https://hemerotecadigital.uanl.mx/files/original/271/13605/DERECHO_Y_CIENCIAS_SOCIALES._1989._3a_Epoca._No._2-3._May-Ago._0002016570.ocr.pdf 13609737d46fb061942489991896e35d PDF Text Text ....... ' f ¿ ~ de ff ~ ta ?aetdtad de t ) ~ Sodale4-'U./l.1tL ��'f¿~ de ta 9 ~ de Z)~ 'I ~ Sodatu -Url,1t,L �JSSN en trámite. UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON 340 H K 300 364 Rector: Ing. Gregorio Farías Longoria Revista de la Facultad de Derecho Y Ciencias Sociales. Junio de 1973. Monterrey, Nuevo León, México. Universidad Autónoma de Nuevo León. Facultad de Derecho Y Ciencias Sociales. v. cuatrimestral. En Marzo de 1979 inicia la 2a. época Y concluye en Noviembre de 1988 (no. 12). Hasta Abril de 1980 se publicó con el título Derecho y Ciencias Sociales. 1. DERECHO-MEXICO. 2. CRIMINOLOGIA - MEXICO. 3. CIENCIAS SOCIALES - MEXICO. FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES Y COLEGIO DE CRIMINOLOGIA DIR.ECTOR : . .. ... .... . .... .. . ..... . .......... ... . ... ..... Lic. Catarino García He"era. SUB-DIRECTOR ACADEMICO : . .... . .......... ... .. . .. Pro fr. y Lic. Ernesto T. Araiza Riverá. COLEGIO DE CRIMINOLOGJA : ............................... Lic. José Luis Gálvez Pérez. DECANO : .. ... .. . . . . ... ....... ... ..... .. .. .. ...... .. ... . .. Lic. Genaro Salinas Quiroga REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES DIR.ECTOR : . .. . .. ...... . . . . ... .......... .... ... .. .. Lic. J. Mauro Villa"eal de la Fuente. SECRETARIO DE REDACCION : ........ .. ....... . ..... Profr. y Lic. Ernesto T. Araiza Rivera. COORDINADORA DE SERVICIOS EDITORIALES : . ............. Lic. Nora Leticia Alanís Díaz. DISTRIBUCION Y CANJE :. . ..... ... . ... ... ... ..... Bibl. Ma. Mercedes Rodríguez de Oviedo. ASESOR ARTISTICO: ........................................ . Heriberto GómezPitalúa. La responsabilidad de los artículos publicados es exclusiva de sus autores. Las opiniones expresadas son estrictamente personales, y no asumen responsabilidad por ellas la Revista, la Facultad de Derecho de la UANL o las instituciones a que están asociados sus expositores. CANJE: La REVISTA DE LA FACULTAD DE DERECHO YCIENCIASSOCIALESaparececuatrimestralmente. No se devuelven originales aun cuando no se publiquen. Solicitamos canje. Nous demandons l'exchange. Pede se permuta. We request exchange. 0 Tercera época._flr!-ayo-Agosto 1989, Septiembre-Diciembre 1989. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad Autónoma de Nuevo León. Sucursal de Correos "F", Apdo. Postal No. 31 Cd. Universitaria San Nicolas de los Garza, N. .L., MEXICO. IMPRESO EN MEXICO. PRINTED AND MADE IN MEXICO. Departamento Editorial. FDYCS. UANL. Toda correspondencia debe dirigirse a: Facultad de Derecho y Ciencias Sociales Revista Derecho y Ciencias Sociales Ciudad Universitaria San Nicolás de los Garza, N. L. IMPRESO EN MEXICO PRINTED AND MADE IN MEXICO Departamento Editorial Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León Cd. Universitaria San Nicolás de los Garza, N. L. �UNIVERSIDAD AUTONOMA DE ~UEVO LEOtl 3a. EPOCA MAYO AGOSTO 1989 SEPTIEMBRE DICIEMBRE 1989 S U M A R I NUMEROS 2 Y 3 O Página LIC. CATARINO GARCIA HERRERA: Editorial EL DERECHO PETROLERO MEXICANO. Su existencia, su naturaleza, sus especificidades. Notas para una discusión. Lic. Rodolfo Garza Garza...................................... 11 SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LA EXPRESION EN MATERIA FAMILIAR Lic. Julio Montes Martlnez .........•..........•............... 31 LA EXTRADICION Lic. Manuel Arturo Romero Hernández ..............•.....•.....• 35 EL MAESTRO Dr. José Dávalos.............................................. 47 NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA FUNCION SANCIONADORA DEL PODER ADMINISTRATIVO AL AMPARO DE LA CONSTITUCION Lic. Norma Evia Guerra Gutiérrez ......................•....... 55 �E D I T O R I AL El derecho es una ciencia -de constantes cambios. No perma nece inmutable1 sino que avanzaal mismo ritmo que la vida del hombre y su pesarrollo cientlfico y tecnológico. En la actuall dad el mundo vive innumerables cambios en lo polltico1 lo so- cial1 lo económico y el derechojuega un papel esencial en tales cambios. La ciencia jurldical no essino por el hombre; él le da -existencial lo perfecciona y lo convierte en eje central de lavida social1 con la absoluta -pretensión de ratificación de los valores que le son propios: la justicia1 la seguridad1 el -bien común. Es1 pues1 el jurista, el -responsable directo de esta - adaptación del derecho a las -transformaciones de la humani-dad; es él quien debe caminar- _ al ritmo del desarrollo y pre-ver, en cierta manera1 el futuro. Es tarea del abogado, no sólo - ser paladln de los valores Jurldicos y defensor constante de -los derechos del hombre y la sociedad, sino también ser un es-tudioso del derecho; conocer sus antecedentes1 examinar su aplica ción1 discernir sobre su perfeccionamiento1 predecir sus posi-bles modificaciones y adecuaciones. Las escuelas de Derecho deberJ> entoncesl ser copartlcipes de es ta labor y propiciar v promoverel estudio y la investigación,-eosas que atañen al Derecho. Estra publicación pretende -ser una oportunidad y una n~ cesidad de aportaciones en mate-ria de indagación suprema; un purr to de partida o una culminación de las experiencias vivas que elestudioso del Derecho debe hacerY desea hacer. Esta revista refleja la in-quietud de aquellos que no sóloven al Derecho como labor coti-dianal sino como forma de vida;no sólo como actividad mecanica1 sino como desenvolvimiento del - �esptritu. Es una ooortunidad de aportar y recibir. Nos congratulamos asl de la- participación de estos colaboradores que compartimos con ellos, la responsabilidad que ya hemosreferido: aquella que nos compro mete a trabajar cada dla con Y para el Derecho. EL DERECHO PETROLERO MEXICANO1 : SU EXISTENCIA, SU NATURALEZA, SUS ESPECIFICIDADES. Lic. Rodolfo Garza Garza LIC. CATARINO GARCIA HERRERA DIRECTOR INTRODUCCION El petróleo es conocido porla humanidad desde épocas leja-nas. En efecto, numerosos usosle han sido asignados en todas las latitudes del globo; los bizantinos lo utilizaban para la guerra untando la punta de sus flechas, que luego encendían; -los fenicios fincaron su superiQ ridad maritima en la técnica decalafateo de sus naves, realizado con petróleo; éste era tam- bién utilizado, más recientemente, para fines farmacéuticos. En México también era conoc1 do el petróleo desde la era pre- colombina, las diferentes tribus conocian este aceite, cuyas proPiedades inflamables permitian que fuese utilizado como incienso, quemándolo frente a sus !dolos. Conocido como "chapapote"Cderivado de los vocablos "popoch tli, Perfume, y "zaucatli", pe- gamento> 2 fue también aprovecha~ do como colorante, como pegamento y para fines medicinales y de calafateo de embarcaciones. 3 Sin embargo, el "aceite de piedra" no era extraído propia-mente hablando, puesto que no -- 2 1 Con el nombre genérico de petróleo, en elpresente artículo nos referimos a toda cla se de hidrocarburos líquidos y gaseosos;: así, por petróleo entendere■os también elgas natural y el llamado gas asociado. 3 luis Pazos, Mitos y Realidades del Petróleo Mexicano, [d. Diana, México, 1979, - p. 22. Jesús Silva Herzog, Historia de la Expropiación de las [■presas Petroleras, 4a. ed. Instituto Mexicano de Investigación Económica, México, 1973, p. 303. �existlan técnicas de perforación adecuadas que permitiesen hacerlo. Asl, el petróleo era sola-mente recuperado de la superfi-cie, en los lugares donde éste emanaba naturalmente, denomina-dos chapapoteras en el México --prehispánico. No es sino hasta 1859, el 27 de agosto exactamente, que la -historia moderna del petróleo nª ce, y con ella se integra poco a poco la industria gigantesca que ahora conocemos. En esa fecha,en la ciudad de Titusville, Pensilvania, el autodeclarado "CorQ nel" Edwin Drake Que curiosamente, buscaba un elixir de la vida logra encontrar un yacimiento de petróleo 21 metros de profundi-dad, gracias a una de las técnicas de perforación Que habla ensayado. Las condiciones Que incidieron junto con el descubri-miento de Drake1 para Que la recuperación de este llQuido viscQ so y maloliente se transformaselentamente en una industria de extraordinaria talla podemos encontrarla en cuatro hechos fundª mentales: primero, las necesidades de iluminación iban en aumerr to constante; segundo, con moti- vo de la enorme demanda de aceites animales para el mencionadouso, éstos experimentaban brus-cos incrementos de precio; terc~ ro, para contrarrestar la demanda de aceites animales, una técnica de destilación del petróleo fue apuntalada, oermitiendo la obtención de "petróleo lampante"; y, cuarto, la técnica de perforª ción de Drake, hacía posible laextracción de cantidades impor-tantes de aceite. 4 Asl, la primera utilización masiva de esteproducto fue la iluminación, pa-ra después encontrar un sinfln de utilizaciones diferentes en la medida en Que la ciencia Y la técnica se desarrollaban. En 1862, John Davidson Rocke feller Ca los 23 años de edad) comienza a interesarse en este negocio en ciernes, y en 1870 -funda la-Standard Oil of Ohio, después de haber instalado su -primera refinerla en Cleveland,a doscientas millas de Titusvi-lle. Poco después, Rockefeller - Daniel Durand, La politique pétrolifre internacionale, 4a. ed., Presses Universita!_ res de írance, Coll. Que sais-je?, París 1978, p. 3. 12 encontrará una importante competencia internacional, principalmente de la parte de Henri Deter ding, Que vendrá a asociarse con Marcus Samuel para formar la Royal Dutch Shell, y de los Mellan, familia de magnates americanos del alumin io que. fundaran la Gulf . La importancia creciente del petróleo incitará la creación de múltiples compañlas, y la aplica ción del Sherman Act acabará por promover una concurrencia extraordinaria al interior y al exterior de los Estados Unidos. ElSherman Act, en primera instan-cia, fue dirigido a condenar las Prácticas monopolísticas de Ro-ckefeller; en 1911, no sin antes liorar una enorme batalla jurídi ca, la Standard Oil of Ohio es desmembrada en 33 compañlas, entre las cuales destacan la Standard Oil of New Jersey, la Socony Mobil Oil y la Socal, poste-riormente conocidas como Exxon,Mobil y Chevron. De esta manera se establecen grandes rivalidades industriales Y comerciales a la escala del -mundo. Más bien, como lo diríaRaymond Aaron refiriéndose a los dos centros político-militares del mundo, las compañías se - -transforman en cierta forma en una suerte de "hermanos enemi- gos". A este estadio de la historia petrolera, el derecho mine ro petrolero acrecienta tambiénsu importancia en virtud tantode la naturaleza propia de los hidrocarburos y de la gama de in tereses que ellos suscitan,5 co= mo del estatuto jurídico de la propiedad del subsuelo, que de-termina la persona que podrá - ejercer su autoridad sobre los mismos. 6 lDERÉCHO MINERO DEL PETROLEO O DERECHO PETROLERO? AsI como los hidrocarburos fueron conocidos desde épocas re motas, así fueron ellos integrados a los sistemas jurídicos delos Países donde fue probándosesu existencia. De esta forma -tenemos que, ya en el México colonial, las Leyes de Indias consideraban al petróleo como parte 5 6 13 "Petróleo y Derecho Minero" Proyecto de Investigación Doctoral. Jean Devaux-Charbonnel, Droit ■inier deshidrocarbures. Pincipes et applications, 2o., ed., Editions Technip, París, 1987 p. 17 �integrante de la propiedad ina-lienable de la Corona española,al señalarlo entre las substan-cias y cuerpos sujetos directa-mente a la soberania del Rey, -bajo la expresión de bitúmenes o . " 7 "Jugos de 1a t 1erra. En un principio, pues, las normas aplicables a la extrae- ción de los hidrocarburos esta-ban integradas a los códigos o leyes mineras de esos paises, omejor dicho se identificaba la extracción de hidrocarburos conla extracción de minerales puesto Que no se conocia la existenciade yacimientos profundos de - -aquéllos, y, menos aún, las técnicas de perforación que permi-tieran su recuperación masiva. Es asi que los sistemas de pro-piedad del subsuelo Que aplica-mos en materia petrolera son orl ginados en el tratamiento gene-ral de las minas, y se conservan como tales intactos hasta nues-tros dias. 8 Sin embargo, hacia finales del siglo XIX existen algunas -tendencias para dar un tratamierr to distinto al problema juridico de los hicrocarburos, sea por -via de excepción dentro de los códigos o leyes mineras, ya porvia de su individualización a -través de la promulgación de leyes petroleras especiales. Dichas tendencias son apre-ciables en nuestro propio dere-cho mexicano, puesto Que en un lapso relativamente corto vimosnacer un Código Federal de Minas (1884), Que bajo el amparo de la Constitución del 57 Y en la co-rriente liberal de la época, establece un sistema de accesión,no obstante contrario a las nor- mas constitucionales preservadas desde el ortgen mismo de la Na-ción Mexicana independiente. Po~ teriormente es promulgada una -nueva Ley de Minas (1892), que ofrece una solución intermedia al establecer una especie de corr cesión gene1·a1 g.ratui ta para laexplotación petrolera. En 1901aparecera la primera Ley del Petróleo Mexicana, que determinara un sistema mixto, de concesión general gratuita -si no de accesión- para el caso de terrenos privados y de concesión domini-cal para el caso de tierras na-cionales y zonas federales. 9 Es por estas razones Que nosotros preferimos no generalizar. Hablar del derecho minero del pe tróleo seria aceptable en el caso de estudios comparativos quehiciesen bien claro las particularidades de diferentes sistemas jurldicos, y sólo en el sentidode ofrecer una denominación gen~ 9 7 Rodolfo Garza Garza, "LA QU[Sl ION P[TROLI!_ R[ MEXICAIN[, Le conflit pétrolier et la nationalisation de !'industrie" (Mé■oire O[SS Droit de la Production et Oistribution d'[nergie, Université de París I (Panthéo~ Sorbonne), París , octobre 1987), p. 2. - (Biblioteca Lic. José Juan Vallejo, facultad de Derecho y Ciencias Sociales U.A.N.L. 8 14 A este respecto, ver Ríos Herrán, pp. 1213 Devaux-Charbonnel, op. cit., p. 21, asi co■o Rodolfo Garza Garza, "[xploración deun modelo de estudio comparativo de los r_! gí■enes de exploración petrolera. Algunas aproximaciones metodológicas". rica de la disciplina. Ya hemos visto que antes del descubrimierr to de Titusville, los hidrocarbu ros son materia del derecho mine ro general, como en el caso de las Leyes de Indias en lo que -nos concierne. Posteriormente tendremos que los hidrocarburoscomenzaran a ser considerados co mo un régimen minero de excep- ción, como es el caso actual deFrancia a través del tratamiento que el Code Minier hace de los permisos y concesiones "H", y co molo fue en el Código de Minasmexicano de 1884, que determinaen su articulo 2 la diferencia existente entre el suelo superfi cial y el subsuelo y, con ello,la existencia de derechos de pro Piedad distintos y separables, pero que establece en su articulo 10 una excepción para el caso de los hidrocarburos y del car-bón, entre otros, Que se sujetan a la propiedad del dueño del sue lo. Para una consideración mas detallada de la actividad legislativa mexicana en materiade hidrocarburos en el período pre-revolucionario, consúltese Garza Garza, "La - -;: QU[STION P[TROLI[R[ •••", pp. 5 y sigs. ~ 15 La evolución del régimen juridico de los hidrocarburos continuara con la promulgación de las Primeras leyes petroleras co mola Ley del Petróleo de 1901 - �la energ1a. Veremos también elderecho minero a la luz de los derechos tecnológico-económicos, para intentar Justificar la inde pendencia del Derecho Petrolerocon respecto a aquél. En fin, ensayaremos una definición de -derecho petrolero, haciendo un vuelo de páJaro sobre las cues-tiones de naturaleza y alcances. en México, y algunas otras que-serán puestas en vigor en el re~ to del mundo, sobre todo en la región de América Latina. · Es as1 que dicha evolución legislativa lleva en el fondo una evolucíJn más profunda, queconsiste en la elaboración de un sistema Jurldico si no autónomo, si independiente: el derecho petrolero o derecho de los hidro-carburos. Para el caso de los palses que lo continúan considerando como un régimen de excep-ción, encontraremos que dicho -tratamiento constituye un dere-cho "in status nascend_i", mien-tras que los pa1ses en que existen leyes especificas que le son aplicables, la evolución es completa. EXISTENCIA DE LOS DERECHOS TECNOLOGICO Y ECONOMICO En un interesantlsimo estu-dio, Walter T. Alvarez. pretendetrazar toda una teorla del derecho de la energ1a. 1O Para poder proponernos una adecuada definición de éste, el doctor Alvarezinicia una larga disertación sobre la existencia y el contenido de lo que él llama derechos tecnológicos y derechos económicos. En seguida trataremos de anª lizar de manera sucinta los elementos de dicho derecho de los hidrocarburos. Pero para ello, necesitaremos estudiar el sustrª to en el que se funda. De estaforma, observaremos rápidamentela existencia de los llamados -derechos tecnológicos y derechos económicos, para poder arribar a una definición del derecho de- Asl; ·el derecho tecnológicoes definido como el conJµnto denormas Juridicas que disciplinan el "obJeto tecnológico" en el -proceso de aplicación de la tec10 16 Walter T. Alvarez, Direito de Energía, - 3 t., Instituto de direito da electricidade, Belo Horizonte, 197~. no-logia al medio social; se en-tiende el objeto tecnológico como la resultante o las resultantes del proceso tecnológico, esdecir, del medio por el cual Iatecnologfa es aplicada para llevar la c~enci~ a fines prácti- cos. 11 No obstante lo complicado de una tal definición, podemos analizarla por medio de desagrega-ción. Obtendremos de esta manera que los elementos de la con-cepción son, por una parte, un proceso tecnológico (medio por el cual la tecnología es aplicada para aproximar la ciencia defines Prácticos), por otra un -obJeto tecnológico <resultante del proceso tecnológico> y, en fin, un conjunto de normas Jurídicas que regulan al objeto tecnológico en razón de sus repercu siones sobre el medio social. Ahora bien, el objeto tecnológico, en cuanto resultante deun Proceso, debe ser entendido no sólo como un objeto en si mismo, sino como el conjunto de con 11 Ibíde■ , vol. secuencias que la utilización de dicho objeto tiene o puede tener con respecto al medio en el quees aplicado o utilizado. El objeto "satélite" será regulado no sólo con respecto a sus caracterlsticas técnicas, sino en relación a las circunstancias que lo rodean, que pudiesen tener reper cusiones ambientales, militares, pollticas, entre otras. Asimismo, el objeto "RMN" <resonanciamagnético-nuclear> será normadoen función de sus repercusionesambientales, de salud, en virtud de su utilización de elementos radioactivos, pero también en -función de cuestiones tales como la de propiedad intelectual. No serán regulados aquellos objetos tecnológicos que no contienen de manera actual un riesgo o una re percusión social ciertos, como en el caso de la investigación cientlfica en materia de supra-conductores, que son materialesde alta toxicidad. Entre los de rechos tecnológicos, el autor ci ta, por eJemplo, el derecho delespacio. En cuanto se refiere a losderechos económicos, la comprensión es más fácil. Son derechos I, p. 158. 17 �económicos aquéllos cuyo conte-nido se encuentra saturado del elemento económico, es decir, -aquéllos _que norman la creación, el intercambio y/o la transmi--sión de riqueza; €ntre ellos, e¡- derecho mercant i L el derecho marttimo y el d~recho internaciQ nal económico. Hasta aqut las consideraciones del maestro brasileño. Sinembargo, los llamados derecho -tecnológico y derecho económicono resisten la prueba de su exis tencia como disciplina jurtdica. En efecto, tomando en cu nta ladiversidad de sus finalidades, de sus métodos y de los aspectos formales y materiales de sus con tenidos, no podrtamos exponernos a asegurar con solidez una tesis como la del doctor Alvarez. Sólo en materia de algunas de las ramas jurtdicas que hemos menciona do anteriormente es posible afiI mar su existencia en tanto que derechos económicos; tal es el caso del derecho mercantil Y del "reciente" derecho internacional económico, aun ampliamente disc~ tido. de tener en cuenta el hecho de que los elementos económicos Y tecnológicos citados constituyen cada vez en mayor número el sustrato de nuevas corrientes jurtdicas, en virtud y como conse- cuencia de la mundialización delas relaciones económicas Y de los adelantos de la ciencia Y de la técnica, respectivamente; las nuevas corrientes jurtdicas se ven permeadas de ambas esencias; se proponen, inclusive, nuevas técnicas de interpretación jurtdica, con mayor o menor éx1. t o. 12 Es en este sentido que entender~ mos las subsecuentes considera-ciones~ es decir, negando la - existencia de derechos tecno\ógl cos y económicos en cuanto discl plinas jurtdicas (con las excepciones señaladas), pero afirmando la esencia tecnológico-económica del derecho de la energta. 12 Pero lo anterior no nos imPl Un ejemplo lo encontra■os en el artículode divulgación "l" analyse écono■ique du droit", de Jean-Yves Chérot, aparecido enProblé■es [cono■iques, No. 2061, la documentation frangaise, París, 10 de febrerode 1988, pp. 2-8. EL DERECHO DE LA ENERG1A COMO DERECHO TECNOLOGICOECONOMICO Derecho de la Energla es larama de la ciencia jurldica queestudia las relaciones jurldicas pertinentes a la utilización deaquellas resultantes tecnológi-cas de la energfa que tienen re~ percusión económica. La definición arriba ofrecida está basada en cuatro parámetros esenciales, en su propia se cuencia de reali7ación, esto es: a).- La energfa como substan cia, como esencia del universo; b).- Resultantes tecnológi-cas, como consecuencia del desarrollo de la energfa a través de la técnica proveniente del pro-greso de la ciencia; c>.- Repercusión económica de estas resultantes, que comuni ca un contenido de economicidada la energfa bajo sus formas tec no lógicas; d).- Y, por fin, La utilización en el medio social de estaenergfa encontrada bajo manto -tecnológico y portadora de conse cuencias económicas.13 - 18 13 Véase Alvarez, op. cit., vol. I, p. 9. latraducción es del autor. 