand. También escribe una disertación contra Volney que le valió la protección del gran vicario de París, quien le encomienda la parroquia de Santo Tomás. Resuelve marchar a Roma para obtener su secularización. 1802 7 de junio.-Se le embarca con destino a Cádiz en la fragata La Nueva Empresa, que zarpó este día de Veracruz. Julio, finales de.- Llega a Cádiz, donde se le recluye en el Convento de Santo Domingo de esa ciudad, hasta fines de noviembre. 25 de diciembre.- Se le recluye en las Caldas, de donde se fu. ga. Reaprehendido, se le reduce de nuevo a prisión. 1796 De las Caldas se le traslada a los tres meses al Convento de San Pablo, de Burgos, donde permanece preso hasta fines de este año. Desde aquí gestiona y obtiene su traslado a Cádiz. 1797 Junio o julio.-Se detiene en Madrid, de paso a Cádiz. En esa ciudad hace gestiones encaminadas a obtener justicia; pero fracasa, Y se le ordena que pase a un Convento en Salamanca. Se fuga Y toma el camino de Burgos. En Burgos es aprehendido y recluido en el Convento de San Francisco. Logra escaparse y huye de F.spaña a Francia. Julio.-Llega a Roma, donde obtiene un Breve de secularización. Se embarca para Nápoles con el fin de pasar a F.spaña en la comitiva de la princesa Isabel, que va a casarse con Fernando, Príncipe de Asturias. Septiembre.-Llega a principios de este mes a Nápoles; pero no alcanza a la comitiva y renuncia a su viaje a F.spaña. Se hospeda en el Convento de "El Rosario", donde pasa tres meses. Regresa a Roma para gestionar que el Papa ejecute el Breve de secularización expedido a su favor. 1803 6 de julio.-Se le concede la secularización perpetua con algunas dispensas y honores. Julio, a mediados.-Sale de Roma para Florencia y de allí pasa a Barcelona y a Madrid. Agosto.-Llega a Madrid. Nuevamente se le aprehende y es enviado a la casa reclusión en Sevilla, llamada los Toribios. 413 412 �1804 24 de junio.- Se fuga de los Toribios. Se embarca Y llega a Sanlúcar; de allí pasa a Cádiz. Reaprehendido, se le envía de nuevo a los Toribios de donde de nuevo se fuga. 1805 Octubre.-De Cádiz, donde ha llegado, se embarca para Ayamonte en la frontera con Portugal. Es testigo presencial de la batalla de Trafalgar ( 21 Oct. 1805). Desembarca en Portugal. Vive en Lisboa , donde encuentra empleo de secretario del cónsul español. 1807 Viviendo en Lisboa recibe el nombramiento de prelado doméstico de Su Santidad en premio de haber convertido a dos rabinos. 1808 Presta auxilios a los españoles reducidos a prisión por el general Junot, comandante de las fuerzas napoleónicas de ocúpación en Portugal. En premio se le ofrece la plaza de capellán del batallón de voluntarios de Valencia. bre la Mitra de México, que no llegó a aceptar. Resuelve ir a Londres para propagar, según afirma más tarde, la idea de la independencia de México. Comienza a escribir la Historia de la Revolución de Nueva España. Octubre.- Llega a Londres. Conoce a Blanco White, el editor del periódico El Español y propagandista de la independencia de América. Escribe y publica las dos Cartas de un Americano al Español ( 1811-1812). 1813 Durante su estancia en Londres concluye y publica en este año, bajo el seudónimo de José Guerra, la Historia de la Revolución de la Nueva España. 1814 Hace un viaje a París (¿con intención de ir a España?), donde encuentra a don Lucas Alamán. Junto con él, y a causa del regreso de Napoleón a París el 19 d~ marzo de 1815, regresa a Londres. Conoce a Mina. 1816 2 de octubre.-Sale para Cataluña y se incorpora a su regi1809. 15 de mayo.-Se embarca con otros voluntarios capitaneados por Mina en la fragata Caledonia, que zarpó de liverpool ese día con destino a América. 18 de junio.- Cae prisionero en la derrota que sufrió en Belchite el general Black. Junto con otros, se le conduce a Zaragoza. 30 de junio.-Llega a Norfolk, Virginia, de donde todos se trasladaron a Baltimore, lugar en que se organizó la expedición. miento. Se fuga. 1810 A fines de este año, pasa a Cádiz en comisión de su batallón. 1811 La Regencia le concede una pensión anual de $ 3,000.00 so- 414 1817 6 de abril.-Parte la expedición de la isla de San Luis en la Bahía de Galveston. 21 de abril.-Llegada y desembarco en Soto la Marina, donde 415 �Llega a la Habana. Se encierra al Padre Mier en la fortaleza "La Cabafia ". Se fuga, o se le pone en libertad(?). Mina construye un fuerte. 