https://hemerotecadigital.uanl.mx/files/original/376/16834/TRAYECTORIAS_2000_Vol._2._No._2_Enero-Abril_0002016699.ocr.pdf 2cc7ff43fe22f42b19a222e316e54b7c PDF Text Text REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN AÑO 2 NÚMERO 2 ENERO-ABRIL DE 2000 ��FONDO CARTA DE LA DIRECTORjNIVERSITARJ 3 5 Trayectorias Año 2,No.2 Enero-Abril 2000 7 8 Proyectos alternativos CARTAS A LA DIRECTORA Enhorabuena ■ Trayectorias marca su propio rumbo • Un proyecto de alcance DOSSIER: EL ÁMBITO PÚBLICO A modo de presentación Por Luis F. Aguilar En busca de un lugar común: el espacio público y la aspiración a racionalizar el poder El debat,e polítia>-académic.o ha vuelto a imxx:ar de rrwdo recurrente la noción de espacio públiaJ, que se somete aquí a un análisis desde perspectivas filosóficas. Por Nora Rabotnikof 24 Los espacios del hombre. El contenido público de la administración estatal El reencuentro de la administraeión pública c.on la vida pública es condición indispensable para que sea reconocida e,q,no la institución que garantiza un traW efectivo a fawr de la sociedad contemporánea. Por Ricardo Uvalle Serrones 39 Auge y caída del presidencialismo en México Analiza las e,aracteristicas fonnales del régimen presidencial mexicano y discute los facwres que condujeron a la centralización del poder en la presidencia de la República. Por Benito Nacif Hemández 54 Desafueros del poder. La política de decidir sin resolver Un intenso y documentado análisis permite a las autoras sostener la tesis de que el Poder Judicial, Federal ha sido "el gran ausente" en este periodo crucial de la historia mexicana. Por Ana Laura Magaloni y Layda Negrete ÁMBITO 69 Las perspectivas de un desarrollo sustentable en México El autor se cuesúona cómo una economía de·tas e,aracteristicas de la mexicana puede pasar por una transición sólida a ser una economía en expansiim y e,apaz de reducir las desigualdades internaS, wcual supone un gran rew. Por Víctor L. Urquidi 77 TRAYECJllBIAS I AÑO 11, NO. 2 j fNFRO-ABBIL 2000 La transferencia del Canal de Panamá Una vez planteada la transferencia del Canal a la soberanía panameña, se plantea un nuevo problema: ¿quién determinará su 1 �CARTA DE LA DIRECTORA futuro: el mercado O la nación panameña? Por Marco A. Ganclásegui, hijo 96 La teoría de la regulación. Métod conceptos oy Un examen de las bases . c.onceptuaJes de teorta de la regulaciim desde antecedentes sus fundamentales hasta los la Proyectos alternativos apones f.eimco-metodológicos de la escuelas de París y sus hipótesis furulacionales. Por Víctor M. Soria Universidad Autónoma de Nuevo León Rector: Dr. Reyes S. Tamez Guerra Secretario general: Dr. Luis J. Galán Wong Secretario académico. lng. José Antonio González Trevlñ~ Secretario de extensión Y cultura· Uc. Humberto Salazar Herre~ Secretario administrativo· C.P. Juan Ovidlo Buentell~ 111 113 128 130 . Trayectorias Revista de ciencias sociales Editor: Mario Nieves wdado de la edición: Slnia Bolaños Mario Cerutti (UANL) I E . Consejo Editorial González Casa ( nnque Aorescano (Conaculta) 1Pablo nova . UNAM) 1 Ser,,.,.o d; El' Gilbe ,as Gutiérrez (UANL) 1 Discurso del presidente de la ALAS Por Emir Sader Hacia nuevos paradigmas Esthela Gutiérrez entrevista . a The.otonio Dos Santos EL TRAYECTO DE LOS DíAs AT~ Novedades en el camino CONTEXTOS Más valor al capital social • El caos no es . gratuito ■ Recuerdos del porvenir ■ ~iografía de la pobreza • Directora: Esthela Gutierrez , Garza eJefe. de redacción·. Annando de León MEMORIAVMJ Renovación y desafío 137 142 146 La utop,a necesaria ■ Perspectivas globales BREVIARIO El contenido, en breve LAS VOCES DEL TRAYECTO Quiénes nos awmpañan l~FO~CIÓN PARA LOS AUTORES IJ.neamumtos de ClJlaboración rto Guevara Niebla (Revista 200 1 ) 1José María Infante zano (ITESM) 1Jo • Roberto Rebolloso (UdeM) j M . ~ge Melendez (UANL) j anuel R1beiro (UANL) 1 Humb rt Sal eo azar Herrera (UANL) 1René Villarreal (UANL) ¡ Lucrec,·a lo tlORAC O S A L A z A R Trayectorias .. cuatri • es una pub1·1cac1on . Secretana Académica d m~tral de ciencias sociales e . . Universitaria "Raúl Y e_ 1: Secretana de Extensión d~da por la Universidad Autóno • 329-4090. Fax: (8)Ra;:9~4FOnaoso, ter. ~iso, Ave. Alfonso Re~ ~OltOOuraNt(v,acsu Dirección de Publicaci:~d)e OtiNu~o ~eo~, .ª través de la ria V p • • E-mail· tra t · e., P 64400 M · cmas. B1bhoteca M ;~~::,;.:~~::~~!!~:.e:,:~:=:1~:~,:!~:~ :~~~::~:;,~~:.:,; 2 pre Y cuando se cite la fuente ponsabrhdad de sus autores S Yno sea con fines de lucro. . . o se responde por origi- . eaUl<>nza ~ rep<oducción rotal opa,- stas páginas son un espacio para el pensamiento vivo, porque nunca E antes la necesidad de reflexión fue tan profunda. Ni tan crucial. El viejo oficio de pensar debe encontrar en los nuevos problemas del hombre las fuentes de su vitalidad. Sin la más intensa reflexión, sin debate, sin movimiento de ideas y sin espacios abiertos para su confirmación, no hay proyecto posible. Trayectorias es una revista comprometida con el pensamiento critico y propositivo. Trayectorias puede ser rumbo y destino, proyecto de viaje, pero también Trayectorias Año2, No.2 bitácora de rutas desconocidas o espacio de diálogo e intercambio para pensaEnero-Abril 2000 dores que pueden entender de manera distinta la solución de los problemas que nos conducirán a un mismo fin: el mundo en que la sociedad alcance, sin exclusiones miserables, sus más preciadas aspiraciones sin aniquilarse a sí misma. Como revista nueva, Trayectorias comprende y acepta los retos de la actualidad Una revista que pretende ser contemporánea carecerá de sentido si no comparte a fondo las reglas de esta nueva dinámica: asumir sus responsabilidades más allá de sus meras páginas e incorporarse a los nuevos espacios de intercambio, abiertoS por la obernética y por los medios de comunicación en su conjunto. Esto significa que, paralelamente a la circulación de la revista en casas de estudio e instituciones de México y el mundo, sus páginas estarán en Internet, algunos de sus temas se podrán discutir a través de la televisión o se celebrarán foros académicos convocados por esta publicación, entre otras alternativas. Al momento de salir la presente edición, ya contarnos con una extensa red que servirá de base a un sistema de distribución, suscripción e intercambio que rebasa las fronteras de México y se extiende por varios países de América Latina, Europa y Norteamérica En un futuro no muy lejano, nuestro proyecto editorial se enriquecerá con selecciones de los más relevantes textos que aparezcan en estas páginas. Las revistas suelen ser efímeras en manos de los lectores. Sólo las hemerotecas -escasas y generalmente institucionales- salvan su memoria. La indudable repercusión que tendrán muchos de los textos de Trayectorias merecerá espacios editoriales de mayor permanencia y proximidad a interesados e investigadores. Esos espacios son los hbros, que ocupan siempre un lugar privilegiado por encima de las revistas como fuentes de consulta y referencia. T~torias, al poseer en exclusiva los derechos de todos los textos, dispondrá muy pronto de un patrimonio intelectual a partir del cual podrá desarrollar ediciones 3 IRAYECTQRlAS j ANO - 11, No. 2 j fNfRQ-ARRn 2000 JVYFCJDBll$ j AÑ9 11, N9,, 2 1[NFRQ-AJ38H 2000 �CAR[ CARTA DE LA DIRECTORA en fo~ de hb~ que contengan selecciones de textos cuya naturaleza y tras-~ndenaa lo requieran. F.sos hbros serán posibles gracias a la revista y, a su vez, siendo su prolongación, ellos pvu.Lau. ...,_,.i..:.~ confirmar l · · y la pennanenaa · de • e prestlglo aquella. No bastan las pagmas · · d e mnguna · . publicación para los nuevos retos· Trayectorias abrirá sus propios espacios alternativos, tanto fisicos como virtuales, de ~era que el pensamiento echado a volar sobre el papel se extienda ~ vez mas por tod~ los ~bitos en que exista un lector, un navegante, un televidente o un reflexivo auditorio que nos acoja. Dra. Esthela Gutiérrez Garza: e reitero mi felicitación por la excelente presentación del primer número de Trayectorias, que me entregó René Villarreal. La felicito también por su artículo, con el que tengo muchas coincidencias. Por cierto, me encanta su nota a pie de página número 5, asunto en el que he insistido mucho con personas que uno pensaría entenderán que la moneda no se puede depreciar más de 99.999999% y que lo descubrirían al calcular con la recíproca. No obstante, el tipo de cambio que se corrigió durante 1994 fue el de venta de dólares, dejándose el de compra constante, que era el que interesaba para las exportaciones de mercancías y que al calcularse la paridad del poder de compra resultaba cada vez en una apreciación progresiva del peso que hacía más difíciles las exportaciones. Abrir más la banda no podía dar la solución, como se aprendió en diciembre. Muy atentamente, Víctor Urquldl Profesor Emérito, El Colegio de L TRAYECTORIAS MARCA SU PRO- PIO RUMBO o parece discrepable la tesis de que el siglo XX, dentro del segundo milenio, ha sido el de ma- N IRAYECTQRl,M j AÑO 11, NO. 2 ! fl/EB<HflBIL 2000 DIRECTORA ENHORABUENA México 4 A JBAYECJOBWi I AÑO 11, No. 2 ! ENFRO-ABBII 2000 que posibilita el afianzamiento y la irrupción, fases tan necesarias para el desarrollo de las ciencias. Esa producción encuentra constantemente espacios nuevos de difusión. Trayectorias es uno de ellos. Vuestra revista se suma a una amplia proliferación de espacios divulgativos del mundo académico que abarca todo el orbe y que tiene que ver con el hecho real de que -aunque para algunos no sea asílas universidades siguen ubicadas en el centro de la producción cientíyor aporte a la hominización de la vida social. Mucho tiene que ver el. desarrollo del saber universal en ese proceso, es decir, el salto que ha venido caracterizando al desarrollo de las ciencias y del saber, rodeado de la aparición de nuevas ciencias, teorías, sujetos portadores del saber, fuentes de difusión y, fica universal, sólo que ahora ya no están solas; la competencia ha llegado hasta allí y eso no es necesariamente una herejía. El punto a debate es si toda publicación seriada universitaria logra ubicarse a la altura de su institución, a la altura del nivel que las universidades han alcanzado en la sobre todo, nuevas modalidades de expresión de esas tendencias del conocimiento. Esas oleadas permanentes que estremecen a la ciencia en la uníversalidad siguen teniendo en las universidades una de sus fuentes de producción de conocimiento, so- historia. Y ahí queda en pie otro tema: cuál ha de ser el propósito y la singularidad de una revista de ciencias sociales salida al mundo desde los predios de la vida académica universitaria. Y por último, expresa esa publicación el quehacer científico propio, lo estimula o se ubica al bre todo porque las universidades siguen siendo espacio de proliferación de la pluralidad y la polémica margen de él. Trayectorias ha visto la luz en los umbrales del nuevo milenio -y aquí 5 �El ámbito públi CARTAS A lA DIRECTORA no tomamos partido en cuanto al papel del año cero-. Lo que sí nos parece crucial es que se trata de un periodo histórico que marca y define nuestros caminos; es todo un símbolo, pues no sólo significa cambiar los dígitos con que indiquemos el número del año. Estos momentos están definiendo un cambio trascendental, ya que nos colocan nuevamente ante la disyuntiva de continuar el curso actual irreverente con la propia existencia humana, o tomar partido universal con la salvación del hombre. Nos referimos a esa manera bárbara en que estamos entregando nuestro destino a las leyes del mercado, a esa práctica irracional de dañar nuestro propio hábitat de manera consciente y permanente, a esa idolatría por iconos que venidos desde la ciencia para hacernos bien los empleamos también desde la ciencia como instrumentos productivos tecnológicos de enajena- ción cibernética. Y Trayectorias escoge bien el punto de partida para invitarnos a la reflexión sobre estos temas. Resume entre sus temas lo más notorio del quehacer de cientistas sociales de todas las latitudes, aborda puntos muy polémicos sin ánimo de dogmas, toma distancia de posiciones gastadas y reiterativas; en fin, va marcando una TRAYECTORIA que nos indica que en lo sucesivo será espacio de reflexión que todo cientista social deberá tener entre sus fuentes inexcusables. Loas por tan feliz advenimiento. Dr. Luis O. Aguilera Universidad de Holguín, Cuba. UN PROYECTO DE ALCANCE Sra. Directora: e podido leer con atención buena parte de los materiales de vuestra revista y me ha sido grato advertir la pluralidad de enfoques y profundidad de algunos de los temas abordados. Salta a la vista un aliento de universalidad no muy común en revistas que -como la suya- nacen como proyectos de instituciones locales. Parece alentador que desde el primer número aparezcan papers tanto de expertos locales como de pensadores mexicanos, franceses y españoles, cuyas ideas se insertan en un ámbito común de preocupaciones. Cristina Hinton A modo de presentación LUIS F. AGUILAR no de los efectos más importan- blico. En paralelo, en el medio académico, tes de la democratización del ré- se han ido desarrollando con rapidez refle- gimen mexicano ha sido el redes- xiones teóricas e investigaciones empíricas cubrimiento y la reactivación del ámbito sobre la configuración, característica, fun- público o la esfera pública. Después de dé- cionamiento, alcance y límites del ámbito cadas de control político, mediante dispo- público. Es por ello que Trayeaorias con- sitivos corporativistas y patrimonialistas, los sidera pertinente dedicar el presente núme- últimos años mexicanos se han distinguido ro al estudio del Ámbito Público, dando por la participación ciudadana, la prolifera- cuenta de este nuevo hecho social y políti- ción de organizaciones civiles políticamen- co, precisando con claridad el entendi- te independientes, la liberalización de los miento de lo público, reivindicando su va- medios de opinión pública, la exigencia de lor y formulando una propuesta de agenda. que las decisiones y acciones de los gobier- Con esto, se propone ofrecer una reflexión nos sean congruentes con sus funciones multidimensional acerca de las realidades y públicas y rindan cuentas de sus actos al actores que componen el mundo público y público ciudadano y, de manera particular, sus características esenciales. A tal efecto, por la toma de conciencia generalizada de hemos invitado a distinguidos especialistas que las leyes (y, por tanto, un sistema eficaz que han accedido a compartir con nuestros e imparcial de justicia) constituyen un fac- lectores un grupo de reflexiones sustantivas tor esencial de la coordinación y equilibrio sobre el tema que nos ocupa, desde pers- social. Al cierre del siglo, en el país, ha (re)- pectivas filosóficas, políticas, jurídicas e ins- aparecido vigorosamente el valor de lo pú- titucionales. u Programa de Naciones Unidas para e/ Desarrollo, Nueva York. 6 IRAYECmRiAS l AÑO H, NO. 2 1 ENERO-ABRIL 2000 1RAVECTORIA$ ! AÑO U, NO. 2 i ENERO-ABRIL 2000 7 �En busca de un lugar común El espacio público y la aspiración a racionalizar el Poder NORA RABOT.NIKOF . INTRODUCCIÓN: LA ESFERA ÚBLICA FANTASMA n 1925, al acuñar el término "público fantasma", Walter Lippman expresaba su desencanto con la imagen de un público informado, activo y participativo. El atnbuto fantasmal de ese público y de sus lugares de reunión y expresión, refería a lo improbable o imposible del ideal de una ciudadanía sobey omnicompetente. Más de 60 años después, un conto de intelectuales progresistas americanos publicaba un hbro titulado La esfera púbüca fantasma y, retomando la imagen de Lippman, aludían al "fantasma del ágora", al mito por el cual la preocupación por lo público y la existencia de un espacio abierto al trat.amiento de las cuestioes comunes habría sido una cualidad poseída en épocas ejores (en la antigüedad clásica, o en el momento dorado del hberalismo europeo), pero irremisiblemente perdida en la sociedad contemporánea. En los últimos años~ el debate político-académico ha vuelto a invocar de modo recurrente la noción de espacio público, hasta el punto de transformarla en un componente inevitable de cualquier teoría de la democracia. Este debate da cuenta de intentos de redefinición teórica estimulados por las transformaciones históricas.Y frente a las exaltaciones del ágora perdida o a los tonos de caída que suelen acompañar los diferentes enfoques sobre la historia, la estructura y las posibilidades del espacio público, las preguntas con las que los autores de La esfera púbüca fantasma iniciaban sus argumentaciones no podían sino parecer sensatas: ¿para quiénes fue alguna vez la polis más pública que hoy? ¿Estuvo alguna vez abierta al escrutinio y a la participación, no digamos al control de la mayoría? ¿Hubo alguna vez un tiempo en el que los intelectuales 8 realmente estuvieron autorizados a hablar al pueblo como totalidad acerca de los intereses del pueblo como una totalidad? (Robbins, 1993: 10). Sin embargo, aún los escépticos que dudan de la posibilidad de rescatar una noción tan ambigua y de adecuarla a las situaciones de las sociedades complejas terminan aceptando que hay ciertos contenidos normativos asociados que no pueden ser todavía reemplazados. Como apunta uno de ellos: Pero aunque fantasmal parece una invocación ineludlble para una política progresista: ha servido como consigna unificadora contra la codicia privada, como demanda de atención hacia el bienestar general opuesto a los intereses privados, como una apelación al escrutinio opuesto al secreto, como arena en el que las minorías luchan por expresar su identidad cultural. Sin esta arma discursiva nos sentimos desarmados para enfrentar la lucha política (Robbins, 1993: 12). Y es que el adjetivo público, que califica a esta esfera o espacio, hace referencia a tres sentidos básicos, asociados a su vez con ciertas pretensiones normativas, que siguen estando presentes en las reivindicaciones contemporáneas del espacio público. En primer lugar existe una prolongada tradición de uso del adjetivo público que lo asocia a "lo común y lo general", en contraposición a lo que es individual y particular. Hablamos así del interés publico en contraposición al interés privado, del bien público en contraposición a los bienes privados. En este primer sentido, "público" refiere a lo que es de interés o de utilidad común a todos los miembros de la comunidad política, a lo que atañe al colectivo y, en esa JBAYECTQRlAS I AÑO 11, NO. 2 1 ENERO-ABRIi 2000 misma línea, a la autoridad de allí emanada. Es en este primer sentido, que "público" se vuelve progresivamente sinónimo de "político". Un segundo sentido hace referencia a lo público en contraposición a lo oculto. Es decir a lo público como lo no secreto, lo manifiesto y osteOS1ble. Decimos así que tal cuestión "ya es pública" porque es conocida, sabida. En este caso, dicha cuestión puede hacer referencia a la dimensión privada de un individuo o grupo, y sin embargo ser pública en el sentido de manifiesta. Inversamente, el "poder público", la gestión de la "cosa pública", la "autoridad pública" puede ocultarse, desenvolverse en secreto, ejercerse de manera "privada". El principio de publicidad recogerá básicamente este segundo sentido de lo público. Un tercer sentido refiere a la idea de lo abierto en contraposición a lo cerrado. En este caso se enfatiza la accesibilidad en contraposición a la clausura. Este último sentido no coincide totalmente con los dos anteriores. Los procesos electo:rales, antes del establecimiento del sufragio universal, eran procesos públicos, en el sentido de sus resultados colectivamente vinculantes, que afectaban a lo común y lo general y que legitimaban la autoridad pública, eran también públicos en el segundo sentido. Pero los mecanismos de procesamiento y expresión de esa voluntad no eran públicos, en el sentido de colectivamente accesibles, "abiertos" al conjunto de la población. Cuando se invoca la necesidad de fortalecer un espacio de lo público o cuando se diagnostica su crisis, a menudo los tres sentidos convergen. Intuitivamente, el "espacio público" o espacio de lo público parece hacer referencia tanto a los lugares comunes, compartidos o compartibles como a aquellos donde "aparecen", se dramatizan, o se ventilan, entre todos y para todos y a la luz del día, cuestiones de interés común. Surge entonces una primera pregunta: ¿por qué esta insistencia? ¿por qué este retomo a una idea aparentemente tan "clásica" pero al mismo tiempo tan equívoca? Una primera interpretación, bastante pedestre pero en cualquier caso orientadora, diría que estamos en presencia de la nostalgia por un lugar perdido. Pero, ¿cuál es ese lugar? ¿Hubo, hay o puede haber un lugar donde lo común y general coinciIRAYECJQRlAS j AÑO U, NO. 2 j ENFRO:ABRn 2000 da con lo manifiesto, y que al mismo tiempo sea accesible a todos? Durante mucho tiempo, el lugar de lo común y lo general estuvo identificado con la comunidad política o Estado. De forma muy primaria, simplemente a partir del reconocimiento de un sujeto o de un actor institucional ,f El debate político-académico ha vuelto a invocar de modo recurrente la noción de espacio público, hasta convertirla en pieza inevitable de cualquier teoría de la democracia. privilegiado en los procesos de desarrollo económico, de promoción social y de garantía jurídica. De la presencia de un referente simbólico más o menos común que orientaba los procesos de socialización (educación pública), de pertenencia ciudadana y de integración simbólica. Y, por último, del monopolio de la violencia legítima y de la legalidad frente al ejercicio privado de la violencia. Es decir, a la presencia de un sustrato público-legal, garantía de los derechos individuales y de la dimensión privada, encarnado estatalmente. No parece aventurado afirmar que, para bien o para mal, esta imagen del Estado ha entrado en crisis y que cierta idea muy general del "espacio público" viene a representar el núcleo "depurado" de la comunidad política: se subraya así la posibilidad de consenso frente a la fragmentación, la visibilidad y la transparencia frente al secreto y la negociación privada, la actuación y participación ciudadana frente al monopolio decisional; el énfasis en lo general versus la eclosión de los intereses particulares; la 9 �11 ámbito púltltco En busca de un lugar común posibilidad de expresar una cierta racionalidad social fren- pone de relieve (para criticarlo o para defenderlo) un te al decisionismo que nace de la nada. La presencia de la cierto nivel de "invisibilidad" (no publicidad) directa- temática del espacio público en la discusión actual responde en parte a esta búsqueda de un "lugar común para el tratamienw de uis cuestiones generalei'. En todos los casos mente proporcional a la efectividad de una determinada acción política. Desde un punto de vista histórico se puede afirmar y en primer lugar, a la recuperación de esa dimensión co- que la exigencia de publicidad, entendida como la exigen- lectiva, común y general de lo público. La relación de lo general y lo común (en el primer cia de volver visibles y conocidas las decisiones, procedi- sentido) con la política es intuitivamente inmediata. En cambio, la relación entre política y publicidad (en nues- tanto al proceso de secularización y desacralización del poder, como a la imposición de restricciones normativas a su tro segundo sentido de lo visible y sabido por todos) ha sido reiteradamente cuestionada desde distintos ángulos ejercicio. En ese sentido, cumplió siempre una función racionalizadora (en sentido weberiano) ya que apuntaba a la de la reflexión política. Podemos mencionar, de manera pos1bilidad de clarificación, formulación, generalización y mientos, acciones o rarones de poder político, esruvo ligada argumentación en tomo a dichas cuestiones y a sentar prin- 1 Desde su origen) el reclamo de la publicidad política ha tenido la función de ejercer una restricción normativa del poder absoluto) apareciendo siempre como freno al arbitrio. para nada exhaustiva, las referencias al secreto de Estado, las teorías de la razón de Estado, al principio del pequeño número; la invocación a situaciones críticas en cipios de control y revisión frente a las apropiaciones privadas de la ley y del poder público. Desde su origen, el reclamo de la publicidad política ha tenido la función de ejercer una restricción rwrmaJiva del poder ahsoluw. En todos los casos aparece como alternativa, postergación infinita o freno de la violencia directa y como racionalización del arbitrio. En la tercera acepción público-privado refiere a la apropiación privada de recursos públicos (en el sentido de de una voluntad pública. A partir de la discusión del papel oposición abierto-cerrado. Si pensamos en el espacio públi- colectivos) y la tergiversación de ese interés común. asignado por Kant a la publicidad ilustrada plantearemos co-político, entra en juego la cuestión acerca de quiénes y El rastreo filosófico de esta demanda de racionalizar cómo forman parte de ese espacio de lo público y quiénes y cómo son excluidos. La linea de problemas que abre este el poder y de su encarnación en la idea de espacio público puede iniciarse con Kant. Aquí, la invocación a un "es- tercer uso del adjetivo "público" va entonces hacia la ubicación histórica de los limites de ese espacio público (quiénes pacio público" de discusión de los asuntos de interés general encuentra una de sus formulaciones filosóficas m~ eran ciudadanos, grados de participación, niveles de reco- <lemas como principio general organizador de la convivencia política en el "principio de publicidad". Kant nos nocimiento). Pero también nos lleva a analizar la forma en que las distintas concepciones del espacio público recon~ brinda el trazado del ideal de "uso público" de la razón, de tres problemas teóricos que se recuperan en el apartado siguiente a través de tres autores contemporáneos. 2. I NTERREGNO SOBRE KANT En los llamados "escritos políticos" y en su Filosojia del Derecho, Kant rehabilita el raronamiento público como instancia de control de la legislación y de las medidas políticas que afectan al conjunto de la comunidad. En Kant, el "uso público" las que se apela siempre a la necesidad de reserva, a la cen fronteras y compuertas de acceso y exclusión. La apelación al espacio público tuvo entonces siem- ridad los límites en su alcance político. El espacio público insondabilidad del poder, a la urgencia temporal, etc. Cuando este sentido de la publicidad entra en discu- pre varios supuestos: a) la existencia de una distinción (históricamente variable) entre un bien o un interés público di- ilustrado como "reino de la cótica" se encuentra equilibrado en Kant por el reconocimiento de la jurisdicción sión, normalmente se pone en juego el tema clásico de las relaciones entre moral y política, ya sea para utilizar ferente del interés privado (nuestro primer sentido señalado); b) la idea de que aquello que correspondía a lo públi- política del Estado. En segundo lugar, con la formulación de su principio, Kant afirma la publicidad como puente a la publicidad como piedra de toque de la corrección co sólo podía establecerse saliendo a la luz (pública); e) que moral de una determinada acción política como para defender una concepción de la política como actividad específica, un punto de vista independiente de conside- la publicidad traía consigo algún tipo de inclusión de los entre moral y política. Aparece así un segundo sentido de esta aspiración a racionalizar el poder: ponerlo en relación ciudadanos (a través de la participación en sus distintas modalidades) y d) que a través del control público (abier- con la moralidad. En tercer lugar, racionalizar el poder sig- Podemos desarrollar esta idea a través de tres refe- nifica hacer referencia a los procedimientos de formación rencias. La primera aparece en el conocido texto ¿Qué es raciones morales. Lo cierto es que en todos los casos se to) se podían jaquear, limitar o eliminar los peligros de la 10 lRAYECJDB!AS I AÑO 11, NO. 2 j ENER<):ABRU 2000 su función ilustradora y, al mismo tiempo, marca con cla- 1RAYECJQR1AS j AÑO H, NO. 2 1 ENFRQ-ABRIL 2000 de la raz.ón cumple una función básica de ilustración, pero va más allá. Con la formulación del principio de publicidad, el atnbuto de ser "público" (visible) se aplica al ejercicio del~ der.Y, en un tercer sentido, en el supuesto de un uso público de la raz.ón, es pos1ble alcamar la pública coincidencia, el consenso en la elaboración de la voluntad racional. 