19 La "energla" consiste, de -acuerdo con esta definición, en-toda clase de elementos de la na turaleza capaces de ser transfor mados en una unidad de trabajo o de calor, y que son presentes= en nuestro medio en su forma fósil o natural. Es decir, hablamos de energfa cuando mencionamos la irradiación solar, los hidrocarburos llquidos o gaseosos, el carbón en sus diversas formas, la biomasa, el agua de rlos, mares Y cascadas cuando ésta es -útil para ser transformada en -electricidad, la geotermia, la fuerza eólica, el uranio. Estaconcepción se apareja al conceQ to de energfa Primaria, utilizado en materia de economla de laenergla. las resultantes tecnológicas son, no sólo los usos finales aque la utilización de la energfa da lugar, sino los medios por -los cuales la energla primaria es transformada de manera de ser puesta al servicio del usuario.De esta forma, consideramos como resultantes tecnológicas las téc nicas de Prospección, explora-: ción, explotación y transforma-ción de la energfa primaria, asl como los instrumentos que hacen- �posible dichas operaciones. Delo anterior podremos desprender1 siguiendo de nuevo la terminologia económical dos tipos de ener gia: la energia secundaria o final1 entendida como la energia debidamente transformada Y puesta al alcance del usuario1 Y laenergia útil1 es decir la cantidad de energfa final. Tal y como quedaron establecidos los conceptos de sustrato-tecnológico y sustrato económicol el derecho de la energla puede ser concebido como un derecho -tecnológico-económico. Creemos1 no obstante1 que podemos llegara la concepción más clara a través de una definición descriptiva del mismo. Por otra parte1 es innegable que la energia tiene enormes repercusiones económicas. La "eco nomicidad" es medida en funciónde factores variados: la indus-tria de producción de energia1 en general1 es extremadamente ca pitalistica1 e implica la inte-gración de enormes unidades de producción1 de carácter oligopólico; las operaciones de almacenamiento1 transporte y distribución de energia constituyen onerosas actividades que son desa-r.rolladas1 en gran parte1 a la escala mundial1 siendo el intercambio de la energfa un factor de peso dentro del intercambio planetario de bienesl mercancias y servicios; la relación1 en fin1 entre consumo de energla y desarrollo es universalmente reconocida. En este sentido1 seguiremosla proposición del argentino Mario F. Valls: ... (El derecho de la ener- g_Ia) norma la creación1 modl ficación1 transformación y extinción de las relacionesaplicables a la generación1transmisión1 transformación1 distribución y consumo de -energia1 a la protección corr tra sus efectos nocivos y al conocimiento1 aprovechamiento y preservación de sus - fuentes. 14 Conocido el concepto de ener 14 Mario F. Valls. Derecho de la Energía, Ab!_ lardo-Perrot, Buenos Aires, 1977, p. 29. gfa1 sólo abundariamos en el degeneración de la mismal en el -cual1 desde nuestro punto de vi~ ta y para mayor claridad1 se encuentran comprendidas la prospef ción1 la exploración y la extraf ción o explotación de las distin tas fuentes energéticas. Ahora bien1 lexiste un derecho mexicano de la energfa? Estl mamos que la respuesta debe serpositiva. Sea que nos situemosen la posición de buscar su auto nomla jurldica1 sea que intentemos integrarlo en un sistema uni tario del derecho1 15 es innega-= ble la individualidad de esta ra ma del derecho con respecto de las otras ramas conocidas; y - ello no obstante que pueda pre-tenderse en contra de esta tesis la existencia de relaciones di-rectas entre derecho de la energfa y otrosl como el derecho penal administrativo1 civil1 mine rol etc,1 que llevarlan a pensar que el de la energfa1 más que un derechol es un espacio jurldicode donde gravita un conjunto de- 15 Tampoco serla adecuado ar--güir1 para negar el derecho de la energla su individualidad y su especificidad1 el hecho de la dispersión de sus normas. Si -bien existen en México1 por ejem plo aún algunas lagunas en lar~ glamentación de ciertas fuentesde energla1 como el caso de la energla solar1 y si bien las nor mas que regulan las fuentes convencionales de energia no se encuentran ~inscritas en un mismo cuerpo legal1 nuestra Práctica juridico-legislativa ha dado - muestras de un vivo interés en la materia notablemente en lo -que respecta a los hidrocarburos en general1 a la electricidad Y1 recientemente1 a la energfa elef tronuclear. En nuestra opinión1sucede que la presencia de lagu- Ibide■ • 21 20 normas pertenecientes a distin-tos sistemas. Su individualidad y su especialización derivan del hecho de que las disciplinas que conforman el derecho de la energla tienen una comunidad de fina lidades1 a saber: regular las re laciones jurld1cas derivadas dela exploración1 de la producción1 del transporte1 de la transformª ción y del uso de la energla. �nas y la ausencia de una codificación de la energla es una consecuencia de la falta de investl gación Jurldica en esta -area., yeste fenómeno no es Privativo de México. 4 Para volver al tema., tendremos que el derecho de la energla puede ser subdividido en tantasdisciplinas como fuentes de ener gla existen: derecho petrolero o derecho de los hidrocarburos 11QUidos y gaseosos., derecho de la electricidad., derecho nuclear., etc. De todas ellas.,. es el dere cho petrolero el que más desarro llo ha alcanzado., en razón sobre todo del interés que el petróleo suscita y ha sucitado. 16 Para empezar., tomemos la de- Sin embargo., deberemos insis tiren los conceptos que han sido señalados más arriba. En este sentido., encontramos Que el derecho minero es también., comoel derecho de la energla., un derecho de ~carácter tecnológico--económico. En efecto., desde sus inicios la actividad minera ha tenido que echar mano de los ade lantos técnicos Que fueron y van Ver Ríos Herrán, op. cit., pp. 11-12 17 DERECHO MINERO Y DERECHO PETROLERO Ya Quedó asentado arriba - nuestro parecer respecto a la di ferenciación apriorlstica entreel derecho minero y el derecho petrolero. Veamos ahora en Quese funda nuestra aseveración. 16 finición extensiva de derecho mi nero tomada de Rlos Herrán., a -saber., "el conjunto de reglas -Que se aplican a la exploraciónY explotación de las diferentessubstancias minerales ... (y al definir., además del régimen apll cable a las operaciones antes -mencionadas., los derechos del -explotante sobre los productos extraldos., y sus obligaciones -frente al propietario del sueloY del subsuelo>. 17 En una prim~ ra aproximación podrlamos decirQue esta definición basta a cu-brir los aspectos que puede to-car el derecho petrolero., identl ficando ambos derechos consecuen temente. 22 _ lbid., p. 15 surgiendo para facilitar las acciones y faenas que comprende., y una diferencia de grado en el -contenido tecnológico no sabrlaJustificar una idferenciación -entre las dos disciplinas. Porotro lado., el contenido económico de la minerla es el fundamento mismo dr su desarrollo., por lo Que no existe en este respecto distinción alguna con el dere cho de la energla. El objeto directo del dere-cho minero es constituido por -los minerales., es decir., todo -cuerpo constituido de materia -inorgánica que contiene., al esta do puro o en forma de mezcla., -una o varias substancias qulmi-cas determinadas., en proporcio-nes tales que puedan ser aisladas industrialmente. Por su par te., el objeto directo del dere-cho petrolero es constituido por los hidrocarburos., sean éstos 11 Quidos o gaseosos., y exclusiva-mente por ellos., cualesquiera -que sean las proporciones de car bono e hidrógeno que en ellos se encuentren. La diferencia de -objeto directo es además fuentede diferencias técnicas importan tes., puesto que los procesos deextracción son distintos en función de la naturaleza de los minerales de que se trate. Asl po demos subrayar por exclusión la= Primera de las diferencias especificas ~ntre ambos. lCuál es., pues la respuesta? La diferenciación histórica en tre el derecho petrolero <como rama del derecho de la energfa)Y el derecho minero., no opera co mo un mero capricho jurldico. -Sabemos Que en la medida en Quelos avances técnicos fueron p~rmitiendo una explotación masivade los hidrocarburos., surgieronlos intereses económico., técni-co., Polltico y social de qoehablan Devaux-Charbonnel y RiosHerrán., aunque esto no es razónsuficiente para gritar a los cua tro vientos la individualización Las finalidades de la indusdel derecho petrolero. La dis-tria extractiva mineral son múltinción entre ambos derechos - tiples. No insistiremos en el creemos encontrarla., entonces., análisis de cada una de ellas. en la diferencia de objeto direc El derecho minero tiene., sin emto y de finalidad. bargo., una finalidad única: re-23 �guiar las actividades exploratorias y expectativas de los minera les1 e~ función de las actividades en si mismas1 y no de sus -aplicaciones. En lo que respecta al derecho del petróleo1 su finalidad básica es la regulación de las relaciones jurldicas deri vadas de la exploración1 producción1 transformación1 transporte y distribución1 en tanto que - fuentes de energla (las activida des petroqulmicas y sus aplica-ciones primarias y secundarias son incluidas en virtud de la na turaleza de los elementos debase1 los hidrocarburos1 y de laspreocupaciones de polltica Públi ca referentes al control de toda la cadena petroleral asl como -del desarrollo de actividades -estratégicas}. De esta formal podemos obser var la existencia de diferencias especificas suficientemente im-portantes como para individualizar el derecho petrolero del derecho minero. Esto no significa que negamos la relación estrecha que puede existir entre uno y -otro; ·por el contrario1 afirma-mosque el derecho petrolero deriva directamente. del derecho ml nero1 un poco a la manera en que el Derecho Mercantil fue derivado del Derecho Civil. Y una prueba de ello es que el régimen de PrQ piedad del subsuelo1 integrantedel derecho petrolero1 es un - préstamo que el primero ha hecho al segundo como fundamento de la facultad de explorar y explotar1 que en teorla. de derecho petrol~ ro sigue denominándose ~erechode minas". DEFINICION DE DERECHO PETROLERO En este punto de nuestro - trabajol podemos arriesgar ya -una definición de derecho petrolero1 que tomamos de Ilardi: El derecho petrolero o derecho de los hidrocarburos esel conjunto de normas jurldi casque disciplinan la(s} -actividad(es> organtzada(s>dir·igida(s} a la prospección1 explotación1 extracción o -producción1 transporte1 - -transformación industrial ydistribución de hidrocarbu-ros llquidos y gaseosos. 18 18 To■ado de Alvarez, op. cit., vol. III, - p. 89}, nota. 178}. 24 La concepción de Ilardi nosparece correcta; todos los ele-mentas del "fenómeno jurldico p~ trolero" se encuentran presentes en ella: tenemos a> una activi-dad organizada1 dirigida a b} la realización de trabajos petroleros1 que es c> regulada en todas sus manifestaciones por el cterecho1 a}siendo la petrolera una actividad de alto riesgo -económico1 pero también polltico- esnecesarJo que todas las operaciQ nes que desarrolla sean debida-mente mensuradas y organizadas;es asl que dichas operaciones -son efectuadas en general por -unidades industriales y económicas de gran envergadura; por con secuencial todo aquello que tiene que ver con la existencia dedichas unidades económicas e industriales interesa necesariamen te al derecho1 sobre todo si setoma en cuenta que el fenómeno de la multinacionalización de la industria petrolera internacio-nal es uno de sus trazos constitutivos: el derecho petrolero r~ gulará1 pues1 todos aquellos aspectos de la vida social de lasempresas Petroleras en cuanto -. unidades operativasl dejando naturalmente al derecho de socie-25 des el cuidado de los aspectos jurldico-societales relativos1 b} por trabajos Petroleros enten demos la suma de actividades uoperaciones que van desde la - prospección superficial hasta la dist ribución del Petróleo y susderivados1 pasa~do por su transformación industrial; es en unapalabra lo que hemos llamado antes la "cadena petrolera"; una sociedad petrolera puede reali-zar unal varias o todas las operaciones mencionadasl de maneraque se hablará de una inexistente1 menor o mayor integración -vertical de la misma; ahora bien1 en ocasionesl el derecho1 por -extensión1 incluye dentro de los trabajos petroleros algunas operaciones que no lo son "strictoª lo cual ocurre en vistasensu; del interés que tiene el Estadoen controlar de la manera más -completa~POSible una industria que ha sido consid~rada estratégical por motivos militares y -económicosl c} en este apartadose asientan1 como para toda disciplina jurldical los aspectos material y teleológico del derecho1 es decir1 normar1 disciplinar una conducta o serie de con ductas humanasl a través de un - �cuerpo jurídico adecuado Y ordenado. jurldico "stricto sensu", por la otra. 19 Conviene, además, hacer bien la separación entre el der~ cho petrolero como régimen Jurldico propiamente dicho Y su est~ dio, en virtud de Que éste deberá desarrollarse, para su cabalcomprensión, haciendo uso de téf nicas de comparación, mientras Que el primero no precisa sino un trabajo de exégesis del derecho nacional. Consideramos, no obstante, Que el mérito de una definiciónestriba en su mayor claridad inmediata. rye esta forma, para -los estudiantes de derecho nosotros proponemos una definición extensiva y descriptiva del der~ cho de los hidrocarburos, asa-ber: Derecho petrolero <o derecho de los hidrocarburos) es elconjunto de normas jurldicas Que disciplinan la creación, modificación, transformación y extinción de las relacio-nes Jurídicas aplicables a la prospección, exploración, producción, transporte, transformación industrial ydistribución de los hidrocar buros líQuidos o gaseosos. se puede afirmar que en ge-neral (con la excepción a que -nos referimos en seguida) el derecho petrolero es un derecho -privado, en virtud de que los s~ Jetos del mismo, es decir, las empresas O compañías petroleras, son suJetos de derecho privado.Varias críticas pueden dirigirse a esta aseveración. Por ejemplo el hecho de que prácticamente tº dos los palses de mediano Y alto desarrollo económico han consti- Como disciplina jurldica, el derecho de los hidrocarburos esla rama del derecho de la ener-gla Que estudia la creación, - etcétera. El estudio del dere-cho petrolero implica el del régimen de propiedad del subsuelo, por una parte, y el del régimen- 19 26 La distinción entre a■bos es abordada pornosotros en "Exploración de un 1odelo •••", pp. 56-57. Si ahí nos referi■os al análisis co1parativo de los regí■enes de explotación las consideraciones avanzadas respecto ; 1 régimen jurídico son aplicables extensiva1ente al derecho petrolero en general. tuído empresas públicas petroleras, con el objeto de intervenir directamente en la explotación,refinación y distribución de - hi'drocarburos, o en el control de su importación y su consumo interno; a este respecto creemos que un análisis- fino de lo que hemos llamado intervención inmediata estata1, 20 nos permitiráapreciar que en los diversos grª dos en que ésta se presenta, loes en el sentido de que las em-presas de estado actúan como per sonas morales privadas, y no enrazón de su personalidad Pública. Otra critica es aquella quese refiere al hecho del trata--miento jurídico diferente que se aplica a tierras privadas y tierras Públicas, siendo el régimen norteamericano el ejemplo clásico. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que el sistema americano, último bastión del derecho de accesión en materia depropiedad del subsuelo, establece esa distinción como una conse cuencia de la organización poli- 20 tica del pals, pero que el "min~ ral interest" federal se identifica al "mineral interest" de tQ oo propietario Privado. Una critica más la encontramos en el hecho de la generaliza ción de la corriente y, poste- riormente, en su aceptación como norma del derecho de gentes, dela tesis de la soberanla nacio-nal permanente sobre los recur-sos naturales. En nuestro con-cepto, dicha tesis tiene como -consecuencia el reconocimiento general de que el "mineral interest" .corresponde en todo tiempo al Estado, como atributo de su soberanla, pero que el conceptoclave para justificar la naturaleza pública o Privada del derecho de los hidrocarburos se en-contrará en el "working interest" es decir en la determinación delos suJetos que pueden desarro-llar las actividades de- la cadena petrolera, y su estatuto Jur1 dico o personerla Pública o privada. 1 La discusión queda abierta y la calificación de la actividadde las empresas estatales petroleras como siendo de "juris impe A este respecto, ver ta■bién Garza Garza,op. cit., p. 57. 27 - �también de derecho internacio~al (y/o de derecho internaciona~ -económico) aplicable a los hidrQ carburos, para el caso de_trat~dos en la materia, de nacionalizac ión de recursos petroleros . . esode constitución de asociacion .de palses produttores o consumidores de hidrocarburos. Per~ n~ de la autonomla de una tal dISC! Plina de derecho. En fin, se -podrá discutir la teorla de la internacionalización de los contratos petroleros, pero la solución a los conflictos que ellosengendran será encontrada en las legislaciones nacionales. riin o como de niuris gestioniso in commercion es aún controver tida,21 No obstante, en nuestra opinión sólo existe una ~xcep- ción al privatismo jurldico delderecho petrolero. Se trata del caso de los monopolios de Estado, como el mexicana. El derecho petrolero es un derecho nacional. Las tenden- cias relativas a la justifica--ción de la existencia de un dere cho internacional petrolero o, más en general, de un derecho -internacional de la energla, nohan encontrado un soporte ni teQ rico ni práctico para fundamen-tar la aseveración. En todo_caso, podremos hablar de relac~o-nes internacionales en materia de hidrocarburos, pero dichas r~ laciones encontrarán siempre suanclaje en los derechos nacion~les de los diferentes actores in ternacionales. Se podrá hablar- 21 En consecuencia, el limite espacial del derecho petrolero es constituido por el limite espacial de la soberanla estata~.Una de las problemáticas más interesantes del derecho de la - energla-es la del derecho de_oPª raciones petroleras que conciernen a subsuelo marino, puesto -que, al contrario de lo que suc~ de en tierra firme, donde 1~ - autoridad soberana Y exclusiva del Estado es ejercida plenamente en el mar reina un derecho in~ernacional que ha ido siendoformado lentamente en el curso - Las diversas posiciones doctrinales.son claramente examinadas en Prosper We1l, "PR0BL[M[S R[LATIFS AUX C0NTRATS P~SSES -[NTR[ UN [TAT [T UN PARTICULl[R", 1n R?- ·1 des Cours de L'Academie Internat10cuei nale de la Haye, 1969-111, A.W. s·lJ·th off Printing División, Leyde, 1970, pp. 101- 107. de los siglos. EL DERECHO PETROLERO MEXICANO Bástenos por ahora referirnos Teniendo en consideración tQ brevemente a la situación actual dos los elementos de análisis -de la cosa, es decir que el ré-arriba apuntados, no es posiblegimen juridico del mar comprende negar la existencia de un dere-tres zonas. a saber, las aguas cho petrolero mexicano, cuyos -interiores, el mar territorial y orlgenes en cuanto tal se remonla alta mar: el Estado ejerce su tan a la Ley Petrolera de 1901 Y soberanla económica sobre las -cuyas premisas básicas se ven -dos Primeras zonas. El régimenanotadas constitucionalmente a de alta mar ha dado lugar a dospartir de la Constitución de - teorlas, la Primera en la cual 1917. No es este el momento dese establece que los recursos nª iniciar un análisis del desenvo1 turales ahl encontrados constit~ vimiento histórico del derecho yen un nres communisn, mientraspetrolero mexicano. 23 Por ahora que la segunda explica que di- será suficiente indicar que éste chos recursos deben ser consideencuentra su expresión jurldicarados como "res nullius"; cada actual a través de las siguien-teorla, naturalmente, arroja co~ tes normas, leyes y reglamentos: secuencias jurldicas dislmbolas, que no han sido hasta la fecha-Artlculos 25, 27, 28, 73 fra~ resueltas por el derecho internª ciones X y XXIX; 90, 93 y -cional. En términos generales, 123 apartado A fracción XXXI es suficiente decir Que dentro de la Constitución Pollticade las dos Primeras zonas el mexicana; tacto ejerce su derecho de minas, Ley Reglamentaria del artlcu aplicando para ello los Princi-lo 27 Constitucional en el Pios generales de su derecho peramo del Petróleo, del 29 de trolero debidamente adaptados ala naturaleza particular del ambiente marino. 22 23 22 Devaux-Charbonnel, op. cit., p. 209 28 29 Consultar, tentativamente, Garza Garza, "LA 0UfSTI0N P[TR0Ll[R[ ••• n, donde el autor traza los diferentes perfiles que el derecho mexicano de los hidrocarburos ha ofrecido a lo largo de su historia. �polio petrolero de Estado que -guarda Pemex, consideraremos tam bién como integrantes del régi-men la Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal en -sus artlculos conducentes, asl como la Ley Orgánica de Petró- leos Mexicanos y su Reglamento. noviembre de 1958, Y sus reformas; Regiamento de la Ley Regla-mentaria del articulo 27 - Constitucional en el ramo -del Petróleo, del 25 de ago~ to de 1959, y sus reformas; Reglamento -0e Trabajos PetrQ leros; Reglamento de la Ley Regla-mentaria del articulo 27 - Constitucional en el ramo -del Petróleo en Materia de Petroqulmica y sus reformas. Lic. Julio Montes Martlnez Hé aqul, en términos generales, la materia de estudio del Derecho Petrolero Mexicano, queserá convenientemente complementado con el análisis de las pol! ticas públicas petroleras inscrl tas en el marco de los planes -globales de desarrollo de la nación. Además, por lo que concierne alque hemos llamado contenido admi nistrativo del régimen, 24 consecuencia de la estructura de monQ 24 SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LA EXPRESION EN MATERIA FAMILIAR Todo nuestro sistema Proce-sal Civil está inspirado en el pri ncipio dispositivo. Esto esque el impulso procesal y el poder de disposición correspondenª las partes, ocupando el Juez un papel relativamente pasivo. En algunas materias tal medida es perniciosa para el interés SQ cial, porque impide una adecuada administración de justicia sobre todo en aquellas materias que -afectan las relaciones familia-res. En efecto, según dicho princi pio el Juez debe decidir sujeto a lo alegado y probado por -las partes, no pudiendo ampliarPor su iniciativa el campo de la l itis, a la vez que se le impide servirse de otras consideracio-nes que no hayan sido sustenta-das por los litigantes. Tal ri- Garza Garza, W[xploración de un modelo ••• w, p. 57. 