24 de mayo.-Mina parte con el grueso de sus fuerzas, dejando al Padre Mier y una guarnición en Soto la Marina. 17 de Junio.-El brigadier realista don Joaquín Arredondo se apodera del fuerte. No respeta los términos de la capitulación Y hace prisionero al Padre Mier despojándolo de todos sus libros Y demás efectos. Lo envía con una escolta a México. En el trayecto el Padre Mier se rompe el brazo derecho. Fines de mayo.-Se embarca en la fragata "Robert Fulton" con destino a los Estados Unidos. Permanece en ese país cerca de ocho meses. Vive en Filadelfia, donde escribe y publica la Memoria Político Instructiva. Como se había consumado la independencia de México, desde septiembre, quiso el Padre Mier regresar a su nueva patria Y con tal propósito se embarca con destino a Veracruz. 1822 14 de agosto.-Llega a México y es encarcelado en los calabozos de la Inquisición. Se le abre proceso. Durante su encarcelamien- 23 de febrero. -Cae prisionero en poder del general Dávila comandante realista de San Juan de Ulúa. ' to escribe la Apología. 1820 30 de mayo.-Para asegurar su persona es trasladado de las cárceles inquisitoriales a la cárcel de la Corte, pues ya se tenía noticia de la próxima abolición del Tribunal del Santo Oficio en México, que se efectuó el 14 de junio. 18 de julio.-Providencia ordenando que sea deportado a &pafia. 19 de julio.-Con una escolta es conducido a Veracruz. 3 o 4 de agosto. -Se le encierra en el Castillo de San Juan de Ulúa. Afirma el Padre Mier que en esta época y desde su prisión, estaba en comunicación con Guerrero y que ya se preparaba la unión con Iturbide. Escribe el Manifiesto Apologético. 9 de diciembre.-Comunicación avisando que ha sido embarcado en la goleta La Galga, con destino a &paña. 1821 3 de febrero.-Parece que hasta esta fecha zarpó el barco. 416 5 Y 15 de marzo.-En sesiones de estas fechas, el Primer Con~ greso Constituyente Mexicano acordó reclamar a Dávila la entrega de la persona del Padre Mier. 21 de mayo.-En esta fecha, día de la proclamación de Iturbide como emperador, sale el Padre Mier de San Juan de Ulúa y se dirige a México. Poco después se entrevista con Iturbide en Tlalpan y según dijo después, le expuso francamente sus sentimientos republi~ canos. 15 de julio.-Toma asiento como diputado por Monterrey en el Congreso Constituyente. Con tal motivo pronuncia un discurso interesante. Interviene en las deliberaciones del Congreso y despliega gran actividad como anti-iturbidista. 26 de agosto.-Con otros diputados es encarcelado por Iturbide. Queda detenido en el Convento de Santo Domingo. 1823 lo. de enero.-Se fuga de su prisión ayudado del Padre Marchena. Reaprehendido, es llevado a la cárcel de la Corte y más tarde a la antigua de la Inquisición. 417 �23 de febrero. -Los restos de los regimientos 9 y 11 de infantería que estaban en la ciudad, se sublevan contra el Emperador y con otros presos, sacan al Padre Mier de la cárcel y lo llevan a Toluca. lo. de abril.-Se pone a discusión el proyecto de Constitución. 4 de octubre.-Se firmó la Constitución Federal de los Esta- 7 de marzo.-Reinstalación del Primer Congreso Constituyente Mexicano. Como representante de Nuevo León aparece don Juan Bautista Arizpe, suplente del Padre Mier. 29 de marzo.-En sesión de esta fecha se declaró haber cesad el gobierno y que se depositara el poder ejecutivo en los individuos que nombraría el Congreso. El Padre Mier figura ya como representante de su provincia. 21 de mayo.-Se acordó la nueva convocatoria para Congreso Constituyente. 21 de octubre.-Clausura del Primer Congreso Constituyente Mexicano. En este día se celebró la primera junta preparatoria para la instalación del Segundo Congreso Constituyente. El Padre Mier presenta sus poderes como diputado por el Nuevo Reino de León. 7 de noviembre.-Instalación.del Segundo Congreso Constitu- dos Unidos Mexicanos. 23 de diciembre. -Se aprobó la minuta de decreto concediend?. una pensión de $3,000 anuales al Padre Mier. El decreto se expidio con esa misma fecha. 24 de . diciembre.-Clausura de las sesiones del Segundo congreso Constituyente Mexicano. 1827 . 17 de noviembre.-Recibe el Viático de manos de Ramos Arizpe en pr~ncia del Presidente de la República y de una numerosa concurrencia. Pronuncia un discurso defendiéndose de algunos cargos que se le hán hecho. yent~ Mexicano. 