11 �busca de un lugar común la Ilustración? Aquí la ilustración es definida como salida de la rrúnoria de edad, como el logro de la capacidad para pensar por sí mismo. Esa autonomía frente a la tutela externa es considerada una conquista dificil para el individuo aislado, en cambio es "más fácil que el público se ilustre por sí mismo, y hasta, si se le deja en libertad, casi in\ evitable" (Kan4 1978b: 26). La ilustración del público oy hablaríamos del desarrollo de una cultura política de, tica) sólo puede lograrse poco a poco a través de la d otorgada a todos de hacer uso público de la razón. Esta imprescindible tarea de ilustración colectiva sólo es stble en el ámbito de la hbertad de expresión y de opinión. Pensar en voz alta es beneficioso tanto para el público como para el soberano. El público se ilustra a través de la exposición pública de la verdad y el gobernante se entera del estado de los asuntos públicos, lo cual contribuye a mejorar su capacidad de decisión y a evitar errores de juicio. Este uso público de la razón es contrastado con el "uso privado". La contraposición apela al uso político de 12 la razón para intentar cambiar el estado de cosas dado. Kant separa cuidadosamente la actuación de los ciudadanos en calidad de sabios (o de simples ciudadanos) del desempeño de tareas que deben ejercitarse profesionalmente; de la actuación en lugares de ejercicio del poder público o, lo que es igual, de los ciudadanos en el ejercicio de sus funciones públicas. En el caso del uso privado, prima la obediencia por sobre la discusión, es decir, la glosa de la afirmación de Federico de Prusia: "Razonad todo "fo que queráis sobre "fo que queráis,pero obedeceil'. En este punto, Kant es explicito al afirmar que la resistencia o el cuestionamiento "político" de las leyes del Estado disolverían las bases mismas de la constitución civil, liquídando las bases racionales de toda convivencia política. Para nuestro argumento, la distinción entre uso público y uso privado permite dos interpretaciones, matizadamente diferentes. En ambos casos se opone la reforma del ejercicio del poder público a la revolución. En primer lugar, una cierta lectura funcional nos diría que Kant reconoce la necesidad de que las distintas funciones se cumplan, independiente y paralelamente al proceso de discusión pública. El sistema no colapsa ni se paraliza. El uso público de la razón encerraría también la idea de que sólo a partir de la visión ilustrada (especializada) sobre un aspecto o función es posible generar información y discusión colectiva, y por tanto educación de ese público. El cambio gradual y ordenado se acompaña y sostiene en la educación política del público. En esta primera veta de interpretación, podríamos afirmar también que cierto "realismo" permea la percepción del alcance político de la discusión ilustrada. Se trata de una contnbución indispensable a la ilustración colectiva, al progreso, al desarrollo político, a la legalidad, incluso a la reforma de aspectos parciales. Pero no está en juego, en ningún caso, una alteración sustantiva de las relaciones de poder existentes. Una interpretación más radical pondría el acento en "otra" autopercepción del alcance político de la discusión ilustrada. El uso público de la razón aspira a ilustrar al poder, no a disputarlo. Pero avanza hacia el horizonte de su disolución, encerrando la promesa de hberación de todo JRAYECJDBIAS j Mio 11, NO. 2 ! ENERO-ABRIL 2000 poder como coacción exterior. Los elementos que abonan ambas interpretaciones están presentes en el texto kantiano y tendrán encarnaciones históricas diferentes. Una de ellas será la confianza en la ilustración progresiva y continua entendida como progreso cultural y moral y como conquista gradual de la autonorrúa Es decir, en la apuesta por una Filosofia de la Historia de cuño progresista. Otra, será la división estricta entre dos ámbitos, uno sometido al poder y la obediencia y otro de ejercicio de la autonomía (sea éste el ámbito de la república de las letras, de la sociedad civil, de las asociaciones voluntarias, etc.). Una tercera, irá más allá: reconocerá los limites de las armas de la crítica público-ilustrada y, conservando la promesa de disolución del poder, encarará la crítica de las armas. Se tratará, en este caso, de derrocar al poder y de construir otro poder que terrrúne con todo poder. En el caso de Kan4 la conciliación entre espíritu de libertad, uso público de la razón y obediencia están marcando claramente la distinción entre el ámbito de la crítica y la jurisdicción política del Estado; entre la búsqueda desinteresada de la verdad y la esfera de la política. En todo caso, en este primer uso público de la razón, el público que aparece como actor de esta discusión ilustrada es básicamente un público intelectual, no un público político. Es decir, el público en su función de difusor y receptor de la cultura, no uno que vota y participa. Sus limites son los que el Estado le asigna, y el poder es ilustrado justamente en tanto se acuerda un derecho de autonomía a un espacio que él mismo ha delimitado. Pero estos limites parecen estallar con la formulación del principio de publicidad La pretensión de racionalizar el poder adquíere una formulación más abstracta, pero de alcance más vasto. El planteamiento más nítido lo encontramos en el apéndice a 1A paz perpetua.. Aquí se introduce la fórmula trascendental de la publicidad, forma del concepto puro de derecho, en su versión "negativa" "Las acciones referentes al derecho de otros hombres son injustas, si su máxima no admite publicidad" ~ 1946: 136). Se trata de un principio jurídico cierto e indemostrable que atañe a las relaciones de derecho, a las acciones externas. Fl ejemplo de Kant vuelve sobre la legitimidad 1RAVECmRlA$ 1Mio U, No. 2 j ENERO-ABRIL 2000 de la revolución. Es ahora el principio de publicidad el que nos ahorra discusiones ociosas. Una cláusula de reserva del derecho de resistencia en un texto constitucional, significaría preservar la posibilidad de un doble poder o de una doble soberania. Otra vez el argumento es más hobbesiano que lockeano. Una máxima que previera situacio- Pensar en voz alta es bueno para el público y el soberano. El público se ilustra a través de la exposición pública de la verdad y elgobernante se entera del estado de los asuntos públicos. nes de doble poder, de cuestionamiento de la soberania, seria contradictoria con el propósito mismo de la instauración del Estado. Como tal no podría ser pública; como tal no puede ser considerada justa. Más interesante para nuestra discusión parece ser la formulación "afirmativa" del principio trascendental: "Todas las máximas que necesiten de la publicidad para conseguir lo que se proponen concuerdan a la vez con el derecho y la política reunidos" pues "si sólo por medio de la publicidad pueden alcanzar el fin que se proponen, es porque concuerdan con el fin general del público: la felicidad". La fundamentación es desconcertante: "el problema propio de la política es ése: conseguir la felicidad del público, conseguir que todo el mundo esté contento con su suerte" (Kan4 1946: 138). El principio de publicidad no es sólo la piedra de toque de la corrección (o incorrección moral) de las máximas políticas, sino que ahora asume la función de articular la política (como consecución de la felicidad del públi- 13 if¡ �co) con el derecho como formulación de las condiciones y garantías de hbertad para esa búsqueda de la felicidad (como "sistema" de las hbertades que permite armonizar los fines particulares) y con la moral en la forma del imperativo categórico. La publicidad de las normas permite aunar la formulación explicita en forma de ley, la aceptación por parte del público y las condiciones w 'formales y generales para el logro de tjjnes particulares: Pubúcidad, amsenso y generalidad de 'la ley. "Necesitar de la publicidad" significaría aquí necesitar , del concurso o de la aprobación del público. Kant parece hacer referencia a algo más que a la mera formulación pública (opuesta a secreta) que co- personas y marco legal para la con- Es necesario afirmar una voluntad pública que en última instancia sea garantta y proteccton de la libertad de las personas y marco legal para conseguir la felicidad privada. I rrespondería como forma a todo de- • I secución de la felicidad privada. gradual y casi imperceptible, expresión de esa nueva so- pecto de situaciones particulares y a la posibilidad de co- ciedad en gestación que progresivamente irá identificán- hibido por derecho, es el acto de una voluntad pública, de la que procede rrección. En el tercer sentido, el de "abierto a todos", es conocida la distinción entre los diversos modos de partici- dose con la moralidad y la racionalidad. Sociedad com- todo derecho y que por tanto no es capaz de hacer injusticia a nadie. Y esto pación en la formulación de la voluntad colectiva y los argumentos en defensa de la limitación del sufragio a los la palabra de la autoridad, la coacción, despliegue omni- requiere de la voluntad de todo el pueblo (ya que todos deciden por todos y cada uno por sí mismo)" (Kant, 1978: propietarios. La división entre ciudadanos activos y pasivos refleja las limitaciones de una época, pero también la potente de fuerza. Históricamente, la exigencia de ese otro tipo de racionalidad expresada en la ley se enfrenta a la idea de que en principio, esa participación está "poten- práctica secreta de la actividad soberana y se desarrolla en 77). El carácter "público" de esta vo- cialmente" abierta a todos. conexión con alguna forma de uso público de la razón. luntad parece hacer referencia aquí a El tema de la publicidad pone en juego así una determinada forma de relacionar política, derecho y moral. Comienza entonces la reversión del principio auctoritas los tres sentidos que manejamos. En efecto, se trata de la voluntad común y cho no significa sólo la defensa de los derechos naturales, del monarca. Es también una voluntad explícita ya que su expresión es la sino también de la supremacía de la legalidad impuesta ley. Y por último, hace referencia en voluntad de cualquiera de los particulares. La ley no es el decreto, la orden, el comando de quien está autorizado, si- términos empíricos, a un procedi- cación no admite exclusiones ni privilegios. "Si la ley es tal que no fuese posible que un pueblo entero diera su consentimiento... es injusta; pero si es al político, funcionando como t.est de su concordancia con los derechos del hombre y del ciudadano y con el bien- menos posible que un pueblo diera su consentimiento, es estar de la comunidad. En un tercer sentido, la publicidad genera con- pueblo tuviera en ese momento una actitud o estado de ánimo tal que probablemente rechazaría otorgar su con- senso y diríamos hoy, es el correlato empírico de la le- sentimiento si fuera consultado" (Kant, 1978: 80). gitirrúdad racional de las leyes generales. El público que hace uso público de la razón y que en el terreno La ''voluntad pública" como voluntad común y geQ.eral ocupa un lugar fundamental pero elusivo. Por un lado, en el plano empírico, se transforma en el acto de elección de los representantes, después de lo cual parece disolverse. Por otro lado, en el plano trascendental, la voluntad del legislador es antes que nada la voluntad universal, principio práctico de la razón, que funda la soberanía de la ley por encima del pueblo y del legislador. El carácter público en el segundo sentido (explicito, opuesto a secreto) de la voluntad pública es más claro. La intención secreta no refiere al bien de la comunidad, en cambio la ape- to racional a la ley justa, es decir, a aquellas normas que en un sentido general hacen compatible la libertad de cada cual con la de los demás. Es entonces necesario afirmar una voluntad pública (común, general y formulada explícitamente en la ley) que en última instancia sea garantía y protección de la libertad de las 14 En la formulación kantiana, afirmar el imperio del dere- general frente a la voluntad particular norma con las condiciones para la felicidad privada, es decir, con los derechos individuales. La publicidad ope- por los caminos y alternativas ofrecidas en el terreno social, estaría en condiciones de dar su consentirrúen- expresión de la razón práctica. Pero también, de manera cabilidad a una serie de situaciones, a su abstracción res- miento de formulación de dicha voluntad que está abierto (en principio a todos), y cuya apli- privado qua individuo busca su felicidad y bienestar no que en ella está contenida una racionalidad diferente, ''Una ley pública que define para todos lo que está permitido y pro- recho. Refiere en cambio a una suerte de "aprobación" o prueba de la concordancia de la rarla entonces contra el designio secreto (privado) del !ación a una formulación y fundamentación "pública" de las normas permite atender a su alcance general, a su apli- mediante normas generales y abstractas por encima de la puesta por individuos hbres e iguales o público ilustrado que sale de su minoría de edad Es decir, la ley deja de ser non veritasJacit legem. Esas leyes de la razón práctica se imponen con igual fuerza a todos los individuos en tanto hombres libres, empíricamente a esos hombres que conforman el público ilustrado que luego se autopresentará como "la sociedad". Por ello, el problema de cómo pensar concretamente la relación entre moralidad, legalidad y sociedad cobra particular urgencia. En principio, el nudo del nuestro deber considerar que la ley es justa, incluso si el TRAYECTQBIA-'i I AÑO 11, NO, 2 ! ENERO-ABRIL 2000 1RAYECIQRIA-'i ! AÑO U, NO, 2 1 FNFRQ-ABBIL 2000 15 �■ En busca de un lugar común j problema parece ubicarse en la naturaleza de esas leyes públicas que pueden pretender legitimidad en tanto actos de la voluntad pública de ciudadanos autónomos y consociados. Es decir, en la forma de interpretar el principio de la soberarúa popular. Las fórmulas generales aceptables por cualquier persona dotada de razón encarnan en la ley La moralidad se transforma en el único criterio de evaluación política. Y su identificación con <<la voz)) de esa nueva sociedad la llevará a eritfirse en tribunal del 'Estado. y es esta aceptación real o potencial la que funda su legitimidad. Más que de legitimidad vía procedimiento democrático, en el caso de Kant tal vez podríamos hablar del intento de unir la formación de la voluntad política del legislador con ''las condiciones" del procedimiento democrático (el consentimiento). Bajo esas condiciones los resultados logrados en conformidad con los procedimientos expresan por sí la voluntad concurrente o el consenso racional de los participantes. Y lo general y lo común tiene que ver con la preservación de sus derechos naturales y con las condiciones generales para la prosecución de la felicidad de cada uno a través de normas generales y abstractas. En la ley confluyen lo justo y lo justificado, ante el tnbunal de la razón y ante el público. Y es la publicidad (discusión abierta, formulación explícita, y más adelante principio organizativo de la actividad de los órganos estatales) la encargada de esclarecer el núcleo inteligible en la unificación de las voluntades empíricas de todos. La generalidad de la conciencia empírica obtendrá así su carta de ciudadanía: la opinión pública. 16 t Ute pílll• En busca de un lugar común 3. CONCEPCIONES CONTEMPORÁNEAS La publicidad es entonces el recurso para racionalizar el poder en un doble sentido: poniendo por encima de la discrecionalidad y el arbitrio la racionalidad de la legalidad y poniendo en·contacto procesos legislativos y ciudadanos, representantes y electores como miembros de un mismo público. Kant percibe un Estado que, ordenado por el derecho se previene de la tentación paternalista, pero que para ser tal, requiere del poder irresistible. Es esta última línea la que otorga sentido al alcance políticamente limitado del uso público de la razón, del ámbito ilustrado de debate. Éste conecta la legitimidad de la legalidad con el convencimiento racional de cada uno de los participantes de ese espacio público y en ese sentido abre el camino de la "critica" (es decir, de la poSibilidad de someter la validez de las normas al tnbunal de la razón), pero limita su alcance a una esfera cuya autonomía debe ser garantizada en el marco de la soberarúa del Estado de derecho. Caída esta limitación, la moralidad se transforma en el único criterio de evaluación política.Y su plena identificación con "la voz" de esa nueva sociedad llevará a erigir a la moralidad en tribunal del Estado. Este desborde "perverso" de la critica radicalizada es el eje que retomará Reinhart Koselleck. La naturaleza del consenso racional públicamente logrado, sus posibilidades y límites, será el aspecto de la publicidad que recupere Habermas. ¿Cómo se vinculan (en condiciones de complejidad social) legalidad y formación discursiva, jurídicamente garantizada, de la voluntad colectiva del público de ciudadanos? Por último, la idea de legitimidad con base en la legalidad está ya presente e1, Kant La cuestión, a través de Weber, llegará a Luhmann, quien dará una respuesta diferente al problema de la relación entre decisión política y opinión pública. a) FJ. espacio público como crítica de la sociedad al :&tado: En su obra Critica y crisis, Reinhart Koselleck intenta rastrear la génesis del espacio público ilustrado y los TRAYECTORIA$ j AÑO U, NO. 2 1 ENERQ-ABBU 2000 rasgos centrales que lo identificarán hasta nuestros días (Koselleck, 1985). Según este autor, el orden específicamente moderno establecido a mediados del siglo XVII había distnbuido el espacio público en dos dominios nítidamente diferenciados. Por un lado, la autoridad política, principe o Estado; por otro, el dominio subordinado que llegaría a ser la sociedad burguesa. La estructura del absolutismo, respuesta y solución a las crisis de religión, se construyó sobre el eje soberano-súbdito y expresó a su vez, la separación entre política pública y moral privada. En el relato de Koselleck, la sociedad civil del siglo XVIlI y sus vanguardias ilustradas, excluidas del poder político y socializadas en "otras" prácticas (económicas, culturales, morales), reclamarán para sí una autoridad independiente del Estado y se erigirán progresivamente en tribunales morales de la autoridad pública. Por un lado, la doctrina de la Razón de Estado declarará la "inocencia moral" del poder, erigiendo al Estado en el único responsable político. Por otro, la sociedad, políticamente irresponsable, articulará la critica moral al Estado. En un plano más concreto, las asociaciones voluntarias surgidas en el seno de la sociedad se transforman en los lugares de reunión, educación y formación de estos "excluidos del poder". Las prácticas allí desarrolladas (secreto, critica moral, reivindicación de la apoliticidad contra la corrupción del poder) moldearán las ideas o la matriz política del emergente espacio público ilustrado. Se funda así un ámbito "critico" que basa su legitinúdad en la apoliticidad Ello llevará a un juego doble entre critica moral a la política y política encubierta: a la hipocresía de la publicidad ilustrada. El espacio público, en este . relato, nace condenado a la hipocresía, porque no puede percibirse (o autopercibirse) como fenómeno político. Esta crítica ilustrada se resolverá políticamente en el terror y en la dictadu- ra y especulativamente en una Filosofia de la Historia progresista que, por vía de compensación, prometerá la victoria de la élite ilustrada por un camino distinto al de la lucha y la guerra civil. El espacio público es algo así como el espejo invertido de "lo político" encamado hasta entonces en la figura estatal. En línea schimittiana, si lo político apunta en primer lugar a la capacidad de decisión, en el espacio público ilustrado el horizonte de la decisión desaparece. En segundo lugar, si lo político define el lugar de la soberanía, el espacio público ilustrado, por el contrario, la mantendrá siempre como problema irresuelto (fusionando a gobernantes y gobernados en una abstracta voluntad popular o diluyendo la soberarúa en la utopía de una sociedad auto-gobernada). En tercer lugar, si lo político-estatal moderno nace de una neutralización política de las diferencias religiosas y morales y de los intereses estamentales y particulares, el espacio público critico intentará en cambio una neutralización moral. de los conflictos políticos. Si lo político estatal pone en primer plano la dimensión subjetiva de la responsabilidad (previsibilidad y calculabilidad de las consecuencias), el espacio público se forja en el ejercicio de una irresponsabilidad de facw, surgida de su exclusión de toda capacidad de decisión Fmalmente, si la construcción de lo político estatal conjuró el peligro de la guerra civil, el espacio público actualiza el principio de la guerra de todos contra todos (al socavar la unidad dada por el Estado y al volver el principio de la crítica sobre sí mismo). A partir de la Ilustración, lo público antes identificado con lo estatal, se vuelve la representación de la sociedad y, en su extremo, se identifica con / el anti-Estado. FJ. espacio público nace con una suerte de déficit político que proviene de su originaria pretensión de emancipación de todo poder político. La apelación a lo común a to- La esfera pública) en el imaginario ilustrado) encarna la idea de raciocinio en público) de convencimiento raciona~ y la . aspiracwna racionalizar el poder. TRAYEC'.IQR(AS I AÑO 11, NO, 2 j FNfRO::ABRH 2000 17 �dos encubre las aspiraciones de una parte; la invocación a la visibilidad encubre una nueva forma de secreto; la invocación a la inclusión, nuevas formas de exclusión. El es. pacio público nace entonces como "arcano social", opuesto a los arcana imperii (Koselleck, 1985: 124). En esta versión crítico conservadora no hay institucionalización posible ni capacidad de transformar la lógica de lo político a artir de la instauración de mecanismos de representación y control. El espacio público aspira a racionalizar el poder político diluyéndolo. El resultado no es la transformación de lo político, sino su crisis. @ Se retoma entonces, en negativo, el problema del alwcanee políticamente limitado del espacio público plantea- 18 do en ¿Qµé es la ilustración?-. dibuja el desborde de una crítica moral cuyo alcance no se constriñe a una esfera que debe ser garantizada en el marco de la soberanía del Estado de derecho. b) F1 espacio público como expresión de la racionalidad sociid: La pretensión de racionalizar el poder es aún más explicita en la génesis de la esfera pública burguesa reconstruida por Habermas. En su ya clásica Historia y crítica de la api,niim pública (Habermas, 1981) y de una manera más abstracta en su obra posterior, la esfera pública y autónoma de deliberación política, conformada por sujetos capaces de argumentar racionalmente y en igualdad de condiciones de participación, constituye uno de los rasgos constitutivos del proyecto de la modernidad. El surgimiento de la esfera pública burguesa acompaña la emergencia de la sociedad civil como ámbito diferenciado del Estado, y se construye a partir de la desintegración y polarización de los poderes feudales en elementos públicos y privados. Esta esfera, conformada a partir de la reunión de los privados en calidad de público, tendrá dos soportes o dos fuentes privilegiadas. Por un lado, el mercado (de noticias y mercancías). Por otro, la subjetividad moderna gestada en el ámbito intimo de la familia patriarcal. La esfera pública, en el imaginario ilustrado, encarna la idea de raciocinio en público, de convencimiento racional y, explícitamente, la aspiración a racionalizar el poder. Esta conflictiva y no del todo resuelta relación con el poder político se verificará en la alternancia entre la pretensión de construir un poder alternativo (en la Revolución Francesa), la aspiración liberal por controlar y limitar el poder (imponiendo restricciones normativas a su funcionamiento) y la aspiración emancipatoria de extinción del poder estatal y disolución en el seno de la sociedad civil. La esfera pública se define como burguesa (en tanto son los propietarios independientes los que participan en la generación de la voluntad colectiva a través de un proceso racional de comunicación), hberal (en tanto los derechos que aseguran la autonomía de esta esfera, en conjunción con los que aseguran el espacio de autonomía TRAYECJORlt\S ! AÑO 11, tjO. 2 1ENERO-ABRIL 2000 individual, consolidan al mismo tiempo la esfera pública y la privada de la sociedad civil y sirven como barreras a la intromisión del poder público) y como democrática o potencialmente democrática (en tanto el poder burocrático es controlado y equilibrado por esta esfera que, emergiendo de la sociedad civil, penetra en el Estado en la forma del parlamento). En los años sesenta, Habermas relacionaba la caída de esta esfera pública burguesa y liberal con la transformación de sus condiciones de posibilidad, sobre todo con el desvanecimiento de los limites entre sociedad civil y Estado. En aquel diagnóstico poco optimista, las condiciones de la publicidad se alteraban: la opinión pública dejaba de ser formación consciente y racional de voluntad colectiva y se transformaba en manipulación. La penetración de intereses privados en la esfera pública transformaba la discusión racional en demandas y reclamos propagandísticos; la argumentación en identificación. En su obra posterior, Habermas asignaría una posición central a la dehberación dentro de una teoría normativa de la democracia: "Por ello el espacio público político, que expresa la quintaesencia de las condiciones de comunicación por las cuales una formación discursiva de la opinión y de la voluntad de un público de ciudadanos puede realizarse, constituye el concepto fundamental de una teoría normativa de la democracia" (Habermas, 1987: 506). Progresivamente, la racionalidad de una decisión política y la validez de la norma vinculante aparecen ubicadas en el "juego concertado entre la formación de voluntad política institucionalmente constituida y las corrientes de comunicación espontáneas". Una "soberanía popular sin sujeto" se despliega en los procesos informales de formación de opinión y voluntad y encamará en las "estructuras culturalmente movilizadas de lo público". En ese sentido, la opinión pública recupera las notas originales de su génesis ilustrada: su rasgo definitorio no es su representatividad en términos estadísticos, ni su "generalidad", sino la calidad argumentativa del proceso de formación, es decir, la calidad del procedimiento de razonamiento público que la generó. IRAYECTORLAS ! Mio 11, NO. 2 1 ENERO:ABBU 2000 En los cuerpos parlamentarios los presupuestos comunicativos para una dehberación están efectivamente institucionalizados, a manera de poner en primer lugar la producción de razones y argumentos (Habermas, 1998: cap. 7). Muestran así ''la implantación de la razón práctica en las formas mismas de comunicación y en los proce- El flujo comunicativo gestado en una pluralidad de públicos descubre o impone temas, da razones e ideas que racionaliutrán o deslegitimarán las decisiones administrativas. dimientos institucionalizados". Entre éstos figura el principio de publicidad de los debates. Fllo lleva a que la política dehberativa desplegada en el nivel parlamentario, en conjunción con los motivos, razones, temas que provienen de una esfera pública informal produzcan el poder comunicativo que debe enfrentarse con el poder social y el poder administrativo. Un poder delimitado o acotado por el marco juridico formal no puede prescindir de razones normativas (el problema de la legitimidad de la legalidad). El flujo comunicativo gestado a partir de una pluralidad de públicos descubre o impone temas, aporta razones y argumentos que serán los que, en última instancia racionalicen (o deslegitimen) las decisiones administrativas. La propuesta parece dirigirse sobre todo a reforzar la relación entre poder legal y esfera pública en conexión con el "poder comunicativo" generado en el mundo de la vida. Es decir, a reforzar aquellas conexiones que hacen poSible la producción de legalidad legítima y que "en última instancia no están a disposición de la política" (Habermas, 1998). 19 �... ,, n busca, de un lugar común Actualizando la formulación kantiana, las prácticas discursivas y los procesos de negociación son los lugares de constitución de esa voluntad racional: en tanto participantes en discursos racionales, los consociados bajo la ley deben poder examinar si una norma puesta en cuestión es capaz de suscitar el acuerdo de todos los afectados. El sistema de derechos estipula precisamente las condiciones bajo las cuales las formas de comunicación necesarias para una legislación autónoma pueden ser legalmente institucionalizadas. La soberanía popular, en las sociedades complejas, mora entonces en los procedimientos de formación de la voluntad política y en la red infonnal de comunicación. La esfera de lo público es su lugar de encuentro. 