30 31 gidez se explica y justifica enaquellos asuntos en que los der~ chos controvertidos sólo afectan el patrimonio de las partes, noasl cuando se afectan interesesde orden público; entre otros -los alimentos, la patria potes-tad, la tutela y el divorcio, -pues en éstos se encuentra en -juicio la permanencia, integri-dad o subsistencia del núcleo so cial más importante: LA FAMILIA. Si el derecho persigue dar trato igual a los iguales y trato desigual a los desiguales, no se justifica que en cuestiones como en las enumeradas, se apliquen los mismos Principios proce sales que rigen en asuntos puramente Patrimoniales. Debe abandonarse en tales casos el rígido sistema dispositivo y permitir un tipo de Procedimientos que se �aproxime al principio inQuisitivo, que otorgue al Juez iniciatl va y actividades Que le permitan PODER DE DIRECCION SOBRE EL PROCESO, aportando el material Queestime conveniente en aras delbienestar de los menores o de la integridao familiar y sin tenercomo limite las afirmaciones delas partes. en la persistencia del núcleo fª miliar, no se puede dar el lujode dejar hacer y deshacer a laspartes, asignando al Juez el papel de observador. Por otra parte, cuando una decisión implica la afectación de un menor, la resolución no -se debe dejar a la exclusiva --habilidad o negligencia de las partes. Va el propio Código de Procedimientos Civiles en el articulo 446, último p~rrafo diSPQ ne Que en los procedimientos relacionados con derechos de menores o incapacitados se suplirála deficiencia de la queja, lo mismo se observará tratándose de alimentos cuando la parte apelarr te sea la acreedora alimentista. Por su parte la Ley de Amparo en su articulo 76 obliga a la supleD cia de la Queja deficiente en -los casos en que los menores deedad figuren como quejosos. No se desconoce el contenido del articulo 49 del Código de -Procedimientos Civiles vigente en el Estado, Que otorga facul-tades al Juez para Que en la corr secución de la verdad Y de la -justicia allegue al proceso pru~ bas y practique diligencias para mejor proveer. No obstante, di-cha facultad se encuentra limitª da a los hechos controvertidos Y 10 que aQul se propone es que di cha facultad se amplie no sólo a la carga de la afirmación sino también a la SUPLENCIA DE LA - EXPRESION DEFICIENTE. Es cierto que en muchas controversias de orden familiar los hijos no tienen la calidad de -actores ni el carácter de demandados, como sucede en los casosde divorcio en los que se cues-tiona la patria potestad. No ob~ La idea no es ajena a la razón legal, ni al fundamento so-cial de Jnstituciones como el Mª trimonio, la Patria Potestad, -los Alimentos o la Tutela; puessi la sociedad está interesada - tante, son ellos Quienes directa y fundamentalmente resultan afee tados por el fallo judicial quese pronuncie. La presente ponen cía está orientada en el sentido de adecuar las normas procesales a las reformas Que se pretendenen la normatividad sustantiva en el capitulo del derecho de familia, toda vez que ya se ha creado conciencia Que en la solución integral de los problemas fami-liares intervienen no sólo el -Juez sino que éste se podrá aux1 liar de la opinión cientlfica de quienes son especialistas en las diversas materias Que estudian la compleja relación humana, laconducta del individuo en sus di versos papeles de esposos, pa- dres e hijos. Luego, entonces pa ra ejercitar con propiedad las facultades para mejor proveer yla potestad de suplir la deficierr cia de la expresión, se le debepermitir al juzgador tra~r al -proceso todas las pruebas que e~ time pertinentes sin más limitación de aquellas que vayan con-tra la moral en aras de una ju~ ticia familiar Que conlleve a la solución total y plena de aque-llas cuestiones que afectan la estabilidad familiar, los dere-- chos de menores e incapacitadosY por ende la organización so- cial. Se hace la observación Que la facultad de la que se viene hablando sea potestativa. Estoes, que el principio de las pru~ bas para mejor proveer y el de la suplencia de la deficiencia de la expresión, no rija en to-dos los asuntos de la competen-cía de los Jueces Familiares sino sólo en aQuellos en Que se -compromenta la estabilidad familiar. CONCLUSIONES Primero.- Que en los juicios de divorcio, alimentos, pérdidaº suspensión de la patria potestad o de la tutela en donde di-recta o indirectamente se afee-ten intereses de menores o la -estabilidad familia~ se abandone el Principio dispositivo y se -adopte el principio inQuisitivo. Segundo.- Que se autorice, con el carácter de potestad judl cial la suplencia en la deficien cia de la expresión. 33 32 �"LA EXTRADICION" Lic. Manuel Arturo Romero Hernández ✓ INTRODUCCION Las invenciones mecánicas -actuales, base de la civiliza- ción contemporánea, han permitido el fácil y rápido traslado de un lugar a otro. En tal razón a un delincuente no le es obstáculo insalvable trasponer las fron teras del pats donde delinQuió,pretendiendo eludir la acción de la justicia. ción, a fin de satisfacer la necesidad internacional de seguridad y defensa, da lugar a la extradición por virtud de la cual los Estados entregan a los delin cuentes Que se refugian en su -territorio, para que sean juzgados por el Estado en cuyo territorio delinquieron. Esta institución, que ha venido a sustituír al asilo, ya existente en el derecho griego y romano y que tanfunesto resultados produjo en la Europa anterior a la RevoluciónFrancesa, significa el -reconocimiento que un Estado hace, en -favor de otro de la competenciapara castigar; asl como la obligación de prestarle asistencia a fin de que ejercite su derecho soberano, por lo que él sólo tie ne un derecho supletorio. - La extradictóo~ verdadera institución jurldica, ha surgido con el objeto de evitar la impunidad del delito, cuando su - -autor sea prófugo de un Estado donde realizó el acto punible. El inexcusable imperio de -la defensa social, cualquiera -que sea el lugar en que se en--cuentre el sujeto de la infrac-35 �1.- DEFINICION.- "Es el acto de entrega de un individuo acusª do o convicto de un delito cometido dentro del territorio del Estado reclamante, competente Pª ra juzgarlo y que ha sido recia-· mado al ,Estado donde ha encontrª do refugio".(1) Cuello Calón, la define as1: "Llamase extradición al acto por el cual un Estado entrega un individuo a-otro Estado que lo reclama, a objeto de someterlo a un juicio penal o a la ejecución de una pena".(4) El procedimiento se emplea tanto para el fugitivo que ha -huldo antes o durante el juicio, como para el que ha escapado desus custodios. También significa "la acción por la que un pais entrega una o varias personas a otro, que hace la reclamación por causa de dell to cometido en su territorio".(2) La palabra extradición es -realmente nueva, los franceses la usaron por primera vez en undecreto de 1791; también se deno minan Estado requirente y Estado requerido a los que figuran en el juicio de extradición. Pavón Vasconcelos dice: "Llá mase extradición al acto de - -cooperación internacional median te el cual un Estado hace entrega a otro, previa petición o requerimiento de un delincuente -que se encuentra en su territo-rio, para ser juzgado por el delito cometido, o bien para que compurgue la pena impuesta."(3) 1 2 3 Sobre la naturaleza y justificación legal de esta institu-ción, err un principio su legitimidad fue negada (Gauchy, Lemaire, Guty), argumentandose que no existe base jurídica para que un pais se obligase a entregar a -- Manuel J. •Sierra, Tratado de Derecho Inter nacional Público México, p. 243. [nciclopedia Salvat Diccionario to■o 5 - p. 1353. francisco Pavón Vasconcelos. Derecho Penal Mexicano. [ditorial Porrúa, S.A. México, 1987, p. 122 Citado por Miguel Angel Cortés Ibarra, Derecho Penal, Cárdenas Editor y Distribuidor, México, 1989, p. 116. 36 los delincuentes a otro. Posteriormente, se habló de una obligación de carácter moral, que -por razones de Derecho Interna-cional imperaba entre los Esta-dos. Actualmente la extradición se ha considerado como un acto de "asistencia lurldica", fundada en la utilidad y necesidad -común de todos los patses de ase gurar Y fortalecer la defensa-= contra la delincuencJa, evitandose ast verdaderos casos de impunidad. 11.; ANTECEDENTES HISTORICOS. En el Tratado Internacional masantiguo que se conoce, descubier to no hace mucho que se concertó alrededor del año de 1280 A.C. entre Hattusil, rey de los hititas Y Ramsés II, Faraón de Egipto, existe una clausula de extra dición que dice lo siguiente: -= "Si un hombre, o dos o tres, - huye de Egipto y llega al gran Pals del gran monarca de Hitti,-' Que se apodere de él y lo devuel va a Ramsés, el gran señor de-= Egipto. Pero cuando esto suceda, Que no se castigue al hombre que se devuelva a Ramsés II, gran se ñor de Egipto, Que no se destru= Ya su casa, ni se haga el menor_ 37 daño a su esposa, ni a sus hijos, Y que a él no le maten, ni lesa Quen los ojos, ni le mutilen las orejas, ni la lengua, ni los -Pies, y que no se le acuse de -ningún crimen". La misma clausu la regla para los súbditos hititas que se refugiaban en Egip--to. <5> Sin embargo, los primeros -tratados aparecen hasta el siglo XII, iniciándose con el celebrado entre Inglaterra y Escocia yse aplica a los criminales pol1ticos,•herejes y emigrados; posteriormente se refiere a los desertores, y por último, a partir de la segunda mitad del siglo -XIX, a los criminales del ordencomún. 111.- LA EXTRADICION EN EL DERECHO MEXICANO.- La Constitu-ción Mexicana, establece en su articulo 15 lo siguiente: "No se autoriza la celebración de trata dos para la extradición de reospol1ticos, ni para la de aque--- 5 Citado por Raúl Carrancá y Trujillo, Derecho Penal Mexicano. Editorial Porrúa, S.A. México, 1976, p. 192. �llos delincuentes del orden co-mún que hayan tenido en el palsdonde·cometieron el delito, la condición de esclavos". La extradición internacional se rige en nuestro derecho por-la Ley de Extradición (mayo 19de 1987). El carácter de acto mixto administrativo y judicialde la extradición Queda especifl cado en esta Ley: "La petición del Gobierno extranjero y la deorden de aprehensión de la Seer~ tarta de Relaciones Exteriores dictadas en los términos de esta Ley, son causa legal para Que el Juez de Distrito pronuncie automotivado de prisiónH Cart. 18).En la siguiente, notable ejecu-toria de la Suprema Cor_te de Ju.§. ticia de la Nación, se precisa el alcance de este precepto: - "Aun cuando el procedimiento que se sigue para la extradición dedelincuentes al extranjero no -puede asimilarse en forma absol~ ta a los trámites que en la RepQ blica se fijan para la instruc-ción de un proceso, sin embargoen el procedimiento de extradi-ción se distinguen perfectamente tres periodos que tienen por --efecto privar de la libertad a - los individuos sujetos a extradl ción, bajo diferentes normas jurldicas y en condiciones legales diferentes: el primero queda - constituido por la detención Que en casos de carácter extraordinª rio se puede acordar por el Ejecutivo de la Unión, con la sim-ple petición del Estado requirerr te y bajo promesa de reciproci-dad; el segundo se inicia con el auto motivado de prisión Que pro nuncie el Juez de Distrito, conapoyo en los antecedentes y de-más datos que le consigne la Secretarla de Relaciones Exterio-res, relativos a la demanda de extradición y Que deben serbastantes para probar la existencia del cuerpo del delito y la pre-sunta culpabilidad de la persona cuya extradición se pide, de tal manera que pudiera enjuiciársele conforme a las Leyes de la República si el delito se hubiere CQ metido-en su territorio; y el -tercer periodo, después de la -opinión Que dicte ·el Juez de Di.§. trito sobre la procedencia de la extradición, de conformidad conel articulo 22, fracción I de la Ley de la materia, se origina -con la resolución del EjecutivoFederal Que, en vista del expe-38 diente judicial y pudiendo sepasu fallo otorgando la medida serarse de lo resuelto en éste, __ opera un cambio en la situaciónotorga o niega la extradición yjuridica del quejoso, Que colo-puede asimilarse el auto motiva·ca el caso dentro de lo precep-do de Prisión, como lo llama latuado en la fracción XVI del arLey, Que dicte el Juez, de acuer ticulo 73 de la Ley de Amparo,_ do con el articulo 18 de la Ley= en el sentido de que es improcede Extradición, .al auto de for-dente el juicio de garantlas cuan mal Prisión estatufdo en el artl do han cesado los efectos del __culo 19 de la Constitución Fede= acto reclamado" (S.J.T. LIII, __ ral, puesto Que los datos en Que pág. 2563). ambas determinacíones deben apoyarse son sustancial1nente los -Solo Procede la extradiciónmismos Y los efectos por cuantopor los delitos intencionales del a la Privación de la libertad __ orden común catalogados en el -Quedan condicionados a la resolu código Penal, siempre qu~ sean ción definitiva Que en el expe-= punibles en el Estado demandante diente se pronuncie y Que, en el Y que estén penados en nuestra caso de extradición, corresponde L~y Y en el extranjero y con Pri al Presidente de la República __ s~ón mayor de un año, que se Per dictarlo, quien puede negar la sigan de oficio, que no haya_: extradición; caso en el cual elPrescrito la acción para Derse-individuo Provisionalmente deteguirlos Y que no sean de compe-nido Queda en absoluta libertad. tencia de la justicia inexicana En consecuencia, si el quejoso_ Cart. 2J~ Nunca procederá paraatribuye a la Secretaria de Rela los delincuentes que hayan teniciones Exteriores su detención: do la condición de esclavos en_ indefinida, mientras no se pro-el Estado requirente, para los nuncie la resolución presiden- mexicanos (salvo casos excepciocial aQuélla es el resultado denales a juicio del Ejecutivo> yla situación jurldica y de un __ para los naturalizados después Procedimiento judicial que cesóde dos años de obtener su natude tener vigencia Y tan pronto ralización (art. 10). De lo dicomo el Ejecutivo Federal dictacho surge un Problema no resuel39 �to en el Código Penal: lqué Leyes la aplicable a los que delinquieron .en el extranjero y te--n1an la condición de esclavos?.Nuestro derecho positivo no preve esta cuestión; pero como ne-garla extradición no debe ser reconocer la impunidad., debe tener competencia el Juez mexicano para aplicar la ley mexicana. Nuestro pats ha celebrado., entre otros., los siguientes tratados., convenios o convencionesde extradición: Convenio de ex-tradición con el Reino de Bélgica., publicado en el Diario Ofi-ciaJ de la Federación de 15 de Agosto de 1939., Tratado de extra dición con la República de El -Salvador., de 12 de agosto de --1912; Tratado con los Estados -Unidos de Norteamérica de 22 de~ febrero de 1899; Convenio adicio nal al propio Tratado., publicado en el Diario Oficial de 13 de -agosto de 1927., Que aumentó la lista de los delitos comprendi-dos en el mismo con aquellos cometidos contra Leyes dictadas pª rala supresión del tráfico y -del uso ·de narcóticos., contra -las leyes relativas a la manufac tura ilícita o al tráfico de --40 substancias nocivas a la salud.,º productos químicos venenosos.,asl como sobre contrabando; Convención celebrada con la Repúbli ca de Guatemala con fecha 25 deseptiembre de 1895; Tratado conItalia de 18 de octubre de 1899; Tratado y convención celebradosen los Palses Bajos., de fecha 16 de diciembre de 1907; Tratado -entre México y Cuba., publicado en el Diario Oficial de 21 de ju nio de 1930; Convención sobre -extradición firmada en Montevi-deo el 26 de diciembre de 1933 por todos los palses del conti-nente americano., el cual aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 25 de abrilde 1936., en cuyo articulo 10 . ., se establecen como condiciones para la entrega de los :jelincuen tes: a) Que el Estado requirente tenga jurisdicción para Juzgar el hecho-delictuoso que se imputa al individuo reclamado; y b)Que el hecho por el cual se re-clama la extradición tenga el -carácter de delito y sea punible por las Leyes del Estado requi-rente y Por las del Estado reque rido con la pena mlnima de un -año de privación de libertad; -Convención internacional para la represión de la falsificación de moneda celebrada con Albania., -Alemania., Austria., Bélgica., Gran Bretaña e Irlanda Septentrional., India., China., Colombia., Cuba., Di namarca., Francia., Grecia., Hun- grla., Italia., Japón., Luxemburgo., Mónaco., Patses BaJos., Polonia., Portugal., Rumania., Reino de losServios., Croatas y Eslovenos y Unión de Repúblicas SocialistasY Convención Internacional relativa a la represión de la tratade blancas mayores de edad entre México y varios palses.(6} Al decir de Von Liszt., el -Procedimiento del delincuente -entregado queda suJeto al princi Dio de la especialidad., ya que= sólo puede Juzgársele por el delito por el cual se ha pedido yobtenido la extradición., de mane raque la condena por delitos di versos cometidos con anteriori-dad a la extradición sera admisi ble., como excepción., cuando con= sienta· el Estado que ha concedi do la extradición del delincuen- 6 te., o cuando éste tiempo suficiente se del territorio quirente o cuando de nueva cuenta a haya tenido -para ausentardel Estado rehaya regresado él. Por reextradición se entiende la entrega del delincuente -hecha por el Estado que obtuvo la extradición en favor de un -tercer Estado., previa solicitud., a efecto de ser Juzgado por deli to distinto al que ameritó su ex tradición y cometido con anterio ridad., o para que cumpla la sentencia que se le hubiere impuesto. Por decreto del EJecutivo Fe deral de 22 de diciembre de 1975 se promulgó la Ley de Extradi--ción Internacional., expedida por el Congreso de la Unión el 18 de diciembre del propio año., publicándose -en el Diario Oficial dela Federación el 29 del mismo -mes y año., mediante el cual se abrogó la Ley de Extradición - hasta entonces vigente., la cualse habla dictado el 19 de mayo de 1897. francisco Pavón Vasconcelos, Derecho Penal Mexicano. Editorial Porrúa, S.A., México, 1987, p. 125. La nueva Ley declaró en su articulo 10~ de Orden Público y 41 �de carácter federal sus disposiciones, asl como las condiciones para entregar a los Estados quelo soliciten, cuando no exista tratado internacional, a los ac~ sados ante sus tribunales, o COD denados por ellos, por delitos del orden común; el articulo 3o. dispone que las.extradiciones SQ licitadas por el gobierno mexicª no se regirán por los tratados vigentes y a falta de éstos, por los artlculos 5, 6, 15 y 16 de la misma Ley, Son principios esenciales -que rigen la extradición internª cional, de acuerdo con la Ley vi gente los siguientes: a) "Podrán ser objeto de extradición los individuos contraquienes en otro pals, se haya -incoado un proceso penal como -presuntos responsables de un delito, o que sean reclamados para la ejecución de sentencia dictada por las autoridades Judicia-les del Estado solicitante" (articulo 5o. >. b) "Darán lugar a la extradl ción de delitos intencionales de finidos en la ley mexicana, cuan do sean punibles en ésta y en -las del Estado solicitante, conpena de prisión cuyo término medio aritmético por lo menos seade un año de prisión, y no se -encuentren comprendidos en las excepciones previstas por la mis ma Ley" (articulo 60.>. c) "El estado mexicano exigl rá, para el trámite de la solici tud de extradición, que el Estado solicitante se comprometa a la reciprocidad; a que no seránmateria del proceso, ni aún como circunstancias agravantes, los delitos cometidos con anterioridad a la extradición, salvo loscasos de excepción señalados; -que el presunto extraditado será sometido a tribunal competente establecido por la Ley con anterioridad al delito que se le impute en la demanda; que será --oldo en defensa y se le facilita rán los 1ecursos legales; que si el delito imputado se sanciona con la pena de muerte o algunasde las prohibidas por el articulo 22 constitucional, sólo se le impondrá la de prisión; que no se concederá la extradición delmismo individuo a un tercer Esta do, salvo los casos de excepción señalados" (articulo 10). No se podrá conceder la ex-tradición: a) "Tratándose de personas que puedan ser obJeto de persecu ción polltica del Estado solicitante, o cuando el reclamado --haya tenido la condición de es-clavo en el pals donde cometió el delito" Cart. 80.); b) "Cuando el delito por elcual se pide la extradición es del fuero militar" <articulo -90. ); do cometido dentro del ámbito de ' la Jurisdicción de los Tribuna-les de la República (articulo -60.)" g) Ningún mexicano podrá ser entregado a un Estado extranjero sino en casos excepcionales a -Juicio del Ejecutivo Cart. 14) pero la calidad de mexicano imp~ dirá 1~ entrega del reclamado, cuando haya sido adquirida con posterioridad a los hechos que motiven la petición de extradi-ción (articulo 15). IV.- CLASES DE EXTRADICION.La extradición puede revestir -las formas: activa y pasiva. Laextradición es activa cuando secontempla desde el punto de vista del Estado solicitante, es -decir cuando se requiere la en-trega del suJeto declarado culpa ble o sobre quien pesa una orden de detención para ponerlo bajo el imperio soberano de su ley na cional. La extradición es pasiva cuando se contempla desde elpunto de vista del Estado que -hace la entrega del delincuentereclamado, pero en puridad, se trata de una sola extradición yno de dos aunque la doctrina se- c> "Cuanqo el reclamado haya sido obJeto de absolución, indul to o amnistla o cuando hubiere cumplido la condena relativa aldeli to que moti ve el pedimento-.: d) "Cuando falte la querella de parte legitima conforme a laLey aplicable en el Estado solicitante; e) Si la acción o la pena se encuentran prescritas conforme a la Ley mexicana o a la del Estado solicitante; f> Cuando el delito haya si43 �haya referido a estas formas con relación a la actitud que el Estado toma como solicitante o solicitado. que se trata de un simple permiso administrativo de tránsito. V.- LA EXTRADICION INTER-REGIONAL.- De acuerdo con el ar--tlculo 119 constitucional, "cada Estado tiene obligación de entr~ gar sin demora •a los criminalesde otro Estado o del extranjero, a las autoridades que los reclamen. En estos casos, el auto -del juez que mande cumplir lar~ quisitoria de extradición, serábastante para motivar la deten-ción por un mes, si se tratare de extradición entre Estados; ypor dos meses cuando fuere inter nacion·a1". Jiménez de Azóa aduce que -hay autores que se refieren a -una extradición llamada voluntaria, la cual consiste en la en-trega que de su propia persona hace el delincuente, sin formall dad de ninguna especie. Tal for ma de extradición no debe confurr dirse con la espontánea, consistente "en el ofrecimiento de laextradición, por parte del Estado supuesto reclamado".(7) Por último, se habla también de la extradición de tránsito, la cual consiste en la autorización dada por un Estado para que por su territorio transite el -reo entregado a otro Estado y -pueda as1 llegar al lugar de sudestino, situación ésta a la cual se le niega, por algunos, su carácter de extradición, alegando- 7 Pavón Vasconcelos, ob. cit., p. 123. 44 La vigente Ley reglamentaria del articulo 119 constitucional, de fecha 29 de diciembre de 1953 publicada en el Diario Oficial de la Federación de 9 de enero de 1954J ~decreta que las autoridades de una entidad federativatienen la obligación de· entregar sin demora a los reos condenados por sentencia ejecutoriada, procesados que traten de evadir laacción de la justicia y presun-tos responsables contra quienesse haya dictado orden de apreherr sión, cuando fueren requeridos - en los términos de dicha ley por las autoridades de otra entidad, siempre que el exhorto o la re-quisitoria se ajusten a las pre~ cripciones de la ley; tal obligª ción no subsistirá, dice el ar-tlculo 20. de la referida ley en los siguientes (asos: I.- Cuando conforme a las leyes de la entidad requerida no sea punible elhecho de Que se trata; II.- Cuan do conforme a las leyes de la en tidad donde proceda la requisito ria, solamente pueda imponerse al inculpado sanción no corporal o alternativa y III.- Si las autoridades de la entidad requerida ~on las competentes para cono cer del hecho que se imputa al inculpado. El articulo 3 señala que es Precisamente la autoridad competente para conocer del deli to que se impute, la encargada de requerir la entrega de un inculpado, o bien la autoridad administrativa superior de la enti dad cuando el reo esté ya extin= guiendo una condena o si habiendo sido sentenciado se encuentre sustraldo a la acción de la justicia. ª Por cuanto al procedimientoseguirse, está señalado por 45 los artlculos 4, 5, 6 y relativos de la citada Ley de extradición: la autoridad requirente deberá dirigir sus exhortos o requisi-torias a la de igual categoría en la entidad donde se encuentre el reo o se presuma que lo estáY la misma turnará dicha solicitud al juez competente para quela obsequie en sus términos, pudiendo entregar el exhorto al -Agente de la Polic1a a quien comisione la autoridad que la exhi ba, para que se traslade al lu-gar donde pueda encontrarse el inculpado y lo entregue por conducto del Ministerio Público, ala autoridad competente para cum Plimentarlo. Para que se puedacumplimentar u obsequiar un ex-horto o requisitoria, deberá con tener (articulo 6) I.