13 de diciembre.-Pide al Congreso, alargar una hora más la sesión en lugar de la extraordinaria que debía celebrarse en la tarde, y pronuncia su famoso discurso llamado de "las profecías", en que ata- · có la adopción del sistema federal. 1824 3 de diciembre.-Muere en sus habitaciones en Palacio a los 64 años y mes Y medio de edad. Fue sepultado en el Convento ' de Santo ?omingo, habiendo presidido el sepelio don Nicolás Bravo vice-presidente de la República. ' • ESte cronología está tomada del libro de O ' Gorman " Fray Servando Teresa de Miar". 3 de febrero.-Se juró el Acta Constitutiva de la Federación. El Padre Mier aparece entre los firmantes. 418 419 �Se termln6 de Imprimir en San Nicolás de los Gerza, N. L ., en el Departamento Edltorlel de le Facultlld de Darecho v Ciencias Socleles de le Universidad Aut6· noma de Nuevo León, el día 30 de Septiembre de 1982,• Este edición conste de 1,000 ejemplar•. ��� Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource Derecho y Ciencias Sociales Description An account of the resource Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales publicada en las décadas de los setenta y ochenta cuatrimestralmente. Dirigida por Samuel Flores Longoria, David Galván Ancira y Manuel Uribe. Contiene artículos sobre jurisprudencia, leyes, estudios de caso, comentarios a leyes, así como filosofía del derecho y ciencias sociales. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Título Uniforme Derecho Y Ciencias Sociales Año de publicación El año cuando se publico 1982 Época Época del la revista Segunda Número Número de la revista 7 Mes de publicación Mes cuando se publicó Julio-Sepiembre Día Día del mes de la publicación 1 Periodicidad La periodicidad de la publicación (diaria, semanal, mensual, anual) Bimestral Relación OPAC https://www.codice.uanl.mx/RegistroBibliografico/InformacionBibliografica?from=BusquedaAvanzada&bibId=1784899&biblioteca=0&fb=20000&fm=6&isbn= Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource Derecho y Ciencias Sociales, 1982, Segunda Época, No 7, Julio-Septiembre Creator An entity primarily responsible for making the resource Flores Longoria, Samuel, 1934-, Director Subject The topic of the resource Derecho Derechos civiles Publicaciones periódicas Leyes Jurisdisprudencia Filosofía del derecho Description An account of the resource Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales publicada en las décadas de los setenta y ochenta cuatrimestralmente. Dirigida por Samuel Flores Longoria, David Galván Ancira y Manuel Uribe. Contiene artículos sobre jurisprudencia, leyes, estudios de caso, comentarios a leyes, así como filosofía del derecho y ciencias sociales. Publisher An entity responsible for making the resource available Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Derechos y Ciencias Sociales Contributor An entity responsible for making contributions to the resource Vásquez Alanís, Fernando, Director Lozano González, Santiago, Secretario de Redacción Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 01/07/1982 Type The nature or genre of the resource Revista Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource tex/pdf Identifier An unambiguous reference to the resource within a given context 2016564 Source A related resource from which the described resource is derived Fondo Universitario Language A language of the resource spa Spatial Coverage Spatial characteristics of the resource. San Nicolás de los Garza, N.L., (México) Access Rights Information about who can access the resource or an indication of its security status. Access Rights may include information regarding access or restrictions based on privacy, security, or other policies. Universidad Autónoma de Nuevo León Rights Holder A person or organization owning or managing rights over the resource. El diseño y los contenidos de La hemeroteca Digital UANL están protegidos por la Ley de derechos de autor, Cap. III. De dominio público. Art. 152. Las obras del dominio público pueden ser libremente utilizadas por cualquier persona, con la sola restricción de respetar los derechos morales de los respectivos autores Fideicomiso Interés social Jan Tinbergen Ley de amparo Municipio Orden público