20 e) Fl espacio público como filtro de selección: Una manera radicalmente diferente de vincular (o de desvincular) discusión pública y decisión política la encontramos en la caracterización de los espacios de gestación de la opinión pública que brinda Luhman. La opinión Yel espacio públicos deben ser básicamente pensados como instrumentos de selección y estructuración de la comunicación política (Luhman, 1980 y 1990). En esta perspectiva, las condiciones de gestación de la esfera pública burguesa, de ese "público" que se autorrepresentaba como "la sociedad" y que pensaba sin fisuras el pasaje de la razón individual a la general no podían durar mucho. Tampoco la forma en que la teoría enfocaba el problema (como conJBA'fECIIIRlAS I AÑO ti, NO, 2 ! FNFRO-ABBIL 2000 trol o transformación del poder). Se trata, en este caso de pensar la función que cumple el espacio público y la opinión pública a él tradicionalmente ligada. Y en última instancia, la pregunta por la función remite a la "contingencia jurídica y política de las decisiones vinculantes: lo jurídico y políticamente posible es sumamente arbitrario y debe ser reducido apelando ya no a la verdad sino a la opinión consolidada en la discusión (Luhman, 1980: 92). El espacio público ya no cumple aquí la función de escenario de forja de consensos sustantivos. Tampoco de canal de expresión de una racionalidad públicamente desplegada. El espacio público podría definirse en cambio, en esta perspectiva, como el "complejo de reglas de atención y de formación de ternas de un determinado sistema político". Las "reglas de atención" derivan de la estructura del sistema político, que de este modo "regula" la opinión pública sin llegar a determinarla. El concepto de publicidad se redefine en términos sociológicos como "la neutralización de las exigencias de los roles que derivan de subsistemas sociales más limitados, y por lo tanto como lejanía cuando no anulación, de los vínculos que el individuo ha contraído autónomamente en sistemas más restringidos a través de su comportamiento" (Luhmann, 1990: 111). La publicidad, pensada en relación con el subsistema político, puede ser caracterizada hoy como "la suposición de la aceptación de temas". Ni ejercicio del poder colectivo ni crítica moral (como en Koselleck) ni control y racionalización (como en Habermas). La publicidad alude a la posibilidad de institucionalización y estabilización de temas y su problema mayor es potenciar una atención siempre escasa. La comunicación desplegada en el espacio público no determina ni impone su mandato sobre el ejercicio del dominio político, pero "establece los límites de lo que es posible cada vez'. En Luhmann, antes que las opiniones, son los temas los que estructuran los procesos de comunicación. Ello nos habla de una primacía temporal y analítica de los temas sobre el consenso. La razonabilidad del contenido de la decisión parece estar referida, en este enfoque, a la relación con el tema, no con el consenso o la voluntad colectiva. Una vez estructurada la comunicación en tomo a temas, tiene sentido hablar de conJBA'fECIIIB!AS I AÑO H, ND, 2 1 ENERO-ABR!L 2000 senso o disenso. No parece estar en juego entonces la validez de la decisión política, sino su sentido y su poSibilidad. Sin embargo, más que un abandono de la cuestión de la racionalización del ejercicio del poder, parece producirse un deslizamiento. En realidad, lo que se cuestiona en el fondo es la identificación entre racionalización y argu- El debate informado y razonadonogaranuzael contenido de la decisión racional correcta; la discusión no garantiza el triunfo de la opinión más racional. mentación pública "la capacidad de llevar a cabo confrontaciones conscientes no basta para agotar las posibilidades de racionalización". El debate informado y razonado no es suficiente para garantizar el contenido de la decisión racional correcta. El supuesto, en cambio, parece ser que puede haber diferentes opiniones racionales sobre el contenido de una decisión y que la discusión no garantiza ni el consenso ni el triunfo de la opinión más racional. Referirse hoy al consenso como legitimador último de la decisión parece pasar por alto tanto lo limitado de la racionalidad de los participantes como los riesgos implícitos en la complejidad (Aguilar, 1987). Los temas institucionalizados son sin duda referentes de la decisión, pero no la determinan ni la controlan. Parecen sólo "orientarla" hacia un campo con sentido. No hay causación ni control en sentido estricto, sino sólo delimitación de un campo de sentido y de posibilidades que fundan una pretensión de razonabilidad. El espacio público se "descarga" de la cuestión de la integración y del consenso en sentido fuerte en el momen- 21 �4111illlilllill#Í··· busca de un lugar annún to en que se desliga de una moralidad socialmente encarnada. El anhelo de comunidad desaparece. Sin embargo, el enfoque sugiere pistas para pensar las condiciones de posibilidad de aparición o de constitución de los temas públicos capaces de movilizar la sensibilidad y la atención, generando ya no comunidad, mas sí atención común. En re- El superpoder de los medios nos estaría conduciendo a una democracia de nuevo tipo) a una democracia de la opinión pública) caprichosa) oportunista) anárquica y protopopulista. lación con el otro eje, el principio de publicidad parece seguir aludiendo a lo razonable de la decisión por un lado (su sentido) y por otro a la apertura de un campo de posibilidad, es decir, a un horizonte que deja abierta la visión de alt:ernativas; la posibilidad siempre presente de que las cosas fueran de otra manera (Luhman, 1990). 4 . CRISIS Y RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO Según la herencia ilustrada, racionalizar el poder significa aludir a la argumentación pública y a la discusión racional desplegadas sobre la base de las hbertades formales y la igualdad de derecho. Según ciertas versiones de la tradición republicana, alude al reparto del poder y la gestión y a la plena vigencia de la legalidad (veta también presente en el tratamiento kantiano de la cuestión). Y según la 1radición hberal, a la posibilidad de control y de responsabilidad (aa:ountabí/izy) de la autoridad pública. 22 Estas tres formas de entender la racionalización del poder político parecen haber sido puestas en cuestión con el advenimiento de la sociedad de los medios. Si bien algunas posiciones siguen inscribiendo en el marco de una visión progresista de la historia fenómenos tales como el auge de los medios de comunicación, la globalización de los procesos de comunicación, etc., en general predomina un tono de caída. A veces esta sociedad de los medios parece significar el total colapso de estos ideales cuando no la realización del espanto. La omnipotencia de los medios de comunicación y la llamada tiranía de la opinión pública nos hablan no sólo de la fragilidad actual de la imagen de una comunidad ilustrada que argumenta, sino también, paradójicamente, alertan frente a los resultados desmesurados de la vigencia del principio de publicidad. Resultados no queridos que se habrían vuelto en contra de la legalidad y de los procedimientos de la democracia representativa. El apego al derecho entendido no sólo como respeto por la legalidad vigente, sino como sensibilidad éticopolitica, se habría visto desplazado por consideraciones tácticas de impacto público que habrían terminado liquidando el carácter jurídico del espacio público (estructurado por un principio argumentativo y regulado por el imperativo categórico de respeto a la integridad personal, la hbertad individual y la soberanía del ciudadano) (Ferry, 1992). Para otros, el superpoder de los medios nos estaría conduciendo a una democracia de nuevo tipo, a una democracia de la opinión pública, caprichosa, oportunista, anárquica y protopopulista (Mine, 1995). Con una noción menos exorbitante de espacio público, las cosas tal vez puedan ser vistas de manera menos catastrófica. En principio, hemos visto cómo es posible separar la idea de espacio público político de la idea de comunidad No es que lo público del espacio público pierda su referencia a lo que puede llegar a ser común y general, sino que esta referencia ya no puede ser interpretada en términos de pertenencia colectiva ni de centro de autorre-ferencia de la sociedad. No hay, en principio asuntos comunes y generales predefinidos, sino que éstos llegan a ser tales en tanto se constituyen y aparecen en el espacio púTRA\'ECIORlAS I AÑO 11, NO. 2 1 ENERO-ABRIL 2000 blico. Por ello, la referencia a lo común y general (distinguida de lo particular y privado) sigue presente. Sólo que ahora remite a la forma de procesamiento dentro de la comunicación política y a la posibilidad de captar la atención de públicos más amplios. La capacidad de movilizar la atención no contradice necesariamente el marco jurídico. Pensar en términos de una circulación de comunicación en la cual el derecho desempeña el papel central de orientador del cálculo social, elemento de estructuración y selección de temas, abre el camino a otras posibilidades. Ello nos permite ir más allá de la alternativa planteada en los diagnósticos más apocalípticos entre "apego al derecho o sensibilidad ante la opinión pública", es decir, pensar más allá de la alternativa "legalidad o política". Aún separándose de la idea de una comunicación intersubjetiva capaz de generar un saber válido y motivos de atención dehberada, y separándose también de toda idea de transparencia, puede mantener vivo su sentido de volverse "visible y manifiesto". Es decir, mantener el sentido de la publicidad de la actuación pública, de circulación y atención a la información y la poSibilidad de aparición de opiniones plurales en tomo a temas que movilizan la atención. En el sentido de la visibilidad, pareciera que la circulación de la información y la pluralidad recuperan su valor como principio, antes que los consensos fuertes o la calidad argumentativa del debate. La invocación a la idea de espacio público hoy parece obligarnos a preguntar por el grado de visibilidad de las cuestiones, por la manera en que se construyen los temas, se describen los contextos y, finalmente, se procesa el juicio reflexivo del espectador y del analista. El principio de argumentación, tornado en el sentido más modesto de las condiciones de enunciación en la retórica política y en la fundamentación legal, la legalidad como marco no negociable de vez en vez y la posibilidad de control y de responsabilidad ante un público, siguen estando indefecnblemente asociados a esta idea de espacio público a la altura de las sociedades complejas. Tal vez se haya desvin~do del supuesto de racionalidad en sentido fuerte, de su adhesión a un sujeto soberano (pueblo o público) y de toda 'JRAYECIDRlAS ! AÑQ 11, NO. 2 ! ENERO-ABRIL 2000 identificación con una moralidad socialmente enraizada. Y, sin embargo, sigue conservando en términos de visibilidad, control, previsibilidad y ejercicio de la responsabilidad, mucho; tal ve:z. todo lo que se puede conservar, de la vieja aspiración a racionalizar el poder. -&,, BIBLIOGRAFÍA Agui)ar, Luis (1987), "Una reconstrucción del concepto de opinión pública", en Revista Mexicana de Ciencias Politicas y Sociales, México: UNAM. Ferry, Luc y Renaut, AJain (1990), Filosofia Política, México: FCE. - - (1992), El nuevo espacio público, Barcelona: Gedisa. 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Los espacios del hombre El contenido público de la administración estatal RICARDO UVALLE BERRONES INTRODUCCIÓN los siglos XIX y XX continúa desempeñando un papel central en la articulación de los esfuerzos públicos, priva- 1reencuentro de los ciudadanos con el_espaci~ de lo público demuestra que las energ¡as activas, contestatarias y prepositivas no han renunciado ni renunciarán a tener un sirio en la multiplicidad de centros que sustentan la convivencia en sociedad. Lo público revitalizado articula las nuevas relaciones entre los ciudadanos y la administración pública con base en condiciones que reflejan la crisis de lo públicerestatizado para dar paso a lo público-social. Esto implica que la administración pública se valora y revalora por las tareas que emprende y las responsabilidades que cumple en el espa- dos y sociales. Es, por tanto, una institución de ascendencia liberal, comprometida con el advenimiento de un orden que favorece el desarrollo de las capacidades individuales Y los derechos públicos. La referencia valorariva de la administración pública es la sociedad moderna entendida como un conjunto de instituciones, principios, aptitudes y organizaciones que inauguran una época que estimula la producción y aplicación del conocimiento para llevar a cabo la transformación creativa y equitativa de las condiciones de vida. La sociedad moderna tiene como fundamento el progreso material, moral e intelectual de los E cio de lo público. Lo público reafirma la identidad social de la administración pública y permite que sea reconocida como la institución que los ciudadanos necesitan para vivir en el hogar de lo común que es la vida pública. Por tanto, en el tiempo contemporáneo las relaciones entre los ciudadanos y la administración pública responden a condiciones y procesos que dan cauce a la democratización, no al poder providencial que niega la vida ciudadana y el vigor republicano de la administración pública. LOS FUNDAMENTOS DE LA SOCIEDAD MODERNA la administración pública es fruto de condiciones sociales, políticas y económicas que se inscnben en el mundo occidental. Se forma como institución durante el siglo XVIII, tiempo en que triunfan la sociedad moderna y el Estado de derecho (Valadés, 1998: 174) frente a los privilegios, estamentos, relaciones y costumbres feudales. En 24 seres humanos. En este sentido, los derechos del hombre: libertad, propiedad, seguridad e igualdad, y los derechos del ciudadano: votar, elegir, asociarse y participar, permiten que el nuevo perfil de la vida social sea proclamado con alcance universal. la reivindicación de los individuos como centro de las instituciones y acciones es testimonio de cómo la valoración positiva se erige en bandera de lucha ante las tendencias que otrora negaban la posibilidad de que el intelecto, la razón y las capacidades fueran las palancas de la realización individual y colectiva. Es el hberalisrno la fuente doctrinaria que inspira la formación de una sociedad en la cual se reconoce que tanto los individuos como las colectividades son el binomio que permite organizar y sustentar el orden social, político y público. Con el liberalismo se crean las bases que dan sustento a la vida privada y a la vida pública con sentido moderno. En efecto, la vida privada es reconocida como ámbito en el cual los individuos tienen el derecho y la res1RAYEC)'ORIA$ j AÑO 11, NO, 2 ! FNERO-ARRH 2000 ponsabilidad de obrar conforme a la subjetividad, es decir, de acuerdo al mundo de los sentimientos, los pensamientos y la voluntad personal; es el mundo de los deseos, las preferencias y las opciones que mejor convienen a las personas; es el espacio donde los intereses particulares definen la escala de utilidad, ventaja y satisfacción que incentivan las conductas individuales; es el ágora en que la intimidad sólo pertenece a cada persona. La vida privada es condición imprescindible para que los individuos realicen todo aquello que no causa daño a los demás. Por ejemplo, la hbertad económica: in-· dustria, trabajo, comercio, servicios, es el motor para emprender lo que conviene y decidir lo que no conviene en términos de ventajas, rentabilidad y beneficios. El decidir y el hacer de los individuos corresponde al universo de la subjetividad privada y ésta es producto de valores, cosmovisiones y prácticas que conforman proyectos de vida, opciones de realización y el cumplimiento de propósitos que pueden traducirse en beneficios legítimos. Con el concurso de la hbertad económica, los mercados (Dasgupta, 1995: 137) en cuanto núcleos que organizan el intercambio de mercancías, tecnología y capital adquieren sentido, consistencia y eficacia para llevar a cabo la producción y el movimiento de la riqueza material. Entendidos como medios orientados a la producción, el consumo, la distnbución y la circulación de bienes y servicios, los mercados son espacios fisicos, geográficos e institucionales, impulsados por la acción de los agentes privados y tienen como objetivo proveer a la sociedad de los satisfactores que necesita para pervivir en cuanto cuerpo orgánico y productivo. Los mercados son también ámbitos organizacionales y operacionales sujetos a regulación pública, con el fin de que los beneficios privados no se consigan a costa de dañar la vida, el patrimonio y la integridad de los demás. No hay duda que la vida privada es el punto de partida para construir los diversos escalones de la vida pública, dado que aporta a la hacienda pública los recursos -pago de impuestos- que se requieren para financiar los programas en favor del interés común En efecto, la vida pública es inexplicable sin el concurso y las aportaciones de la vida privada. Su valor esTRA'1EC10RtAS I AÑO H, NO. 2 1 ENERQ-ARBIL 2000 triba en que los individuos trascienden el espacio de lo íntimo para interactuar de manera asociada. La vida pública es la reunión comprometida de voluntades individuales que deciden identificarse a partir de derechos y responsabilidades comunes: aceptación del orden social, pago de impuestos, cumplimiento de las leyes, que son la clave pa- LJ público reafirma a la administración pública y permite reconocerla como la institucion necesaria para vivir en el hogar de lo común que es la vida pública. • • • I • ra asegurar la institucionalidad de las comunidades civiles y políticas. Dicha identificación tiene como propósito sumar esfuerzos, recursos y capacidades para enfrentar mejor los retos de lo colectivo. Es, a la vez, el reconocimiento de que la conservación sana y vigorosa de lo privado no puede lograrse sin la cesión expresa de ventajas individuales para asegurar la pervivencia de la vida en común La vida pública se constituye en un sitio de ventajas compartidas desde el momento en que los individuos aceptan integrarse en el marco de reglas que son de interés común La vida pública es el espacio de lo accesible, lo compartido, lo cooperativo y lo corresponsable. Estos elementos permiten acrecentar los vinculos de sobrevivencia que de otra forma no es poSible conseguir. A través de la vida pública, los individuos tienen la posibilidad de participar en la definición de las reglas que son de interés público y contnbuyen de modo institucional a que las carencias, imperfecciones y limitaciones de lo privado sean superadas con mayor eficacia. 25 �es portadora de procesos, procedimientos y organizaciones que tienen capacidad para abordar y solucionar problemas. Es un sistema de vida porque implica que coexistan los opuestos de acuerdo con los fundamentos públicos y políticos que han sido motivo de dehberación y consenso. Una ventaja de ese sistema de vida es su carácter incluyente, es decir, el reconocimiento de que la igualdad política da opciones de participación a todos los ciudadanos en la vida colectiva. De este modo, la vida pública se nutre de la adhesión ciudadana a los valores compartidos y es camino para que las ventajas cooperativas fortalezcan con disposiciones de interés común el espacio de la vida privada. Así pues, la conexión entre la vida pública y la vida privada es requisito necesario para asegurar la convivencia estable entre la sociedad y el Estado. LA NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Cuando los vínculos de sociabilidad se convierten . en relaciones asociativas, significa que la vida pública se constituye en un sistema de interacciones que son reguladas por autoridades electas de manera legal Y legítima. ·Para la vida pública, el hberalismo instituye fórmulas de asociación: elecciones, participación, representación, alternancia en el poder, referéndum, plebiscitos, que coadyuvan a la vigencia del orden político con naturaleza democrática. La democracia liberal se nutre de los ciudadanos Y de la vida ciudadana. Son los ciudadanos la pieza más importante de la vida pública, pues su acción es fundamental para llevar a cabo la organización y estructuración del poder. En la democracia el poder no debe concentrarse, sino descentralizarse para impulsar una distribución más efectiva del mismo. Desde esta perspectiva, el hberalismo político postula la democracia en términos de igualdad, competencia y participación. Le reconoce a los ciudadanos espacios de acción colectiva (Olson, 1995) Y al poder público le define tanto atribuciones como restricciones. 26 Proclama, asimismo, que la vida ciudadana sea plural, competida e intensa. Al reivindicar y defender a los ciudadanos frente a los abusos y arbitrariedades del poder, el liberalismo se fortalece como una alternativa confiable para que lo diverso: valores, grupos, organizaciones, intereses, estrategias de la sociedad, tenga canales ordenados de realización pública. Una vida pública intensa, contestataria e interdependiente es lo que exige la democracia en cuanto sistema de vida. Una vida pública competitiva y plural es consustancial a los valores de la democracia moderna. Por eso, el hberalismo político es más que una ideología; es ante todo, un paradigma para construir y consolidar instituciones democráticas, a efecto de que lo heterogéneo y aun lo contradictorio de la vida en sociedad, tengan reglas que garanticen la eficacia de la gobernación ante los impactos del conflicto social y político. La democracia moderna es un sistema de vida porque se integra por valores compartidos, reglas convenidas, acuerdos formalizados y el reconocimiento de que TRAYECIORtAS ! AÑO H, NO. Z ! fNERO:é88H 2000 La misión de la administración pública es inexplicable sin aludir a los valores: justicia, democracia, republicanismo y descentralización de la sociedad moderna, que en el ayer se fonna como "sociedad civil". Su responsabilidad consiste en promover, vigilar y fomentar la vida pública sin soslayar la vida privada. Sus atribuciones se enlazan con la vigencia del interés público y los recursos que tiene a su cargo se canali7:an a favorecer el mejor desarrollo de la población civil. De todo aquello que tiene derecho a vivir, se ocupa y preocupa la administración pública. Su ámbito de acción es lo común, lo social; lo que es compartido. Sus acciones y beneficios llegan a todos los seres humanos sin importar edad, sexo, religión, ideología o condición de vida. Atiende lo que pertenece a la comunidad y se erige en la institución que contribuye a que la esfera civil tenga un desenvolvimiento consistente y continuo. Debido a sus atnbuciones en favor del interés general, la administración pública se erige en el gobierno de la comunidad. Esto significa que su pertenencia es el espalRAYECIDRWi j AÑO 11, NO. 2 1 fNERO-ABRIL 2000 cio de lo público, en el cual existen normas que tienen observancia general y se aplican tanto a personas como a organizaciones de acuerdo al rol que cumplen en la estructura productiva y social. En cuanto gobierno de la comunidad, la administración pública se orienta a la preservación y conservación de la sociedad. Sus tareas se relacionan con los hábitos, costumbres, valores y objetivos que dan cohesión al cuerpo social. La administración pública no es institución que tienda a la renovación ni a la modificación radical de las condiciones de vida, sino que su papel consiste en favorecer un ambiente que garantice la convivencia articulada, productiva y necesaria de los espacios público y privado. Es equívoco afirmar que sus acciones son contrarias a la naturaleza del orden social y político. Si gobernar implica elaborar y ejecutar reglas que son de interés común, a la administración pública le corresponde garantizar que dichas reglas se cumplan sin excepción. El origen público de la administración pública se inscribe en la voluntad general de la sociedad (parlarnen- De todo aquello que tiene derecho a vivir, se ocupa y preocupa la administración pública. Su ámbito de acción es lo común) lo socia~ lo que es compartido. tos o congresos), dado que son las instancias que formalizan su importancia institucional para garantizar la atención de problemas, necesidades y expectativas de la vida en común. En este sentido, lo público de la administración pública se formaliza por su apego a la constitucionalidad y la positivización de las normas, que tienen como 27 �objetivo regular situaciones de facto sin atender a filiaciones partidistas, grerrúales o corporativas. En consecuencia, la materialidad de la administración pública es reconocida a través de la discusión, el contenido y la promulgación de leyes, hasta configurarla como una institución que tiene identidad y acciones propias en favor del interés público. El origen público de la administración pública corresponde a un gobierno de leyes, en el cual la división de poderes refleja que en la rama ejecutiva se ubica su adscripción, correspondiendo a la representatividad de la sociedad la responsabilidad de generar la jurisdicción que le corresponde como organismo activo y actuante. 28 Conviene aclarar que si bien la administración pública se identifica en cuanto estructura y atnbuciones con el poder ejecutivo (Aguilar, 1997: 61), su compromiso es con la superficie de la vida en asociación, es decir, con la vida en común. En esta lógica, eÍ gobierno de lo común implica el reconocimiento de las personas con base en normas que propician la igualdad juridica y política. Más aún: en el Estado de derecho, la universalidad y la generalidad de las normas es efectiva cuando la administración pública se encarga de ejecutarlas tanto a las personas como a las demás organizaciones de la sociedad. Por eso, entre la administración pública y las personas se instituyen relaciones civiles que reafirman la pertenencia e importancia de la vida privada. También se instituyen relaciones sociales que dan sustento a su cobertura pública, dado que interactúa con una diversidad de públicos y organizaciones ciudadanas. Los compromisos de la administración pública tienen como horizonte los valores de la vida pública y los valores de lo público. En el primer caso, se refieren a la vigencia del orden, la libertad, la justicia y la democracia. Estos valores sustentan la constitucionalidad (Valadés, 1999: 1777) de la sociedad moderna, la cual se organiza políticamente en el Estado. Respecto a los valores de lo público, la administración pública se nutre de su pertenencia a la vida en común; de su relación con los ciudadanos y de la participación de éstos en las diversas instancias que conforman los sitios de la decisión y las acciones públicas. Lo público de la administración pública también se refiere a que es la actividad común a las personas, grupos y organizaciones. Otro factor que refrenda su carácter público es la responsabilidad de producir bienes y servicios que satisfacen a diversos públicos, hasta generar beneficios compartidos. No menos importmte es la responsabilidad que tiene no sólo en la recaudación de los recursos fiscales, sino en los criterios, prioridades, tiempos y acciones que adopta para llevar a cabo la distnbución de los núsmos en razón de carencias sociales, demandas competitivas e intereses diversos. Lo público (Frederickson, 1992: 29) de la administración pública no es un calificativo ni una caracterización TRAVECJORIAS I AÑQ U, NO. 2 ! ENERO-ABRIL 2000 en sí mismo. F.s su modo de ser, es decir, su esencia fundamental, la cual se traduce en disposiciones, planes, programas y proyectos que tienen un radio de acción diferenciado y complejo para responder a demandas focalizadas, las cuales dan cuenta de que la vida social no es un agregado de personas, sino suma de grupos de interés que influyen en la orientación del gobierno de la comunidad En consecuencia, la administración pública entendida como el gobierno de la comunidad, tiene el compromiso de garantizar el orden y la seguridad, así como mejorar de manera continua la calidad de vida en el espacio de lo público. De este modo, el desarrollo integral de las personas y los grupos constituye el centro de la calidad de vida. La calidad de vida es un imperativo de la mayor importancia para la administración pública. Implica que las condiciones de la vida material, así como el goce de los bienes culturales y recreativos, favorecen las relaciones de equidad entre las personas, las regiones y las comunidades. Cuando la calidad de vida -justicia d.istnbutiva- es vigente y se extiende hasta transformar a la sociedad en su conjunto, la administración pública acredita legitimidad con eficacia. Significa también que es capaz de coordinar las esferas privada y pública hasta lograr que el bienestar social sea fruto de la prosperidad individual. El reto de la administración pública consiste, sin desestimular el espacio de lo privado, en que la esfera pública se acredite con resultados satisfactorios --alimentación, salud, seguridad, empleo, vivienda, educación y cultura- con el fin de que los individuos sean impulsados hacia nuevos derroteros de productividad y eficiencia social. En este sentido, la calidad de vida es el ejemplo de cómo la coherencia entre las decisiones, los programas y las acciones ordenan, impulsan y consiguen que los agentes económicos y sociales, así como la aplicación estratégica de las políticas -fiscal, monetaria, crediticia, científica, tecnológica, educación y bienestar- contribuyan a la transformación eficiente y equitativa de la sociedad Además, el contenido público de la administración pública permite a los grupos organizados de la sociedad participar en la definición de las metas comunes y en las ]RAYECJQRIAS I AÑO H, NO. 2 1 ENERO-ABRIL 2000 acciones encaminadas a que los mercados sean la fuente de la prosperidad material. Cuando los mercados tienen rendimientos altos y su productividad es constante, en esa medida la hacienda pública incrementa la recaudación fiscal que es la base para financiar las políticas de promoción, regulación y fomento. Lo importante en esta tarea La administración pública) entendida como elgobierno de la comunidad) debe garantizar el orden y la seguridad) y mejorar de manera continua la calidad de vida en el espacio de lo público. lita calidad es uno de sus imperativos básicos. es que la administración pública no sea un centro omnipotente y omnisciente de gravedad, sino eje confiable para que la búsqueda de la calidad de vida no tenga costos onerosos que dañan la convivencia pública. DEMOCRACIA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Cuando el contexto de la sociedad moderna se institucionaliza con base en las reglas de la democracia, el desenvolvimiento de la administración pública se realiza en un sistema complejo y cambiante de vida. En efecto, la de- 29 �.......... ■( ÚJs espacios del hombre mocracia -entendida como un método que contribuye a la articulación de las instituciones, las organizaciones, el arreglo de intereses y la gestión de las políticas- es un conjunto de capacidades que tiene por objeto estructurar los procesos que permiten la convivencia pacífica y tolerante de los contrarios. La democracia moderna se acredita como una variedad de respuestas para contener, regular y solucionar los conflictos de interés. Como método de gobierno, se sustenta en la inclusión, la competencia organizada, el trato equitativo hacia los grupos ciudadanos, la solución gradual de los problemas y la alternancia en el poder. Su fin es evitar que los problemas sociales y políticos carezcan de La administración pública aporta a la democracia algo básico: conjuga lo institucional y lo operativo) articulando responsabilidadeSy decisoreSy diseñadores y ejecutores. las vías -contención, negociación, articulación de intereses- que permiten la conservación ordenada, productiva y estable de la sociedad. En este sentido, la administración pública es institución clave para llevar a cabo la organización e implementación de la democracia. Debido a sus tareas, cobertura, recursos y operadores, la administración pública es la que tiene a su cargo los medios fundamentales para la gobernación de la sociedad. Entendida por su contenido positivo en favor de lo común, la administración pública es portadora de capacidades institucionales, organizativas, funcionales y procedimentales que generan decisiones y acciones, así como bienes y servicios 30 11 , ....... ÚJs espacios del~ que se relacionan con la naturaleza de las demandas en conflicto. El funcionamiento de la administración pública es fundamental para institucionalizar