- La afilia ción Y señas particulares del in dividuo cuya extradición se re-clame Y, si fuere posible su retrato, su signación antropométri ca, su ficha dactiloscópica y su retrato escrito a falta del fotográfico; 11.- Copia del mandamiento escrito de autoridad -competente que funde y motive la causa legal de la orden de----aprehensión dictada contra el in culpado; 111.- La inserción de= �las constancias necesarias paracomprobar plenamente los elementos materiales del delito que se le impute; IV.- La inserción delas constancias de las cuales re sulten datos bastantes para hacer probable la responsabilidad delinculpado en el delito que se i~ puta y V.- La inserción del precepto o preceptos que sancionanel hecho-y señalan la pena. Siel exhorto se expidiere contra reos ya condenados por sentencia ejecutoriada, solamente contendrá el requisito de la fracción I ycopia certificada de la parte -resolutiva de dicha sentencia. Actualmente la extradición se encuentra apoyada en tratados, convenciones internacionales y - leyes de carácter especial, en los cuales los Estados contraenla obligación jurtdica de entregar a los delincuentes al Estado solicitante, una vez cumplimentª dos determinados requisitos. EL MAESTRO DR. JOSE DAVALOS Reflexiones del 'Dr. José Davalos, Director de la Facultad de Dere-cho de la UNAM., dentro del Ciclo de Conferencias de Apoyo a la Docencia, promovido por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la U. A. N. L. CONCLUSION.- ,De lo anterior, podemos concluir lo siguiente: La extradición como institución surgió como una necesaria cooperación en el orden internacional para evitar la impunidaddel delito, cobrando dta a dta mayor importancia en virtud de la rapidez de las vlas de comu-nicación que facilitan al delincuente el substraerse a la ac- ción de la justicia del pats enque delinquió. Saber y audacia realización del maestro. I El maestro se afirma al decir no a muchas cosas. Crecerse ante los obstáculos. Pa sar a través de las montañas y del tiempo. Vuelve la espalda al necio cuando susurra al otdo: iPara Qué complicarse la vida! No perder energlas y tiempo ape dreando a los perros Que ladran en el cam-ino. Habrá Que soslayarEstá lejos del esplritu mezquino; los. agranda el alma y la hace univer sal. No vuela como ave de co -~ El trabaJo Jamás se deJa para marral Y puede ascender como las - ñana. El fracaso esta construido aguilas. de tantos y tantos falsos mañanas. Voluntad. Energt-a. Lo que hay -- que hacer se hace. Sin vacilar. Sin miramientos. Saber y auda -cia: éste es el secreto de la -46 Pretextos; nunca faltan tentaciones. Abundancia de razonadas sin razones. Rechazarlas y cumplir la obligación. 47 �lCalculador? Jamás puede ser aslel maestro. El maestro da todo lo Que puede: se da él mismo sinmedida. Afirmar la verdad aunque esto - acarree riesgos. No ser leal corr la verdad hace no ser leal con na da ni con nadie. ce. Perseverar en la tarea. Des de el magisterio cuánto puede ha cerse para engrandecer a su Es-cuela, a su Universidad, a México! ¿ Hay actitud más noble Que es - parcir el trigo dorado en la tie rra para que nazca? Sin esa ge, nerosidad no habrla cosecha. No pasar por alto el deber. Cumplirlo cabalmente aunque otros lo hayan dejado inconcluso. lBrillar en lo alto como una estrella?, lAnsias de ser lumbre encendida en el cielo? Es mejor iluminar como una antorcha, comM nicar calor a todos cuantos es tán a nuestro entorno. Esta esY ha sido la enorme misión. El Maestro nos enseña a caminar con fe, alegria, optimismo. Pero sin cerrar los ojos a la reali dad. Correr, hacer, ir y venir. Esoes trabajar viendo a este momento, aQul y ahora. Eso es estar siempre en presente. Cuando sepueden ver las cosas con ojos de profecla, teniendo en este pre-sente el futuro y el pasado. Nunca detenerse en lo fácil. Hermoso ideal. Hay Que cumplirlo. Perseverar en la tarea Maestros. Los imagino como la -Piedra arroJada al lago. Con la palabra y con el ejemplo producen un primer circulo, y éste otro, y otro, y otro; cada vez ctrculos más amplios. Esta es la trascendencia de la acción del maestro. Qué afán hay en el medio nuestro, de salirse de sitio. Qué pasarla si cada hueso, cada músculo del cuerpo humano Quisiera ocupar unlugar distinto del Que le perten~ El esfuerzo aislado siempre ha resultado ineficaz. Si lo uni-mos, nos maravillará su eficacia. Orgullo de la especie humana Comenzar es de todos, perseverares de los mejores. 48 Permltanme este slmil. lRecuer-dan a Platero y yo? Pienso en la hermosa perseverancia del burrito de noria. Siempre al mismo paso. Siempre las mismas -vueltas. Uno y otro día; todostguales. Sin todo esto, no ha-brla flores ni frutos en el huer to, ni tendrta aromas el Jar -din. Hay momentos en que se -siente agobio. Trasladar esta figura a nuestra trascendente -función, cómo fortalece nuestr.avida interior. mana. Conciencia: Voz del maestro Hé aqut algunos de los conseJosde mis maestros, que se hacen -presentes en conceptos cálidos,transparentes: *Camina con la cabeza enhiesta;necesitas ver el horizonte. *El trabajo previene y cura to das las enfermedades del alma;es el gran remedio, es el granmédico. Con frecuencia escuchamos: "se- *No Pierdas tiempo añorando el me ha acabado el entusiasmo". pasado ni soñando con el porvenir; vive intensamente el pre Se trabaja no sólo por entusiassente .. mo; se hace con conciencia del - *Que las dificultades no Quebrarr deber. Esto se llama abnegación. ten tu ánimo. El esplritu se fortalece en la lucha. Inconmovibles en el cumplimiento *Lee para vivir. Lanza tu alma a del deber. Asl son los maestros. la atmósfera de los grandes esNada hace vacilar la perseveranptritus. cia, ni las miserias aJenas, ni- *No digas que no te alcanza el las flaQuezas propias. Esta estiempo: Una voluntad enérgica la fuerza del ideal. Esta es la encuentra tiempo o lo crea. fuerza del eJemp}o. Sus afirmaciones eran sólidas y contundentes. Penetraban por tQ Muchas flores se abren en la Prl dos los sentidos. La cabeza semavera y son pocas las que cua-estremecla. El sudor bañaba al Jan en frutos. Muchos años de cuerpo. Cada una de sus ideasdocencia. Condición humana de eran mandatos, ya desde enton-la meJor calidad. Maestros sorne ces. Hoy son responsabilidad. tidos a las pruebas más riguro-Han de convertirse en carne, -sas. Orgullo de la especie hu-hueso Y conciencia. Hacia esos 49 �alegria, confianza, optimismo,fe. deberes apunta el brazo, lamano, el Indice del maestro. Los maestros exigtan limpieza en Luego·su enseñanza iba a los ac- el juego, en el trabajo, en la tos, a las obras, a la vida. No conducta diaria. Dectan desnu . Quertan conciencias estériles, - das sus verdades: corazones paralizados, volunta-- *Eres de barro y eres mortal. des inertes. Esta era su insis- *La lisonja y el lisonjeado -son eftmeros. tencia: *Qué cosa más dura que una Pie-- *Si lloras por haber perdido elsol, las lágrimas te impedirándra; Qué cosa más blanda que el ver las estrellas que siguen -agua. Y sin embargo el agua -blanda taladra a las duras piebrillando. *Un ideal, una razón de vivir. dras. Si tus ojos perdieron la estre*Aléjate de la tristeza. Ten -una visión cósmica de las cosas. lla pueden recuperarla mañana Formas parte de un continente. en la transparencia de la nueva No eres una isla. alborada. *El carácter del hombre reside - *Sé auténtico: es la máxima máselevada del arte y de la vida. en el corazón, no en la inteligencia. *Ser algo para los demás: hé -- En el salón se impon1a el silenaQul la clave de la felicidad~ cio. Aun los ladrillos y los m~ *Da testimonio de tus conviccio- ros escuchaban y absorb1an aquenes. Que tu mensaje sea tu vi- llas razones. Hablaba el maestro, llano, sencillo y profundo. Séda. auténtico. Di y haz lo que dices. Asl hablaban y asl actuaron los- No mientas, no engañes, no de -maestros, mis maestros, fuentes- fraudes, sé leal con los·demés y inagotables de sabidurta y de g~ leal contigo mismo. Catan al conerosidad. Eran directos en sus razón, gota a gota, aQuellas sen expresiones. Llamaban a lasco-- tencias sobre la fragilidad delsas por su nombre. Los recuerdo barro y lo eftmero de la adula-puntuales, responsables, siempre ción. Los maestros no se eQuivQ informados del tema Que expontan, caron. Ahora creo con ellos Que respetuosos, la frente limpia y- finalmente lo que cuenta son las en alto. Sus oJos irradiaban -- obras. De ellos aprendl Que el50 camino de la eternidad son los hechos; Que las manos vactas son negación del hombre y de la historia. Repito las palabras de mis maes tros Que debertan estar inserí-tas en la primera hoja de mis li bros, en la Primera página de-= mis apuntes; tener siempre pre sentes sus consejos y esforzarme por acercar mi. conducta a s.us en señanzas. Palabras Que siguen= resonando en mi mente: *El maestro universitario jamásenseña dogmas; su cátedra es -Planteamiento de hipótesis en busca del conocimiento. * La tierra es un poema comenzado que hay Que conclufr. *La creación continúa haciéndose. Todos los d1as el hombre va ere ando su vida, su mundo y su de; tino. *Después de hablar, el silencio~ es la mayor Potencia del mundo; ensénate a usarlo. *Ayuda a prender esperanzas; - construye fraternidad aunque -sea sobre ruinas. *Cuelga de una estrella tu esperanza Y camina hasta alcanzarla; único camino para hacer algunacosa útil, único camino para sa lir del túnel, la mejor fórmul; Para ser alguien. Reitero mi veneración por misma 51 estros. Si alguna cosa positiva hubiera en.mis actos se lo deboa ellos. Y una de las obligacio nes de la especie humana es la gratitud. Les vivo por siempreagradecido. Agradecido al maestro que me enseñó las Primeras letras. Agradecido al maestro Que me aconseja, Que me sugiere, Que enjuga mis dolores, penas, sinsabores. Las enseñanzas de los maestros son permanentes y tienen el resplandor de la eternidad. Ayer discípulos Ser fieles a la vocación docente. Afirmar las verdades. Sembrar los sueños. Contagiar las esperanzas. Anunciar la profecta. Esto es estar enamorados de la profesión. Aqul radica la grandeza del magisterio. Hoy maestros; ayer supieron serdisclpulos. Maestros por voca-ción, no por equivocación. Más hermosa no podrta ·ser la tareacotidiana: enseñar a los jóvenes, para Que puedan volar y llegar-tan alto como lo deseen. Luegoa ellos corresponderá decidir st vuelan para subir a la modesta cresta de una ola, para llegar a la cima de una montaña o para -lanzarse en pos de una estrella. �Constancia en el estudio1 cons tancia en la investigación. - Constancia en la comunicación -con los alumnos. Constancia enla superación personal. El quehacer de los maestros: Luchar1perseverar y vencer. Generaciones y generaciones de brillantes profesionales del Derecho han sl do esculpidas .por los maestros. La labor cuantas veces ha llegado hasta el sacrificio1 mucho -mas allá del solo cumplimiento del deber. La perseverancia noes consecuencia ciega del primer impulso1 obra de la inercia. Es una perseverancia reflexiva. Con mano centelleante lanzan las meJ ores semi nas. Los frutos sonabundantes. La labor del maestro es calladaY llena de renunciaciones. Aslcomo el árbol se fertiliza con sus hojas secas1 y crece por sus propios medios1 el maestro se err grandece en las privacionesl enlos sacrificios1 en los desvelos; el que es maestral ante la inco~ prensión seguirá siendo maestro; ante el desprecio seguirá siendo maestro. El maestro esta por err cima de esos cardosl de esos br~ ñales. La misión del maestro es desper- tara la comunidad universitaria1 estrujarla y ponerla en pte1 en camino hacia el rompimiento de -las ataduras de la dependencia -cientlfica y tecnológica1 una delas metas. Esto es contribuír Pª ra hacer un México mas libre1 mas fuerte1 mas nuestro. Maestro por vocación Quien pretenda ser maestro de lanoche a la mañana1 Qué lejos esta de serlo1 tanto como el mar de la montaña. El maestro se hace un POCO cada dla. La campana1 antes de lucir impo-nente en las alturas y entregar-nos1 empujarnos y esperanzarnos con su música1 fue metal en las entrañas de la tierra Y materia candente en el crisol del artesano1 que la forjó con su frente -cargada de sudor1 y con el cora-zón perlado de cariño. La espiga antes de madurar y vestir con su manto dorado a la llanura1 fue simiente QUe1 tras de herir la tierral fue arrojada con amor por el sembrador y cuidada por él mismo durante tanto tiempo. den de la materta o en el del es plritu1 es salir de la prisión del cuerP01 es arrojarse al hura cán de la vidal es ser aquél qu; se es. El maestro es y hace ser. Cuando en verdad se atiende al llamado del magisterio1 cuando se es maestro por vocación1 ir sin alumnos por la vida es comoir sin estrellas Por el mar1 escomo emprender un viaje sin un libro. Imaginémonos un parque sin el trino de las aves. La fuerza suprema del maestro ra dica en su Pensamiento1 en su v~ luntad de rocal en su creativi-= dad transformadora y en su capacidad moral. Esa energla se mul tiPlica puesta al servico de los demás. Lo importante es nunca fatigarse de arrojar con alegria las mejores semillas del pensamiento; -tal vez muchas cederán si caen en tierra poco fértil o entre -Maestro es aquél que tiene lavo las Piedrasl pero una sola que Iuntad de hacer y no de poseer;= brote llenara sus ojos de ale--aquél que da1 que se da él mismol gria Y al corazón de esperanzas. sin reclamar nada a cambio; Maes tro es aquél que enseña en el au Al mar le ofrendan su canto lasla Y fuera de ella con el ejem-= olas Y las gaviotas; al mar el Dio. Distancia inmensurable en- poeta le entrega lo mejor de sus tre el Profesor y el Maest ro; el versos inspirados; al mar le tri Primerol enseña una técnical un- butan respeto ._. marinos y pescado= artel una ciencia; el Maestro es res; ~1 m~~ -le rinqen homenaje forjador de hombres1 es ejemplo1 cieQ torrent~s Que bajan desde es linterna en las noches impene la montaña .. El mar es -imponente trables de la vida1 es farol es- Y Io sabe1• P~ro. en su grandeza roblel lleva al corazón inQuietu prefiere ser humilde. des Y en la inteligencia siembra El maestro es como el mar. Los maestros son escultores de -hombres. Crear1 ya sea en el or52 _ estrellas. 53 �"NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA FUNCION SANCIONADORA DEL PODER ADMINISTRATIVO AL AMPARO DE LA CONSTITUCION" LIC. NORMA EVIA GUERRA GUTIERREZ El tema objeto de in estigaci6n que se inserta fue premiado con el tercer lugar y su publicaci6n en la Revista deDerecho, en el Certamen anual" Ser yQuehacer del Dr. Honoris Causa, Abelar do A., Leal verificado en el mes de-= julio de 1989. II , "Lo eQuitativo- escribe Aristóteles- ciertamente es justo,mas no según la Ley, sino como rectificación de lo justo Legal". • "Es necesario obedecer: Nopor miedo, sino en conciencia. Por esa misma razón ustedes pa-gan los impuestos, y los Que han de cobrarles son en esto los -- • s. Pablo, Carta a los Romanos. 13:5-7 55 .. funcionarios de Dios mismo. Paguen a cada uno lo que correspon de: Al Que Contribuciones, Contribuciones; al que Impuestos, Impuestos; al Que Respeto, Respe to; al Que Honor, Honorª . �I NT R o D u e e I p R O L O G O De conformidad con los lineª mientos prefijados en la Convoca torta Que alrededor del Certamen "DR. HONORIS CAUSA, ABELARDO A.LEAL"., publicó la Facultad de De recho Y Ciencias Sociales de laUniversidad Autónoma de Nuevo~León, este trabajo con pretensiQ nes de ensayo es presentado ama nera de breve investigación conel titulo de "NATURALEZA y CONT~ NIDO DE LA fUNCION SANCIONADORADEL PODER ADMINISTRATIVO AL AMP! RO DE LA CONSTITUCION". cional Y sus principales ramas,entre las que destaca por su ~ro pia naturaleza el Derecho Admi-nistrativo. Mayormente se vuelve compleja la tarea en patses como el -nuestro en el que se pone en s~rio conflicto la Teorta preconizada por Montesquieu., en su obra titulada "El Esptritu de las Le- . yes" en cuanto que la pureza desu sistema no es determinante~preciso en nuestro medio polttico jurtdico, considerando el peEl siempre discutido tema de culiar modo de sentir Y actuar Derecho Público, entraña polémi- del legislador nacional. ca e inquisición al calor de laEn consecuencia, las ideas Jurisprudencia, la Sociologt~ yla propia Filosofta que preside- vertidas -en nuestro apunte si-~en último analisis lineamientos- guen el patrón, el mold~ huma~is Y principios que dominan el or-- ta Y polttico que nuestros emi-den jurtdico en su maxima expre- nentes Publicistas plasmaron ensión que es el Derecho Constitu- el Supremo Ordenamiento. 56 Desde que el Estado modernoha devenido en estructura fundamental de la cosa polltica, y por consiguiente no sólo coordina sino que se supraordina a las demas subestructuras componentes de la vida estatal, el derecho público como tal ha adquirido -enorme relevancia. Superada de modo amplio la etapa Primitiva del derecho delmas fuerte sobre el débil y - -triunfante la tesis del eminente maestro Rodolfo Jhering postulada en "La lucha por el Derecho"Y "El fin del Derecho" en el sen tido de pugnar por el esplendor, Por las relaciones humanas bajola gula de un rectorado Pollticª mente consciente, la relación gQ bernante-gobernado se ha visto enriquecida con las lineas diref trices de una filosoffa del der~ cho que propugna por el reconoci miento de los valores humanos en todos los angulas de la vida comunitaria. Estas valoraciones y estas 57 oN consideraciones nos llevan QUiérase o no, a meditar detenidamerr te en las sesudas afirmaciones de los maestros de la antigüedad clasica para compararlas con laespeculación y la praxis politicista de nuestro tiempo, en mat~ ria gubernativa viva. , Que lejos estamos de aquella significativa aseveración polftl ca del eminente ateniense Platón cuando en "Las Leyesª habla delEstado ideal de su tiempo confor mado por hombres-oro, hombres- plata y hombres-hierro, dirigí-dos indiscutiblemente por una ma no férrea; o bien, de aquel pensamiento del maestro de Estagira., el insigne Aristóteles, relativo a una autoridad especfficamentearistocratica, pero de una opu-lencia que no se identifica conla adquisición y tenencia de bie nes terrenales o materiales., sino de la riqueza de espfritu, -abundancia de paz interior y pro pensiones anfmicas, muy Internas, de procurar el bien a los súbditos indistintamente de la post-- �ción que ocupasen en el concierto de lo social. bertad que ha sido el valor porexcelencia de todo lo humano. De i~ual modo, ya nos mantenemos a mayor distancia del pensamiento hecho realidad en materia pública de los escolásticos, en donde se identifica lo espiri tual con lo terreno, de tal suer te que el gobernante habrá de -serlo en función de Dios Y su -Reino, fórmula Que infortunada-mente es mal entendida y peor -practicada por algunas mentalidª des, lo cual provocarla tarde otemprano la corrupción pollticade sistemas y cosas comunitarias dando lugar al establecimiento-de feudalismos odiosos y absolutismos deleznables. Fórmula rectora que de igual manera en lo jurldico polltico hace cristalizar en la vida práf tica y en la historia de todos los pueblos la doctrina de Mon tesquieu, cuerpo de ideas que ha consagrado la clásica división de poderes de t~l suerte que --existan "los pesos y contrapesos" necesarios e indispensables en-tre los órganos detentadores leg1timos del poder para evitar -las arbitrariedades y las extralimitaciones funcionariales fu-nestas y desequilibrantes en los destinos de cualquier comunidad. En tales circunstancias lostiempos inmediatos al nuestro h~ bieron de contemplar el espectáculo polltico-jurldico de supresión de tales slmbolos de poderextralimitado en unos casos, o de poder carente de autoridad PQ lltica en otros para dar paso auna fórmula Que nada tiene de nQ vedosa "El gobierno del pueblo,para el _pueblo y por el pueblo". Principio este último que -pretende congeniar el esfuerzo de los súbditos con el anhelo d~ mocrático, en el marco de la li58 Entendida y practicada la te orla de Montesquieu concebida en sus términos como la doctrina -del equilibrio del poder polltico, por el mundo occidental de nuestros dlas, es claro que ha sufrido modificaciones y ha sido motivo de enfoques y perspecti-vas conforme a las exigencias PQ llticas imperantes, pero es in-discutible su señorlo y predominancia en lo fundamental, espe-cialmente en aquellos Estados -donde su Carta Fundamental de de rechos humanos reconoce la categorla de hombres lo mismo a go-bernantes que a gobernados. es decir el relacionado con la capacidad de Organización del PQ der Público en nuestro medio, atenor de lo establecido en la -Constitución Polltica de los Estados Unidos Mexicanos. Semejante estudio se derivahacia el análisis de algunas a-tribuciones de los Organos Públl cos con el correspondiente pro-blema que entrañan las consecuerr cias jurldicas en cuanto a su -cumplimiento o inobservancia. Cuestionadas las dos últimas hipótesis, se realiza a renglónseguido de modo preferente, un estudio sobre el carácter y la trascendencia de las Sanciones,las cuales para ser más inteligl bles reclaman una reflexión queen la brevedad del apunte no pu~ de ser exhaustiva como hubiera sido de desear. De· aqut proviene la siempre discutida división de poderes Que para los ideólogos puros -del derecho, y en el caso que nos ocupa en este apunte, del Derecho Administrativo no es -más que una división de funciones poltticas de alto rango, en virtud de que el poder es "Uno, indivisible, inalienabl-e e im-prescriPtible". Es indudable que el poder de bidamente instituido tiene su me jor arma y su mejor defensa, tarr to en lo interior como en lo exterior, en las consagraciones -que con el titulo de parte orgánica plasma su Constitución gen~ rala la par que los derechos -del hombre y del ciudadano que-dan debidamente resguardados y doblemente protegidos por el capitulo Dogmático general conocido como Garantlas Individuales. El poder sobrevive a sus titulares y por lo tanto mantienefrente a ellos cierta autonomlae independencia de estructura -ción y de forma. A través, entonces, de esteHay que enfatizar, ademas -breve apunte se ha procurado ha- que para cumplir con el Derechocer un trazo del Derecho Adminis º para mejorarlo es imprescinditrativo Público contemplándolo - ble conocerlo de modo más compl~ desde sus ángulos más peculiares, to posible, estudiándolo en to-59 Las abordamos, pues, desde perspectivas doctrinarias diversas, para luego incidir en la -consagración que recoge nuestroordenamiento positivo vigente. �dos sus aspectos y desde diver-- Departamentos Administrativos ysos puntos de vista. En el pre- un control más efectivo Y direcsente apunte y con la conciencia to de los Organismos paraestatade que, debido a nuestras múlti- les, agrupados en sectores espeples imperfecciones, la tarea -- cializados. que emprendemos está muy lejos Incuestionablemente Y por de alcanzar estos objetivos, tra tamos de ponderar el Derecho Ad- estar lntimamente ligado el te-ministrativo al través de los di nor central en io Administrativo ferentes ángulos de investiga--- a las cuestiones que plantea elción que ya hemos mencionado, -- Derecho Fiscal Contemporáneo, -sin la pretensión de haber desem sentimos que el estudio emprendl peñado una actividad exhaustiva- do quedarla incompleto de no inrespecto de la vastlsima temáti- cluir y analizar las modificaciQ ca y problemática del Derecho AQ nes que la perspectiva económica ministrativo, cuya expresión co~ jurldica y de polltica financiepleta exige una extensión enci-- ra han reclamado su consagración a través del Derecho Tributarioclopédica. como ángulo vital de la adminisCada institución Administra- tración pública. tiva, es susceptible no sólo deIndiscutiblemente, que no inspirar un estudio monográfico, sino de propiciar un tratado. - es la intención ni ha sido enmerr Cabe mencionar que el campo de - dar la plana a los doctrinariosla doctrina y docencia jurldica del derecho en materia tan delicontemporáneas reconocen un Derg cada, ni tratar de encontrar dis cho Administrativo superior que- torsiones teórico-prácticas en sea garantla de seguridad Y efi- el pensamiento del legislador; cacia para los particulares, a - simplemente se ha tratado de llg través de la re-estructuración - vara efecto un estudio de carác de los cuadros administrativos - ter critico y comparativo en alanteriores con una más adecuada- gunos respectos del siempre discontribución de la competencia - cutido Derecho Administrativo. de las Secretarlas de Estado Y 60 CAPITULO I ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL PODER PUBLICO Es pertinente promover un es tudio en torno al Estado como es tructura fundamental, en su Orgª nización y Funcionamiento. En una acepción más generalY repetida que viene de etapas anteriores, el Estado aparece co mo una comunidad polltica o auto ridad, formada por un poder Sobe rano organizado sobre un territo ria determinado. La teorla clásica mencionada alude a los elementos del Estado: Territorio,Población y Poder Soberano, de esta suerte para el estudio delProblema que nos preocupa el ele mento fundamental es el Poder in terior contemplado desde los ángulos técnico jurídico de consi derable importancia y que canfor man la idea del Poder Soberano y al mismo tiempo factor de equili brio en cuanto a los actos de au toridad, calificándose ambos aspectos de funciones formales y materiales de Poder. Los Primeros atendiendo al Organo que los cumple y lo segun do conforme con la naturaleza yla materialización de las multi61 mencionadas funciones, por lo -que algunas de las actividades que lleva a su consumación el Po der Administrativo tienen el ma: tiz material de lo jurisdiccio nal o de lo Legislativo, sin que por ello pudiera tildárseles deinvasión de función o violaciónde Principios constitucionales. Las actividades jurldicas -del Estado, están encaminadas ala creación y cumplimiento de la Ley; las actividades materialesson simples desplazamientos de la voluntad y las actividades -técnicas son las acciones y apti. tudes subordinadas a conocimien: tos técnicos Prácticos, instru-mentales y científicos, necesa-rios para el ejercicio de una -cierta actividad que capacitan al hombre para su bienestar. Si bien el Estado e~ un producto social, obra humana que se integra a lo largo de un proceso histórico, Pletórico de luchas sociales Y de intensa transforma ción de los grupos, es también: cierto que el Estado se Prevaledel derecho para asegurar los fi �nes que la sociedad se propone;Y al efecto el Poder del Estadose convierte en el más seguro apoyo, sometido desde luego al derecho de modo racional Y lógico. De nada servirla crear un orden Jurldico si al mismo tiempo no se crean los medios idó -neos para hacer posible la reall zación del derecho. De lo anterior, resulta quela teorla de los fines domina tQ talmente la vida del Estado, esun elemento necesario para deter minar si el ideal contenido en la norma constitucional no se -desvirtúa en el orden jurldico imperante y realiza un propósito no implicado en la norma suprema (se llama desviación de poder, cuando el funcionario se apartade la finalidad que encierra laLey). establecer las nomas Jurldicas -generaies, de donde se desprendeque el Estado Moderno es el creador del orden Jurldico nacional. B). La función Administrativa, es la función encaminada a regu lar la actividad concreta Y tutelar del Estado bajo el orden Jurl dico. En sentido moderno el Estª do es el promotor del desarrolloeconómico y social de un pals. C). Y la función Jurisdiccional, actividad del Estado encaminada a resolver las controversias, estatuir o declarar el derecho de un modo u otro. La Administración Pública seintegra con los siguientes elemen tos: 1. Tanto la doctrina clásica CQ mola legislación positiva, de esta suerte han reconocido tresactividades esenciales del Estado para realizar los fines conv~ nientes con el pri-ncipio lógicojurldico de la división del Po-der aplicado a la teorla constitucional: Organos de la Administraciónlos cuales constituyen unidades abstractas de carácter -permanente Que representan esferas especiales de compe-tencia y que en razón de ésta pueden clasificarse en órga-nos de autoridad y órganos a~ xiliares. 2. Titulares de los órganos de la Administración, representa dos por personas flsicas QueeJercitan las funciones Que - A>. La función Legislativa,QUe es la función encaminada a 62 al órgano correspondan, se -trata .de personas concretas Que pueden ir variando sin -que se afecte la continuidaddel órgano. Se clasifjcan en altos fun-cionarios, funcionarios y empleados. Esos elementos se coordi- nan en diversas formas para mentener la estructura unitaria dela Administración Pública; di--chas formas de organización admi nistrativa son la centraliza --ción, la desconcentración y la descentralización, Que a su vezrequieren ser estudiadas aunquesea sucintamente. A. CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA 1.- Naturaleza Jurldica. Tiene corno caracterlstica -Principal la relación de jerar-quta que une a los órganos inferiores con los superiores de laAdministración; tal relación desupra o subordinación origina va rios poderes de los órganos sup; riores sobre los inferiores, a= saber: A). Poder de decisión, que con siste en la facultad de realizar actos Jurldicos creado res de situaciones de dere-cho Y en la facultad de impo ner sus determinaciones. los órganos inferiores. C). Poder de mando~ que consiste en la facultad de los ór ganos superiores de dar órdenes e instrucciones a los órganos inferiores, indicán doles la forma en que debe~ ejercitar sus funciones. D>. Poder de vigilancia, consis tente, en actos Que tienden a dar ~conocimiento a los su perlares de la regularidadcon que los inferiores realizan sus funciones. E). Poder disciplinario, que -consiste en la facultad deimponer una Pena disciplina ria Y el cual se eJercita: cuando los inferiores fal-- B). Poder de nombramiento, con sistente en la facultad de los órganos superiores paradesignar a los titulares de63 �2.- Contenido y Alcance Normativo. tan al cumplimiento de las obligaciones Que impone la función polltica. F). Poder de revisión, consisten te en las facultades de otor gar aprobación previa, sus pender, anular o reformar -los actos de los inferiores; estas tres últimas faculta-des de, 1van de la falta de oportunidad o de la ilegalidad de los propios actos. G). Poder para la resolución deconflictos de competencia, consistente en la facultad de resolver los casos de duda en la competencia de losórganos inferiores. Del contenido de cada una de las resoluciones de poder menciQ nadas se deduce el alcance en la esfera de lo administrativo, Y asimismo su conformidad normativa que les da el matii de norma de derecho público supraordinante. Puntos de vista Que han sido ampliamente abordados por juristas y publicistas de nota, criterios que al final de cuen-tas coinciden en la consagració~ doctrinaria Que se consigna en nuestros siete apartados. B. LA DESCONCENTRACION ADMINISTRATIVA a ella, distribuidos en regio-nes geográficas adecuadas, pero Que en todos los casos Quedan sujetos al poder jerárquico dela autoridad central. 1.- Naturaleza Jurldica, con tenido, Alcance ción Normativa. y Proyec Es un procedimiento técnicojurldico Que consiste en la dele gación de ciertas facultades dedecisión de los órganos superiores en favor de órganos inferiores internos de la misma Adminis tración o en organismos externos La desconcentración debe efectuarse con fundamento en un ordenamiento legal, pues la com petencia de las autoridades públicas sólo puede originarse en la ley. 64 1 C. LA DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA 1.- Naturaleza Jurídica, la explican en el Plano del Dere cho Administrativo. Contenido, Alcance y Proyección Normativa. Consistente en confiar la re alización de algunas actividades administrativas de órganos Que guardan con la Administración -central una relación diversa dela jerarqufa. La descentralización actminis trativa se realiza exclusivamen= te en el ámbito del Poder Ejecutivo, es creada por el Poder Cen tral; su caracterfstica princi-= Pal consiste en que los funciona rios Y empleados que la integran gozan de una autonomfa orgánicaY no están sujetos a los poderes jerárquicos existentes en el régimen centralizado. Sin embargo, no dejan de existir facultades de parte de las autoridades centrales, las necesarias para conservar la uni dad del Poder, subsistiendo pri~ cipalmente el poder de vigilan-= Cia. La descentralización por colaboración destaca una serie deelementos Que la constituyen y 65 Algunas de tales características son la autorización de las instituciones admitidas a colaba rar; la facultad de vigilancia,Y la de control que se reserva la Administración central respec to de las instituciones colabora doras. En esa virtud el acto de autorización es un acto administra tivo, pues es un acto-condición= Que determina la aplicación de una situación jurfdica general creada de antemano, a un caso -particular; dicha situación jurl dica sólo puede ser modificada revocada por otro acto adminis-trativo, cuando la Ley asf lo prevenga Y Precisamente en los términos en Que ella lo establez ca. o A su vez, tanto 1a·tacultadde vigilancia, como la de con -trol suponen el poder de retirar la autorización, de vigilar la selección del personal y de comprobar continuamente el funciona miento de la institución colaboradora. �tad0, se descarga al poder central del cumplimiento deimportantes obligaciones, ala vez que se evita el crecl miento anormal del poder del Estado al permitir que los-interesados en el servicio intervengan directamente ensu manejo. Además, si el organismo descentralizado llega a soste-nerse por sus propios recursos será innecesario el im-puesto como fuente indispensable para mantener el servi cio. El régimen de descentralización adopta tres modalidades, -que pueden resumirse del siguien te modo: -A).Descentralización por región: consiste en el establecimien to de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos correspondientes a la población radicada en un determinado territorio. A través de esta modalidad de descentralización se sa-tisfacen en forma efectiva las ideas democráticas, pues se concede oportunidad a los interesados de elegir las au toridades que manejarán susintereses comunes y de ejercer sobre tales autoridadesun control a través de la -opinión pública. las instituciones colaborado ras de la Administración en tales tareas se clasifican -asimismo en tres grupos~ 1. Organizaciones que colaboran en la función consultivaº de preparación, cuyas repr~ sentantes son la Cámaras de Comercio e Industria y las -Asociaciones Agrícolas. 2. Organiiaciones que colaba ran en la función de ejecu -~ C). Descentralización por colabQ ración: es una forma del -ejercicio privado de las fun ciones públicas~ pues se pr~ senta al encomendar la Administracíón a ciertos organi~ mós constituidos por elementos particulares -que no fo[ man parte. de la misma Admi-B). Descentralización por servinistraciOn-, el desempeño de cio: se trata de una organifacultades de consulta, de zación administrativa encardecisión o de ejecución. gada de realizar atribucio-Este régimen se caracterizanes estatales de carácter -por el ejercicio de una actl técnico, a través de funciovidad desarrollada en inte--narios y empleados que tie-rés del Estado y porque se nen la preparación técnica ejercita dicha actividad ennecesaria. Por medio de es nombre propio de la organizª te sistema se satisfacen efl ción privada. cazmente las necesidades coEs pertinente señalar que -lectivas encomendadas al Es66 _, 67 ción, que son las empresas concesionarias, las contra-tantes de contratos administrativos y los establecimien tos de enseñanza incorpora-dos. 3. Organizaciones que colaboran en la función de decisión Vgr.: Los Comisariados Ejidales establecidos por la legislación agraria. �CAPITULO II ATRIBUCIONES DE LOS ORGANOS PUBLICOS Expuesta la naturaleza ~u~1dica de la Organización Administrativa, es posible entrar al e~ tudio de las Atribuciones de los Organos Públi· cos y en esa tesitM cabe hablar de semejantes -r a, bl. cualidades del poder pú ico. A. LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Obra en los anales de la ju~ ticia administrativa de todos-~ los paises, la frecuente tle~al1 dad de los actos administr~tivos. Registran también la dificil labor de los tribunales par~ encaM zar su legalidad o destruir susefectos. Esta es la realidad familiar en la Administración Pública ~eMéxico, por lo que es necesarioreflexionar sobre la form~ en -que los actos administrativo: -acatan el principio de legalidad, su eficacia sin menoscabar_sus propósitos de interés público ra el control mismo de esa lega- Pública, sólo entrevera la trascendencia que representa _conoce[ 1o. Es desde luego, el instru-mento juridico indubitable, _con1 que se manejan los negocios :úblicos más delicados, no obs-tante su jerarquia menor en la clasificación general de los actos juridicos. Pª Participa ciertamente de -otros actos del Estado como lo son los actos jurisdiccionales Y los actos legislativos comprometidos todos a dar realidad de la fórmula conocida: estado de derecho. Cuando se piensa que el acto administrativo es el núcleo d~ la conducta de la Administración En fin, el acto administratl vo no ha sido analizado más quecomo temática de una teoria gene ral que se ha impuesto el e~am~n de conceptos, elementos, princi- lidad. 68 Dios~ en su concepción puramente cientifica olvidando o relegando a muy secundarios términos la rl queza dinámica del acto y la mina de sus experiencias. y por ende la Administración Pública rederal, deberán aJustar su conducta a los dictados del mismo. A la problemática de la no-ción, precede con mayor interésjurldico y Práctico saber qué bª se sirve de apoyo para el acto administrativo. Es bien sabidoque esta base es la Ley, o Parahablar con mayor exactitud, el principio de legalidad. El acto que nazca sin esta base, será inexistente o perderá toda validez juridica, y conse cuentemente no alcanzará a reali zar los fines para los que le -dio origen la Administración, -- sin mengua de reclamar por la -via Jurisdictional su irregulari dad jurldica. Ya se conocen las palabras con que se llega a su formación: "Ningún órgano o funcionario -podrá realizar cond~,cta alguna Que no esté expresamente autorizada-· por la Ley". En todas las cir-cunstancias modernas que prohiJa el Estado de Derecho se entiende que todos los órganos del Estado, legislativos, Jurisdiccionales y administrativos realizarán sus funciones suJetos siempre a normas Juridicas generales y abs -tractas. Cabe preguntat,len qué medida o como cumple o acata en el pais, la Administración PúblicaFederaL tal Principio? En el terreno teórico existe ya una respuesta, se consideranpresunci'onalmente legales los ac tos administrativos; se parte -pues· de la presunción de su lega lidad, en consecuencia la Admi-nistración Pública Federal actúa apegada a la Ley. Sin embargo,no es asI, pues la presunción de legitimidad a que se reriere laEstas normas pueden encontrar doctrina no es "Juris et de Juren se en la Constitución u hospeda-- sino "Juris tantum", es decir das en la legislación en general, que se puede dudar de esa legiti sin que la diferente Jerarquia - midad y probar que el acto no se debilite o palidezca el Princi-- apoyó en la Ley. Dio. En el gobierno supremo del derecho, los órganos del Estado, De las anteriores lineas se69 �deduce con toda claridad Que lapresunción de legalidad de los actos administrativos, como verdad sustantiva no existe, aunQue se reconoce Que en el campo de lo jurtdico-procesal si llega atener un significado y un valor. No rin razón la propia normajurldica suprema del pats ha proclamado como derecho del administrado o gobernado el poder de exl gir Que el órgano o autoridad acª te ese principio fundado en la -Ley, a saber: Articulo 16. "Nadie puede ser molestado en su pe[ sona, famiiia~ domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimierr to". Invocar esa presunción sin conocer su verdadero alcance, en los campos sustantivos y procesa les es absolver a la Administración sin haber tenido la oportunidad de juzgarla. Avala esta idea, el compromiso Que adQuiere Derecho que está plenamente todo funcionario titular del órgano administrativo, a tenor de- garantizado por la vta procesal del juicio de Amparo, protector la referencia consagrada en el ~rttculo 128 de la Constitución- de esos derechos del hombre y de"Todo funcionario Público, sin - fensor de la Constitución. excepción alguna, antes de tomar No existe salvo-conducto para posesión de su encargo, presentª rá la protesta de guardar la --- la ilegalidad de los actos admi-Constitución y las Leyes que de- nistrativos en ninguna presunción jurldica. ella emanen". Para la administración el caEl texto constitucional transcrito sólo ha sido una mera mino obligado es realizar exctus1 fórmula que acompaña a la solem- vamente los actos expresamente a~ nidad o austeridad con que se to- torizados por la Ley, y de esta ma el cargo o el empleo; encie-- manera dará cabal cumplimiento al rrá por el contrario una preson- principio de la legalidad. Si la ción desmentida por las senten-- Ley no autoriza al funcionario acias de los tribunales federales realizar una conducta no podrá af o desvirtuada en la práctica ad- tuar y en consecuencia tampoco -ministrativa. crear acto administrativo alguno. Puede la Ley no fijar ninguna prohibición; pero esto no hade entenderse como v1a abierta para que el funcionario actúe -t~l Y como si tuviera autoriza-ción. Precisa aclarar, entonces, qu~ cuando la administración realiza la función administrativa no_presupone Que se está cum---' pliendo con el Principio. ~l Principio es por ahora -reunir Y agrupar las definicio-nes de función administrativa yde cualquier otra función esta-t~l. P~r lo que la función admi n~strativa posee su propio conte nido. En suma, la realización de la función administrativa no pre s~p~ne el cumplimiento del Drin= ci~io de la Legalidad. En la -Primera la Administración realizará _los actos administrativos qu~ Juzgue necesarios para cum-Plir con el mandato o fines de la Ley. Pero si esta última no le -proµo:cionara todos los medios apropiados para -hacer efectivosestos fines Y consecuentemente la positividad de la ley misma,se verá ante la disyuntiva que es común en la vida administrati v~ optar Porque los fines se rea licen {violando el Principio de= la Legalidad) o limitarse hastaque la ley le autorice, Y los fi nes quedarán sin cumplirse. Con el anterior razonamiento Queda acentuada la diferencia -que Priva cuando menos en el Dere~ho_Administrativo, entre el P:incipio de legalidad y ejecu-ción de la Ley. Se c~ncluye que el Principio de. Leg~l~dad, base ineludible de la actividad administrativa nunca d~b~ verse como obstáculo Y o~osic1ón a los fines de la Admi nistración Pública. . 70 B. EL PODER SANCIONADOR DEL ESTADO. 1.- Antecedentes Históricos . La historia del Derecho Pen~l T:ibutario en la antigüedad es la historia de la fuerza brutalmente aplicada a obtener el pago de las prestaciones tributarias que pesa ban sobre los súbditos. 71 �La pena de muerte1 la confis- libertad1 el censor tenla la fa-cación1 la pérdida de la liber-- cultad de formar el censo1 detertad y de los derechos pollticos- minando las personas que perteneo civiles1 la multa y los recar- clan a la comunidad1 sus bienes1gos excesivos1 etc,1 eran las -- Y la regulación de sus prestacioconsecuencias que se produclan - nes con que cada una de ellas esgeneralmente- por el incumplimierr taba obligada a contribuir; co--to de las obligaciones para el - rrespondia al cónsul castigar con penas corporales y aun con la pefisco. na de muerte al ciudadano Que inA).- En Egrpto1 en tiempos - cumplla sus obligaciones relati-de los faraones (559-525 A.C.>1- vas a la formación del censo o -todo egipcio debla presentar ca- que daba informes falsos. da año a las autoridades una deAl extenderse el Imperio Romª claración de sus medios de existencial que servia de base para- no se exigla de los territorios el cobro de tributos bajo pena - sometidos una contribución denomi de muerte en caso de desobedien- nada "Stipendium" destinada a pagar los sueldos del ejército vencia o fraude. cedor; posteriormente1 cuando las B).- En Grecia se castigaba- provincias fueron consideradas co el fraude con multas excesivas - mo parte de los bienes de dominio cuando se trataba del impuesto - público1 se denominó a dicha consobre el capital y otras contri- tribución "Fectigal" en caso de buciones; el causante ateniense- falta de pago de estos tributos que solicitaba una exención era se aplicaba la pena llamada "Pigcastigado con la degradación c1- noris Capio" que consistia en lavica1 perdla sus bienes Y se ha- privación de algunos o todos loscia merecedor de la pena de muer bienes del deudor1 o destrucciónte1 según la ley del año de 356 de los mismos. A. C. La evasión del impuesto denoC).