las demandas sociales tomando en cuenta recursos escasos, opciones de decisión y capacidad de implementación. La capacidad de institucionalización.se inscribe en la complejidad del juego democrático y constitucional, los procesos de dehberación, participación y representación, el comportamiento de la opinión pública, la organización activa de los ciudadanos, la formación de la agenda de gobierno y las acciones que dan vida a las decisiones adoptadas. Tanto los procesos, los procedimientos y las estructuras de la administración pública son medios para estabili7.ar problemas, ordenar respuestas, decidir entre a1temativas y seleccionar cursos de acción. La contnbución de la administración pública a la democracia es fundamental, dado que conjuga lo institucional y lo operativo, articulando responsabilidades, decisores, diseñadores y ejecutores de programas públicos. F.s una contnbución fincada en puntualizar quiénes deciden; cómo se apoya la tarea de gobierno; cómo se recaudan y distnbuyen los recursos; cómo se deciden y aplican las estrategias; cómo se garantiza la coordinación de los esfuenos; cómo se convoca a la sociedad para el trabajo cooperativo; cómo se decide entre recursos limitados y necesidades crecientes; cómo se enlai.an las decisiones con los procesos de implementación y evaluación. El cómo de la administración pública se vincula con los espacios de la democracia, entendidos en su faceta de pluralidad, interdependencia e interacción. Dichos espacios constituyen oportunidades y restricciones de la administración pública en relación con la vida de la sociedad Las oportunidades están dadas por su carácter público, es decir, tiene la posibilidad de relacionarse con una diversidad de actores sociales que nutren su grado de aceptación en razón de los resultados que es capaz de conseguir. La diversidad de actores sociales es también un conjunto de opciones que puede aprovechar, en términos de iniciativas, recursos, organización y medios de acción. Fl caso de la privatización (Stigl.is, 1990: 39), las concesiones y la sub-<:ontratación son ejemplo de cómo los espaTRmCl1IRIAS j AÑO 11, NO. 2 1 ENFRO:ABRH 2000 cios público y privado son alentados con políticas de regulación que la administración pública es responsable de hacer cumplir. Se descarga de este modo a la administración pública de aquellas tareas que en sentido estricto no tienen por qué estar a su cargo, liberando así recursos públicos que pueden canalizarse a cuestiones estratégicas para la sociedad como educación, salud, ecología o justicia. Por su parte, las restricciones están dadas en que como centro de decisiones y acciones, la administración pública no puede ni debe constituirse en un poder unilateral ni autárquico. Tampoco llevar a cabo acciones que explícitamente no autorizan las normas impersonales, abstractas, generales y universales que constituyen el derecho. &to implica que su desenvolvimiento se inscribe en un ámbito en el cual existen ordenamientos, fuerzas, organismos y formas de representación que son reconocidos como un sistema de pesos y contrapesos. Por tanto, su margen de maniobra no es discrecional ni ilimitado, sino que se amplia o estrecha de acuerdo con su capacidad para formar consensos, atemperar disensos y conseguir formas de colaboración que favorezcan el beneficio colectivo. Como gobierno de la comunidad, la administración pública no es un poder infinito, sino sujeto a la constitucionalidad, la positivización de las normas y al juego de las organizaciones no estatales ni gubernamentales. De este modo, lo público en la democracia es referente indiscunble para situar los alcances y resultados de la administración pública. Lo público evita que ésta se identifique en sí misma con el poder del F.stado. Lo público evita que sea identificada por su carácter exclusivamente gubernamental, procedimental e instrumental. Lo público refleja que en lo colectivo hay una multiplicidad de centros de decisión que presionan e influyen en la formulación de las decisiones sociales y políticas. Lo público es valladar para evitar que la administración pública se aleje de los ciudadanos, convirtiéndose en un poder sordo y ciego. Lo público en la democracia favorece que la ciudadanía no sea pasiva, sino activa y demandante del trato considerado, la atención efectiva y la responsabilidad institucional. En la vida contemporánea, la administración pública no es más el mundo de los cenáculos, de las cúpulas IRAYECJQRIAS j AÑO n, NO. 2 j ENFRO:ABBII 2000 que deciden a espaldas de los ciudadanos, ni las capas burocráticas que convierten sus objetivos en bandera del interés público. Hoy día, la administración pública (Aguilar, 1997: 15) encuentra en su epicentro preferencias,fuerzas y grupos que vigilan y evalúan su desempeño de modo constante. Lo relacionado con los sistemas de financiamiento, el comportamiento de los contextos institucionales, las fórmulas de negociación, los indicadores de gestión, la cobertura de los planes y programas, así como la calidad de las decisiones y acciones son cuestiones de alcance público. La decisión propia de las tinieblas burocráticas y las acciones impulsadas con arreglos clientelares o centristas 31 �11 ,tte ..... 1 t , . , ,.... Los espacios ~¡¡;;,,~ Los espacws del hombre están cediendo ante el empuje de las energías ciudadanas y la gestión de los organismos privados y sociales. Los ciudadanos organizados deliberan y exigen resultados eficaces teniendo como punto de apoyo que lo público de la administración pública es financiado con recursos que se integran por la cuantía de las aportaciones civiles y privadas. Es claro que las acciones de la administración pública tienen implicación monetaria y financiera. En consecuencia, tales implicaciones tienen que orientarse a conseguir resultados satisfactorios. Los tiempos del gasto sin controles públicos efectivos o de las inversiones faraónicas (gastos sin evaluación de las limitaciones fiscales) son propios de sociedades con energías inhibidas, ciudadanía adormecida y relaciones no liberalizadas que corresponden a estilos de conducción sacrosanta, tribal y corporativa. En cambio, en el tiempo presente, la administración pública enfrenta las exigencias del público ciudadano, el cual le demanda responsabilidad diáfana y eficiencia La recuperación del espacio público por los ciudadanos es un hecho que se manifiesta de manera constante en el comportamiento de las sociedades contemporaneas. continua. En un ámbito de sociedades plurales, abiertas y competitivas, el público ciudadano no legi1ima ni da su aval a patrones autoritarios y verticales de gestión gubernamental que otrora dilapidaron recursos, alteraban meras, propiciaban corrupción y fomentaban prácticas patrimoniales. Fl público ciudadano demanda que la administración pública deje atrás la coraza de las políticas burocráticas y que asuma los compromisos que postulan las políticas democráticas. Esto implica que las políticas democráticas son participativas y responsables; que son producto de la deliberación, la argumentación y la publicitación del poder; que su contenido articula tanto valores gubernamentales, así como la opinión participativa y representativa de los organismos ciudadanos. 32 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y ADMINISTRACIÓN DE LO PÚBLICO El dinamismo de la vida pública es un factor que reorienta la misión de la administración pública. La recuperación del espacio público a cargo de los ciudadanos es un hecho que se manifiesta de manera constante en el comportamiento de las sociedades contemporáneas. Lo público ha perdido su equivalencia gubernamental y oficial que otrora lo identificó como monopolio del Estado. Lo público ahora pertenece a la ciudadanía, es de los I ciudadanos y se identifica con los ciudadanos. La administración pública se identifica con el valor de lo público, y en ese sentido devuelve a los ciudadanos y sus organizaciones tareas que antes tuvo a su cargo. La relación entre los ciudadanos y la administración pública es cada vez más intensa y compleja. Intensa, porque los tramos externos del control organizativo son diluidos a partir de procesos de desregulación y simplificación. Esto implica que la densidad de la capa burocrática es depurada para evitar que la administración pública sea un sistema cerrado de decisión y operación. Compleja, porque la multiplicidad de organizaciones y acciones ciudadanas son factores que modifican la relación de la propia administración pública con la esfera pública. De este modo, la participación organizada de los ciudadanos en los asuntos públicos es un dique a las pretensiones inconmensurables de convertir a la administración pública en foco de un quehacer social que no se justifica. Con base en el contenido dinámico, plural y competitivo del espacio público, la acepción "administración pública" no tiene un alcance exclusivamente decimonónico, entendida como el gobierno en acción o la ejecuJBAYECJORlAS I AÑO H, NO, 2 j ENEBQ-ABRJ\ 2000 ción detallada Ysistemática del derecho público. Esta visión es propia de la sociedad llamada "civil" que corresponde a la etapa del Estado liberal clásico. Hoy, el sentido ~ alcance de la vida pública replantea lo público a partir de considerarlo como un espacio abierto, interactivo y corresponsable. . ~ consecuencia, el concepto funcional que perrrute ubicar el contenido de lo público es la admínistraci?n de lo público. En efecto, la administración de lo público se refiere a un sistema de vida en el cual la articu~ación ~e las esferas privada, gubernamental y social mteractuan para atender Ysolucionar los problemas que ~~ comunes. Es un sistema que incentiva la cooperacron entre los diversos agentes para aprovechar recursos cap~ iniciativas Y fortalecer estilos de gestión qu: contnbuyen a la atención organizada de necesidades focalizadas. La administración de lo público alude a categorías como arenas de poder, participación, representación, estructuras de decisión, tipos de política -fomento, regula- 1RAYECJQRlAS I AÑO 11, NO, 2 1ENERO-ARRJJ 2000 ción, estímulo-negociaciones, procesos, estrategias, acciones- en suma, a cuestiones que denotan la variedad de es~erzos _institucionales y organizativos que tienen por olr Jeto me¡orar la gobernación de la sociedad. Es una cosmovisión que centra su interés en la naturaleza factual de lo público, sin desconocer su tabla de valores ni las reglas que definen la prescripción de las conductas individuales y colectivas. La administración de lo público no es en sí la administración del gobierno, dado que se da cauce a una visión i n ~ por el contrario, la administración de lo público denota la importancia del gobierno de lo público en términos de que valores como la deliberación y la argum~nta~ón posibilitan que entre la administración Yel público crudadano se articulen relaciones de cooperación, transparencia y equidad. Sí el gobierno de lo público es abierto, democrático Y responsable, la administración de lo público es el conjunto de formas Ymodos en que funciona el gobierno de la cosa pública, es decir, la república. La administración de 33 �ÉTICA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA lo público se traduce en decisiones y acciones que tienen como propósito generar resultados, esto es, conseguir que la vida en comunidad sea atendida con productos institucionales -trámites, certificaciones, reglamentos, obras, bienes y servicios- que permitan atender demandas crecientes con recursos escasos. Un aspecto relevante en la Lo social de la administración pública nace de la conjugación eficaz de lo privado y lo público, no de protagonismos que antes fincaron en el estatismo y elgobierno el bienestar social. administración de lo público es el reconocimiento de que el mundo de los ciudadanos es importante en el quehacer público, lo cual implica que las prácticas del clientelismo, las prebendas y las dádivas son diluidas para dar paso a la ciudadanía activa, contestataria y exigente. La administración de lo público es la administración de la vida ciudadana, mientraS que la administración pública sin contenido ciudadano es la administración organizada del &tado en la sociedad; por tanto, su actividad pertenece más a lo estatal y lo gubernamental, menos a lo público y a lo que es del público. En la visión de lo público, ·la administración pública es la institución que necesitan los ciudadanos para garantizar los derechos de propiedad, alcanzar el bienestar y asegurar el desarrollo integral de su vida. En cuanto institución, la administración pública tiende a la conservación, pervivencia Y transformación de la vida en común. Su carácter benevolente la compromete con la equidad y la democracia; con la eficacia social y con los valores civiles y políticos de la comuni- dad organizada. Como institución, la administración pública se debe al público, responde al público Y cuida que el público, una vez que consigue vivir bien, aspire a vivir mejor. Como institución, la administración pública articula lo privado, lo público y lo social para convertirlos en piezas claves del desarrollo individual Y grupal. Asume que lo privado es fundamental para sustentar lo colectivo y valora que lo público es básico para desenvolver lo privado. En consecuencia, la naturaleza social de la administración pública deviene de la conjugación eficaz de lo privado y lo público, lo cual implica que la gobernación de la sociedad es fruto de esferas incluyentes y democráticas, no de protagonismos que otrora fincaron en el estatismo Ylo gubernamental la fuente precaria del bienestar social Como institución debe responder a lo que la sociedad espera de ella: que sea respetuosa de la iniciativa individual, las acciones ciudadanas y las organizaciones sociales. Respecto al perfil de su actividad contemporánea, la administración de lo público cumple responsabilidades que son estratégicas para el bien común y no emprende tareas que ocasionan erogaciones públicas que después se constituyen en males compartidos y generacionales -inflación, déficit fiscal, endeudamiento- que dañan la integridad pública del &tado. Como actividad desarrolla tareas orientadas al fortalecimiento de la econonúa de mercado -derechos de propiedad, intercambios, bienes públicos, competencia, costos de transacción, contratos, elecciones, externalidades, información y sistema legal Como actividad responde a los valores de la comunidad civil y no a las políticas que omiten o soslayan la importancia de los agentes económicos y sociales en la producción de la riqueza material. Como actividad tiene a su cargo el manejo de los instrumentos relacionados con la estabilidad política, el crecimiento económico y la política social, en suma, con la gobemabilidad democrática. &tas facetas la identifican como un conjunto de actividades que dan vida a los procesos de gestión pública, que estructuran el ámbito multifacético de la sociedad al enlazar decisiones Yacciones que tienen ventajas, costos e impactos públicos. JBAYECIOBIAS 34 I AÑO U, NO. 2 ! fNERQ-ABRH 2000 A consecuencia de las políticas estatistas, la cultura de la burocratización y las prácticas fincadas en la idea del "gran gobierno", la administración pública ingresó al terreno de la desconfiama ciudadana. Entre promesas incumplidas, recursos erráticamente invertidos y beneficios sociales compensatorios, la administración pública pierde su capacidad de respuesta eficaz en un mundo que acelera los cambios estructurales en todos los órdenes de la vida. Desde los años setenta, la crisis de la administración pública no es sólo en materia de resultados, sino en su faceta existencial, en su significado axiológico y ético. Ha perdido credibilidad pública y los ciudadanos se encuentran desencantados (Caiden, 1994: 41) y escépticos ante lo que realiza. Entre las promesas formuladas y los resultados obtenidos, entre los planes diseñados y las acciones imple~entadas, entre la operación institucional y la desconfiama ciudadana se genera un ambiente de contradicciones, dudas, cuestionamientos y suspicacias, que provocan la pérdida de credibilidad (Caiden, 1997: 182) en lo que efectúa la administración pública. Junto a esta situación, se acrecienta el reclamo de lo público como espacio de y para los ciudadanos; de y para las organizaciones privadas y sociales; de y para la organización de esfuerzos orientados a emprender tareas públicas que la administración descuida, estatiza o politiza. La desconfianza creciente en la administración pública toca fondo cuando las políticas intervencionistas llegan al limite de los rendimientos decrecientes, esto es, cuando el centralismo y el burocratismo rompen la correlación institucional y pragmática entre la sociedad y el gobierno. En este caso, la administración pública pierde su ascendencia en el mundo de los ciudadanos, y su reconocimiento como organización creativa y necesaria es motivo de protestas y votos de castigo en los procesos electorales. No es casual que desde finales de los setenta las banderas del intervencionismo estatal y del keynesianismo socialdemócrata sean objeto de castigo electoral por parte de los ciudadanos de Europa occidental, de Canadá y &lados Unidos de Norteamérica. JRAYECIOR!AS I AÑO 11, NO, 2 j ENERO-ABRIL 2000 La credibilidad en las administraciones públicas de los lng gooemment se diluye, y empiezan a tener éxito las tesis que reclaman más sociedad y menos gobierno, lo cual implica más vida individual, más mercado, más vida ciudadana, mejor bienestar social y, sobre todo, más capacidad de gobernación; no más administración improductiva, onerosa y sobredilatada. Devolver a la sociedad lo que sabe y puede hacer se erige en premisa de primer orden para situar el sentido, alcance y reformas de los gobiernos y las administraciones públicas. Por tanto, eliminar el gasto público innecesario para erradicar las políticas redistnbutivas --cesarismo, bonapartismo, masivismo, nacionalismo, populismo-, así como diluir los programas de las burocracias clientelares y revisar los límites fiscales y operativos de la administración pública, son factores que explican la importancia de dar juego a la eficacia del mercado, alentando las políticas de privatización, desregulación, hberalización, simplificación y apertura. Dichas políticas tienen como objetivo evitar el distanciamiento del gobierno y la administración pública De_bido a las políticas estatistas, la cultura burocrática y las prácticas fincadas en la idea del c'gran gobierno)~ la administración pública conquistó la desconfianza ciudadana. respecto a la sociedad, así como revertir la desconfianza ciudadana en las principales organizaciones de la conducción pública. No es casual que la reforma de la administración pública sea proclamada una vez que las políticas de ajuste y estabilización han depurado la innecesaria carga fiscal, 35 �administrativa y financiera que tenían los leviatanes arrítmicos y exhaustos. Si bien la reforma tiene ángulos funcionales y operativos -calidad total, gerencia pública, reingenieria de procesos-, no implica que se pierda de vista la perspectiva institucional de la administración pública, la cual está dada entre otros aspectos, por la nueva relación entre la ética (Rodríguez, 1997: 52) y la función pública. Tal relación implica que las conductas deshonestas no se manifiestan únicamente a través de prácticas de corrupción, sino también con resultados ineficaces, la atención desconsiderada hacia el público ciudadano y las dilaciones formalistas que desestimulan la iniciativa individual y social. En este caso, la ineficiencia es una postura antiética pública, dado ·que es evidencia de la falta de compromiso institucional con la vida pública y revela, a la vez, que el servicio y los servidores públicos no están cumpliendo con la razón de ser de la administración pública: cuidado, protección y salvaguarda del interés público, la cual tiene la responsabilidad de que la vida en común sea productiva, justa y eficiente. 36 Un objetivo básico de la reforma de la administración pública es recuperar el vínculo entre eficiencia y democracia en un contexto de transparencia y responsabilidad. De este modo, el contenido valorativo de la administración pública se nutre del liberalismo en cuanto concepción filosófica, ética y política que estructura un conjunto de premisas que destacan la importancia de lo que es justo, así como obrar de acuerdo con las reglas que se estructuran hacia el mejor cumplimiento del bien público. Sin duda, la concepción del hberalismo es útil para revalorar lo que es y debe ser la administración pública en el plano de las sociedades abiertas y competitivas. La administración distante de lo justo y el bien público es insenstble y proclive a considerar que tiene a su cargo el cuidado de las cosas, no de los seres humanos. Desde su origen hasta su consolidación social, la administración pública es una institución benévola, de propuestas humanistas y amplias responsabilidades públicas. Tiene a su cargo el cuidado de intereses que son de todos, procurando que los bienes públicos sean un medio para la atención de necesiTRAYECUIBIAS j AÑO 11, NO. 2 1 ENERQ-ABRU 2000 dades y problemas que son compartidos de manera co- tos permiten asociar la calidad de los servicios públicos, el lectiva. La misión de la administración pública exige de cuidado de los bienes públicos y la valoración en términos de responsabilidad de las consecuencias que se derivan de la toma de las decisiones públicas. De este modo se termina con el anonimato de los costos públicos negativos -no hay culpables, sólo responsables; no importa la eficiencia, parte de los servidores públicos que la gestión de los intereses comunes se lleve a cabo con honestidad, eficacia y responsabilidad. En este sentido, la ética pública es un sistema de valores y reglas que convocan a que la administración se desempeñe con imparcialidad, equidad y capacidades acreditadas. Ninguna ventaja corporativa se debe favorecer con bienes y recursos públicos, pues significa que lo público no es abierto y accesible a todos los miembros de la comunidad civil y política. Cuando la administración pública pierde su importancia institucional se convierte en rehén de la cultura de la estadolatría; pierde su carácter humanista y es magnificada como un poder externo a la sociedad. En cambio, cuando sus deberes sociales, su compromiso público, su integridad pública y su responsabilidad abierta se institucionalizan como un sistema de valores referidos a lo democrático y lo republicano, vence las tentaciones borbónicas, tecnocráticas y populistas para evitar la pérdida de legitimidad. En consecuencia, es fundamental que la administración pública contemporánea no multiplique de manera innecesaria la fonnación de redes normativas y burocráticas para regular los tipos de conducta que dan origen a los ilícitos. En todo caso, es importante que los servidores públicos asuman los valores, principios y nonnas que constituyen la ética de la responsabilidad (Weber, 1989: 5152). Esto implica que el convencimiento, la autodisciplina y el compromiso personal son esenciales para definir la Ética de la Administración Pública para trascender la noción de ética pública, que si bien se refiere a las instituciones y las personas, no puntualiza el grado de compromiso que debe tener el gobierno de la comunidad que es la administración pública. En esta lógica, lo público es la vertiente que nutre la importancia de los diversos públicos ante la administración pública. La dimensión de la Ética de la Administración Pública (Rodríguez, 1987: 144) valora lo público, lo que es público y la importancia del público. Estos atribuJRAYECJQRIAS I AÑO 11, No, 2 1 ENERO-ABRIi 2000 Si la administración pública pierde institucionalidad> se vuelve rehén de la cultura de la estadolatría; pierde su humanismo y crece como poder externo a la sociedad. sólo la estabilidad y, perdiendo recursos se gana en consensos-, los cuales tienen efecto corrosivo en la estructura productiva de la sociedad. La Ética de la Administración Pública es un conjunto de valores, hábitos, convicciones y responsabilidades que no requieren juridificación excesiva e injustificada, sino la convicción cívica de que los servidores públicos deben obrar conforme a normas que se acuerdan de modo argumentativo, consensuado y justo para garantizar la organización pública y política de la sociedad. CONCLUSIÓN El espacio de lo público es la piedra angular para revitalizar la esencia pública de la administración pública. Ante los procesos de apertura, publicitación y democratización, la administración pública no debe comportarse como una sociedad cerrada ni como un cuerpo que se integra por castas privilegiadas que tienen a su cargo de manera ex37 �1 [ , ........ 1 t tilo ílll• Auge y caída del presidencialismo Los espacios del. hombre elusiva e infranqueable la observancia del interés público. equitativo, benevolente y considerado en favor de la socie- Lo público de la administración pública no es un dato, si- dad contemporánea, la cual se integra y organiza a partir no un sistema de vida fincado en la participación ciuda- de públicos diferenciados. .., dana, la rendición de las cuentas públicas, la corresponsabilidad social y la vigencia de la moral republicana. El reencuentro de la administración pública con la vida pública es indispensable para reconocerla como la institución que garantiza un trato positivo en favor de la sociedad. BIBLIOGRAFÍA Aguilar Villanueva, Luis E (1997), "La administración pública Yel México, enero-marzo, vol 3, núm. 6. - - (1997), "Estudio introductorio" al libro Evidencia, argumen- ha evolucionado en respuesta a los cambios en el sistema de partidos. la legislatura y el sistema de cortes al mandato presiden- F1 artículo analiza primero las caracteásticas forma- cial. Desde luego, no todos los regímenes presidenciales les del régimen presidencial mexicano. En la segunda parte discute los factores que condujeron a la centralización ca", en revista Refarma y Democracia, número 1, Caracas: Centro dan lugar al presidencialismo. F1 régimen presidencial de &tados Unidos, por ejemplo, mantiene un grado compa- del poder en la presidencia de la República. En tercer lu- Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. rativamente alto de separación de poderes y en la práctica gar, el artículo evalúa cuáles fueron las presiones que lle- las dos cámaras del Congreso -la Casa de los Representantes y el Senad<r- compiten como iguales con el Ejecutivo en la formulación de las políticas gubernamentales varon a reformar el régimen presidencialista. El siguiente apartado trata sobre el efecto de las refonnas en las relaciones entre el presidente de la República y otros actores Lecturas de Política y Gobierno. Alcbain,A y H. Demsetz (1973), "The property right paradigm", en The Journal of&onomic Hisuny, marzo, núm. 33. Caiden, Gerald (1994), "Revitali7.ación de la administración públi- Centro de Investigación y Docencia Económicas. (Tones, 1995). Asimismo, tanto el presidente como el Con- políticos relevantes como el Congreso, la Suprema Corte, greso de :Estados Unidos se enfrentan al contrapeso ejercido por la Suprema Corte de Justicia, que posee la auto- el partido gobernante, los gobernadores y el sector privacambios y plantea los puntos pendientes en la reforma del presidencialismo en México. Olson, Mancur (1971), The logic o/rolJeaive aaion: public goods and ridad de revisar la constitucionalidad de las políticas del gobierno a petición de la parte afectada y el poder de detenerlas si a su juicio violan la Carta Magna (Epsteing y Knighr, 1998). the theory ofgroups, Cambridge Massachuseus: Harvard Univer- En contraste, el presidencialismo en México se ha Dasgupta, P. (1995), An inquire inu, we/l-being and destitution, New York: Oxford University Press. ra la administración pública", en revista Gestión y Polilúa Públúa, vol 1, núm. l, México: Centro de Investigación y Docencia E.co- cultura que da vida a las tendencias estadocéntricas Y ritualizadas que la valoran como institución productora de la racionalidad instrumental, exhaustiva e incontrovertible. F1 peor daño para la vida pública es que la administración pública no sea senstble al mundo de lo público-social. Por eso, el reencuentro de la administración pública con la vida pública es condición indispensable para que sea reconocida como la institución que garant:iz.a un trato do, analiza las causas que hicieron posible el estableci- ca cuando el Poder Ejecutivo adopta un papel dadanos se encuentren al margen de la información Y el desempeño que genera la función pública. La distancia patologías de la administración pública son producto de la E I presidencialismo es una modalidad que los regí- menes presidenciales pueden asumir en la prácti- dominante sobre las otras ramas del gobierno. El presidencialismo, por lo tanto, supone la subordinación de tación y pmuación en la formulaciim de polilicas de Giandomenicc Majone, México: Fondo de Cultura Económica, Serie Nuevas Frederickson, H. George (1992), "Hacia una teoría del público pa- la formación de barreras que provocan impacto negativo. En efecto, el desprestigio, la decadencia y las btmr nómicas. sity Press. Rodríguez Arana, Jaime (1997), Jornadas sobre Étúxl Públúa, Madrid: Ministerio de Administraciones Públicas. Stiglis,Joseph et al. (1990), The ecmwmic role ofthe state, Oxford: Basil Blackwell. Valadés, Diego ( 1998), El amzrol del poder, México: Universidad Nacional Autónoma de México. Weber,Max (1990), "La política comovocación",en Elpoliticoyel cienlijico, México: F.ditorial Premiá. caracterizado por una asombrosa concentración de poder en el jefe del Ejecutivo y por la ausencia de limites efectivos al poder presidencial (Cosío Vtllegas, 1975). La I AÑO H, NO, 2 1FNERQ-ABRJL 2000 CARACTERÍSTICAS FORMALES DEL SISTEMA PRESIDENCIAL MEXICANO Como en casi todos los sistemas presidenciales, la Constitución mexicana establece un Ejecutivo unitario. La titula- consecuencia del sistema de partido hegemónico estable- ridad del Poder Ejecutivo se deposita en una persona: el cido a finales de la década de 1929. Conforme el sistema de partido hegemónico se ha ido abriendo a la compe- presidente de la República. El carácter unitario del Poder tencia y ha permitido el desarrollo de los partidos de oposición, el presidencialismo ha dado lugar a cierta disperautoridad presidencial. En otras palabras, el presidencia- TRAYECJJ)Rl&S do. Finalmente, el artículo hace una evaluación de los práctica del presidencialismo fue principalmente una sión de poder y al establecimiento de limites efectivos a la 38 lismo no ha permanecido estático, se ha transformado. Por ello, el propósito de este artículo es doble. Por un lanúento de un régimen presidencialista en México. Por otro, estudia la forma en que esta práctica constitucional munes. En este sentido, no es legal ni legítimo que los ciu- entre los ciudadanos y la administración pública ocasiona INTRODUCCIÓN público ciudadano", en Revista del Senado de la República, cos",enrevista GestiúnyPoliticaPúblúa, vol Vl,núm.1,México: derecho que el espacio de lo público no sea un lugar para conductas que incurren en la omisión de los valores co- Auge y caída del presidencialismo en México BENITO NA CIF HERNÁNDE Z - - (1997), "Más acerca del manejo de los funcionarios públi- En la actualidad, el público ciudadano reclama con ?i México lRAYECTORlAS I AÑO 11, NO. 2 j FNERQ-ABRU 2000 Ejecutivo proporciona al gobierno como un todo una capacidad de actuar rápida y ágilmente en la ejecución de las leyes. Ello se consigue eximiendo al Ejecutivo de los problemas de coordinación en la toma de decisiones que son típicos de los órganos colectivos. 39 �■ ttllepttla Auge y caú1a de/, presidenciaJism en México lt tlleptll■ Auge y caú1a del presideruia/i,s en México Otra característica del régimen la obligación constitucional de las cá- presidencial mexicano es que el titular maras del Congreso de dar curso y resolución a las iniciativas del presi- del Poder Ejecutivo es elegido directlmente por el electorado y reabe un mandato cuya duración es fija: seis años. Este arreglo institucional busca garantizar la independencia del Poder Ejecutivo respecto al Congreso. La permanencia del presidente en su cargo durante los seis años que dura su administración no depende de las decisiones del Congreso. Está garantizada por la Constitución. Asimismo, para mantener la independencia del Congreso respecto al Poder Ejecutivo, la Constitución establece un periodo de servicio fijo para los diputados y senadores de tres y seis años respectivamente. El presidente no posee la autoridad para disolver el Congreso. Independientemente de si las mayorías en el Congreso son hostiles o amigables, el presidente debe conducir su administración con ellas por el término de su mandato. De igual manera, el Congreso no puede remover al titular del Ejecutivo. Ciertamente, tiene la autoridad para someterlo a juicio político por crímenes mayores. Pero éste es un proceso judicial, no un acto político por el cual el Congreso se deshace de un presidente que ha perdido su confianza. El propósito de este arreglo es garantizar la existencia independiente y autónoma de los poderes. PODERES LEGISLATIVOS DEL PRESIDENTE dente. La facultad de iniciativa es un instrumento constitucional para in- fluir en la agenda legislativa del Congreso. En la práctica, resulta insuficiente para explicar la influencia del presidente sobre la agenda del Congreso porque la Constitución no le La capacidad de veto del presidente no es absoluta. La Constitución establece que si dos tercios de los legisladores de ambas cámaras volvieran a aprobar la misma iniciativa, el presidente estaría obligado a promulgarla inmediatamente. Pero, organizar mayorias de dos tercios en contra de una decisión presidencial es una empresa políticamente complicada. proporciona al jefe del Ejecutivo mecanismos para obligar a las cámaras a tomar en cuenta sus iniciativas. En el caso del presupuesto de egresos, la Constitución refuerza el poder presidencial de iniciativa. Prohíbe implícitamente a los legisladores presentar iniciativas presupuestales de manera independiente. Sin embargo, el significado práctico de esta provisión es poco claro. La Constitución no limita la capacidad de los legisladores de introducir cambios a la iniciativa presupuestal del presidente. No hay ningún impedimento constitucional para que aprueben UD presupuesto sustancialmente distinto. 2) füadtad de -promuJgaciim. La Constitución establece que una vez que el Congreso ha aprobado una iniciativa, le PODERES EJECUTIVOS DEL PRESIDENTE El principal poder ejecutivo del presidente es la facultad de nombramiento y remoción de funcionarios de la administración. FJlo asegura la unidad de la administración en tomo al titular del Ejecutivo. La facultad constitucional de nombramiento y remoción hace a los funcionarios de la administración directamente responsables ante el presidente de la República. Otro poder típicamente ejecutivo del presidente es un margen de discrecionalidad en la ejecución de las leyes. La extensión de este margen es bastante variable. En todo caso es el Congreso quien lo define al legislar. Este margen de discreción al ejecutar las leyes da lugar a la "interpretación ejecutiva". ca. Necesita que el Congreso le proporcione la legislación requerida. No hay manera en que el presidente pueda modificar la legislación existente sin la aprobación del Congreso. Asimismo, el Congreso no puede fácilmente imponer cambios de política al Ejecutivo. El presidente estí protegido por su poder de veto. El presidencialismo en México se ha caracterizado por una asombrosa concenwación de poder en el jefe del Ejecutivo y por la ausencia de límites efectivos al poder presidencial. El resultado de este arreglo constitucional es un sistema de frenos y contrapesos en la producción de políticas gubernamentales. De fonna regular, los cambios en las políticas del gobierno sólo pueden producirse cuando la presidencia y las mayoáas en la Cámara de Diputados y corresponde al presidente publicarla en el Diarw Oficial La el Senado están de acuerdo. De manera excepcional, el Constitución establece un plazo de diez días. &e es el mar- Congreso puede imponer cambios de política al Ejecutivo. Pero para ello necesita movilizar mayorias especiales de dos tercios en cada cámara. gen de discrecionalidad del que el presidente dispone para decidir si sigue adelante con la promulgación de la nueva ley. 3) Faadtad de vew. El presidente tiene la facultad de IMPLICACIONES PARA EL PROCESO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS suspender la promulgación de una iniciativa aprobada por el Congreso y regresarla a las cámaras con sus observa- La Constitución garantiza al Poder Ejecutivo suficiente autoridad para continuar con la ejecución de las políticas ciones para que éstas reconsideren su decisión. Esta facultad convierte al presidente en un actor con capacidad de La Constitución involucra directamente al presidente en el proceso de producción de leyes. Le asigna facultades que veto en el proceso legislativo. Fue diseñada como UD ins- lo convierten en un actor regular en el proceso legislativo: J) Faadtad de iniciaJiva. &te es el poder de presen- de una medida que obliga regularmente al Congreso a tomar en cuenta la opinión del jefe del Ejecutivo antes de tar propuestas de cambio legislativo. Va acompañada de aprobar una iniciativa. Sirve para evitar que las cámaras 40 del Congreso usen el Poder Legislativo para imponer cambios de política al Ejecutivo. trumento para proteger la autoridad presidencial. Se trata TRAYECl'ORIAS I AÑO U, NO. 2 1 FNERQ-ABRH 2000 Yprogramas gubernamentales que han sido aprobados. El sistema presidencial garantiza que la autoridad ejecutiva básica nunca se extinga. Sin embargo, la Constitución dispersa el poder para efectuar cambios en las políticas y pro- gramas del gobierno entre tres actores: el presidente de la República, la Cámara de Diputados y el Senado. El Ejecutivo no puede por sí solo instrumentar cambios de polítilBAYECTQR!AS EL PRESIDENCIALISMO EN MÉXICO A pesar de que la Constitución dispersa el poder, el presidente de la República desarrolló una capacidad extraordi- naria para producir cambios de política. Los mecanismos de frenos y contrapesos fueron desactivados en la práctica mediante la unificación del gobierno en tomo a la autoridad presidencial. La presidencia terminó concentrando el poder que la Constitución buscaba dispersar y logró I AÑO H, NO, 2 j fNFRO:A/!Bll 2000 41 �1 .f .,.,.... Auge y caida del presidencialism en Méxic,o ll f , .. ,,••• Auge y caida del presidencialism en Méxic,o controlar todo el circuito de producción de políticas. El sistema presidencial establecido por la Constitución fue sustituido en la práctica por un régimen presidencialista. Las condiciones que hicieron posible el desarrollo y la consolidación del presidencialismo en México son de naturaleza extraconstitucional (Carpizo, 1979). Básica- La formación de un régimen de partido hegemónico a partir de la década de 1930 definió en la práctica el funcionamiento de la Constitución. mente, fue la formación de un régimen de partido hegemónico a partir de la década de 1930 lo que definió en la práctica el funcionamiento de la Constitución. El partido hegemónico unificó lo que la Constitución buscaba mantener separado. A partir de la fundación del Partido Nacional Revolucionario (PNR) --ootecesor del actual Partido Revolucionario Institucional (PRI)- en 1929 se fueron creando las condiciones para el desarrollo de una presidencia con la capacidad de superar cualquier resistencia. ■ En primer lugar, el PNR surgió como una gran federación nacional de partidos locales que agrupó a la gran mayoría de los políticos posicionados en cargos públicos en todos los órganos de gobierno (Lajous, 1979; Garrido, 1982). ■ En segundo lugar, estableció su posición hegemónica induciendo a otras organizaciones a ingresar al PNR mediante recompensas en forma de cargos públicos y un poderoso sistema de sanciones que incluía la persecución política. 42 Poco tiempo después de la fundación del PNR, la posibilidad de desarrollar carreras políticas largas y exitosas fuera de este partido era prácticamente inexistente (Nacif, 1997). ■ En tercer lugar, el PNR desarrolló instrumentos para premiar la cooperación con la dirigencia del partido y castigar la indisciplina. Por un lado, la amenaza de expulsión fue desde un principio un poderoso instrumento de persuasión. Por otro, la dirigencia del partido ganó una gran influencia sobre la selección de candidatos. Este poder puso en sus manos el control sobre el acceso a puestos de elección en el Congreso y el futuro político de diputados y senadores (Nacif, 2000). ■ Finalmente, el presidente de la República logró apoderarse de la dirigencia nacional del partido. La independencia respecto al titular del Ejecutivo que originalmente tuvo la dirigencia del PNR desapareció durante la administración del presidente Cárdenas (1934-1940). El presidente de la República ganó desde entonces la prerrogativa de nombrar y remover a la dirigencia nacional del partido (Garrido, 1982). El resultado de este proceso fue que la presidencia obtuvo poderosos instrumentos partidistas para controlar a las mayorías del PNR en el Congreso (Casar, 1997). Dado el carácter casi único del PNR y sus sucedáneos, el presidente como cabeza de su partido ganó no solamente el control sobre el proceso legislativo regular, obtuvo también la capacidad de modificar la Constitución. La fusión del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en la figura presidencial a través del partido hegemónico permitió al presidente realizar los cambios institucionales necesarios para someter al Poder Judicial. Con el Senado bajo su control, el presidente asumió informalmente la capacidad de nombrar y remover a los magistrados de la Suprema Corte. Incluso después de la reinstauración de la inamovilidad de los magistrados en la década de 1940, el presidente retuvo la capacidad de promoverlos a puestos públicos atractivos. De hecho, a pesar del nombramiento JBAYEC10RIA$ 1AÑO u, NO, 2 l ENERO-ABRIL 2000 vitalicio de los magistrados, la Suprema Corte experimentó tasas altas de rotación hasta fechas recientes. El sometimiento de los gobiernos estatales al poder presidencial pasó por la extensión del dominio del partido hegemónico sobre la política local y el uso de las facultades constitucionales del Senado para declarar la desaparición de poderes en las entidades federativas (González, 1987). El dominio de la dirigencia nacional del PRI sobre los estados se consiguió mediante la supresión de carreras políticas locales independientes. Ello fue posible gracias a una reforma constitucional que a partir de 1934 prolubió la reelección consecutiva de presidentes municipales y diputados estatales, junto con los diputados y senadores del Congreso de la Unión (Nacif, 1997). La rotación forzosa de cargos hizo a los políticos locales sumamente dependientes del partido nacional para avanzar sus carreras y sobrevivir políticamente. Por otra parte, el control sobre los gobiernos estatales quedaba asegurado mediante un instrumento que la Constitución ponía en manos del Senado: la remoción de los gobernadores, la legislatura y el Tnbunal Superior de Justicia de un estado mediante la declaración de la desaparición de poderes. Esta facultad se utilizó recurrentemente en el periodo de consolidación del partido hegemónico para deshacerse de gobernadores cuya lealtad no estaba garantizada. La consecuencia de estos cambios fue la transformación de todo el sistema de gobierno en una compleja red de patronazgo y clientelismo cuyo eje era la presidencia de la República. El poder de nombramiento y remoción del titular del Ejecutivo se extendió más allá de la administración pública, esfera a la que estaba constitucionalmente confinado. llegó a incluir en la práctica a todos los órganos constitucionales tanto en el gobierno federal como en las entidades federativas. El resultado fue la supresión de la separación de poderes y la desactivación de los mecanismos constitucionales de frenos y contrapesos, y la sobreposición de una estructura centrali7,ada sobre el esquema federalista de la Constitución. LA CRISIS DEL PRESIDENCIALISMO TRADICIONAL La concentración de poder en la presidencia fue vista como una garantía de la gobernabilidad En un país propenso a la crisis y la inestabilidad política, una presidencia poderosa significaba un gobierno con capacidad de reacción y la fuerza suficiente para mantener el orden social.Y efectivamente, el gobierno mexicano desarrolló una extraordinaria habilidad de poner en práctica a través del Poder Ejecutivo cambios radicales de política que respondían a situaciones emergentes. Una vez que el presidente se pronunciaba, no había ninguna fuerza política capaz de detener sus iniciativas. Esta pauta de funcionamiento del gobierno mexicano se manifestaba mediante recurrentes shocks de política instrumentados por la presidencia. En ocasiones, estos shocks de políticas tenían un carácter dramático como en el caso de los decretos de expropiación de la banca y el establecimiento del control de cambios anunciados sorpresivamente por el presidente López Portillo en su último informe de gobierno. Sin embargo, el presidencialismo era al mismo tiempo la causa de las crisis recurrentes que buscaba resolver. En efecto, un gobierno fuerte servía para hacer frente a situaciones de emergencia, pues tenía la capacidad de introducir las correcciones de política necesarias sin importar qué tan drásticas fueran. Pero la existencia La concentración de poder se vio como garantía de gobernabilidad. Una presidencia poderosa implica un gobierno con capacidad de reacción y fuerza para mantener el orden social. TRAYECTORIA$ 1 AÑO U, NQ. 2 i ENFRO:AflBII 2000 43 �de un gobierno fuerte significaba, por otro lado, la desactivación de controles y mecanismos de supervisión independientes con la capacidad de detener al Poder Ejecutivo y obligarlo a justificar sus iniciativas. El resultado era un círculo vicioso. El presidencialismo daba lugar a abusos y excesos de autoridad que se traducían en graves errores de política. Con el tiempo, los efectos de estos errores daban lugar a situaciones de emergencia que a su vez. sólo podían enfrentarse mediante la centralización del poder. &te círculo vicioso ha sido una de las causas estructurales de la crisis del presidencialismo en México. El régimen presidencialista mexicano ha mantenido regularmente bajos niveles de confianz.a y credibilidad en el gobierno, 44 que cíclicamente disminuyen hasta alcanzar puntos críticos. La confianza y la credibilidad en las instituciones son dos activos sociales fundamentales. Sin ellas es imposible que los actores sociales cooperen para mantener el orden o producir bienes colectivos. La confianza y la credibilidad en las instituciones son esenciales para propiciar el crecimiento económico, _pues pemúten reducir costos de transacción (North, 1993). Quizás uno de los indicadores más directos de la crisis del régimen presidencialista mexicano durante la década de 1980 fue la fuga de capitales y los pobres niveles de inversión privada (Flizondo, 1995). Otra de las causas estructurales de la crisis del presidencialismo tiene que ver con las tensiones internas dentro del partido hegemónico sobre el cual descansa. La principal fuente de tensiones dentro del partido hegemónico ha sido la sucesión presidencial. El conflicto de ambiciones entre potenciales candidatos y el faccionalismo que genera la selección del candidato presidencial del PRI ha sido la principal fuente de crisis políticas desde la fundación del partido. El problema ha sido mantener la unidad del partido y evitar que las facciones perdedoras en el proceso de selección del candidato presidencial abandonen el partido y se conviertan en oposición electoral. Las fracturas internas durante las sucesiones presidenciales de 1940, 1946 y 1952 constituyeron las amenazas más importantes a la hegemonía del PRI y al régimen presidencialista hasta la década de 1980 (Langston, 1995). Durante 36 años, se logró evitar que la disidencia interna se convirtiera en oposición electoral al PRI en los comicios presidenciales. Para ello se aumentaron las sanciones al activismo político a favor de potenciales candidatos y se establecieron fuertes controles legales al registro de candidaturas. A partir de 1946, los aspirantes a la presidencia necesitaban la postulación de un partido con registro oficial para poder competir en las elecciones (Paoli, 1985). Los requisitos para el registro de nuevos partidos se incrementaron sucesivamente y, si eso no era suficiente, el registro de partidos estaba controlado por la propia administración (Molinar, 1991). Sin embargo, la profunda crisis económica y la pérdida de credibilidad y confianza en la autoridad preJRAYECIQRIAS ! AÑO 11, NO. 2 1ENEJIO::Al!BII 2000 sidencial que se experimentó durante la década de 1980, crearon las condiciones para la formación de un amplio movimiento de disidencia al interior del PRI durante la sucesión presidencial de 1988. La expulsión de los lideres de la disidencia precipitó su transformación en oposición electoral bajo la candidatura presidencial de Cuauhtémoc Cárdenas. El resultado fue el mayor movimiento electoral de oposición al PRI en su larga historia como partido en el poder. De acuerdo con cifras oficiales, abiertamente disputadas por la oposición, el PRI experimentó una caída en su apoyo electoral de 15 por ciento. Las elecciones de 1988 no acabaron con la hegemonía del PRI, pero iniciaron el proceso de demolición del régimen institucional que garantizaba el dominio del PRI sobre la política en México. Las reformas electorales que se introdujeron en los años posteriores establecieron restricciones institucionales a la capacidad de la administración de manipular los resultados de las elecciones a favor del PRI (Crespo, 1995). El.lo se ha conseguido poniendo al órgano encargado de organizar las elecciones fuera del control presidencial. Por otro lado, la fractura del PRI en 1988 se tradujo en un importante crecimiento de los partidos de oposición en la Cámara de Diputados que despojó al presidente y su partido de la capacidad de modificar la Constitución EL PROCESO DE REFORMA DEL PRESIDENCIALISMO 1. Rda:cüm de la presidencia con el Congreso El crecimiento de los partidos de oposición ha transformado la tradicional subordinación del Congreso a la presidencia de la República, una de las condiciones necesarias para el mantenimiento del régimen presidencialista. Mientras el PRI ha contado con la mayoría en la Cámara de Diputados y el Senado, el presidente ha podido controlar la toma de decisiones en los dos principales órganos de gobierno con la autoridad constitucional suficiente para frenar al Poder Ejecutivo. Hay dos tipos de lRA\'ECJJIBIAS j AÑO U, NQ. 2 j ENFRO-ABRJL 2000 mayorías en cada cámara que son relevantes para el proceso de formulación de políticas gubernamentales: a) Las mayorías constitucionales formadas por dos terceras partes de cada cámara. Estas mayorías tienen el poder de aprobar cambios a la Constitución. b) Las mayorias legislativas formadas por la mitad más uno de los asistentes a las sesiones de cada cámara. Estas mayorías tienen el poder de aprobar cambios a todo tipo de legislación secundaria (no constitucional). El régimen presidencialista, tal como se desarrolló en México en la década de 1930, supuso la concentra- Las elecciones de 1988 no acabaron con la hegemonía del P~ pero empezaron a demoler el régimen que le garantizaba el dominio sobre la política en México. ción en el titular del Ejecutivo tanto del poder de conseguir cambios a la legislación secundaria, como el de mo- dificar la Constitución La capacidad de realizar cambios constitucionales ha sido importante para instrumentar cambios de política en áreas reguladas por la Constitución. El crecimiento de la oposición en 1988 despojó al presidente de la República de la capacidad de modificar la Constitución mediante el voto disciplinado de los legisladores del PRI. El presidente se vio partir de entonces en la necesidad de conseguir aliados entre los partidos de oposición para formar, junto con el PRI, mayorías constitucionales en la Cámara de Diputados. a 45 �1 f , •• , .... Auge y aáda del presidencialismo en México lt 1111,..I• Auge y aáda del presidenciaJisr en México Una caída adicional en el apoyo electoral del PRI en 1997 activó un contrapeso aún más importmte al poder presidencial. Fl PRI perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y con ello la capacidad de proporcionar al presidente la legislación necesaria para instrumentar las iniciativas de política formuladas por la administra- Se puede afirmar que al menos durante la segunda mitad de la administración del presidente Zedillo) el presidencialismo ha sido desactivado. miento de magistrados que el presidente de la República terna en la práctica, también controlaba el acceso a otras posiciones políticas que resultaban atractivas para los integr-antes de la Suprema Corte de Justicia. Asimismo, el Poder Judicial estaba sustancialmente restringido en México por la cobertura y el alcance del juicio constitucional. Había solamente dos tipos de juicio constirucional: el faicio de amparo y el juicio de contruversia constitucúmal.. El primero se restringía a la protección de garantías individuales y el segundo a la adjudicación de disputas jurisdiccionales entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. Ninguno de los dos le daba al Poder Judicial una capacidad efectiva de detener al Poder Ejecutivo. En el caso del juicio de amparo, aun cuando el fallo de la Suprema Corte fuera desfavorable para la administración, sus efectos eran limitados. Protegía sólo a aquellas personas que iniciaron la querella. Para los demás, la acción del Ejecutivo seguía siendo válida, a pesar de que la Suprema Corte la hubiese declarado inconstitucional. En el caso del juicio de controversia constitucional, sólo afectaba relaciones intergubernamentales, que de ción. Sin esta mayoría una de las características fundamentales del régimen presidencialista tradicional está au- cualquier forma estaban reguladas por mecanismos partidistas más que constitucionales. sente. Por esta razón, se puede afirmar que al menos durante la segunda mitad de la administración del presiden- Las instituciones que regulan las relaciones entre el presidente y el Poder Judicial cambiaron sustancialmente te Zedillo, el presidencialismo ha sido desactivado. Sin una con la reforma constitucional de 1994. Esta reforma buscó mayoría en la Cámara de Diputados, el Poder Ejecutivo ha quedado sometido al control de actores independientes promover la autonomía de los magistrados de la Suprema Corte de Justicia y de los jueces mediante dos métodos. con la motivación para defender la esfera de autoridad que han capturado y la capacidad de frenar las iniciativas Prim~ se establecieron candados que prohiben a los magistrados ocupar puestos públicos durante un plazo razonablemente largo después de abandonar sus funciones en la Suprema Corte de Justicia. Segundo, se establecieron incentivos para promover la carrera judicial. Por otro lado, la reforma de 1994 también incrementó la esfera de autoridad del Poder Judicial. &tableció una nueva modalidad de juicio constitucional, eljuicüJ acción de inconst:itucionalidad (Fix, ?.amudio y Cosío, 19%). Este juicio habilita a minorias de al menos un tercio de la legislatura a iniciar juicios de inconstitucionalidad a leyes aprobadas por el cuerpo en el cual sirven. Fl fullo del Poder Judicial en estos casos tiene efectos generales y puede anular la legislación aprobada. presidenciales. 2. Relación de la presuiencia con el PoderJudiciol Fl sometimiento del Poder Judicial al Ejecutivo se ha fundado principalmente en dos factores: la influencia del presidente sobre las carreras de jueces y magistrados y la limitada esfera de autoridad constitucional del Poder Judi- cial Los mecanismos constirucionales para preservar la autonomía del Poder Judicial consistían básicamente en las garantías de permanencia en el cargo. Estas garantías resultaron insuficientes. Aparte del poder de nombra- 46 TRAYECJQRLlS I AÑO U, NO. 2 1ENERO-ABRIL 2000 3. Relación de la presidencia con los gobernadores El crecimiento de la oposición se ha reflejado en mayor competitividad electoral en los Estados. Desde luego, la presencia de la oposición en las entidades federativas es variable. Mientras en algunas la oposición ha sido capaz de convertirse en primera fuerza electoral y capturar la gubernatura o despojar al PRI de la mayoría en el Congreso local, en otras su avance ha sido más lento. En aquellos estados donde la oposición ha ganado la gubematura, la influencia del presidente de la República sobre la política lo- cal ha disminuido sustancialmente. Ahl, el electorado ha desactivado los mecanismos partidistas que garantizaban el sometimiento de las autoridades políticas estatales al gobierno federal (Mizrahi, 1995). Pero el crecimiento de la competitividad electoral en los estados también está modificando la relación entre los gobernadores del PRI y el presidente de la República. En primer lugar, la competitividad electoral ha obligado al PRI a modificar sus métodos tradicionales de selección de candidatos mediante el cual el presidente tenía la facultad de asignar la candidatura del partido (Langston, 1998). En la medida en que los partidos de oposición se han convertido en amenazas reales en las elecciones de gobernador, la personalidad y el carisma personal de los candidatos han pasado a ser factores electorales decisivos. El PRI debe posrular candidatos reconocidos y populares con la capacidad de ganar las elecciones y con este fin ha introducido el método de elecciones primarias. Al pasar la decisión de la dirigencia nacional del PRI a las bases militantes del partido, los candidatos a gobernador han adquirido una independencia sin precedentes que se empieza a reflejar en una creciente autonomía de las administraciones estatales del PRI respecto al presidente de la República y el gobierno federal. 4. Relacián de la presidencia con el PRI El crecimiento de la oposición está cambiando la relación entre la presidencia de la República y el PRI. La competitividad electoral está poniendo cada vez mayores limites a la influencia del presidente de la República y la dirigencia lBAYEcmRLAS I AÑ0 H, No, 2 1 FNERO-AflR1t 2000 nacional del PRI en la selección de candidatos. Esto se debe a dos razones. En primer lugar, los partidos de oposición se han vuelto opciones cada vez más atractivas para los políticos del PRI. Cuando los políticos del PRI ven sus aspiraciones frustradas por una decisión de la dirigencia y observan que tienen posibilidades reales de ganar la elección, pueden optar por la candidatura de un partido de oposición. El crecimiento de los partidos de oposición los ha transformado en opciones para sobrevivir políticamente, incluso si pierden esa elección particular. Por otra parte, los dirigentes de los partidos de oposición tienen incentivos para posrular a un candidato proveniente de las filas del PRI si ello contribuye a aumentar la base electoral del partido. En segundo lugar, la mayor competitividad electoral está convirtiendo el ''voto personal" en un factor decisivo en las elecciones. El voto personal es aquel que los candidatos movilizan gracias a sus características personales independientemente del partido que los postula. El voto personal se ha vuelto un factor de gran im- La competitividad electoral está limitando cada vez más la influencia del presidente de la República y la dirigencia nacional del PRI en la selección de candidatos. portancia en las elecciones de gobernador y de presidencias municipales importantes. Muy probablemente tendrá también un peso decisivo en las elecciones presidenciales del 2000. El desarrollo de este fenómeno significa que el PRI no puede darse el lujo de posrular candidatos poco conocidos y sin una buena reputación per- 47 �1 f ... , ••• 81 tb9pjlll~ . . Auge Y e,ai,da del. presiáencia1ism en Auge y caída del. presideru:ialismo en México M'. e:xzco la medida en que estos factores empiecen a sonal. En di contar de manera decisiva en la selección de los can datos, los políticos del PRI tendrán incentivos para cultivar una reputación personal, más que para obedecer disciplinadamente a los dirigentes del partido. La consecuencia es entonces una menor centralizació~ del poder en manos de la dirigencia nacional y el presidente de la República. 