- En Roma1 cuando la comu minado "Portorium" daba lugar a nidad no podla cubrir los gastos la confiscación de las mercancias públicos con los productos de -- objeto de ese impuesto1 el cual sus bienes1 podia exigir de los- tenia un triple aspecto: de aspee ciudadanos1 so pena de perder su to aduanal1 porque se exigia a la 72 entrada y salida del Imperio o de las provincias que lo compo-nian; de peaje o tasa establecida por el paso de ciertos cami-nos o puentes; y de alcabala o derecho exigi-00 por una ciudad sobre las mercanclas que se in-troduclan a ella; se confiscaban también las mercanclas que estaba prohibido exportar. Todos los objetos decomisa-dos se vendlan en subasta pública pudiendo el antiguo propietario readquirirlos en ella. Si el viajaro incurrla en errorl -sin intención de fraude1 deblandevolverse los objetos confiscados provisionalmente1 pagando en cambio1 el doble de los impues-tos ordinarios. En el Derecho Romano encon-tramos el origen de la palabra "multa" designando a la pena pecuniaria impuesta a un particu-lar y destinada a ingresar al pa trimonio de la comunidad; la mul ta era la expresión más frecuente de la "Coercitio" que consistla en la potestad de los magistrados de hacer cumplir coercití vamente sus determinaciones. En la época republicana la imposición de multas en cuestiones fiscales correspondia a 1os- censores1 pues ante ellos se ven tilabBG las reclamaciones para incumplimiento de las obligaciones patrimoniales que tenlan los individuos para con la comunidad; durante el Imperio esta jurisdif ción Administrativa pasó a los procuradores imperiales y a losPrefectos del Erario. La voz "multa" significaba multiPlicación1 en virtud del a~ mento que acostumbraba hacerse de la cantidad que habla de pa-garse con cada nueva desobediencia1 pudienQo aumentar dla por dla1 a fin de romper la resisten cia del multado. Incidentalmente1 a la multa expresada en cab~ zas de ganado se le denominaba multa "iusta" y a la que no se señalaba en esta formal multa -"iniusta". También recibian distintas denominaciones según la autori-dad que las imponia; as11 las fi jactas por los Comicios se llamaban "multa irrogata" y se destinaban a los gastos del culto; -las señaladas por los Magistra-dos se denominaban "multa dicta" y se canalizaban al servicio público o al Tesorero1 al que iban también las multas impuestas por los Tribunales. �mercanclas y vehlculos Y encare~ lación. En el siglo XV las pe nas corporales y las sanciones se multiplicaron con el desarrollo de la fiscalidad real; los colectores reales estaban facultados para imponer pris ión a los habitantes más ricos de la re--gión y obligarlos a pagar las -cuotas debidas por otros causantes incumplidos; la falsifica--ción de las marcas que comprobaban el pago de los impuestos -adeudaaos se sancionaba condenan do a los infractores a ser quemª dos o colgados. También se aplicaban sancio-nes en caso de mora que no constl tuyera fraude, se utilizaban laspenas de prisión y tortura, ade-más del pago de recargos muy elevados. D).- En el Derecho Germánicoprimitivo no hay propiamente un sistema fiscal y, por tanto, no se encuentran antecedentes de san ciones por incumplimiento a las obligaciones tributarias. Seconocla la multa, pero aplicada ensu aspecto penal como sustitución a la venganza privada ejercida -por la victima del delito o por sus parientes. En 1810 se crearon Cortes Aduaneras que aplicaban sanciones consistentes en trabajos forza-dos por lo menos durante 10 años y con marcas infamantes, pena de muerte, confiscación y quema demercanclas. Es hasta el periodo Franco -(del siglo VI hasta 887) en donde encontramos una referencia a sanciones fiscales, pues los reyes carolingios imponlan una multa de sesenta sueldos de oro a los contribuyentes que evadlan los merca dos establecidos para no pagar los derechos de locación. F>.- En el Derecho Patrio Y su época precortesiana contemplª mos sanciones o infracciones fi~ cales sumamente rlgidas. Entrelos aztecas los indios de la elª se común deblan pagar tributos a los grandes señores de México, Texcoco y Tlacopan, a los caci-ques, a los nobles, a los "calPM llis", a los templos, a la milicia; dicho tributo consistla enprestaciones en especie Y en ser E>.- En el antiguo derecho Francés las sanciones en materiafiscal eran severlsimas. Las Ordenanzas de Compiegne de 1388, es tableclan que las infracciones re lacionadas con los impuestos so-bre venta y feria eran sanciona-das con multas, confiscación de 74 personales, se cobrabancolectivamente (por pueblos, bª rrios, o grupos> y su incumplimiento tenla por sanción la pena de muerte. VICIOS r Igual pena se aplicaba a -los recaudadores o "calpiques"que cobraban más de lo que de-blan pagar los súbditos. En la época color.1al se conservaron las tasas establecidas en el p~ rlodo precortesiano, mandándose que los tributos fueran moderados y cómodamente pagaderos, d~ jando a los indios con que cu-brir todas sus necesidades. Al principio de la conquista se pagaban los tributos en especie y servicios personales. A fines del siglo XVI se esta-bleció una tasa en efectivo para el pago del tributo y sólo excepcionalmente continuaba pagándose en especie; los abusosen el cobro del tributo eran -considerados como un delito. por 4 años. Aquellos que reciblan o la--braban Plata sin pagar el impuesto del "quinto real" eran condenª dos a muerte y a perder todos sus bienes. A los que evadlan el pago de la alcabala sobre todo lo que se vendiera, comprara, cogiera y criara se le exigla lo omitl do y cuatro tantos más, incurrierr do también en la pena de prisión. Esta visión histórica de conjunto nos permite comprobar la i~ portancia que tiene, sobre todo,la injerencia del Estado, soberano aún en el campo de las obligaciones administrativas. 2.- Concepto y Naturaleza -Jurtdica de la Sanción. Elemento esencial de la no-ción de lo jurldico es la caracterlstica de coactividad, coerci bilidad o autarquta, que se incluye en todas las definicionesdel Derecho como inherentes a su naturaleza misma, de tal maneraque no puede concebirse un derecho que no sea coactivo, coercitivo, autárquico. La falta de registro de las mercanclas se sancionaba con la confiscación; a los oficiales de los envlos que llevaran ta les mercanclas se les castiga-· La sanción es, por tantol un bacon la confiscación de todos concepto jurldico fundamental al sus bienes y el destierro perpe igual que las nociones de supues tuo del Reino y de las Indias - to jurldicol personal derecho -- 75 �subjetivo y deber jurldtco. --Basta recordar la célebre fórmula o estructura lógica de la --norma jurldica expresada por --Kant: "Si A esl debe ser B; si-B no es1 debe ser C"1 en la que"C" es premisa que implica la -sanción. Y Francisco Carnelutti enseña: 'S~ llama sanción al señalª miento de las consecuencias quederiven de la inobservancia delprecepto. Y como la sanción hade estimular a la observancia -del mismo1 tales consecuencias han de ser desagradablesl es decir1 han de consistir en un mal". En el mismo Plano lógico-jurldicol la sanción ha sido defiPero es evidente que existenida por Eduardo Garcla Máynez- una gran diversidad de sanciones como la "consecuencia Jurldica-- que caben dentro de estas defin! que el incumplimiento de un de-- ciones de carácter general1 queber produce en relación con el- se refieren al concepto de san-obligado". Dada su naturaleza-- ción en sentido lato1 y para elformal1 en esta definición no -- total conocimiento de las consese consigna una nota que es pro- cuencias jurldicas indicadas espia de toda sanción: su carác--- necesario clasificarlas y estu-ter desfavorable1 desagradable- diar particularmente cada espe-º adverso al que la sufra. cie. Garcla Máynez sólo toma en-consideración su aspecto de consecuencia jurldica por el incumplimiento o infracción de la --norma. En cambio1 otros auto--res ponen de relieve esa carac-terlstica de la sanción. Asl -Claude Du Pasquier la define como "la consecuencia establecidapor el Derecho a la violación -de una regla jurldica: consti-tuye una "reacción"1 es decir1-en general un acontecimiento --desfavorable al autor de la violación't. 76 3.- Clasificación de las San clones. La diversidad de sanciones es muy amplia. En unos casos el Derecho para establecer el orden jurldico violado por la transgr~ sión a la normal pretende destr~ ír todo lo hecho en coAtra de é~ tal Privando de efectos a los af tos realizados en contravenciónal precepto jurldico. Entoncesestablece como sanción la nuli-dad de tales actos. Otras veces1 en ausencia del cumplimiento voluntario de la -obligación establecida en la nor ma1 impone forzosamente su obser vancia1 constituyendo esto el -cumplimiento forzoso. Cuando no es posible obtener la realiza -ción coactiva de la obligación1se crea la posibilidad de exigir una prestación equivalentel o irr demnización1 que es también unasanción que PeFsigue restablecer el orden jurldico transgredido1volviendo las cosasl dentro de lo posible1 al estado que tendrl an antes de la violación1 mediarr te la reparación de los daños su fridos. gida v la que constituye el contenioo de la sanción ya quel por regla general1 las sanciones setraducenl en relación con el sujeto a quien sancional en debe-res que le son impuestos a con-secuencia de la violación que da origen a un nuevo deber1 constitutivo de la sanción. Garcla Máynez hace notar que pueden darse dos situaciones: la de "coincidencia" y la de "no -coincidencia". En la primera se refiere cuando estamos en el caso del cumplimiento forzosol que es la más frecuente en el dere-cho Privado; en la segunda hipóLa Pérdida de los derechos - tesis1 no es posible conseguir constituye igualmente una san--- de una manera coactiva la obserción que el derecho utiliza con- vancia de una obligación1 pero gran frecuencia; y por últimol - existe1 en cambio1 la posibili-hay ocasiones en que el derecho- dad de exigir oficialmente del violado no puede ser restableci- incumplimiento que realice una..._ do en el caso concretol pero si- prestación equivalente a la quees posible aplicar al infractor- dejó de realizarl la sanción tie una sanción; la penal que tiende ne entonces como fin la indemnia evitar1 a reprimir la repeti-- zación POr los daños y Perjui--ción de hechos illcitos simila-- cios sufridos. No hay coincidenresl mediante la intimidación y- cia de la conducta obligatoria la ejemplaridad. con el contenido de la sanciónl sino sólo una relación de equivª Garcla Máynez basa su clasi- lencia. ficación en la finalidad que Per siguen las sanciones y en la reDentro de esta hipótesis calación existente entre la conduc be también la figura Jurldica -ta ordenada por la norma infrin- del Castigol cuya finalidad inme 77 �diata es aflictiva, es decir, no persigue el cumplimiento del deber Jurldi~o primario ni la ob-tención de prestaciones eQuiva-lentes. Penal. Se aproximan a éstas las del derecho Administrativo: "mul tas fiscales, cancelación del -permiso para maneJar un automó-- Menciona el ilustre maestroGarcla Máynez Que pueden presentarse las siguientes formas compleJas o mixtas de sanción: A).- Cumplimiento más indemnización. B).- Cumplimiento más castigo .. C).- Indemnización más castl go. D).- Cumplimiento más indemnización más castigo. Por su parte, Carnelutti señala "dos especies elementales de sanción" determinadas por el propósito Que persiguen: A).- La restitución, Que tie ne una eficacia de modo predominante satisfaciente respecto altitular del interés protegido -por la norma y se realiza para Que se remueva la violación. vi 1. . . . " B).- La pena, tiene un fin predominante aflictivo Y se apll ca porQue la violación se ha pro ducido. Por su parte, Claude Du PasQuier clasifica las sanciones en razón del fin que persiguen: A).- Sanciones Que constrt-ñen al rebelde a hacero a cumplir por la fuer za aQuello Que se niega a eJecutar. B).- Sanciones Que restablecen en la medida de loposible la situación an terior a la violación. C).- Sanciones penales, pena lidades administrati--vas, destituciones. Al lado de la distinción entre las dos especies elementales de sanción Que responden respectivamente a un fin esencialmente satisfaciente o aflictivo, Carne lutti indica Que existen figuras intermedias, en las Que los ca-racteres antitéticos se atenúanY mezclan, siendo la mas conocida el resarcimiento. Ahora bien, para concluir es te apartado sólo resta incluir lo que por muchos Juristas con-temporáneos se ha discutido so-- A esta categorla pertenecentodas las sanciones del derecho78 bre si el Derecho Penal es uno solo o si debemos de hablar1 de un qERECHO PENAL TRIBUTARIO, autónomo del Derecho Penal Común. Las diferencias o particularismos propios del Derecho Penal Tributario sólo lo apartan del Derecho Penal Común en algunos aspectos; pero ~mbos parten de la misma base común. Las Principales diferencias Que se observan son: A).- El Derecho Penal Tribu tario concibe la reparación ci vil Y delictual; en cambio el De recho Penal Común sólo la delic: tual pues cuando hay lugar a lareparación del daño, ésta se gra dúa o determina conforme al Dere cho Privado. B).- El Derecho Penal Tributario sanciona no sólo hechos de lictivos, sino también hechos y: omisiones no delictivas; en cambio el Derecho Penal Común sólosanciona hechos delictuosos. C).- El Derecho Penal Tributario sanciona tanto a las perso nas flsicas, como a las personas morales, en cambio, el Derecho Penal Común sólo a las personasflsicas. 79 Di.- El ·Derecho Penal Tribu- tario imputa responsabilidad alincapaz Y lo sanciona con penaspecuniarias; en cambio para el Derecho Penal común el incapaz no es responsable. E).- El Derecho Penal Tribu tario puede sancionar a personas que no intervienen en la rela -ción Jurldica Tributaria, como a los agentes de control; el Derecho Penal Común sólo puede san-cionar a los que intervinieron en la Comisión del Delito y a -los que encubren a éstos. F).- El Derecho Penal Tributario tratándose del delito, eldolo, se Presume, salvo prueba Plena en contrario; en cambio, para el Derecho Penal Común el dolo no se presume. G).- El Derecho Penal Tributario a veces sólo tiende a obte ner la reparación del daño, en: cambio, el Derecho Penal Común tiende Principalmente, al castigo corporal Y, secundariamente a la reparación del daño. 4.- La Finalidad de la San-ción Administrativa. Es sabido Que en el DerechoPrivado la finalidad de la san-- �ción consiste en el resarcimiento de los daños y perJuicios Que el incumplimiento de la obliga-ción ocasionó a una parte. En el Derecho Penal, en cambio la finalidad de la pena es infligir un sufrimiento al culpª ble de un hecho delictuoso. Erario perciba intereses por los daños~ perJuicios Que se le oca sionan al no pagársele puntual-mente los gravámenes; Y constitu ye una fuente de recursos inde pendiente por cuanto Que la re-caudación por este concepto es bastante elevada. La analogla de las sanciones administrativas ·con las penalesse advierte también en Que pue-den clasificarse en" principa-les, accesorias y subsidiarias". A). Las principales son lasque impone la autoridad administrativa como castigo por trans-gresión de la norma, a su vez -pueden ser pecuniarias y privati vas de la libertad. De igual modo, en el Derecho Tributario la finalidad Que se busca con la sanción, es Que elcontribuyente cumpla puntualmente sus obligaciones fiscales, -con el obJeto de asegurar la efl ciencia y regularidad de los ser vicios públicos o de las necesidades sociales que están a cargo del Estado. B).- Las accesorias son las Que recaen sobre los obJetos Y medios materiales con los Que la transgresión se ha realizado, -Vgr.: el cambio de obJeto o me[ caderlas, la inhabilitación para el eJercicio de derecho Y el desempeño de funciones, la suspen-_ sión de empleos y la interven--ción permanente. Para Méndez Aparicio, la pena o sanción en el Derecho Trib~ tario es, por una parte, mani-festación de defensa pecuniaria; por otra en grado varlableJ rec~ peración o resarcimiento moratoria; y finalmente una fuente derecursos independientes. Es una manifestación de de-fensa pecuniaria, en virtud de-Que con ella el Estado hace proteger los créditos fiscales Quele corresponden; es una forma de recuperación o resarcimiento mo_ratorio, por ser Justo Que el C). Las subsidiarias Que se imponen cuando la sanción princl pal no puede ser cumplida, por eJemplo, la privación de la li-bertad (arresto) resultado de la 80 conversión de una multa Que no-se paga por insolvencia del in-fractor. Las anteriores clasificaciones han sido aceptadas por las diferentes legislaciones, asimis mola nuestra, y la aplica el Có digo Fiscal de la Federación -atendiendo, a las facultades dela autoridad sancionadora, en -forma de imposición de pena pecg niaria atendiendo a las facultades discrecionales. En el pri-mer caso la multa a imponerse va de un mlnimo a un máximo, por lo Que la autoridad Administrativadebe de explicar el por Qué delmonto de la sanción que se impuso; en el segundo caso, la autoridad sólo debe de cuidar que el acto que se sanciona con multa fiJa esté señalado como in--fracción y que a ésta le corresponda ese tipo de multa. En la multa discrecional laautoridad debe tomar en cuenta las causas Que dieron origen a la infracción; el grado de prepa ración del infractor; su situa-ción económica; y si es o no reincidente, etc. En cambio en lainfracción Que se sanciona con multa fiJa, la autoridad adminis trativa se desatiende de todo lo anterior. En nuestra legisla--81 ción la multa máxima que se imPQ ne, trLJtándose de omisión de con tribuciones, es hasta de 150%, en tratándose de otro tipo de in fracción, puede llegar a -----$ 200,000.00; multas que puedenaún incrementarse en un 20% si hay reincidencia Que se considera agravante. Por lo que toca a la sanción Privativa de la libertad, tienecomo finalidad infligir un casti goal contribuyente delincuente. El delito podrá extinguirsecuando el fisco Federal lo solicita antes de que el MinisterioPúblico Federal formule conclu-siones, solicitud que sólo podrá pedirse si el procesado paga las prestaciones originadas por el hecho imputado, o si el Juicio del propio Fisco ha Quedado ga-rantizado en el interés Fiscal. Por otro lado, en materia -fiscal, _el legislador establecedos clases de sanciones: pecunia rias o multas y Privativas de li bertad. Ante la imposibilidad de Que las autoridades fiscales pudie-ran aplicar las reglas que parala imposición de sanciones establecla el Código Fiscal de la Fe �deración de 19661 que contenta sólo multa apoyadas en faculta-des discrecionales1 hoy se adopta la clasificación de multas -discrecionales y no discrecionales1 en la comisión de infracciº nes por incumplimiento a obligaciones tributarias1 y las pode-mos clasificar de la siguiente forma: Los arttculos 76 y 78 del Có digo Fiscal de la Federación regula: I. Infracciones descubiertas con motivo de una revisión fis-cal. mencionados en el inciso an terior1 pero antes de la no titlcación de la resolución determinante de los crédi-tos omitidos. Por lo que respec ta a las atenuantesJ se encuentran regul a das en los articulos 75J f rac--ción VI Y 76J fracción II y consisten en: C). 150 % de las contribuciones omitidas en todos los demas casos. Debemos exceptuar el cumpli miento extemporaneo1 pero espontaneo1 ya que por disposición del articulo 731 no da lugar a imposición de "anción alguna. A).- Reducción del 20% del monto Las agravantes se estable-cenen el articulo 77 de la siguiente manera: AquI supone el caso de que la autoridad esté ejerciendo sus facultades de comprobación. A). 20 % del monto de la contri bución omitida1 en casos de reincidencia. Las acciones consistiran enuna pena pecuniaria consistenteen: B). 60 % del importe de las con tribuciones omitidas1 en ca so de utilización de docu-mentos1 sin derecho a ello1 o falsos1 asl como violacio nes a obligaciones que de-terminan la forma de llevar la contabilidad de las personas. A>. 50 % de las contribuciones omitidas1 cuando su pago ocu rra antes del cierre del acta final1 o de la notifica-ción del oficio de observa-ciones. C). 50 % del importe de las con tribuciones retenidas o recaudadas y no enteradas. B). 100 % de las contribucionesomitidas cuando sean cubiertas después de los supuestos 82 de la multaJ si se paga aen tro del mes siguiente a lafecha en que se notifique al infractor la resoluciónde sar ~ i ón. terminación. los casos de infraccionespor incumplimiento de obligacio-nes tributarias formalesJ los articulas 79J 81 y 83 presentan lasiguiente relación casuística: Eí 1.- Incumplimiento de obligacio-- nes relacionadas con el Regí~ tro Federal de Contribuyentes: falta de inscripciónJ omisión de citas. B).- Reducción del 25% del monto de las contribuciones omiti dasJ si el infractor cuenla con estados financieros ni c taminados Por contador Pú-blico autorizado para tal efecto. I l. Infracción por omi s ¡ ón de contribucionesJ derivadas neun error aritmético en declara- ciones. En comprensión al error humanoJ el articulo 78 determina que en los casos en que Ja omi-sión de la contribución obedezca a un error aritméticoJ la multaserá de un 20% de las omitidas. También se concede un beneficio por pronto pagoJ consistenteen una reducción del 50% de la -multa1 si ésta es cubierta dentro del mes siguiente a la fecha en que se hubiere notificado su de-- • 2.- Autorizar actas constitutivasJ de fusión o liquidación de -personas moralesJ sin la comprobación de inscripción en el Registro Federal de Contri buyentes. ) No PresentarJ o hacerlo a re- querimientosJ las declaracionesJ solicitudesJ o constan-cías que exijan las normas -fiscales. 4.- Incumplimiento de obligacio-- nes relativas a la contabilidad. 5.- No expedir comprobantes de - sus actividadesJ cuando exis ta la obligación. 6.- No cumplir con los requisi- 83 �tos fiscales al efectuar microfilmaciones. 1.- Asesorar, aconsejar o colabQ rar en la omisión de contribuciones o alteración de documentos o datos. 2.- Ser cómplice de cualquier -otro modo. Por otro lado, el articulo 85 regula las infracciones por · incumplimiento a las obligacio-nes cuyo objeto es un no hacer o tolerar. Conviene agregar que cuandouna conducta implica la comisión de diversas infracciones, sólo se aplicará la multa que sea mayor. 1.- Oponerse a la práctica de -una visita domiciliaria. 2.- No proporcionar documentos que sean requeridos. 3.- No conservar la documenta--Como puede observarse las re ción que se deje en depósito. formas fiscales en vigor (señalª das en los párrafos anteriores>En el articulo 87 se contem- se han adecuado a las necesida-plan las infracciones que pueden des del contribuyente asl como cometer los funcionarios o empl~ también a las propias necesida-ados Públicos: des de la Administración Pública. Reflejan un avance considerable1.- No exigir un pago total Que- en torno a las Instituciones desea debido o recibirlo en -- Infracciones en general donde ac forma distinta a la prevista tualmente la Autoridad reconside por las normas fiscales. rala posición individual de ca2.- Asentar hechos o datos fal-- da contribuyente, lo que implica sos. el respeto de sus Garantlas cons 3.- Requerir prestaciones no pr~ titucionales. vistas en las leyes. Ahora bien, con respecto a Por lo que se refiere a las- la propia Administración encon-responsabilidades que recaen so- tramos un sistema de multas másbre terceros, -se cometen, de --- precisas que las anteriores en acuerdo con el articulo 89, por: vigencia, y lo más sobresaliente • 84 ción. La configuración de la AQ ministr~tión como un poder jurldico postula esta potestad san-cionadora. Su fundamento es para lelo al que justifica la ejecuti vidad y ejecutoriedad de los actos administrativos. es que la autoridad da al contri buyente la oportunidad de haceren forma espontánea sus pagos aún cuando hubiere incurrido enomisiones, esta presentación espontánea implica que la infrac-ción sea considerada como leve por la autoridad administrativalo que viene a beneficiar al corr tribuyente. Dicho en otros términos, sin µerder la rigidez caracterlstica de toda ley el le-gislador fiscal sabiamente fle-xiona los efectos en favor de -los destinatarios denominados -contribuyentes cautivos. A este respecto señala el cª tedrático Garrido Falla que la potestad administrativa sancionª dora y la potestad punitiva atrl bulda a los Tribunales de Justicia tienen como fundamento común que ambas han sido establecidaspara asegurar el cumplimiento de los deberes genéricos que los individuos tienen frente al Esta do, es decir que derivan de su situación general de sumisión. Cabe finalmente apuntar quelas ventajas de estas reformas en el orden administrativo comoes de suponer se hacen patentesen las demás ramas de la admini~ tración pública, de acuerdo conel contenido funcional del poder público que debe atender Y cum-Plimentar el rubro clásico de -los servicios públicos. Vicente Manzini encuentra la justificación para el poder sancionador de la Administración, en los términos siguientes: "Las manifestaciones legitimas de voluntad de la Administración sonnecesariamente obligatorias para los súbditos, porque emanan de la voluntad jurldicamente supe-rior, ya se exprese la misma con la norma de derecho o con el acto administrativo. El conceptode obligatoriedad jurldica res-pecto de la Administración Públl ca viene asegurado mediante la potestad de coerción directa, o- 5.