5. Relación de kz presidencia wn el secwr privado Fl desarrollo del presidencialismo en México tuVO ~onse. políticas muy importantes. La concentraoon .del cuencas , poder en la presidencia significó en la práctica la supresion de restricciones a la intervención del Estado en la economía. Con los mecanismos de frenos Y contrapesos d~ctivados, el Poder Ejecutivo asumió el control ~entralizado de los instrumentos del gobierno para interverur en la economía. Ello significaba por una parte que el manejo ~e las principales variables de política económica (gasto, mversión, ingreso y déficit gubernamentales) era una prerroga- tiva del presidente de la República (Heredia,_ 199~)- Por otra parte, también significaba que el Poder Eiecuttvo poseía una enorme capacidad para modificar de~~os de propiedad Y cambiar el marco regulatorio de acttvidades económicas (Flizondo, 1995). . El poder para modificar derechos de propiedad en la práctica afectó sólo a sectores especificos de la econo·cu1armente vulnerables aquellos sectomía. Fueron part1 ,. res como el agrícola, donde existían razones polín~ pareasignación de derechos de propiedad. rauna regular , . Otros sectores afectados fueron los llamados "estrategtcos" como energía y comunicaciones. Se trataba de sectore: controlados por empresas extranjeras ante los cuales el gobierno se sentía muy vulnerable._S~ embargo, la . . , de la banca en 1982 modifico expropiaoon . las conven. ciones establecidas y mostró que la capaodad del p~~dente para modificar derechos de propiedad no terna limites (Elizondo, 1995) . Fl poder de modificar el marco regulatono de 13:8 actividades es quizás la clave para entender la vulnerabili. del sector pnva · d o respecto al Poder dad y dependencia Ejecutivo. El resultado fue el establecimiento de vinculos corporativos y clientelistas entre el sector privado y el gobierno. Las organizaciones del sector privado opera~an como grupos de interés, "buscadores de rentas", ~edian. · p ara modificar el te sus negociaciones con el E¡ecuttvo marco regulatorio de sus sectores. Fl presidente otorgaba al sector privado mediante regulaciones que lo prorentas · nab tegían de la competencia externa, qu~ 1~ proporoo an acceso a insumos subsidiados, que limitaban la competencia interna, etc. La crisis fiscal del Estado y el colapso de la co~fianza Y credibilidad en el Estado provocru:on en la dela tranSforrnación de las relaoones entre el cada d e 1980 M' . gobierno presidencialista y el sector privado en ~xico. Para enfrentar los problemas financieros del g~biemo fue necesario reducir el tamaño del Estado m~te la . . . , de empresas públicas y la contracoon del pnvattzaoon . . . to gubernamental. Ambas medidas limitaron sus~gas · de transfenr cialmente la capacidad del Poder E.,ecunvo . rentas y subsidios al sector privado. Las nuevas restncJRAYECTORlAS I AÑO u, NO. 2 1 FNfRO:ABRIL 2000 clones erosionaron los vinculos clientelares entre la presidencia y las corporaciones empresariales, industriales y comerciales. Las medidas tomadas para incrementar los niveles de confianza y credibilidad entre los inversionistas del sector privado fueron decisivas para establecer limites al poder presidencial. La estrategia adoptada por el gobierno mexicano, sobre todo a partir de la administración del presidente Salinas, fue la de crear garantías institucionales de que el marco normativo y los derechos de propiedad dejarian de ser modificados discrecionalmente por el Poder Ejecutivo. FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL PRESIDENCIALISMO AL CIERRE DEL SIGLO 1. Fortalezas La presidencia ha sido tradicionalmente una importante fuente institucional de liderazgo dentro del gobierno. A pesar del acotamiento de sus poderes informales, la presidencia de la República ha mantenido su capacidad de iniciativa. El Poder Ejecutivo sigue siendo el lugar donde se articulan las iniciativas de política. El acotamiento de los poderes informales del presidente ha significado un awnento en la credibilidad del go- a) Iistabkcimienw de acuerdos internocúmal.es en ma- teria de comercio. Esta estrategia inició con el ingreso de México al Acuerdo General de Tarifas y Aranceles, conocido por sus siglas en inglés GATT, en 1986. El paso más importante, sin embargo, fue la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (ILCAN). El TCI.AN representa un compromiso creíble de que las reglas de comercio con los socios más importantes no serán modificadas fácilmente y, al mismo tiempo, una poderosa restricción al poder presidencial. b) La auwnomía del. banco c.entral,. Esta medida busca incrementar la confianza entre los agentes económicos acerca del comportamiento responsable del gobierno en materia financiera. Constituye una limitación institucional a la capacidad del Poder Ejecutivo de recurrir a la emisión de circulante como método para financiar el déficit público. c) Lafarmacüm de órgarws reguladores independient.es. Su propósito es convencer a los inversionistas de que los cambios en las regulaciones de determinados mercados y sectores responderá a criterios técnicos imparciales. Se trata de un compromiso institucional que limita la capacidad del Ejecutivo de recurrir a las prácticas clientelares del pasado. 1RAYECTORlAS I Allo U, NQ. 2 1 ENERO-ABRIL 2000 El acotamiento de los poderes inf ormales del presidente -que mantiene su poder de iniciativa- ha significado un aumento en la credibilidad del g obierno mexicano. bierno mexicano. En tanto las políticas dependan de mecanismos institucionales efectivos más que de la voluntad del presidente, la confianza en el gobierno awnenta. Esto es válido tanto en lo que concierne a la organización de las elecciones, como a la política monetaria. Una de las ventajas de la descentralización del poder es que la confianza y la credibilidad de una administración ha dejado de estar en juego cada vta. que se presenta un conflicto. Uno de los problemas del gobierno presidencialista era que todos los problemas involucraban a la figura presidencial, aunque cayeran fuera de su jurisdicción. Conforme el poder se descentraliza la responsabilidad política, también. 49 �• f ...... . 11 ......... Auge y caúfa del, presidencialismo en Méxuo Auge y caúia del, presidenciaJism en México autoridad del presidente en lo que se refiere a la aprobación del presupuesto. En particular, el texto constitucional da lugar a diferentes interpretaciones en lo que se refiere a la validez del veto presidencial sobre el presupuesto de egresos aprobado por la Cámara de Diputados. La Suprema Corte de Justicia podría declarar el veto inválido y obligar al presidente a ejecutar un presupuesto contrario a su programa de gobierno. Alternativamente, la Suprema Corte podría sostener el veto presidencial y obligar al presidente y a la Cámara de Diputados a conciliar sus diferencias. La intervención de la Suprema Corte no es una solución práctica, porque consumiría mucho tiempo y prolongaría la incertidumbre. EL FUTURO DEL PRESIDENCIALISMO: ESCENARIOS POSIBLES La activación de contrapesos al Poder Ejecutivo en el Congreso obliga al presidente de la República a buscar con mayor regularidad el apoyo de la opinión pública para conseguir la aprobación de sus iniciativas. Con un Congreso sin mayoría, el éxito de una administración depende del apoyo que la presidencia consiga en la opinión pública. Pero, el presidente de la República sigue siendo la institución con mayor capacidad para movilizar a la opinión pública. En el futuro los presidentes tendrán que hacer uso de este poder con mayor regularidad. México cuenta con una presidencia constitucionalmente fuerte. La autoridad ejecutiva básica que le proporciona la Constitución le permite defender su esfera de autoridad y continuar con la ejecución de programas y políticas establecidas. Posee el poder de veto para evitar que el Congreso le imponga cambios de política. Asimismo, tiene una gran hbertad para armar su administración. El presidente de la República sigue siendo la principal figura política dentro de su partido. A pesar de las nue- 50 vas limitaciones a su capacidad para intervenir en la selección de candidatos, el presidente puede aún e¡ercer una influencia importante y los poderes disciplinarios que puede ejercer mediante su partido le garantizan el apoyo de sus fracciones parlamentarias en el Congreso. 2. Debilidades La activación de contrapesos al Poder Ejecutivo ha modificado el equilibrio sobre el cual descansaba la gobernabilidad en México. Sin una mayoría partidista en el Congreso no hay garantías de que se produzca la legislación para instrumentar cambios de política necesarios. Si el conflicto entre la administración y los partidos de oposición se poiariz.a, se corre el riesgo de que el gobierno no pueda responder con cambios de política a nuevas situaciones. Este riesgo es particularmente grave en el caso de la aprobación del presupuesto de egresos. En este caso un conflicto abierto entre el Poder Ejecutivo y una mayoría opositora en la Cámara de Diputados desataría una crisis constitucional. La Constitución no delimita claramente la IBAYECIDBIAS I ANO n, NQ. 2 1 ENFBO:ABBII 2000 La dispersión de poder que ha ocurrido en las dos últimas administraciones es irreversible en muchos aspectos. Los cambios institucionales continuarán promoviendo la independencia de muchos actores, tanto dentro como fuera del gobierno. La firma del 1LCAN, por ejemplo, profundizó la internacionali7.ación de la economía mexicana. El retomo a los esquemas clientelistas que moldearon las re- • laciones entre el gobierno y el sector privado es impensable. Los actores económicos han ganado una independencia que no sólo se ve firmemente asegurada, sino que seguirá acrecentándose en el futuro. Asimismo, la restauración de la hegemonía del PRI parece hoy en dia inconcebible. Existen firmes garantías institucionales para la supervivencia y el desarrollo de los partidos de oposición. Las tendencias hacia la descentral.iz.ación política promovidas por los crecientes niveles de competitividad electoral en los estados son incontenibles. Los nuevos márgenes de independencia del Poder Judicial serán reforzados por los cambios en el entorno político y los efectos acumulados de la reforma constitucional de 1994. Sin embargo, el futuro del régimen presidencial mexicano depende también de las decisiones del electorado 1RAYEcmRLtS j ANO U, NO, 2 1fNFRQ-ABBH 2000 en el año 2000. Si el PRI experimenta una recuperación, el proceso de dispersión de poder experimentado en la segunda mitad de la administración del presidente Zedilla se revertirá parcialmente. El PRI, además de retener la presidencia y la mayoría en el Senado, podría conseguir nuevamente la mayoría en la Cámara de Diputados. Como La dispersión de poder que ha ocurrido en las dos últimas administraciones es irreversible en muchos aspectosj los cambios promoverán la independencia de muchos actores sociales. consecuencia se restablecería la unificación del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en la figura presidencial. Los contrapesos constitucionales a los que actualmente se ha enfrentado el presidente Zedillo durante la segunda mitad de su administración serían desactivados. La presidencia recuperaría, al menos en parte, su capacidad de orquestar cambios comprensivos de política. Si el crecimiento de los partidos de oposición continúa en las elecciones del 2000, el proceso de dispersión de poder seguirá avanzando. Aquí hay tres escenarios posibles. En primer lugar, el PRI podría conservar su posición como primera fuerza electoral. Ello le permitiría retener la presidencia, pero sin mayoría en la Cámara de Diputados y una mayoría muy disminuida en el Senado. El resultado seria una administración del PRI enfrentada a fuertes contrapesos en la Cámara de Diputados, pero con la capacidad de frenar a la oposición en el Senado. Dentro de este escenario, un factor relevante sería cuál de los dos partidos de oposición importantes logra posicionarse como segunda fuerza electoral. Si es el PRD, seria una polarización 51 �l'f ........ • f ......... Auge y c.aida del presidenciaJism en Méxuo Auge y c.aida del presidencialism en Méxuo ideológica en el sistema de partidos en tomo a la actual política económica. Si es el PAN, seria señal de un mayor consenso en tomo a la política económica. En segundo lugar, existe la posibilidad de que alguno de los partidos de oposición desplace al PRI como primera fuerza electoral Experimentaríamos por primera vez una Restaurar la hegemonía del PRI parece hoy inconcebible. Existen firmesgarantías institucionales para la supervivencia y el desarrollo de los partidos de oposición. administración no priísta. La fuerza y la capacidad de esta administración dependeria de la magnitud de su base de apoyo electoral Si un partido de oposición logra capturar la presidencia con una mayoría reducida, la primera experiencia de alternancia en el poder darla lugar a una administración débil Se trata de un escenario de alto riesgo. Seóa muy dificil para esta administración satisfacer expectativas y cumplir con un mandato de cambio. Se enfrentaría a poderosos contrapesos en el Congreso que la obligarian a negociar su programa de gobierno con otroS partidos. En tercer lugar, en la contienda electoral del año 2000, alguno de los partidos de oposición podría conseguir un avance sustancial que le permitiera no sólo desplazar al PRI como primera fuerza política sino también ganar la mayoría al menos en la Cámara de Diputados. Éste sería un escenario de alternancia en el poder menos riesgoso y complicado. La nueva administración enfrentaría menos obstáculos para armar su programa de gobierno y tendría el respaldo suficiente en el Congreso para negociar con mayores ventajas la aprobación de sus iniciativas. 52 LA AGENDA POR REALIZAR PARA ESTABLECER UN RÉGIMEN PRESIDENCIAL DEMOCRÁTICO Y EFICAZ Fijar reglas claras y -predecibles para la aprobacüm del presupuesto. Al respecto hay dos posiciones claramente diferenciadas. Por un lado, la que busca establecer los mecanismos de frenos y contrapesos en la aprobación del presupuesto. De acuerdo con esta posición, la aprobación del presupuesto debe seguir el proceso legislativo normal. Se debe someter la iniciativa del presupuesto de Egresos a la revisión del Senado y garantizar al presidente el poder de veto. :Esta alternatiw no cancela la posibilidad de una parálisis gubernamental; sólo garantiza el equilibrio de poderes. Evita que la Cámara de Diputados tenga la capacidad de prevalecer sobre el Senado y el Ejecutivo en la aprobación del presupuesto. La otra posición busca evitar que el desacuerdo entre el Ejecutivo y la legislatura conduzca a una parálisis del gobierno. Para ello se sugiere que si no existe acuerdo entre el presidente y la legislatura, el Ejecutivo tenga la autoridad para seguir aplicando el presupuesto del año anterior. Otro aspecto del sistema presidencial mexicano que estará sujeto a revisión es el poder de nombramiento del presidente de la República. Actualmente, existen muy pocos controles institucionales al poder de nombramiento del presidente. Con algunas excepciones -notablemente la del procurador general de Justicia-, el presidente no está obligado a rendir cuentas respecto a la integración del gabinete. Sin embargo, el nombramiento de secretarios de :Estado es una de las decisiones más importantes que un presidente toma durante su administración. Seria conveniente que esta decisión se sometiera al escrutinio público y que el presidente se viera obligado a justificarla y defenderla. Un mecanismo institucional para conseguirlo es someter los nombramientos de secretarios de :Estado a la confirmación del Senado. FJlo introduciría un contrapeso que podría obligar al presidente a rendir cuentas a la opinión pública sin debilitar su autoridad ejecutiw. JRAYECIOBIA.5 1 AÑO 11, NA, Z I fNFRQ-ABBII 2000 Una de las innowciones constitucionales que seguramente figurará en la agenda de la revisión del sistema presidencial mexicano es la introducción de la figura de jefe de Gabinete. Se trata de una institución cuyo fin seria promover la cooperación entre el Poder Ejecutivo y el Congreso. Argentina adoptó esta figura constitucional en 1994. El jefe de Gabinete es nombrado por el presidente de la República, pero también es responsable políticamente ante el Congreso. El Congreso lo puede remover por mayoria de votos de cada una de las cámaras.,&,, BIBLIOGRAFÍA Carpizo McGregor,Jorge (1979), El presidenciaJism mexicano, Mé- xico: Siglo XXI Editores. Casar, Maáa Amparo (1996), "Las bases político-institucionales del poder presidencial en México", en Polilica y gobierno, núm. 2, pp. 61-92. Cosío Vtllegas, Daniel (1975), El estilo personal de gobernar, México: Joaquín Mortiz. Crespo,José Antonio (1995), Las urnas de Panm,ra;pmtidos políticos elecciones en el gobierno de Salinas, México: Espasa Calpe. Eli7.ondo, Carloo (1995), "El Estado mexicano después de su reforma", en Política y gobierno, núm. 1, pp. 95-113. 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El núcleo central del argumento es que el formalismo La política de decidir sin resolver judicial ha hecho que los tnbunales federales hayan dejado de desempeñar la función primaria que tienen en un LAURA MAGALONI Y LAYDA 1. INTRODUCCIÓN Estado de derecho, que no es otra que restablecer de forma eficaz la paz social y controlar los limites constirucio- NEGRETE al Poder Judicial Federal y, en muchos casos, sus senten- cias son definitivas, ya que la apelación a una instancia jul Poder Judicial Federal ha sido el "gran ausente" E en este periodo crucial de la historia mexicana. En la última década hemos podido presenciar un dicial superior es, en la práctica, poco frecuente. Ello justifica que el tercer apartado esté dedicado a cambio importante en el debate entre partidos analizar los patrones de conducta de los jueces de Distrito. En esta sección se analizarán, en primer término, algunas políticos; en el equilibrio de poderes entre Ejecutivo y Congreso; en la relación de la federación con los estados, variables cuantificables que demuestran que la justicia federal se caracteriza por su excesivo formalismo. Como se en la participación política de la sociedad civil y de los me- verá, hoy en dia, dos de cada tres demandas de amparo dios de comunicación. Sin embargo, los tnbunales federales no han cambiado sustantivamente sus viejos patrones terminan con una sentencia de sobreseimiento: esto es, el juez estima que el demandante no cumplió con los requi- de conducta ni su relación con los otros poderes. Este ensayo tiene por objeto analizar los patrones de sitos de forma que condicionan la procedencia del ampa- conducta de los jueces federales al momento de resolver disputas entre el ciudadano y la autoridad, así como las ro. Una sentencia de sobreseimiento, en términos prácticos, significa que el juez decide el caso, pero no resuelve el conflicto; no determina si es o no constirucional el acto de implicaciones sociales que dicha conducta judicial tiene autoridad reclamado. para el país. Para ello, comem.aremos exponiendo brevemente cuál es la función pública que los tnbunales fede- Al respecto, la pregunta que cabe responder es, precisamente, cuál es la racionalidad que subyace a esta con- rales tienen en un régimen democrático. Como se verá, el ducta formalista de los jueces. La hipótesis que se plantea es Poder Judicial Federal tiene a su cargo una de las funciones públicas más importantes: proteger al ciudadano fren- que las excesivas tasas de sobreseimiento se deben a los incentivos que tienen los jueces, en ténninos del éxito de su te al ejercicio arbitrario del poder, garantizando la eficacia de sus derechos fundamentales y hbertades públicas. El carrera judicial, al cumplir con la poatica de abatimiento del juicio de amparo es el mecanismo que tienen los ciudadanos para demandar, ante un tribunal federal, a cualquier hace varias décadas. La regla no escrita es que el ''buen juez" es aquel que resuelve el mayor número de asuntos con autoridad que haya violado sus derechos. relación a su carga anual de trabajo y no el que mejor im- rezago que existe al interior del Poder Judicial Federal desde píricamente cómo desempeñan tal función los jueces fe- parte justicia. Para demostrar empíricamente esta hipótesis, se anali7.arán las variables de tasas de rezago, cargas de tra- derales, es nec'esario analizar en forma esquemática algunas características generales del juicio de amparo y de la bajo y tasas de sobreseimiento, en series de tiempo que comprenden los años de 1940 a 1998, y se elaborarán dos organización del Poder Judicial Federal. Como veremos, los juzgados de Distrito, que son los órganos jurisdiccio- modelos matemáticos capaces de explicar la conducta de los jueces de Distrito al momento de emitir una sentencia. nales que se encuentran en la base de la pirámide del sis- Fmalrnente, el último apartado concluye con un En segundo término, y antes de pasar a analizar em- tema de justicia federal, son la principal puerta de entrada 54 análisis de las implicaciones sociales y políticas más releTRAYECTORIA$ 1 AÑO H, NO- 2 1 ENERO-ABRO 2QOO nales y legales del poder. Ello ha hecho que los conflictos sociales se desplacen a la arena política, y que la eficacia plena de los derechos fundamentales y libertades públicas del ciudadano aún no sea una cabal realidad en nuestro país. Mientras que ello sea así, por más transparentes, equitativos y legales que sean los procesos electorales y otros aspectos de la vida política del país, la democracia mexicana estará truncada. 2. LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LOS TRIBUNALES FEDERALES Los tribunales federales en México tienen a su cargo una de las funciones públicas más importantes que existen en una democracia: garantizar al ciudadano que el poder se someta al derecho, en concreto, a la Constitución. A través del juicio de amparo, todo individuo puede demandar a cualquier autoridad, estatal o federal, que haya afectado arbitrariamente su patrimonio, su integridad fisica o cualquier ámbito de libertad protegido por la Constirución. El juez, si estima fundada dicha demanda, dejará sin efectos la ley o el acto reclamados, de tal modo que, dentro de la esfera de acción individual del demandante, se restablezca la plena eficacia del derecho lesionado.' Este control judicial de los actos de poder, comúnmente denominado "justicia constirucional", constituye un ingrediente esencial de un régimen democrático. Desde la óptica de la teoria constitucional contemporánea, el Estado democrático es necesariamente un Estado de derecho (Aragón, 1989: 32). Lo cual no sólo significa que los poderes deben actuar de acuerdo con lo dispuesto por la ley, ya que ello también puede suceder en un régimen totalitario. Un Estado de derecho, además de ser un "gobierno de leyes y no de hombres", organiza el poder a partir de determinados supuestos (división de poderes, elec- ciones periódicas, pluralismo político, principio de legalidad, etc.) y con determinados contenidos sustantivos, entre los que destaca principalmente el catálogo de derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos (Santarnaría, 1988: 130). Este entramado de principios FJ artía.tlo 80 de la Ley de Amparo señala: La sentencia que conceda el amparo tendrá por objeto restituir al agraviado en el goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado en el que se encontraban antes de la violación, cuando el acto reclamado sea de carácter posióvo, y ruando sea de carácter negativo el efecto del amparo será obligar a la autoridad responsable a que obre en el scmido de respetar la garantía de que se trate y a cumplir, por su parte, lo que la misma garantía exija. IRmcmR!AS I AÑP U, NO, 2 j ENE8Q-Afi811 2000 estrucrurales sobre los que se asienta un Estado de derecho tiene un común denominador: intentar eliminar el ejercicio despótico e incontrolado del poder. La Constitución dota de un carácter juridico y, por tanto, obligatorio para todos, a este pacto fundamental entre ciudadanos y autoridades (García, 1991: 41). 55 �1 t , .. , .... 1 i , .. , .... Desafueros del poder Desafueros del. poder Ahora bien, si la Constitución es la nonna que limita la actuación de los órganos del &tado, es preciso que existan mecanismos de control que garanticen la eficacia de esos limites. Como señala Aragón: "el poder limitado es un poder controlado, pues limites sin control significa sencillamente un contrasentido, es decir, una limitación inefectiva e Una característica común de todos los países que han logrado afianzar y consolidar un régimen democrático es la existencia de un sistema de justicia constitucional efectivo. irreali7.able" (Aragón,1986: '8:1). Existen, por tanto, dentro de la propia organización constirucional del poder, amtro/es poluüos, como son los procesos electorales, el debate entre los partidos, el sistema de frenos y contrapesos entre el Ejecutivo y el Congreso, entre m uchos otros. Todas estas formas de control político hacen que los titulares de los ór- ganos del F.stado tengan que persuadir, convencer y justificar sus acciones ante los ciudadanos y demás actores políticos, lo cual, sin lugar a dudas, es una forma de limitar y controlar su actuación (Aragón, 1986: 101). Sin embargo, en el caso del ciudadano ordinario los limites al poder no pueden quedar a expensas de la política ni de las luchas partidistas. El abuso de poder, en cualquier país democrático, se sanciona y se controla principalmente a través de procesos judiciales. El derecho, y no la política, es la fonna de asegurar al ciudadano ordinario que, más allá de cuál sea el partido o grupo político en el poder, su esfera de acción individual está protegida frente a cualquier intervención estatal injustificada o arbitraria. A zan que los poderes del &lado respeten los linútes prees- 151).3 Antes de analizar algunos indicadores empíricos tablecidos en la Constitución. A diferencia de los contro- de cómo los tribunales federales en México han ejercido les políticos, cuyo contenido y eficacia están en función de la cambiante agenda electoral y de la racionalidad de los s~ función de control constitucional Y por qué ello no sansface . los requerimientos de un Estado demacra'11·~es agentes políticos de "maximizar votos", los controlesjuridi- preciso destacar brevemente algunas características básicas del juicio de amparo y de la estructura del p---1 ~cr u cial Federal. Jdi ros, en cambio, se activan con la sola presentación de la demanda ante un tnbunal y se articulan a partir de un parámetro de control que viene dado por las normas constitucionales y que el juez debe interpretar y aplicar para solucionar la disputa entre el ciudadano y la autoridad. Una sentencia judicial, por tanto, debe centrarse en trazar la línea entre los actos de autoridad jurídicamente permitidos y el ejercicio arbitrario del poder, de tal modo que el ciudadano cuente con una certeza razonable de que su relación con las autoridades se regirá por los cauces del derecho, y no por la voluntad caprichosa y cambiante de quien gobierna. En este sentido, no es extraño que una característica común de todos los países que han logrado afiao:zar y consolidar un régimen democrático sea la existencia de un sistema de justicia constitucional efectivo.2 En el caso 3 • CARACTERÍSTICAS GENERALES DE L JUICIO DE AMPARO y DE LA ORGANIZACIÓN DE L PODER JUDICIAL FEDERAL El~ de am,paro como mecanismo de defensaJrent¿ a cual,quier acto de autoridad que cause un daño O agravio al. ciudadano. , . De acuerdo con las normas que regulan el amparo, ~racncamente cualquier acción de gobierno puede ser ob¡eto de control constitucional, siempre Y cuando dicha acción afecte Y perjudique al demandante en su patrimonio de México, lamentablemente, a pesar de que la 0 en su persona. En otros términos, si el acto de autoridad dicho acto, la persona no puede acudir a los tribunales fe- Constitución y las leyes, desde el siglo pasado, han con- no causa algún perjuicio directo a quien pretende reclamarlo, por más inconstitucional o reprobable que parezca derales Y demandar su inconstitucionalidad Sin embargo una . vez. que el ciudadano sufre un agravio personal o pa~ figurado, en abstracto, un sistema de esta naturaleza (el juicio de amparo), la efectividad del mismo ha sido muy pobre. El Poder Judicial Federal no ha tenido la fortaleza e independencia que requiere para realizar cabalmente la función de proteger al ciudadano frente al ejercicio arbitrario del poder, ni mucho menos para dotar de contenido real y tangible los derechos fundamentales y libertades públicas de los ciudadanos (Magaloni, 1997: 2 F.o F.stados Unidos, a traVés de lo que se conoce como djudicial refliew, los tnbunales federales y esllUllles realizan la función de conttolar la constirucionalidad de cualquier acto de poder que afeae los derechos fundamentales del demandante. F.o los países de la Europa continental, en cambio, se ha optado por establecer un tnbunal especializado, el "Tribunal Coostitucional", que realiza cxdusivameote funciones de control En estos países, además de los mecanismos que tiene el ciudadano para reclamar la inconstitucionalidad de las acciones del gobierno, también lo pueden hacer las minorías parlamentarias o los propios jueces a través de proa!SOS distintos del amparo. tnmonial, sea por la aprobación de una norma general 3 En México, en 1994, se aprobaron algunas refonnas constitucionales ~ ~ ~~ a la Suprema Corte para resolver las denominadas .a~ones de mcomtitucionalidad", esto es, las deman~ de las mmonas parlamentarias, locales o federales que reclaman ~ mconstitucionalidad de las leyes aprobadas por el Congreso o le~ local correspondiente, así como de los denominados "conflictos . . . de rnmnMPnn<>" --:--......-~ , es decir, las disputas entre órganos de los distintos niveles de gobierno (federal, local y municipal). Sin em~ ~ ~~ 00 van dirigidas a proteger al ciudadano ordi~ a dirimir controversias entre partidos políticos y órganos ~iemo. ~or ello quedan fuera de nuestro objeto de estudio. Además, COllSlderamos que, a pesar de la imponancia que pueden tener.Par:1 el debate político del país estos mecanismos de control coostitucional, la función principal de los tnbunales federales, y de la Sup~ Corte en concreto, dentro dd sistema de división de d_eres_, ~ e siendo la de garantizar al ciudadano que su esfera de'; CI~ ~ ~ protegida frente a cualquier intervención estatal arb~ ~ injustificada. Dicho de otra forma, el juicio de amparo ~ u a siendo, a pesar de las reformas del 94, el proceso judicial dentro de la esfera de competencia de los tnbuna- ;:1°' :;~rtante JRAYECIORIAS I AÑO u, NO, 2 j ENFRQ:ABRJl 2000 tnbunales federales Y solicitar la protección judicial de sus derechos. Cabe destacar que no existe distin º cron, . , en cuanto a la procedencia del amparo, entre actos de los poderes l~es o federales; todos ellos, en principio, pueden ser ob¡eto de control constitucional. El. . . . JUla() de amparo como mecomsmo que garantiza al. ciuda- dano que el poder se someta al. derecho. Aunque el amparo es un proceso judicial que busca proteger ex~~ivamente los derechos fundamentales y libertades publicas de los ciudadanos (establecidos en la Constitución bajo la denominación de " garantías individuales"), en la práctica judicial, a través de este proceso, través de la justicia constitucional, los tribunales garanti- 56 (tratado internacional, leyes, reglamentos) o por un acto de autoridad concreto (expropiación, clausura, orden de aprehensión, sentencia judicial, etc.), puede acudir a los IBAYECJOBIAS I AÑO 11, NA, 2 1ENERQ-ABRJt 2000 57 �1 ttta,611111 Desafueros del poder 1 r ,,..,••• Desafueros del poder los jueces federales garantizan que cualquier acto de poder se ajuste a lo dispuesto por la Constitución en general (no sólo las garantías individuales) y las normas inferiores (leyes, tratados internacionales, reglamentos, etc.). Ello es así por la sencilla razón de que el denominado principio de legalidad, es decir, la obligación de los poderes públicos de actuar conforme a lo dispuesto por las normas jurídicas que regulan y limitan su actuación, forma parte del catálogo de garantías individuales que tienen los ciudadanos y que establece la Constitución mexicana. En este sentido, por medio del juicio de amparo, los jueces federales se encargan de que el poder se someta al derecho, sin importar cuál sea el rango de la norma que regula el acto de autoridad reclamado (Burgoa, 1988: 250). La estroctura piramidal del Poder Judicial. Federal y la importancia de los juzgados de Distriw. El Poder Judicial Federal, como cualquier sistema de impartición de justicia en el mundo, se organiza de forma piramidal: en la base del sistema se encuentran los La justicia constitucional en México es muy formalista. Los requisitos legales para resolver conflictos han hecho que pocas demandas de amparo se resuelvan cabalmente. juzgados de Distrito, en el centro los Tribunales Colegiados de Circuito y losTnbunales Unitarios y en la cúspide la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Cada uno de estos órganos jurisdiccionales tiene delimitado su ámbito de competencia, es decir, el tipo de litigios que le toca resolver. 58 No es el objeto de este ensayo analizar detalladamente el modo como los tnbunales federales organizan y dividen sus cargas de trabajo y sus ámbitos de competencia. Nos basta con resaltar que los juzgados de Distrito constituyen la principal puerta de acceso al Poder Judicial Federal. Los jueces de Distrito resuelven las demandas de amparo que versan sobre actos concretos de cualquier autoridad administrativa, desde una expropiación hasta la negativa a otorgar un permiso o licencia de construcción. Además, también resuelven las demandas en donde se reclama la inconstitucionalidad de una norma general, que puede ser desde una ley impositiva hasta el reglamento de tránsito. Cuando se trata de actos concretos de autoridad, las sentencias de los jueces de Distrito pueden ser revisadas por los Tnbunales Colegiados de Circuito, siempre y cuando alguna de las partes en conflicto (el ciudadano o la autoridad) decida apelar tal decisión. Cabe destacar, no obstante, que el porcentaje de sentencias que de facto son revisadas por dichos tnbunales es relativamente pequeño. Por ejemplo, según el Informe de Labores de la Suprema Corte de Justicia de 1993 (último año en que la Corte publicó estos datos) solamente 11% de las decisiones de los jueces de Distrito fueron materia de apelación ante un Tnbunal Colegiado. Si la sentencia del juez de Distrito tiene que ver con la inconstitucionalidad de normas generales, entonces la Suprema Corte es quien puede revisarla. Sin embargo, en estos casos también es posible sostener que la apelación ocurre en un porcentaje mínimo de asuntos, pues, según el mismo informe de labores antes mencionado, en 1993 solamente 1% del total de las decisiones de los jueces de Distrito llegó ante la Suprema Corte. Es importante resaltar que la Suprema Corte no revisa asuntos en donde se reclame la inconstitucionalidad de actos concretos de autoridad Su jurisdicción, en materia de amparo, se limita al control constitucional de normas generales. Sin embargo, aún en estos casos fuera de su ámbito de competencia, la Corte puede ejercer la denominada "facultad de atracción", esto es, puede solicitar al Tribunal Colegiado en cuestión que se absJRAYEC1DBJAS j AÑO 11, NO. 2 tenga de_ revisar la decisión del juez de Distrito, ya que la relevancia del asunto, a juicio de los .,...,..., mini~troS, JUS · tifica que sea resuelto de modo definitivo por el máximo tribunal. . . Con todo, cabe sostener que los juzgados de Dtstnto son una pieza clave dentro del Poder Judicial Federal en materia de amparo Y que, en la mayoría de los casos, sus sentencias son definitivas, es d..,.;r . ........., no son modificadas o revocadas por los tnbunales superiores. En este sen_ti~o, el estudio de algunos indicadores de gestión de la a~dad que reali7,an los juzgados de Distrito puede servir para explicar algunas de las limitaciones y proble~ medulares del sistema de control constitucional mexicano. 4. LOS JUZGADOS DE DISTRITO y SU POL Í TICA DE DECIDIR SIN RESOLVER* La nota distintiva de la justicia constitucional en México es su excesivo formalismo. La interpretación de los tribunales federales referente al contenido de los requisitos le_gales, que deben satisfacerse antes de resolver un conflicto de fondo, ha provocado que una porción mínima de las demandas de amparo se resuelva cabalmente. Actualmen~e, ~os de cada tres juicios de amparo en juzgados de DIStnto terminan en razón de supuestos defectos formales de las demandas de amparo, sin que exista p~nunciarniento alguno del juez federal sobre el con~cto planteado ni sobre el alcance de los derechos del crudadano que acude a la justicia federal. Con ello, los tnbunales federales han dejado sin resolver las preguntas relevantes sobre cuáles son los límites constitucionales de la actuación de las autoridades. La justicia sustantiva ha * Las hmA.-:.. delosideas ccnttales utilizadas en la fornrulacióo de ~ ym~ . que se ~ en este apartado se derivaron, en parte, del ~ ~ realizó Ana Laura Magaloni para d Centro de vestigaaon_ para el Desarrollo (CIDAC) y que aparecen publicadas en el cap~ segundo del libro A la puerta de la ley. F1 Estado de dere.dio en Mmai (1994), México: Cal y Arena. DIAYECIQRIAS 1 fNERO:éBBJI 2000 I AÑO H, NO. 2 1ENfRO:AllBIL 2000 que~~o así reducida a un asunto de segundo orden. De ~ers1st1r las prácticas judiciales de las últimas décadas, el impacto del Poder Judicial Federal en la construcción de un Estado de derecho en México será prácticamente imperceptible. A través de un análisis de variables cuantificabl . . esen ~gados ~ederales, esta sección explica el apego al formalismo de JUeces de Distrito a la luz de la estructura de incentivos dentro de la cual operan estos agentes. Desde esta ~ " " se asume que los jueces se comportan de r•uy--~•.., manera racional al apegarse a políticas creadas al interior del ~oder Judicial Federal en la medida en que éstas deterrrunan la viabilidad y el éxito de su carrera profesional. · · . . En los apartados sigwentes que comprende esta ~~on se ~~' en primer término, aquellas caractensn~ del ¡wcio de amparo necesarias para identificar las opciones que tiene un juez federal al momento de dictar una ~tencia en esta materia. En segundo lugar, se explica como la polü:ica de abatitrrienw del rezago judicial es capaz de influir en las decisiones que toman dichos JUeces. . 59 �. ,..,.... r,Desafueros ttoa,••• del poder [ Desafueros del poder La sección finaliza con el análisis estadístico de las variables de tasas de rezago, cargas de trabajo y rasas de sobreseimiento, y con el planteamiento de dos modelos matemáticos capaces de explicar la conducta de los jueces al emitir una sentencia defuútiva. bajo que una en donde se concede o se niega el amparo. tulares de órganos jurisdiccionales emitan una sentencia er un juicio; sin embargo, la más relevante, en términos de De acuerdo con nuestra experiencia laboral en los juzga- la práctica judicial, es la improcedencia. La Ley de Amparo establece 18 supuestos de improcedencia, los cuales, si se analizan en abstracto, son lógicos y evidentes: la demanda en un lapso igual o menor a un año. A partir de los parámetros utilizados en la estadísti- fondo demanda de 1O a 20 veces más tiempo que una se interpuso fuera de tiempo, no demostró el demandante que los actos reclamados le causaban algún daño (falta de interés jurídico), no se agotaron todos los medios legales para impugnar el acto reclamado antes de acudir al ampa- dos de Distrito, podemos sostener que una sentencia de sentencia de sobreseimiento. La diferencia sustancial de los tiempos de resolución promedio entre sentencias de forma y fondo se explica por cuestiones enteramente procedimentales. Para ro, etc. Superar la barrera del sobreseimiento debería ser, elaborar una sentencia de sobreseimiento basta con argumentar por qué, en el caso concreto, existe una, tan sólo sustantiva)) es bastante por tanto, algo relativamente sencillo: bastaría con que el una, de las 18 causas de improcedencia. En cambio, si se abogado revisase cuidadosamente la ley y procurara cum- analiza el fondo del asunto, se tiene que argumentar y pro- compleja pues exige elaborar at;gumentos sólidos que den respuestas satisfactorias a las partes en conflicto. plir con todos los requisitos formales. Pero si se analiza la forma en que los tnbunales federales han interpretado di- bar, en primer término, por qué no se materializan para el La labor de ccimpartir justicia a) ÚJs requisitos de forma de las demandas de amparo Y el regimen jurídic,o de las causas de sobreseimierzw. Un juez de Distrito, al momento de dictar sentencia, tiene tres alternativas: 1) decidir amparar al demandante, lo que significa que el ciudadano gana el juicio y el acto de autoridad se anula o, en caso de inconstitucionalidad de normas generales, éstas dejan de aplicársele; 2) no amparar al demandante, lo que significa que la autoridad responsable gana el juicio y que los actos reclamados mantienen su fuerza imperativa ya que se estiman constitucionales y, por último, 3) sobreseer el juicio, esto es, decidir que el demandante no cumplió con los requisitos de forma para que su asunto fuese resuelto por el juzgador. En este último supuesto, los actos de autoridad reclamados también mantienen su fuerza imperativa, pero no porque se estime que son constitucionales o legales, sino porque el juez simplemente no puede resolver el conflicto de fondo cuando el demandante no logró satisfacer los requisitos de forma que condicionan la procedencia del amparo. 60 Existen cuatro causas por las que se puede sobrese- chas causas de improcedencia, se puede constatar que los requisitos de procedencia del amparo han llegado a ser ex- caso concreto ninguna de las 18 causales de improcedencia. En segundo término, y una vez que se acreditaron todos los requisitos de forma, se pasa al análisis del conflic- cesivos y, en algunos casos, ilógicos y absurdos. Por poner un ejemplo, el amparo es improcedente to de fondo. Ello requiere de un estudio exhaustivo de los argumentos del demandante y de la autoridad. Quien ha "contra actos de autoridad consumados de modo irrepa- tenido contacto con la actividad jurisdiccional sabe que la labor de " impartir justicia sustantiva" es bastante compleja pues exige elaborar argumentos sólidos que den res- rable" (art. 73, fracción IX de la Ley de Amparo) y, según la interpretación que los tnbunales federales han hecho de dicho precepto, entran dentro de esta categoría los actos de autoridad atentatorios de la integridad fisica del ciudadano. :Esto es, si un individuo reclama a través del amparo los golpes que le infringió un agente de policía, a pesar de que inferior al número de asuntos que componen la carga de La política de abatimiento del rezago judicial ha logrado influir significativamente en la conducta de los jueces a lo lat;go del tiempo) reduciendo dicho atraso a tasas bajas. puestas satisfactorias a las partes en conflicto. De ahl que cuando el juez decide entrar al análisis del fondo del asun- trabajo total del órgano para ese mismo periodo. Así por ejemplo, si un juez que cuenta con una carga de trabajo to esté optando por el camino de solución que más tiempo y esfuerzo requieren. anual de 1Oasuntos, compuesta tanto por los asuntos que efectivamente logre demostrar tales actos (por medio de testimonios y certificados médicos), el juez estimará que se ca del Poder Judicial Federal, existe rezago en un órgano jurisdiccional si el total de asuntos resueltos en un año es b) ÚJ. poü.tica de abatimiento del rezago judicial, y sus efectos en 'fa conducta de juec.es de Dism·to. Con el fin de explicar las decisiones que toman los quedaron pendientes de resolver el año anterior como por los que ingresaron ese año, resuelve, en el mismo periodo, 8 asuntos, cuenta con una tasa anual de rezago de 20%,. Partiendo de un análisis del discurso de los inte- trata de un "acto consumado" y sobreseerá el asunto. Resulta ajeno a los objetivos de este ensayo hacer un análisis sobre los criterios de interpretación que rigen el jueces de Distrito al momento de dictar sus sentencias, es grantes del PoderJudicial Federal, es pos1ble constatar que dentro de la organización existe la percepción generaliza- sobreseimiento. Sin embargo, basta analizar las estadísticas judiciales para constatar el excesivo formalismo que necesario identificar el conjunto de reglas básicas que tienen el potencial de incidir en su conducta. En el apartado da de que un "buen juez" es aquel que dicta el mayor número de sentencias en relación con su carga anual de tra- existe en los tnbunales federales: hoy en día 2 de cada 3 demandas de amparo terminan con sentencia de sobre- anterior, se señalaron las principales disposiciones de la le- bajo.• Como consecuencia de dicha percepción, la pro- gislación de amparo y de la práctica judicial asociada a éstas. Existe, sin embargo, otro tipo de reglas que no se en- moción y ascenso de jueces federales, traducida en ratifi- cuentran formalizadas bajo la forma de leyes o reglamen- 4 Reconocemos que existen important.es obstáculos metodológicos para identificar y probar la existencia de reglas y políticas informales al interior de una organización Sin embargo, con el fin de respaldar esta premisa, se revisaron los boletines de prensa e informes anuales de la Suprema Corte de ]usúcia de la Nación como forma de complementir las conclusiones que se desprenden de nuestra experiencia de trabajo en juzgados de Distrito y de nuestra interacción con funcionarios del Poder Judicial Federal de distintos nivdes. seimiento. Más adelante se analizará de qué manera el uso excesivo del sobreseimiento responde a una estructura de in- tos, pero que los jueces, al interior del Poder Judicial Federal como organización, conocen y observan en la me- centivos dentro de la cual operan los jueces de Distrito. No obstante, antes de llevar a cabo este análisis, es preciso destacar que elaborar una sentencia de sobreseimiento es escritas y que aquí se denomina politica de abatimieruo del mucho más simple y requiere mucho menos horas de tra- rezago judicial, tiene como objetivo último lograr que los ti- JBAYECIORLAS 1 480 11, NO. 2 1 FNFRO:ARRD 2000 dida en que les generan beneficios. Una de estas reglas no IRAYECIDBLAS I A80 11, NO, 2 j fNFRO:ABRJL 2000 61 �11 .......... • t , .. , .... Desafueros del poder Desafueros del poder caciones en el cargo, cambios a mejores adscripciones, así como su posibilidad de ascender a unTribunal Colegiado, está relacionada, al menos parcialmente, con los patrones de las tasas de rezago anuales que mantiene cada juez en su juzgado.5 Por ello, no es sorprendente que los jueces de go en juzgados se ha mantenido dentro de un rango de en- Distrito cuenten con fuertes incentivos para destinar una parte sustancial de sus esfuerzos en igualar sus "entradas y salidas". La tasa anual de rezago es, hoy por hoy, el indicador de gestión por excelencia utilizado para medir el desempeño de funcionarios en el Poder Judicial Federal. Al respecto, resulta sintomático que, desde 1993, los datos de rezago judicial sean el único grupo de estadísticas que se construyen sistemáticamente y se hacen públicos en los informes anuales de la Suprema Corte de Justicia. La política de abatimiento del rezago judicial ha l~ grado influir significativamente en la conducta de los jueces a lo largo del tiempo. Como se observa en la gráfica 1, las tasas de rezago en juzgados de Distrito comenzaron a experimentar una tendencia decreciente a partir del año de 1965. En los últimos veinte años la tasa anual de reza- les al cumplir con la política de abatimiento del rezago ju- tre 6 y 14 por ciento, tasas increíblemente bajas si se toma en consideración la forma en cómo se construye esta variable.6 Los fuertes incentivos que tienen los jueces federa- utilizadas para mostrar las tasas de rezago. Como se desprende de la misma, las cargas promedio por juez se han 1 COMPORTAMIENTO DE lA CARGA DE 1RABAJO ANUAL PROMEDIO EN JUZGADOS DE DISTimO (1940-1998) 1 2000 ~ - - - - - - - - - - - - - - , enfrentaron a cargas de trabajo cada vez mayores en sus juzgados. En las primeras dos décadas del periodo anali- 1200 zado, la carga de trabajo anual promedio por juez osciló en un rango de entre 500 y 1,000 asuntos. Asimismo, a parMoo 0.25 0. 20 COMPORTAMIENTO DE LA TASA ANUAL DE SOBRESEIMIENTOS EN JUZGADOS DE DISllfflO (1940-1998•) 1 1 080 1 :: o 75 1 0.70 ! i :.: 0.15 1 r. O 55 A8os A8os 5 62 Existen, además del rezago, ottos criterios de evaJuacióa de un juez que son dificiles de cuantificar con los datos disporubles. F.ntre ellos, podemos mencionar la importancia de que las sentencias del juez sean confirmadas por los Tnbunales de Circuito o la Suprema Corte de Justicia ruando estas sentencias son apeladas. tir de 1960 y dentro de los veinte años posteriores, esta variable awnentó para ubicarse en un rango de entre 1,000 Y1,300 asuntos con una relativa estabilidad Sin embargo, a partir de la década de los ochenta las cargas anuales pro- GRÁFICA 1 0.30 ~ - - - - - - - - - - - - - - , comportado, la mayor parte del tiempo, con una tendencia creciente y, por tanto, inversa a la tendencia de las tasas de rezago. La gráfica 2 muestra que en el periodo que comprende los años de 1940 a 1989, los jueces de Distrito se 1600 1 COMPORTAMIENTO DE lA TASA ANUAL DE REZAGO EN 1 JUZGADOS DE DIS1Rffl) (1940-1998) dicial han generado fenómenos sorprendentes. Así, en periodos en que han awnentado las cargas de trabajo en juzgados de Distrito y, por tanto, en los que se esperaría observar un alza en las tasas de rezago, estas tasas han mantenido una tendencia decreciente. La gráfica 2 muestra las cargas promedio por juez a lo largo del mismo periodo 6 Si se parte de la premisa de que en un juzgado ingresan un igual número de expedientes por mes, es previsible que los asuntos que ingresen en los meses ccrcaoos al ciem: del año pasarán a ser, casi inevilablementi:, asuntos pendienres de resolución. IBAYECJ'OBIAS I AÑO 11, No. 2 1ENERQ-ABBU 2000 medio comenzaron a crecer de manera sistemática. A pesar de que la década de los ochenta fue un periodo critico para jueces de Distrito en términos del elevado número de asuntos que debían resolver en tal periodo, lograron ventilar la carga de trabajo necesaria para mantener las tendencias de rezago a la baja Tomando en cuenta la carga promedio de expedientes en juzgados de Distrito, durante 1989 cada juez llegaba a resolver, en promedio, 550 asuntos, esto es, más de una tercera parte que aquellos que resolvía en 1980.' El comportamiento de las tasas de rezago en el Poder Judicial Federal parecerla ser, bajo una primera aproximación, un indicador positivo respecto de la admi7 F.s impornmre mencionar que, si bien en la década de los ochenta la tasa de aecimiento de juzgados de Distrito fue la más alta en la his- toria del Poder Judicial Federal (50%), dicho crecimiento no logró contrarrestar el incremento ea el número de asuntos que ingresaroo a juzgados de Distrito ea ese mismo periodo. lBAYEC)QRW nistración de justicia en México. Es evidente que, ca.eteris paribus, la reducción de la tasa anual de rezago deriva en beneficios sociales en la medida en que acorta el periodo de indefinición de los derechos y obligaciones de las partes en una disputa constitucional Sin embargo, como se verá a continuación, la política de abatimienuJ del rezago ju- dicial en un contexto de elevadas cargas de trabajo, tiene un impacto negativo en la calidad de las sentencias de jueces de Distrito, lo cual termina por debilitar la efectividad que tiene el juicio de amparo como mecanismo de control de actos de autoridad. e) EJect.os no previst.os de la política de ahatimient.o del rezago judiciaJ.: !ns incentivos de un juez, para dar por terminadíJ un juicio, sin resower el. amjliao amstituci.onal. Como ya se mencionó en el apartado sobre el régimen jurídico del sobreseimiento, un juez de Distrito está en condiciones de dar por terminado un juicio cuando encuentra alguna causa de improcedencia. F.n estos casos, el juez dicta una sentencia explicando las deficiencias for- I AÑO n, NO. Z I FNFRQ-ABRU 2000 63 �1 t ,,.,.... • ¡ , .. , •••• Desafueros del poder Desafueros del poder males de la demanda de amparo y se abstiene de considerar las cuestiones relatiws a los derechos fundamentales del ciudadano y a la constitucionalidad de la ley o acto de autoridad que se reclama en juicio. Como quedó asentado, las sentencias de sobreseirrúento o de fanna demandan al juzgador un menor tiempo de elaboración que aquellas sentencias destinadas a resolver la disputa constitucional Y que aquí denominamos sentencias de fondo. La gráfica 3, muestra las tasaS anuales de sobreseimiento o proporción de asuntos sobreseídos en un año a lo largo del periodo 1940-1998. De una comparación de esta gráfica con aquella que contiene las tendencias de cargas de trabajo promedio por juez (gráfica 2), se observa la similitud de tendencias que guardan estas variables. De esta forma, en periodos en que aumentó la carga de trabajo anual promedio de jueces, aumentó también la disposición de estos funcionarios de dar por terminado un juicio por razones de forma. El comportamiento de cargas de trabajo y tasas de sobreseimiento lleva, necesariamente, a plantear la pregunta de si existe un nexo causal entre ambos indicadores. A este respecto, es posible hipotetizar que: dados los incentivos que tiene un juez de minimizar la tasa anual de rezago en su juzgado, y dado que una sentencia de sobreseimiento demanda menor tiempo de elaboración que los demás tipos de sentencia, en periodos de altas cargas de trabajo un juez tiene incentivos para maximizar el número de sobreseirrúentos de los juicios que atiende. Con el fin de evaluar la plausibilidad de la hipótesis mencionada se construyó un modelo de regresión lineal, el cual puede expresarse de la forma siguiente:ª En donde: Sobfer representa la tasa de sobreseimiento en el año t. L N ~ representa la carga de trabajo anual promedio en juzgados de Distrito en su transformación logarítmica con el fin de poder realizar comparaciones porcentuales, y er representa el error aleatorio del modelo que sigue una distribución normal y media igual a cero. Al aplicar el modelo de referencia con ambas variables construidas en series de tiempo dentro del periodo de 1940 a 19939 se observaron los siguientes resultados: ,CUADRO 1 Vañable dependiente: Sobret Número de observaciones: 54 Variable Coeficiente a LNGa~ R2 -.710 .194 .694 Estadísticot -5.68 10.86 Como se desprende del cuadro 1, existe una relación directa y significativa entre la carga de trabajo que enfrenta un juez y la proporción de asuntos que éste resolverá bajo la forma de sobreseimiento. Al respecto, cuanto mayor número de asuntos exista en un juzgado de Distrito en un año determinado, se incrementará también la propensión del juez a desestimar las demandas por razones de forma. Conforme a este modelo, ante un au- Sin embargo, si bien el modelo revela una relación positiva entre tasas anuales de rezago y crecimiento de la carga promedio por juez, dicha relación se manifiesta con menor intensidad en periodos en los que las cargas de trabajo van a la baja. Este fenómeno se puede explicar a partir de la idea de que, en periodos en que han prevalecido altas cargas de trabajo, existe una "inercia" en la conducta de los jueces de Distrito que se manifiesta en repetir sus patrones de sobreseimiento del año anterior, con independencia de la tendencia actual o futura de sus cargas de trabajo. Parece razonable suponer que, ante la incertidumbre que existe sobre el tamaño de la carga toral de asuntos que recibirá un juzgado en un año, los jueces de Distrito, conduciéndose con aversión al riesgo, inicien el periodo sobreseendo asuntos en proporciones sirrúlares a las del periodo anterior. En otras palabras, se hipotetiza que los patrones de sobreseimiento de un año están, en parte, condicionados por los patrones de sobreseimiento del año anterior.'° Para medir esta hipótesis, se complementó el modelo de regresión lineal original constatando en él resultados significativos con un mejor ajuste (cuadro 2). Así, a partir del modelo siguiente: mento de l 00% de la carga de trabajo anual promedio por juez se espera observar un aumento de 19% en los asuntos sobreseídos. Como se mencionó amba, es razonable prever que, dados los incentivos que tiene un juez de cumplir con la politica de abatimiento del rezago judicial., las sentencias de 8 La formalización de la hipótesis quedaria como sigue: Ho: LNCar&ac = Omientras que Ha: 1.N~ -/= O. sob reseimiento serán su elección óptima en periodos caracterizados por altas cargas de trabajo. En este sentido, es posible concebir al sobreseimiento como una efectiva "válvula" de desahogo de expedientes. 9 Último año respecto del aial se cuenta con datos sobre sentido de las sentencias. En donde: Sobfer representa la tasa de sobreseimiento en el año t. L N ~ representa la carga de trabajo anual promedio en juzgados de Distrito en su transformación logarítmica con el fin de poder realizar comparaciones 10 La formalización de la hipótesis de este modelo quedaría de la forma siguiente: Ho: lNCaí&at O y Sobrer-t O mientras que Ha: LNC:!r&at y Sooer-1 64 TRAYECTORIA$ 1 AÑO 11, NO, 2 j ENFRO:AB811 2000 1RAYECIQRIAS ,o. = = I AÑO H, NO. 2 1 fNFJjO-ABRJI 2000 porcentuales; Sobrer-1 representa la tasa de sobreseirrúento en el año inmediato anterior, y er representa el error aleatorio del modelo que sigue una distribución normal y media igual a cero. Se observaron los siguientes resultados: - - ______ __;._;._ 7 Variable dependiente: Sobret Número de observaciones: 53 Variable a LNca~ Soblet-l R2 Coeficiente -.169 .038 .855 .962 Estadístico t -2.87 3.27 17.93 De este modelo se desprende que, en concordancia con la hipótesis planteada, tanto las cargas anuales promedio por juez como las tasas anuales de sobreseimiento en el año inmediato anterior explican, satisfactoriamente, la propensión de los jueces de dictar sentencias de sobreseirrúento. Así las cosas, 85% de los sobreseimientos dictados por un juez en un año se explican a partir de la tasa de sobreseimiento anual observada en el año anterior. Las tasas de sobreseirrúento estimadas en la última década ejemplifican la magnitud del efecto de "inercia" en la conducta de jueces de Distrito. Tal y como se puede constatar en la gráfica 2, a partir de 1990 las cargas anuales promedio por juez iniciaron una fuerte tendencia decreciente. Sin embargo, se estima que las tasas de sobreseimiento se han mantenido sustancialmente altas a pesar del "desplome" de las cargas de trabajo anuales en juzgados de Distrito. Si bien los jueces de Distrito enfrentan cargas de trabajo comparables a aquellas que atendían los jueces de la década de los sesenta, existe una diferencia significativa entre las tasas de sobreseimiento de ambos periodos, significativamente distintas. Así, mientras que el porcentaje promedio de sobreseimientos en la década de los sesenta fue de 60%, 65 �■ r ·,•,•••• ■ t , .. , • • • Desafueros del poder Desafueros del poder a partir de 1990 se estima que dicho porcentaje sea del orden del 70% (P =.03). 