- Fundamento de la Potes-tad Sancionadora de la Administración. Ya hemos dicho que la san--ción se impone para reprimir --transgresiones que se han producido en un campo cuya competen-cia y cuidado ha sido previamente encomendado a la Administra-85 �con efectos jurldicos sancionadQ res, los cuales ahora tienen el 3SPiCtO formal (te los del dere-cho privado; resarcimiento, restitución, multas civiles, sobretasas, nulidades, etc.; o bien imitan las providencias del der~ cho procesal civil, (la ejecu--ción de oficio); y por el con--trar io son ·1erdaderas y propiassanciones penales Que, sin embar go, no excluyen la concurrenciatambién de las otras consecuen-cias jurldicas". Para otros autores la potestad sancionadora de la Adminis-tración deriva del carácter ejecutorio del acto administrativo, o constituye uno de los mediosde ejercer la facultad ejecutiva que se reconoce a la propiaautoridad. Para Villegas Basavilvazo la potestad sancionadora de laAdministración es una de las -facultades propias de los poderes estatales que la misma Adml nistración posee para el cumPll miento integral de la función administrativa. Estas potestades son las siguientes: Imperª tivas, reglamentarias, sancionª doras, ejecutivas y jurisdicciQ nales. 86 De acuerdo con este autor, la "potestad sancionadora" que com-prende la correctiva y la disci-Plinaria es un complemento de lapotestad imperativa, ya que estasola serla insuficiente para asegurar el cumplimiento de órdenesY mandatos, siendo indispensablela coerción, que se traduce en -sanciones correctivas y disciplinarias. En realidad, la potestad sancionadora radica en la competen-cía de las autoridades administrª tivas para imponer sanciones a -las acciones u omisiones antijur1 dicas. Ahora bien, en nuestra legislación mexicana el ejercicio de la "potestad sancionadora" se en cuentra consagrada en la Carta -Magna, y al respecto Serra Rojashace las siguientes consideraciones: A>. "Las consideraciones doc. trinales son suficiente-mente explicitas para reconocer que en la crea--ción de un poder públicocon sus facultades, loco rrelativo es el ejercicio de ellas, máxime Que no se reservan a otros órganos. B). "Nuestra legislación y jurisprudencia han reconocido la facultad del poder ejecutivo para laejecución de _las resoluciones administrativas,reconociéndose que cuan~ do una ley señale un cam bio diverso, como el judictal, debe seguirse és te. Son frecuentes en las leyes administrati-vas que ellas establez-can a opción de los inte resadas, el doble camino, administrativo y judi- cial". De lo anterior fácil es dedu cir que la potestad sancionadora, como medio de ejercer la accióndirecta o de oficio, de la Administración que es un atributo in dispensable para la realizaciónde sus fines y derivado de la so beranta misma del Poder Público, es una institución que tiene car ta de naturaleza en la teorta yla Práctica del Derecho Administrativo moderno. 6.- Constitucionalidad de la Potestad Sancionadora de la Administración. Para complementar nuestro es tudio sobre la facultad sanciona 87 dora é$t~tal, es preciso que analicemos el contexto de algunos -preceptos constitucionales. El poder sancionador de la Ad ministración, con base en el texto literal del articulo 21 Consti tucional, se limita al castigo de las faltas contra los reglamentos de POlicla y buen gobierno expedí dos por la autoridad municipal; interpretando de tal forma dichoprecepto se deduce que la Adminis tración no puede constitucional-mente sancionar las infraccionesª las leyes cuya aplicación le -compete. Sin embargo, analizando dicho articulo. en concordancia con --otros preceptos constitucionales, especialmente con el articulo 89, fracción I y con el articulo 22,concluimos que la facultad sancio nadora de la Administración es -- , perfectamente constitucional. El artículo 89, fracción I fa culta al Ejecutivo para ?promulgar Y ejecutar las leyes que expl da el Congreso de la Unión, prove yendo en la esfera administrativa a su exacta observancia"; dentrode la Potestad Que para ejecutarlas leyes goza la autoridad administrativa se encuentra la de uti lizar los medios coactivos necesa �de cincuenta años uniformemente ha da<jú por ·sentada la competencia de la Administración al respecto. Lo anterior con apoyo en El articulo 22 en su segundo las ejecutorias de las tesis jupárrafo reconoce imPllcitamente- risprudenciales1 donde las san-la facultad sancionadora de la - ciones impugnadas se r~fieren administración1 pues establece - no sólo a los reglamentos guberque no se considerara confisca-- nativos y de policla1 sino tam-ción de bienes la aplicación to- bién a las leyes y disposiciones tal o parcial de los bienes de - fiscales1 lo que permite concluuna personal hecha por la autorl ir que da por establecida la --dad judicial para el pago de la- constitucionalidad de la aplicaresponsabilidad civil resultante ción administrativa de una san-de la comisión de un delito o pª ción que fije una leyl si ésta ra el pago de impuestos o multas; preve tal procedimiento. ademasl este precepto ha sido irr terpretado por Jurisprudencia de "Multas. Si las que impon-la Suprema Corte de Justicia en- gan las autoridades administrati el sentido de no ser necesaria - vas no se ajustan estrictamente la intervención de la autoridad- a la leyl contra ellas procede judicial cuando se hace aplica-- conceder el Amparo". ción de bienes para el pago de impuestos o multas1 es decir seLas ejecutorias que fundan admite que la autoridad adminis- esta tesis 2281 fueron dictadastrativa lo haga por si misma1 -- en los años de 19231 1924 y 1926 confirmándose asl la constitu--- y publicadas en el Seminario Jución de la potestad sancionadora dicial de la Federación1 Tomos de la Administración. Nuestro - XII1 páginas 214 y 440; XIII1 p~ más alto Tribunal no ha tratado- ginas 7501 XIV1 1187 y KVII1 p᪠fondo el problema de la constl gina 69; y se refieren a infractucionalidad de la facultad de - ciones a la Ley de Alcoholes y la autoridad administrativa para su Reglamento1 a la Ley del Im-imponer sanciones por infraccio- puesto del Timbre y a la Ley denes a las leyes administrativas. Hacienda del Distrito Federal. rios a tal fin1 y dentro de di-chos medios esta la aplicación de sanciones. Sin embargol desde hace mas- de acuerdo con la doctrina y lajurisprudencia no puede ya discu tirse en nuestro derecho la cons titucionalidad del poder sancionador de la Administración1 en el que se incluye la facultad de castigar las infracciones a lasleyes administrativas1 además de sancionar debidamente las viola- En conclusión1 estimamos que88 89 ciones a los reglamentos municipa les Y re Polic1a. Todo 10 cual ratifica lo aseverado acerca de la consagración y reconocimientopor el orden jur1dico de la potes tad administrativa del Poder para aplicar medidas restrictivas rees tructuradoras del derecho en la esfera de su competencia. �CAPITULO I I I DETERMINACION Y LIQUIDACION D~L CREDITO DERIVADO DE SANCIONES A. CONSIDERACIONES GENERALES Y EXPOSICION DE REGLAS PARA DETERMINAR Y LIQUIDAR CREDITOS. Toda lry tributaria debe establecer el sistema por el cualel contribuyente o el fisco, o mediando el acuerdo de ambos determinará el crédito a pagar. Si es importante para el fisco, tam bién lo es el incorporar dentrode la Ley el sistema más apropiª do e idóneo para determinar el crédito a pagar atendiendo a lanaturaleza del gravamen Y a la-fuente del mismo y poner a disposición de las autoridades ha-cendarias los métodos que debe-rán emplearse 9ara precisar si. se ha pagado en la forma adecuada tal crédito. fiere a la Determinación del Crédito Fiscal que no Origina el Nacimiento de la Obligación Tributª ria. o sea, que la obligación tributaria nace en el momento en que se realizan las situaciones o cir cunstancias que la Ley señala como hecho generador del crédito -fiscal; y la determinación del -crédito mediante la aplicación -del método establecido por la Ley en un acto posterior al nacimiento de la obligación tributaria. Sin embargo, esto no es fá-cil de lograr en la práctica, CQ mo consecuencia de ello debemosbasarnos en dos reglas cuyo análisis se impone. En casos excepcionales Y en atención a la fuente gravada puede invertirse ese orden, pero sino se realizan dichos actos gravª dos, habrá lugar a la devoluciónde lo enterado por pago de lo indebido. I. La primera regla se re-- II. La Segunda regla reza: 90 "Normas para la Determinación -del Crédito Fiscal y las Bases para su Liquidación deben estarincorporadas en la Ley y no en el Reglamento". Con frecuencia se observa -que el Legislador establece quela determinación del Impuesto apagar se hará en los términos de la Ley o en su defecto, del re-glamento; o simplemente enunciael método y deja en el reglamento las bases conforme a las cuales se liquidará el crédito, loque provoca una continua angus-tia y se deja al contribuyente - en manos de la administración PQ blica en virtud de que el reglamento ~uede ser reformado en cualquier momento y que al efectuarse esta modificación, lepuede perjudicar en el momentoen que el poder ejecutivo lo desee; no asl la ley que sólo -puede ser variada en los perlo-dos de sesiones del Poder Legislativo. Como es de suponer, la aplicación del método impositivo encuestión exige su estudio, por cuanto a requisitos y mecánicade aplicación y eficacia. B. ESTUDIO DE LOS REQUISITOS PARA EL METODO DE DETERMINACION Y LIQUIDEZ DE LOS CREDITOS. Para que el método sea aplicable en forma eficaz al contribuyente debe reunir los siguientes requisitos: ve lo pueda aplicar. El método en lo económico -significa que no obligará al corr tribuyente a erogar honorarios elevados para su atención. A). Sencillez; 8). Economla; C). Comodidad; y D>. Limpieza. El método será cómodo si evi ta molestias innecesarias e inútiles al contribuyente. El he cho de que la mayorla o una gran parte de los contribuyentes no posea un grado de educación elevada, no significa que no sean capaces de intuir si un método está fallando. El método será sencillo cuan do no esté redactado en forma -compleja que sólo el que lo etaboró lo comprenda; sino que deb~ rá de ser tan claro que el con-tribuyente lo entienda e inclusi 91 �sanciones que la doctrina reco-mienda y que ha adoptado el le gislador: El método cumple con el re-quisito de la limpieza cuando -evita discrepancias entre el --obligado y personal hacendario. La manera serla evitando el trato frecuente entre el causante y el fisco, pues de lo contrario el método corre peligro, oor --ejemplo: La Ley del Impuesto sobre la Herencia y Legados; del impuesto, A). El Indiciario; B). El Objetivo; y C). El Declarativo. El Método Indiciario. Con siste en tomar en cuenta ciertos indicios, ciertas pruebas indi-rectas de la actividad del con-tribuyente o del objeto gravado, para determinar, con mayor pre-cisión la capacidad contributiva del primero o el consumo del segundo.. Por cuanto a su operancia cª be referirse a la determinaciónde los créditos fiscales. Las leyes tributarias en vigór señalan que corresponde al contribuyente la aplicación delmétodo y por lo tanto la determ_!_ nación de los créditos fiscales, bien que requieren para esos --efectos, de cualquier modo, el acuerdo de las partes. Los Métodos Indiciarios másimportantes son: A). El basado en la capaci-dad abstracta de producción de la maquinaria y clase de materia prima a emplearse; B). El basado en el giro denegocios y el capital en el in-ventar-i g; y C). El de la teorla de los signos de riqueza externa. En consecuencia los créditos fiscales se determinan por el - concurso de estos tres elementos indispensables: A). Contribuyente; B). Fisco; C). Acuerdo del contribuyente y del fisco. Ahora, veamos la aplicación de los métodos en la materia de 92 "En este sistema~ la adminis tración sólo toma en considera-ción la capacidad de producciónde los elementos necesarios para elaborar lo que está gravado, ha ciendo caso omiso de la capaci-- 0.30 por metro cúbico de madera explotada; 5% del precio que se f U e en cada agu<1 envasada, etc. dad técnica del productor". $ "La principal injusticia deeste método radica en que gravauna producción imaginaria, mayor a la realJ originada a veces por la inhabilidad del productor, opor causas aJenas al mismo pro-ductor(,. Este método no requiere ninguna investigación previa para la determinación del impuesto apagar, pues para ello basta conque se aplique la cuota señalada al número de kilos que se produz can, enaJenen o consuman de la mercancía obJeto del gravamen, o bien, se mida la cantidad del -bien explotado y se aplique la tasa sobre el valor de las cuo-tas o bienes. Por esta circunstancia la ad ministración procura señalar no= el máximo que puede producir lamaquinaria que se va a emplear,sino una cantidad menor, tomando en cuenta no sólo las mermas y pérdidas propias de las indus--trias sino también las propias de las maquinarias. Casi todos los impuestos federales a la industria emplean este método Los principales métodos indi ciarios previstos por nuestra -legislación fiscal Federal, se contemplan en la Ley del Impuesto Sobre la Renta, la Ley del im puesto al Valor Agregado, la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, el Código Fiscal de la Federación. El Método Declarativo. Consiste en valorar un precio, unaventa o un capital, mediante lapresentación de una declaración-· P8r el que lo percibió o la cele bró. Los principales métodos de-clarativos son: A). Declaración Jurada; B). Declaración con inspec-ción de libros y presunciones; y C). Declaración exigida al pagador de crédito o al- El Método Objetivo. Es el más común de los adoptados en -las leyes especiales. Consisteen señalar una cuota o tasa en razón al peso, a la medidaJ al volumen o al valor de la misma. EJemplo: $0.40 por kilo de sal;93 �que cobra un precio. 1. En la declaración juradaJ el contribuyenteJ al presentar la declaración de sus ingresos d~clara bajo juramento que los datos que ella contiene son cie[ tos. Hay dos formas de declaración jurada; la universal Y la particular o especial. El juramento universal re--quiere que en toda declaración que se presente se haga el juramento. Precisamente por esta circunstancia carece de efica--ciaJ porque no influye en el con tribuyente para que declare converacidad. En cambioJ el juramento particular o especial es de mayor eficaciaJ por cuanto que sólo en casos especiales se llamarla alparticular y se le requeriráJ en presencia de funcionariosJ a que preste su juramento de que la d~ claración que se revisa contiene datos veraces y correctos. Precisamente por esta solemnidadJ es posible que el declarante recapacite sobre los datos puestos en su declaración y ante el te-mor de una fuerte sanción por j~ ramento en falsoJ se decida a CQ rregirlos y manifestar los verdª deros. En nuestra Legislación se -utiliid el método de declaración universalJ sin que el mismo haya producido o produzca efecto psicológico alguno sobre el contribuyenteJ consistente en manifestar "bajo protesta". 2. En el método declarativo con inspección de libros la Ha-cienda Pública tiene el derechode exigir a los contribuyentes la presentación de libros de con tabilidadJ la documentación comprobatoria de las operaciones re gistradas y los dem~s elementosque estime necesarios para el es tudio de las declaracionesJ conel fin de determinar el impuesto a pagar. Este método es el in-corporado por nuestro legislador en la vigente Ley del Impuesto sobre la Renta. Este método le permite al ·erario que la determinalción y recaudación del tributo a pagarsea económica y segura. Por -ejemploJ es de menor costo y pr~ senta menos riesgos la recauda-ción si se exige que el patronoretenga el impuesto a cargo de sus trabajadoresJ a que éstos lo enteren. 3. En el método de declaración exigida al pagador del crédito o al que exige un precioJ llamado también imposición en el origen o fuenteJ la determina--ción del tributo corre a cargode un tercero a quien la ley leimpone el deber de descontar o de efectuar su cobroJ en los pagos que haga o en el precio querecibe; aJ o de los deudores directos del Crédito Tributario. 95 Por lo que respecta a los dl versos métodos que para el cum-Plimiert~ de su función disponeel Poder PáblicoJ no han variado en lo esencial por cuanto el Legislador nuestro ha cre ldo quees más importante afinarlos queeliminarlos y si acasoJ más de forma que de fondo al introducir alguna reforma en su aplicación. �CAPITULO IV MEDIOS DE DEFENSA DEL PARTICULAR ANTE EL PODER SANCIONADOR. El estudio de la organización, funcionamiento y estructura san-cionadora del Poder Administrativo Quedaría incvmpleto de no ha-ber el estudio, a su vez de los recursos Que se le reconocen al particular de acuerdo con el Dere cho Vigente para defenderse de -las extralimitaciones del Poder,por lo Que a continuación dedicaremos una breve exposición y critica de tales Recursos. Los actos de la administra--ción Pública deben estar fundados en leyes y ordenamientos tales Que resistan un análisis frente a la Carta Magna del pals, Que es la Constitución; o sea Que la administración debe sustentar su ac tuación frente a los particulares en la legalidad de sus actos. origina violación de los dere--chos administrados. Frente a actos de tal natura leza se ha reconocido la necesidad de dotar a los particularesde recursos o medios de defensaante la propia administración p~ blica, por medio de los cuales pueda lograrse la nulificación de los actos o resoluciones dictadas con violación a la ley --aplicada. De lo expuesto tenemos Que el recurso administrativo es todo medio de defensa al alcance de los particulares, para impugnar ante la administración Públi ca, los actos o resoluciones por ellas dictadas en perjuicio de los propios particulares, por violación al ordenamiento aplicª do o falta de aplicación de lasdisposiciones debidas. Sin embargo, la actuación del Poder Público no siempre se ajusta a los ordenamientos en que sefunda, ya sea por interpretacio-nes erróneas o bien exceso en elcumplimiento de sus funciones como órgano de ejecución, lo Que - Veamos cuáles son los medios de Que dispone el particular pa, ra impugnar las resoluciones administrativas. 96 A. REVOCACION El concepto revocación signl fica dejar ·sin efecto un acto j!J_ rtdico, en particular un acto ad ministrativo. Los elementos de la revocación, siguiendo al jurista men-cionado, se sintetizan de esta manera: 1. Una manifestación de voLa VOZ procede de REVOCATIO, luntad o decisión de la autori-Que significa nuevo llamamiento, dad administrativa. comprende también la anulación,2. Unilateral; constitución de una orden o fa-3. Extintiva de un acto adllo por una autoridad administra ministrativo, anterior válido ytiva. eficaz, o sea el retiro de un ac to jurídico; Se considera que es el más 4. O substituyéndola por -importante de todos los recursos. otra, cuya amplitud es diferente en los casos de revocación expr~ El Maestro Serra Rojas confi sao tácita. gura la revocación señalando sus caractertsticas1 con estas afirAhora bien, en sendos artlcu maciones: los 117 y 125 del Código Fiscal"La revocación administrati- de la Federación en vigor consava es una manifestación oe volun gra el legislador lo siguiente: tad de la administración Públi~a, unilateral, constitutiva y extin Articulo 117: El recurso de tiva de actos administrativos, - revocación procederá contra lasfundada en motivos de mera opor- resoluciones definitivas que: tunidad. 1.- Determinen contribucio-nes o accesorios~ El acto revocativo, eliminaII.- Nieguen la devolución de º retira de la vida Jurídica a cantidades que procedanotros actos administrativos e in ,. conforme a la Ley, troduce una modificación al de-IIr.~ Siendo diversas de las jar sin efectos un- .acto válido ~ ª!"'ter iores, dicten las anterior por una causa supervi-autoridades aduaneras -niente al interés general". "No procederá el recurso 97 �de revocación contra las resoluciones que decidan el procedimiento admini~ trativo de investigación y audiencia". A su vez el articulo 125 reza: "El interesado podra optar por impugnar un acto a través -del recurso de revocación o promover d!iectamente contra dichoacto, juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Debera intentar la misma vla elegida si pretende impugnar unacto administrativo que sea ant~ cedente o consecuente de otro, a excepción de resoluciones dictadas en cumplimiento de las emitl das en recursos administrativos. Si la resolución dictada en el recurso de revocación se com-ba r ante el Tribunal Fiscal de la Federación, la impugnación del acto conexo debera hacerse valerante la sala regional del Tribu~nal Fiscal que conozca del juicio respectivo". De lo expuesto en los articulas 117 y 125 del Código Fiscal de la Federación puede apreciarse perfectamente la sujeción de la administración Pública a las disposiciones legales, la obliga a sujetar todos sus actos a lo dispuesto por la ley, de lo que se deriva la posibilidad de exigirle que en su funcionamiento obser ve las disposiciones legales queregulen la legalidad de su actuación· y debido proceso. sólo es procedente para impugnar decisiones de la autoridad administrativa, y para que la resolQ ción sea impugnable en juicio d~ be también reunir las caracterl~ ticas de ser definitiva; perso-nal y concreta, causar agravio,constar por escrito, salvo los casos de negativa fleta. Lo anterior queda completa-mente corr8borado por nuestro CQ digo Fiscal de la Federación ensu Titulo Sexto, donde actualmerr te se consigna la sustanciacióndel procedimiento referldo, en forma especial destaca el art1cQ lo 238 según el cual declara que una resolución es ilegal cuandose demuestre alguna de las si--guientes c~usales: 1. B. EL JUICIO DE NULIDAD El juicio de Nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación es procedente contra las resoluciones dictadas por la autoridad administrativa que se consideran ilegales y, por lo tanto, se desean impugnar; la acción la tiene el particular como la propiaautoridad administrativa, aquélpara impugnar las resoluciones - que, estimando ilegales, le cau-sen Perjuicio; ésta, para impug-nar aquellas resoluciones que --ella misma dictó y que consideraque no estan apegadas a derecho,pero que son favorables a los par ticulares. Al igual que el recurso admi- nistrativo, el juicio de Nulidad~ 98 Incompetencia del funciona rio Que la haya dictado u -ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva di cha resolución. II. Omisión de los requisitos -formales exigidos por las 1~ yes, que afecte las defensas del particular y trasciendaal sentido de la resoluciónimpugnada, inclusive la au-sencia de fundamentación o motivación, en su caso. 99 111.Vicios del procedimiento que afecten las defensas del Pa[ t •lUlar y trasciendan el sen tido de la resolución impugnada. IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien sed1€t6 en contravención de -. las dispo~iciones apJ_icables o dejó. de aplicar las deb-i-das. & V. Cuando la resolución admini~ trativa aletada en ejercicio de facultade discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley con-fiera dichas facultades. Él precepto transcrito en ri gor sigue siendo el mismo en sucontenido, habiendo sido sóloºº jeto de reforma en cuanto a la redacción y estilo:del mismo. Contra las resoluciones de las autoridades administrativasel actual Código Fiscal de la Fe deración se preven los siguien-tes recursos procesales, según lo dispuesto por sus artlculos 242 al 250. �A). Recurso de Reclamación1procedente en contra de las reso luciones del magistrado instructor que admite~ o desechan la de manda1 la contestación de la demanda o las pruebas que decreten o nieguen el sobreseimiento deljuicio; o que rechacen la intervención de tercero interesado. B). Recurso de QuejaJ proc~ dente en contra de las resoluciQ nes de las Salas Regionales violatorias de la jurisprudencia -del propio Tribunal; según lo -preve el articulo 259 y 260 delCódigo Fiscal de la Federación. C). Recurso de revisiónJ prQ cedente contra las resolucionesde las Salas Regionales que de-cretan o niegan sobreseimiento y contra las sentencias definiti-vas de dichas salas. Este Recurso está reservadoúnica y exclusivamente para la autoridad. D). Recurso de revisión Fis calJ procedente contra las sen-tencias dictadas por la Sala Superior del Tribunal Fiscal al r~ solver el recurso de revisión yque se sustancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Este recurso también está preví~ to única y exclusivamente en fa-vor de la autoridad Administrativa. Considero oportuno comentar-que los anteriores preceptos en materia de recursos procesales Vi gentes hasta el dla 28 de Diciembre de 19871 nos permiten reali-zar la interpretación actualizada y comparar dichos preceptos con los que iniciaron su vigencia a partir del 5 de enero de 1988. 1. El articulo 239 que a la letra dice: "La parte afectada PO drá ocurrir en Queja a tenor de las siguientes reglas: l. Procederá contra la indebidarepetición de un acto o resolución emitido para cumplimerr tar una sentenciaJ se incurra en exceso o defecto en su cu~ plimiento. No procederá respecto de actos negativos de la autoridad administrativa. 11. Se interpondrá por escrito arr te el magistrado que actuó CQ mo instructorJ dentro de losquince dlas siguientes al dla en que surta efectos la notificación del acto o resolu- ción que la provoca . . . . 111 . En caso de que haya repeti-- ción del acto anuladoJ la Sa100 la hará la declaratoria co- rrespondienteJ dejando sin -efectos el acto repetidoJ y la notificará al funcionarioresponsable de la repeticiónJ ordenándole que se abstenga de incurrir en nuevas repeticiones. t 1 IV.Si la Sala resuel ve que huboexceso o defecto en el cumpli miento de la sentencia, dejará sin efectos el acto o la resolución que provocó la que ja Y concederá al funcionario responsable veinte dlas paraque dé el cumplimiento debido al fall o. del Código Fiscal de la Federa-ción contemplan el Recurso de -Reclamación al tenor siguiente: recurso de Reclamación procederá ante la Sala RegionalJ en contra de las resoluciones del magistrado instruc tor que desechen la demandaJla contestación o alguna prue baJ que decreten el sobreseimiento del juicio. La reclamación se interpondrá dentrode los cinco dlas siguientesª aquél en que surta efectosla notificación". n ~l La reforma a esta disposición hace más comprensible su aplicaV. Durant e el trámite de la Que- ción dado que su nueva redacción ja se suspenderá el procedí-- precisa el alcance del recurso miento administrativo de eje- de reclamaciónJ el conocimientocución, si se solicita ante - de la autoridad administrativa y la oficina ejecutora y sega- enfatiza el aspecto del términorant iza el interés fiscal en- que siempre es decisivo para ellos términos del articulo 144. interés del destinatario como -causante. De acuerdo con este preceptola Queja ya no se clasifica den3. Los articulo 248 y 249 -tro del capitulo propio de los - del Código Fiscal de la Federa-recursos y ahora aparece como -- ciónJ se refieren al Recurso depart e del articulado correspon-- Revisión que dispone: diente al capitulo IX referenteª la sentencia del procedimiento Art. 248.- "Las resoluciones de contencioso. las salas regionales que de creten o nieguen sobreselmien 2. Los articulas 242 a 244 to Y las sentencias definiti101 �vas, podrán ser impugnadas por la autoridad, a través de la unidad administrativaencargada de su defensa jurl dica. El recurso de Revi--sión también será procedente contra resoluciones o senterr cias que dicte la Sala Superior del Tribunal". ART. 249. "Si el particular interpuso Amparo directo con-tra la misma resolución o -sentencia impugnada mediante el recurso de Revisión, el Tribunal Colegiado de Circu1 to que conozca del amparo re solverá el citado recurso, lo cual tendrá lugar en la misma sesión en que decida el Amparo". Respecto al Recurso de-_ Revisión Fiscal contemplado en el artfculo 250 del Código Civil de la Federación fue derogado. 4. C. EL JUICIO DE AMPARO EN MATERIA FISCAL. Conforme a la Doctrina Jurídica Mexicana, el Juicio de Ampa ro es un procedimiento de jerarqula Constitucional, tendiente a conservar a los individuos en el disfrute de sus derechos funda-mentales que consagra la Constitución Polltica del pals. La reforma substancial con-templada por los artlculos 243 Y 249, mayormente en este último es de trascendental importancia, en cuanto que otorga al particular agraviado la oportunidad deinterponer el Amparo directo con tra las resoluciones impugnadasª través del recurso de revisión, y caso que el Tribunal Colegiado de Circuito conozca del negociode amparo procederá a resolver involucrando el mencionado recur so en la misma sección en que -sea emitido el fallo relativo al amparo interpuesto. 1 l 102 do de Jalisco en Materia Admini~ trativa conocerán: l. De~las controversias que sesusciten con motivo de la -aplicación de las leyes fedª rales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o substarr cia de un acto de autoridado de un procedimiento seguiHaremos referencia a las tres do por autoridades adminis-clases de juicios de amparo: trativas . . . . etc." A). Ante el Juzgado de Distrito. 111. De los juicios de amparo -B). Ante los Tribunales Colegiª que se promueven contra le-dos de Circuito; y yes y demás disposiciones de C). Ante las Salas y Pleno de la observancia general, en matª Suprema Corte de Justicia. ria administrativa en los -términos de la Ley ReglamenEl Juicio contra actos del taria de los artlculos 103 y Tribunal Fiscal de la Federación 107 de la Constitución Geneprocede: ral. 1. Contra violaciones de proce V. De los Amparos que se promuª dimiento; van contra actos de Tribuna2. Contra violaciones sustanti les Administrativos o del -vas o de fondo; Trabajo ejecutados en el Jui 3. Contra actos de la autoridad cio, fuera de él o después Administrativa obligada a a:B de conclufdo, o que afectentar un fallo definitivo. ª personas extrañas en el A). El Juicio de Amparo anjuicio". te Juez de Distrito. El articulo 42 de la Ley Or Según el articulo 45, fueragánica del Poder Judicial de del Distrito Federal y del Estala Federación dispone: do de Jalisco los Jueces de Dis"Los Jueces de Distrito, en- trito conocerán de los asuntos a el Distrito Federal y en el Esta que aluden los artlculos 41 al 103 �43 de esta Ley. El fallo del~Juez de Distrito al Quedar firme, deja sin --efectos los actos reclamados del Tribunal. B). Amparo ante los Tribunales Colegiados de Circuito. El artlculo -7 bis de la LeyOrgánica del Poder Judicial de la Federación ordena: Son competentes los Tribunales Colegiados de Circuito paraconocer: I. De los juicios de Amparo directo contra sentencias de-finitivas o de los laudos -por violaciones cometidas en ellas o durante la secuela del procedimiento, cuando se trate: B). En Materia Administrativa de sentencias dicta-das por Tribunales Administrativos o Judiciales, en todos los casos, si son locales y tratándose de federales, siempre -que el interés del negocio no exceda de un mi-llón de pesos, o sea decuantla indeterminada, salvo lo dispuesto en el articulo 25, fracción -104 III, de esta Ley, c; El Amparo ante las salas y pleno de la SuPrema -Corte de Justicia de laNación. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,. ar--tlculo 25. Corresponde conocer a la segunda Sala: 1.- Del recurso de Revisión en Amparo contra sentencias pro nunciadas en la audiencia -constitucional por los Jue-ces de Distrito. A). Cuando se impugne una -ley cuya constitucional! dad o inconstitucionalidad haya sido definida por la Jurisprudencia -del Pleno de la SupremaCorte, y cuando se impu~ ne una Ley de los Esta-dos por considerarla in constitucional, de acue[ do con lo previsto en el articulo 84 de la Ley glarnentaria de los ar- tlculos 103 y 107 de laConstitución Federal. Rª Articulo 11 de la Ley Organi ca del Poder Judicial de la Fede ración. Corresponde a la Suprema Corte de Justicia conocer enPleno: IV. bis.- Del recurso de -reví- sión contra sentencias PrQ nunciadas en la AudienciaConstiucional para los JUQ ces .de Distrito. A). Cuando se impugne una-ley emanada del Congreso de la Unión por est! maria inconstitucional, vigente en todo el pals G sólo en el Distrito Federal, salvo los ca-sos en que p·or existirjurisprudencia del pleno, la resolución co- rresponde a las Salas en los términos de la fracción I, inciso A),del articulo 84 de la Ley de Amparo. V. Del recurso de Revisión con tra sentencias que en Amparó -Directo pronuncien los Tribunales Colegiados de -Circuito, cuando decidan so bre la constitucionalidad de una Ley, siempre que nose funden en la jurispruderr cia establecida por la Su-prema Corte de Justicia. 1987, tiene por objeto analizarlas e1~mentales criticas relaciQ nadas con el Derecho Comparado,con la intención de establecer aciertos jurldicos técnicos, o bien en la interpretación actuª lizada del esplritu del legislador que las promovió, a partir de esas reformas en fecha 15 deenero de 1988, hasta nuestros -dlas. En el presente caso en especial por tratarse de la Institución más solemne como lo es el Juicio de Amparo contemplado por nuestra Carta Magna, no podrla-mos dejar de hacer referencia alas ya mencionadas reformas ac-tualmente en vigor. En primer lugar, y siguiendo el orden de nuestro apunte hablª remos del Juicio de Amparo anteel Juez de Distrito a tenor delartículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: "Los Jueces de Distrito en Materia Administrativa conocerán: l. De las controversias que seEl hecho de comentar y eXPQ susciten con motivo de la -ner en principio la legislaciónaplicación de las I-eyes fedQ que en materia de Amparo estuvorales. vigente desde el 10 de enero de- 11. De los juicios de amparo que 1936 hasta el 21 de diciembre de se promuevan conforme a la 105 �fracción Vii del articulo . 107 de la Constitución Fedª ral. III. De los juicios de Amparo -Que se promuevan contra leyes en materia administrati va. IV. De los juicios de Amparo -Que se promuevan contra actos de autoridad distinta de la Judicial1 salvo 105 casos a Que se refieren las fracciones 11 y 1111 en loconducente1 del articulo arr terior1 y fracción I del ar ticulo 27 de esta ley; y v. De los amparos Que se pro-muevan contra actos de Tribunales Administrativos ejª cutados en el juicio1 fuera de él o después de concluldo1 o Que afecten a perso-nas extrañas al juicio". posibilidad de Que pueda haber Jueces de Distrito Que no tengan Jurisdicción especial según lo dispue~to en el articulo 56 de la Ley Orgánica del Poder Judi-cial de la Federación. Ahora veamos la Reforma Quesobre la competencia del Tribu-nal Colegiado de Circuito se harealizado: En primer lugar1 el apartado 7 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación -(derogado) pasó en su contenidoal articulo 44 de la mencionadaley con algunas adiciones sobresalientes1 como el Que ahora no se señala la cuantla en materiaadministrativa indicada; apartela introducción de las especialidades para determinar su compe tencia consagrada con precisión1 Como puede observarse no só la procedencia de los recursos lo cambia la colocación del ar-- Que ante dicho tribunal se deben tlculo1 anteriormente correspon- prestar. dla al articulo 42; además se -omite la competencia o referen-El mencionado precepto a lacia Que aludla al Distrito Fede- letra dice: ral y al Estado de Jalisco. Articulo 44.- "Son competentes los Tribunales Colegiados de Áctualmente la competencia- Circuito para conocer: de los Jueces de Distrito está - I. De los juicios de Amparo didividida por especialidades1 derecto contra sentencias defi acuerdo con los artlculos 51 a nitivas o de laudosl o cuan55; además también se preve la to se trate de: 106 B). En materia administrativa de sentencias o resolucio nes dictadas por Tribunalet administratlvos o judiciales1 s.ean_~ocales. ofederales". demanda de amparo se hubiese impugnado un regla rnz~1to federal en materia administrativa expedido.Por .el Presidente de la_.R.epdtilica de acuerdo con l_a fracción I del articu . ·Jo. 89 de la Consti tución1 o si -en la sentencia se-· establece la interpretación directa de un pre-cepto de la Constitución en materia administrativa; y B). Cuando la Sala ejercitela fracción VIII del articulo 107 de la Constitución1 para conocer deun Amparo en revisión en materia administrativa; Por lo Que toca a·la SegundaSala de la Suprema Corte.de Just! cia de la Nación 1situaciOn previ~ ta en el articulo 25 de la Ley O[ gánica del Poder Judicial de la Federación., su reforma consiste en diversas adiciones contenidas por ejemplo en el inciso A), se refiª re a la fracción l del articulo 89 de la Constitución -anterior-mente se hablaba del articulo 84de la Ley Reglamentaria de los a[ ticulos 103 y 107 de la Constitución- por otra parte las adicio-nes Que ampllan su competencia y- I 1.-Del recurso de Revisión conQue asl se hace notar en forma -tra sentencias Que en Amparo precisa con la nueva redacción. directo en materia adminis-trativa pronuncien los Trib~ El referido precepto dispone: nales Colegiados de Circuito1 cuando decidan sobre la Cons Articulo 25.- "Corresponde CQ titucionalidad de un regla-nocer a la Segunda Sala: mento federal en materia ad1.- Del recurso de revisión en Am ministrativa expedido por el paro contra sentencias pronun Presidente de la República ciadas en la audiencia constl de acuerdo con la fracción I tucional por los Júeces de -del articulo 89 de la Consti Distrito: tución1 o de un reglamento A). Cuando subsista en el rªen. materia administrativa ex curso el problema de con~ pedido por el Gobernador detitucionalidad1 si en la107 �un Estado". Respecto al articulo 11 de la Ley -Orgánica del Poder Judi-cial de la Federación, su contenido en esencia es el mismo, sólo se derogó el inciso "IV Bis"Y su contexto pasó a la fracción "V" del propio ordenamiento le-gal; finalmente el contenido dela fracción "V" pasó a la si- -guiente fracción "VI" con alguna variante como lo es Que el Pleno de la Suprema Corte de Justiciadeba conocer precisamente del r~ curso de Revisión contra sentencias en materia de Amparo directo pronunciadas por los Tribunales Colegiados de Circuito y éstos en tal virtud decidan la --constitucionalidad de una ley F~ deral o Local o de pn tratado Irr ternacional, eliminando la res-tricción que prevela la fracción "V" anterior que establecla como reQuisito para entrar a este estudio el fundamento en la Jurisprudencia establecida por la Suprema Corte. Por último, sólo nos resta - transe, ibir la referida disposición: Articulo 11.- "Corresponde a la Suprema Corte de Justicia conocer en Pleno: ~ V. Del recurso de Revisión contra sentencias pronunciadasen la audiencia constitucional por los Jueces de Distri to: A>.Cuando subsista en el recurso el problema de con~ titucionalidad, si en lademanda de Amparo se hu-biere impugnado una ley Federal o Local o un Tratado Internac-ional por e~ timarlos directamente viQ latorios de un precepto de la Constitución. VI. Del recurso de Revisión contra sentencias Que en Amparo directo pronuncien los TribM nales Colegiados de Circuito, cuando decidan sobre la cons titucionalidad de una ley F~ deral o Local o de un Tratado Internacional" 108 C o N e L u s I o N E s PRIMERA:- La vigencia del Poder Público está condicionadaª la participacJón de factores pollticos, sociales, económicos, culturales y aun religiosos. SEGUNDA:- La práctica polltica de todos los tiempos ha com probado la ineficacia del PoderPúblico depositado en forma absQ luta en una sola mano o en una sola facción elitista. TERCERA: - El Estado como PO der Público debe constituirse en mediador, propulsor y mantenedor de la cosa pública en forma de bienes y servicios. CUARTA.- El Poder Públiéono debe convertirse en instrumen to competitivo frente a los particulares y gobernados dada su calidad de supremo árbitro conci liador de la cosa jurídico política. 109 QUINTA: - El Estado como realidad sociológica y polltica sidebe a través del Poder Públicomantenerse como supremo y únicodispensador de justicia apoyándQ se en los Principios de la Carta Constitucional. SEXTA:- En Materia Administrativa la protección de los par ticulares está debidamente pre-vista por nuestra Constitución Federal como quedó demostrado en los articulas 14, 16, 22, 89, -etc., anteriormente analizados. SEPTIMA:- La adecuación deQue ha sido objeto la Administra ción Pública permite un mayor ac ceso del particular a la daciónY prestación de Servicios Públicos. OCTAVA:- Como novedad positiva y reveladora de eQuidad den tro de las reformas en materia - �de Infracciones y Sanciones es de citarse la introducción del Sistema de multas ffJas; y el in centivo de la disminución de un20% si el pago es espontáneo. NOVENA:- Respecto de los Rf cursos que como medios de defensa tiene el particular, es imPO[ tante hacer notar que las facultades de la autoridad administrª tiva, se encuentran suJetas al - B I B L I O G R AF I A principio de la Subordinación ala Ley, DECIMA:- Las modificaciones y reestructuraciones formuladasª los Códigos en Materia Adminis trativa revelan una tendencia de adecuar el interés público al in terés de los particulares como contraprestación de los Serví- c los Públicos. ANUARIO DEL DEPA~TAMENTO DE DERE CHO, de la Universidad Ibero1 americana, No. 5, Julio de - res, Volumen 2, Editorial Dipalma, 1963. 1973. MARGAIN MANAUTOU, EMILIO, Introducción al Estudio del DereDELGADILLO GUTIERREZ, LUIS HUM-cho Tributario Mexicano, Mª BERTO, Principios de Derecho xico, Editorial UniversidadTributario. Editorial Temis, Aútonoma de San Luis Potosi, 1985. 1989. FLORES ZAVALA, ERNESTO, Elemen-tos de Finanzas Públicas Mexicanas, México, Vigésimo -Primera Edición, Editorial Porrúa, 1982. LERDO DE TEJADA, FRANCISCO, Códi go Fiscal de la Federación (comentado y anotado), Terce ra Edición, Editorial lee. FRAGA, GABINO, Derecho Adminis-trativo, México, DecimoséPtl ma Edición, Editorial Porrúa, LOMELI CEREZO, MARGARITA, El Poder Sancionador de la Admi-nistración en Materia Fiscal, Méxicol Editorial Continen-taL 1960. 1977. 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L. en el Departamento Editorial de la Facultad d; Derecho V Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo LeOn, el dla 15 de diciembre de 19 89. Esta edición consta de 500 eJemplares. 112 ��� Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource Derecho y Ciencias Sociales Description An account of the resource Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales publicada en las décadas de los setenta y ochenta cuatrimestralmente. Dirigida por Samuel Flores Longoria, David Galván Ancira y Manuel Uribe. Contiene artículos sobre jurisprudencia, leyes, estudios de caso, comentarios a leyes, así como filosofía del derecho y ciencias sociales. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Título Uniforme Derecho Y Ciencias Sociales Año de publicación El año cuando se publico 1989 Época Época del la revista Tercera Número Número de la revista 2-3 Mes de publicación Mes cuando se publicó Mayo-Agosto Día Día del mes de la publicación 1 Periodicidad La periodicidad de la publicación (diaria, semanal, mensual, anual) Cuatrimestral Relación OPAC https://www.codice.uanl.mx/RegistroBibliografico/InformacionBibliografica?from=BusquedaAvanzada&bibId=1784899&biblioteca=0&fb=20000&fm=6&isbn= Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource Derecho y Ciencias Sociales, 1989, Tercera Época, No 2-3, Mayo-Agosto Creator An entity primarily responsible for making the resource Flores Longoria, Samuel, 1934-, Director Subject The topic of the resource Derecho Derechos civiles Publicaciones periódicas Leyes Jurisdisprudencia Filosofía del derecho Description An account of the resource Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales publicada en las décadas de los setenta y ochenta cuatrimestralmente. Dirigida por Samuel Flores Longoria, David Galván Ancira y Manuel Uribe. Contiene artículos sobre jurisprudencia, leyes, estudios de caso, comentarios a leyes, así como filosofía del derecho y ciencias sociales. Publisher An entity responsible for making the resource available Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Derechos y Ciencias Sociales Contributor An entity responsible for making contributions to the resource Villarreal de la Fuente, Mauro, Director Araiza Rivera, Humberto T., Secretario de Redacción Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 01/05/1989 Type The nature or genre of the resource Revista Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource tex/pdf Identifier An unambiguous reference to the resource within a given context 2016570 Source A related resource from which the described resource is derived Fondo Universitario Language A language of the resource spa Spatial Coverage Spatial characteristics of the resource. San Nicolás de los Garza, N.L., (México) Access Rights Information about who can access the resource or an indication of its security status. Access Rights may include information regarding access or restrictions based on privacy, security, or other policies. Universidad Autónoma de Nuevo León Rights Holder A person or organization owning or managing rights over the resource. El diseño y los contenidos de La hemeroteca Digital UANL están protegidos por la Ley de derechos de autor, Cap. III. De dominio público. Art. 152. Las obras del dominio público pueden ser libremente utilizadas por cualquier persona, con la sola restricción de respetar los derechos morales de los respectivos autores Alcoholismo Derecho internacional Enjuiciamiento mercantil Ley Federal del Trabajo Procedimiento de huelga Recursos electorales