11 Las altas tasas de sobreseimiento de los últimos años -pero, sobre todo, los incentivos que se han generado al interior del Poder Judicial Federal para que ello sea así- menoscaban la función pública que les toca desempeñar a los tribunales en el sistema de división de poderes. Mientras la política de abatimienw del rezago judicial no se complemente con criterios de evaluación de jueces enfocados a medir la calidad de la justicia y los efectos de las sentencias, el papel de los tnbunales federales en la construcción de un Estado de derecho estará seriamente limitado. Bajo la premisa de que una senten11 Lamentablemente, a partir de 1993 los informes de labores de la Suprema Corte dejaron de reportar las estadísticas sobre d sentido de las sentencias. Como se dijo anteriormente, a partir de ese año, las estadísticas actuales se enfocan, exclusivamente, en reportar re- zago en todas sus modalidaes. 66 12 cia de sobreseimiento simplemente no pacifica los conflictos entre los ciudadanos y sus autoridades, cabe concluir que, actualmente, en 2 de cada 3 demandas de amparo los jueces federales optan por decidir una controversia constitucional sin resolverla. Todo ello genera importantes costos sociales para el país. A continuación destacaremos, brevemente, aquellos que consideramos más relevantes. drían serlo. Con todo ello, la vocación pacificadora que subyace en la institución del juicio de amparo queda seriamente vulnerada, y el papel rector que el derecho debe tener en el arbitraje de la vida política y colectiva del país se pone en entredicho. Simplemente no puede existir un verdadero Estado de derecho si el Poder Judicial se abstiene de garantizar la eficacia normativa de la Constitución y demás normas jurídicas que regulan y limitan los actos de poder. 5. IMPLICACIONES POLÍTICAS Y SOCIALES DEL EXCESO DE FORMALISMO JUDICIAL EN LOS JUICIOS DE AMPARO b) La demanda social, de resolución de amj/icws entre autori- a) Los tribunales federales han dejado de desempeñar su funciim primaria en un Estado de dere.cho, que es la de restablecer de forma efectiva la paz social, y controlarjurídicamente /,os li.mites constit.ucümales y legales del poder. El alto porcentaje de juicios de amparo sobreseídos por los jueces de Distrito indica que un importante número de conflictos entre los ciudadanos con sus autoridades permanece latente y sin solución. Una sentencia de sobreseimiento decide un caso pero no lo resuelve, ya que deja sin respuesta tanto para las partes en conflicto como para los potenciales litigantes la pregunta de fondo: ¿es o no constitucional el acto reclamado? Mientras no exista una respuesta a esta interrogante es muy probable que se sigan presentando, una y otra vez, conflictos similares a aquellos que plantean las demandas sobreseídas, ya que ni los ciudadanos ni las autoridades sabrán con certeza cuáles son los límites que la Constitución y las leyes establecen al ejercicio del poder. Dicho en otros términos, ante Ja incertidumbre respecto de cuál es el derecho que rige la actividad estatal, la probabilidad de que existan antagonismos y fricciones entre los agentes sociales y las autoridades se incrementa sensiblemente. Ante esta ausencia de un control juódico efectivo, las autoridades no tienen incentivos para modificar o evitar aquellas conductas que han sido motivo de conflicto en previas y recurrentes ocasiones o que potencialmente poIRAYECJQRlAS I AÑO H, No, 2 j ENERO-ABRH 2000 dades Y ci.udadanos ha jXJ.Sado de la arena judicia,l al debat,e poli.rico. La politica, y no el derecho, se ha amvertu/,o en el mecarrismo de control de la aroitrariedad. Resulta claro que el Poder Judicial Federal no se ha consolidado como el árbitro imparcial de la vida política y social del país. La poca o nula incidencia que han tenido los tribunales federales en la resolución de conflictos tan graves como los casos Aguas Blancas, Acteal o El Barzón, así como la ausencia de decisiones judiciales que atiendan 12 Quien conoce la dinámica interna de los juzgados de Distrito, como es nuestro caso, sabe que existen demandas de amparo en donde distintos ciudadanos reclaman exactamente los mismos actos de autoridad Ejemplo de ello son las clausuras de obras de construcción, la negativa de las autoridades a otorgar permisos o licencias porque no se les da "la mordida" necesaria, la confiscación de la mercancía a vendedores con sus permisos en regla, entre muchos otros. La nota distintiva de este tipo de demandas es que los demandantes obtienen de follila inmediata, esto es, con la sola presentación de su demanda, lo que se denomina la "suspensión provisional dd acto reclamado", esto es, la posibilidad de seguir realizando su actividad hasta que el juez resuelva el amparo, pero en prácticamente todos los casos, cuando llega el momento de la sentencia definitiva, el asunto se sobresee. Una hipótesis por demostrares que en este tipo de asuntos recum.:ntes la política de sobreseimiento ha significado un aumento en la carga de trabajo por juez, ya que, por un lado, la a ~ rielad no tiene incentivos para modificar su conducta, pues a fin de cuentas el juicio terminará siendo sobreseído y, por d otro, los individuos continúan teniendo incentivos para presentar Wl3 demanda de amparo, no porque esperen ganar en juicio, sino porque a través de la suspensión provisional pueden retrasar, por poco tiempo, la ejecución del acto de autoridad Cuando se terminan los beneficios de la suspemión, si la autoridad pemste en sus intenciones de llevar a cabo el acto reclamado, presentan una nueva demanda y así sucesivamente. Para comprobar empíricamente esta hipótesis se tendría que tener acceso a las estadísticas internas de cada juzgado, lo ruaJ no es pooble dada la política aauaI del PoderJudicial Federal en materia de acceso público a su información estadística. lRAYECJQRlAS I AÑO 11, NO, 2 j ENERO-ARRH 2000 problemas de menor envergadura como la corrupción en los trámites administrativos o los límites constitucionales del derecho a la manifestación, han acentuado las pocas expectativas sociales en que el derecho sea el mecanismo para restablecer el orden social y la convivencia pacífica. Ello explica que, en la última década, conforme se han ido fortaleciendo los partidos políticos y la competencia electoral, se pueda percibir una acentuada tendencia a politizar los conflictos sociales. Ante un Poder Judicial que se abstiene de resolver las fricciones y discrepancias entre las autoridades y los ciudadanos, los grupos sociales han optado por acudir a los órganos y partidos políticos en busca de respuesta a sus demandas de justicia. La Constitución Y el derecho son instrumentados políticamente por unos grupos o partidos frente a otros. Los conflictos sociales se convierten en banderas políticas y promesas electorales, y su solución queda remitida, desde ese momento, a las luchas partidistas por acceder al poder. Así, la acusación e imputación de responsabilidades de un grupo político a otro parece haberse convertido en el mecanismo para ven- Los tribunales federales han dejado de cumplir su función primaria) que es restablecer de forma efectiva la paz social y controlar jurídicamente los límites del poder. rilar Yencontrar soluciones a conflictos que el Poder Judicial no resuelve. Con ello, la certeza de que el derecho, y no la voluntad de quienes detentan o compiten por el poder, establezca la pauta de conducta de las autoridades, se desvanece. A pesar de la importancia que tienen los controles políticos en un régimen democrático, no se puede prescin- 67 �- 1 f llle,íll• Desafueros del poder AMBITO derechos. La política, en ningún país democrático, es el mecanismo idóneo para garantizar al ciudadano que su esfera de acción individual está protegida frente a cualquier intervención estatal arbitraria e injustificada. Le toca a los tnbunales, y no a los partidos políticos, hacer efectivos los limites y las sanciones que establecen las normas que regulan la actividad de los órganos del &tado. Sólo así puede existir la de que el poder está sometido al derecho y que, por tanto, más allá de si son o no suficientemente relevantes para la agenda electoral las demandas de justicia de un grupo social determinado, los tnbunales se encargarán de controlar y aplicar por igual las sanciones que establecen las normas cuando las autoridades violan el mandato en ellas contenido. Ningún órgano de gobierno o partido político podrá llevar a cabo, de manera sostenida, la tarea que en el sistema de división de poderes le corresponde al Poder Judicial Federal. Si aspiramos a un verdadero &tado de derecho, le toca a los tribunales federales garantizar la eficacia real y tangible de los derechos fundamentales y libertades óvicas de los ciudadanos. Sin ello, por más transparentes, equitativos y legales que sean los procesos electorales y otros aspectos de la vida política del país, la democracia mexicana estará truncada. -&,., certeza BIBLIOGRAFÍA dir de los controles juridicos si se aspira a tener un gobierno de leyes y no de hombres. Aragón Reyes, Manuel ( 1986), "La interpretación oonstituciooal Y e) La desconfianza e indefensión del ciudadano hacia sus autmidades -prevalece a pesar del fort.alecimiento del sistema electoral y del crecienle pluralismo politiaJ. - - (1989), Constitución y denwcracia, Madrid: Tecnos. el carácter objetivado del c:onttol jurisdiccional", en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 17. Mientras que los tnbunales federales continúen desestimando demandas de amparo a partir de cuestiones de forma, no existirá una clara linea divisoria entre el poder autoritario y el poder juridico. A pesar del fortalecimiento del sistema electoral y el creciente pluralismo político, el ciudadano ordinario tiene razones de sobra para sentirse indefenso frente a los actos de autoridad que vulneran sus 68 8urgoa, Ignacio (1988), FJjuicw de amparo, México: Ponúa. García de Enterría, F.duardo (1991), La Constitución como norma y Las perspectivas de un desarrollo sustentable en México* VíCTOR l. EL DESARROLLO DESIGUAL E INSUSTENTABLE DE MÉXICO EN LOS ÚLTIMOS 40 AÑOS L a economía mexicana ha sido exhibida ante el mundo como una economía en desarrollo que alcanzó fuertes báos en los años cincuenta a sesenta inclusive. El producto interno bruto a precios constantes se elevó a una tasa anual media geométrica de 6.4% entre 1951 y 1980, lo que pese a una población dinámica, con aumento medio anual de 2.9%, permitió que el producto por habitante se elevara a 3.34%. En otros términos, el producto per cápita a precios constantes aumentó 2.68 veces en 30 años, lo que puede calificarse como un desempeño económico extraordinario. &tos indicadores siempre se han considerado como sintéticos, pues se basan en grandes agregados y no reflejan la composición del producto ni su distnbución por niveles de ingreso. &os treinta años, no obstante, fueron significativos por el crecimiento de todos los principales sectores: el agropecuario, el minero, el industrial y el de servicios. Se logró, además, un leve mejoramiento de la distribución del ingreso, reflejada en la mayor proporción de la fuerza de trabajo ocupada en actividades de mayor productividad y en un incremento del salario medio real. &tos indicadores señalan que se generó un proceso de desarrollo en el sentido moderno del término, aun cuando el Tribunal Constitucional, Madrid: Cívitas. Magaloni Kerpel, Ana Laura (1997), ''La jurisprudencia coostitn- * Conferencia presentada en la Academia Mexicana de Ingeniería du- cional y su carácter integrador del contenido noanativo de los rante la Reunión Internacional de Ingeniería y Sociedad, México, D. E, 29 de septiembre de 1999. deredlos fundamenlllles", en Anuario de Derecho Púh/iaJ del .fE1M, México: McGraw-HiD. Saotamaáa Pastor,Juan (1988), FundamenJos de DerechoAdministm- tiw, Madrid: Centro de Estudios Ramón Aretxs. lRAYECIQRIAS I AÑO H, NO- 2 1 fNFRQ-AffBJI 2000 IRAYECTOR!AS I AÑQ 11, NO, 2 j ENFRQ-AffRIJ 2000 L. URQUIDI no estuvo exento de algunos problemas estructurales no resueltos. En la actualidad, a partir de 1981, la economía mexicana da muestras de poco dinamismo, de grandes disparidades en la evolución de los principales sectores y de agudas desigualdades de ingreso y sociales. & más, según los mismos indicadores, la economía entró desde principios de los años ochenta en una profunda crisis de estancamiento. Entre 1981 y 1998, el PIB a precios constantes se ha incrementado a una tasa media anual de apenas 1.61 % anual, y el PIB per cápita ha disminuido durante esos casi dos decenios a una tasa media anual de 0.34%, aun teniendo en cuenta que el incremento poblacional, durante este periodo, se redujo de cerca del 2.6% al año a 1.8%. En rigor, todas las cifras sobre aumento y disminución del PIB deberán someterse, con elementos que ha empezado a calcular el INEGI, a correcciones y ajustes que tengan en cuenta el costo de la pérdida de recursos naturales y los efectos de la contaminación. O sea que los incrementos del PIB, medidos en términos de cuentas ambientales, resultarian menores, y los descensos mayores. El origen de este virtual estancamiento de la economía mexicana durante los 18 años transcurridos entre 1981 y 1998-.✓.t lo que podria añadirse el escaso 3% de in- cremento esperado en 1999-, acompañado de fuertes contrastes distnbutivos en su interior, ha de encontrarse en el decenio 1971-1980, con algunos antecedentes en los años sesenta. Entre 1969 y 1971, la inversión privada en la agricultura y la industria se debilitó, por múltiples causas, entre las que cabe citar los acontecimientos de 1968, de carácter político. No obstante, empezaron también a ejercer influencia dos factores económicos importantes: uno, el hecho de que a principios de los años setenta la expansión de 69 �ÁMBITO Las -perspectivas de un desarrollo sustmtabk en México ÁMBITO Las -perspectivas de un desarrollo sustentabk en México la producción petrolera llegaría pronto a su fin por falta de inversión pública en exploración de yacimientos de hidrocarburos y por escasa modernización de la industria respectiva; y otro, por la creciente sobrevaluación de la moneda frente al dólar que se inició hacia fines de los años sesenta. El tipo de cambio de 12.50 por dólar fijado en abril A partir de 1981, la economía mexi-cana da muestras de poco dinamismo, gran disparidad en la evolución de los sectores y agudas desigualdades de ingreso y sociales. de 1954, que al principio representó una subvaluación, se tomó progresivamente en un indicador menos estimulante de las exportaciones y más permisivo de las importaciones a medida que la tasa de inflación mexicana, aunque en aquellos tiempos fuese muy moderada, acumulaba año tras año una disparidad creciente respecto a la de las economías industriales, en particular la de Estados Unidos. Por añadidura, la política arancelaria fue altamente proteccionista, con repercusión en el nivel de los precios internos. La sustitución de importaciones iniciada años atrás adquiria cada ve:z más características de inducción de una escalada de costos y de pirámides ineficientes de industrias sobreprotegidas. Como consecuencia, la exportación de manufacturas, a diferencia de lo que ocurría en otroS países latinoamericanos, resultaba casi inexistente. Las exportaciones consistían abrumadorarnente en productos agropecuarios y mineros, que se adaptaban a los precios internacionales (casos del café, el algodón, el azúcar, los metales no ferrosos,etc.). Para fines de 1970, el peso estaba indudablemente sobrevaluado y se avecinaba 70 una crisis de balanza de pagos. Ésta se generó en pocos años, en especial al surgir en 1973 lDl déficit petrolero que coincidió con un alza de 7 veces el cooto del barril de petróleo crudo en el mercado internacional. Por inercia, se mantuvo el tipo de cambio de 12.50 por dólar, en tanto que la tasa media anual de inflación comenz.ó a elevarse. F.n agosto de 1976, fue necesario devaluar el peso para corregir en parte el desequilibrio externo y por agotamiento de la reserva d e ~ Sin embargo, mientras tanto, el descubrimiento de nuevos yacimientos de hidrocaiburos y el empleo de nuevas técnicas de exploración y explotación contribuyeron a convertir a México, en 1974, en país exportldor neto de petróleo crudo, con beneficio de los nuevos y elevados precios en el mercado internacional. F.sto a su vez dio pie a que México se endeudara directamen1e con la banca comercial internacional, a plazos relativamente cortos y a rasas de interés de alto riesgo. La falta de recursos presupuestales se suplió con crédito fácil del exterior. Los 4,000 millones de dólares de deuda externa a fines de 1970 se ampliaron a 20,000 para diciembre de 1976; es decir, la deuda externa se multiplicó por 5 y adquirió una composición que hacía más vulnerable su servicio. La expansión del gasto público por medio de déficit y la del crédito bancario interno se añadieron a orros factores para crear un proceso inflacionario inédito, que acentuó la tendencia a la sobrevaluación del peso, basta que éste reventó en agosto de 1976. México, por cierto, sin proponérselo y sin que hubiera conciencia nacional en la materia --pues en aquella época no se hablaba de globalización- entró vía el petróleo, de lleno, a un gran mercado globalizado y por vía del endeudamiento externo masivo con la banca comercial de los países industrializados, a la globalización financiera. Jamás se midieron las consecuencias que ello tendría; ni estaba el país preparado para una súbita interdependencia económica y financiera a nivel internacional. Antes de que finalizara el decenio de los setenta, al volver a elevarse el precio internacional del petróleo crudo en 1979, al triple de la cotización entonces vigente, y contando ya con una producción exportable muy aumentada, la política económica instrumentada en México perdió IBAYECJOBIAS I AÑO 11, NO, 2 1 FNERO:A6BU 2000 ',) r:~ í ,_..,,,~,.¡;:;;-,. los ~bos Y cayó en el paroxismo del endeudamiento, tanto mterno como externo. Para 1980, se pensó que el petróleo garantl.Zaría · · plenamente las obligaciones exter- nas, que se habían incrementado nuevamente alcanzando el cuádruplo del monto anterior; en ello participó el sector empresarial. El déficit del sector público llegó a ser de 16% del PIB en 1981, Yse crearon las condiciones para que se contrataran préstamos bancarios del exterior a muy corto plazo con el solo propósito de pagar con ellos los intereses sobre las ~~ precedentes. El año de 1981 fue el último que re~ un,,fuerte crecimiento del PIB, en buena medida "petrolizado , de 8.8%>. Para mediados de 1982, México entró lRAYECJQRIAS I AÑO H, NO. 2 j ENERQ-ABRH 2000 en un estado técnico de quiebra, sin acceso a nuevos créditos. El PIB registró entre 1981 y 1990 una tasa media de incremento de apenas 0.82% anual (descenso medio anual por habitante de 0.01%), cifras que se benefician del extraordinario aumento ocurrido en el año inicial del cálculo. Fueron los primeros nueve años del estancamiento. La econonúa mexicana no se ha recuperado desde entonces, excepto ligeramente durante los años 19911994. La caída de 6.2°/o en 1995, derivada de la crisis del peso de diciembre de 1994 y del ajuste necesario para poder sobrellevar el nuevo endeudamiento externo de 1995 no se compensó hasta 1997. El PIB per cápita en ese ~ no superó al de 1994. Es más, la recuperación se ha regis- 71 �ÁMBITO Las perspec-civas de un desarrollo sustentable en México trado casi exclusivamente en los sectores manufactureros de exportación, que contribuyen con no más de 11% a la demanda agregada, y que tienen un alto contenido de importaciones. La inversión interna nacional disminuyó, la industria de la construcción se contrajo a una mínima expresión; el consumo del sector público se redujo y el con- sumo privado, en su conjunto (que incluye pequeños sectores de alto consumo y grandes sectores de subconswno) decreció. La evolución en 1998 y 1999 se ha caracterizado por los mismos rasgos. En consecuencia, la desigualdad y la marginación se han incrementado, ya que la fuerza de trabajo ha seguido creciendo a 3.3% anual ante un mercado de trabajo que no puede absorberla. 11. PERSPECTIVAS DE UN DESARROLLO SUSTENTABLE Y EQUITAT I VO EN MÉXICO La síntesis anterior, referida casi exclusivamente a los aspectos económicos, debe servir como telón de fondo para cualquier consideración sobre la perspectiva futura. Muchas otras personas podrán aportar sus luces sobre los aspectos políticos, sociales y culturales, y aun dentro del campo económico acerca de temas específicos como los presupuestales y fiscales, los bancarios y otros. Lo que he 72 ÁMBITO Las ,perspec-civas de un desarrollo sustentable en México querido es partir de una realidad objetiva: la de que la economía está todavía en una profunda crisis estructural que algunos avances de los últimos años no han podido contrarrestar. Para mí no es fácil, ni siquiera imaginar, cómo una economía de las caracteristicas de la mexicana pueda pasar por una transición sólida a ser una economía en expansión y capaz de reducir las desigualdades internas. Las desigualdades no se ~batieron ni siquiera en los mejores años de las expansiones económicas anteriores. La capacidad de la economía mexicana para obtener provecho de la globalización, y dentro de ella del enorme mercado norteamericano que ofrece el Tratado de libre Comercio de América del Norte (TLCAN), no está aún probada, porque las carencias básicas en la política de desarrollo anterior al presente no se han compensado y porque la actual proclividad a que todo se resuelva por las fuerzas del mercado, con el mínimo de intervención del Estado, no conduce a soluciones socialmente eficientes ni equitativas. Se ha pasado de los excesos del intervencionismo estatal en la economía a los excesos de una noción de mercado en la que sólo los actores fuertes pueden prosperar. En estas condiciones, cabe preguntarse si México está preparado para emprender una estrategia de desarrollo sustentable y equitativo; si hay elementos que permitan suponer que se puede transitar de un desarrollo insustentable e inequitativo (o, como prefiero decirlo: "quitativo") a un desarrollo sustentable y equitativo. Paso a explicar estos términos. La idea del desarrollo sustentable no fue inventada en la Cwnbre de Río de Janeiro de 1992: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. La preocupación por el medio ambiente ha tenido fuertes raíces históricas, en particular en relación con la conservación de los recursos naturales. Los procesos de industrialización iniciados a fines del siglo XVIII en Europa, basados en el carbón y en el transporte de materias primas de ultramar y en la innovación tecnológica, cambiaron las estructuras de la producción de las manufacturas y concentraron grandes aumentos de productividad Los efectos ambientales se produjeron con velocidad, pero no se perCibieron como peligrosos o dañinos para la saTIIAYECIORIAS j AÑO 11, NO, 2 ! ENFRO-ABRH 2000 lud humana fuera de los confines de las pequeñas zonas industrializadas. Sin embargo, la acumulación de innovaciones, el descubrimiento del petróleo y la elaboración de sus principales derivados, los nuevos procesos químicos y el poder de la industria mecánica, llevaron a nuevas etapas de industrialización. La Primera Guerra Mundial y la crisis económica internacional de los años treinta de este siglo pusieron al descubierto los primeros indicios del deterioro ambiental. La Segunda Guerra Mundial dio mayor impulso a la producción manufacturera y en consecuencia a la generación de desechos o residuos. Ya en los años sesenta las connmidades científicas llamaron la atención sobre las 1IIAJB1QIHAS I AÑO 11, No, 2 j fNERO:ABRn 2000 consecuencias ambientales. Poco después, su preocupación tuvo eco en las ciencias sociales, aunque escasamente en la ciencia económica como tal. De algunas experiencias en América Latina surgió la idea del "ecodesarrollo", el desarrollo sin destrucción del ambiente, idea que se conoció en la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, en Estocolmo en 1972. En esa época el desarrollismo propugnado por muchos gobiernos y por organismos internacionales como la CEPAL y otros no tomaba en cuenta en absoluto la repercusión en el medio ambiente. Connotados economistas del mundo industrializado y de los países en desarrollo escribían sobre desarrollo sin añadir los térmi- 73 �ÁMBITO Las perspectivas de un desarrollo sustentable en México ÁMBRO Las perspectivas de un desarrollo sustentable en Méxicc nos "deterioro ambiental". Naciones Unidas puso en marcha su primer gran programa, el Programa de Naciones Unidas del Medio Ambiente (PNUMA), con sólo 100 millones de dólares. Algunos países industrializados empezaron a instrumentar medidas de control del deterioro ambiental. Los organismos no gubernamentales enarbola- Cabe preguntarse si México está listo para emprender una estrategia de desarrollo sustentable y equitativo; si hay elementos que permitan suponer que se puede transitar de un desarrollo insustentable e inequitativo a un desarrollo sustentable y equitativo. ron la divisa "verde" y crearon movimientos importantes en diversas partes del mundo. El tenue progreso en la materia y el divorcio completo entre desarrollo económico y medio ambiente condujeron a que se fortaleciera la acción de las Naciones Unidas a partir de 1984. Se creó en primer lugar una gran comisión de personalidades de todas las regiones, asesoradas por un compacto grupo de funcionarios técnicos. La comisión presidida por la primera ministra de Noruega, la señora Gro Harlem Brundtland, dio a conocer su informe en 1987, titulado Nuestro futuro común. &ta fue la base sobre la que se construyó la Conferencia de Río de Janeiro de 1992 que, tomando las recomendaciones del Informe 74 Brundtland, propuso a la humanidad emprender un proceso de desarrollo sustentable y equitativo. En un documento importante aprobado en la conferencia, la Agenda 21, se elaboraron los distintos aspectos en 38 capítulos, con recomendaciones consensadas. Por desarrollo sustentable y equitativo se quiere decir un desarrollo -una forma de crecimiento de la producción de bienes y servicios- que, a la luz de los daños ya manifiestos y de los previsibles, resultantes de esa misma producción, permita respetar la integridad de la naturaleza y garantizar los equilibrios ecológicos globales y regionales. Ello supone, entre otraS cosas, economizar recursos agotables como los hidrocarburos y reemplazar su uso por energéticos menos contaminantes de la atmósfera y de los suelos y las aguas. Se deberá asimismo proteger los recursos hasta ahora renovables, como el agua dulce, los bosques y los suelos, con programas más activos tanto nacionales como internacionales. Se supone a la ve:,, un mejor ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, en especial la protección del hábitat. Y sobre todo, el desarrollo sustentable entraña el compromiso global, regional y nacional, de legar a las generaciones humanas venideras un ambiente protegido y el acceso, en mejores condiciones, a los recursos que han hecho poSlble que hasta ahora una proporción apenas pequeña de la especie humana haya podido disfrutar de mejores niveles de vida. Es decir, el desarrollo sustentable debe ir acompañado de mayor equidad entre las naciones y dentro de las naciones, a fin de lograr sus resultados a largo plazo, que se expresarán en la salud, la educación, el hábitat humano, la calidad de vida y otras manifestaciones positivas de la convivencia. Una parte esencial del proceso de desarrollo sustentable y equitativo es la instauración de políticas de gran alcance de protección del ambiente. No es el único elemento componente del desarrollo sustentable, pero es indispensable, en sus aspectos científico-tecnológicos, culturales, de gestión empresarial, de educación y capacitación y de política pública. Continuar el desarrollo como antes, con insustentabilidad ambiental, y mantener la desigualdad y las inequidades, no conduce al futuro que se aceptó como objetivo en Río de Janeiro. JBAYECTORlAS I AÑO 11, 110. 2 1ENFRO:ABBIL 2000 .. ·...... •••• •••• •••• y~ Junto con otros 177 países, México adquirió en 1992 el compromiso en Río de Janeiro, al suscnbir la Declaración de Río, de emprender el desarrollo sustentable. Igual que los otros 177 países, no se ha dado aún el primer paso para que la economía y la sociedad mexicanas entren a una tramición hacia un proceso de desarrollo sustentable. No se debe desestimar lo que se ha ~ d o a obtener en diversos aspectos de una política ambiental nacional, apoyada además en varios programas de cooperación internacional de los mganismos de las Naciones Unidas, y en programas regionales y bilaterales. A pesar de ello, la política ambiental de México, con muchos años de retraso, no goza de la prioridad en la conciencia nacional, ni en el goJNJe:IDRWi I Ajo U, NO.. 2 1 fNERO:AflBO 2000 bierno, ni en los sectores empresariales, ni en la sociedad ~ vil, que se requerirla para que todos los esfuerzos se encaminen desde ahora y a plazos intermedios y largos a la consecución de un desarrollo sustentable y equirativo. Repito, no se trata solamente de la protección ambiental a corto plazo, sino de un conjunto de políticas públicas encaminadas a mantener la sustentabilidad e integrar socialmente a la sociedad civil y a la participación ciudadana en la creación de condiciones equitativas vinculadas al desarrollo. Podrían algunos sostener que mientras otras naciones no se dirijan con paso firme hacia el desarrollo sustentable Y equitativo no vendria al caso que México lo hiciera. FJ dilema es real: seguir promoviendo crecimiento y 7S �- ÁMBITO Las perspectivas de un desarrollo sustentable en México AMBITO biente y a las condiciones sociales, o integrar todos los ele- ción al desarrollo sustentable de una manera coordinada, con la participación de todos los sectores civiles interesados mentos en un conjunto congruente de políticas públicas y pertinentes. & una enorme tarea en que será preciso que lleven a la meta del desarrollo sustentable. Se ha puesto de manifiesto en muchas sociedades despojarse de atavismos, de mitos condicionantes y de desarrollo económico sin miramientos adecuados al am- que la política ambiental no añade costos reales al proceso de desarrollo, porque induce la eficiencia y la competitividad y porque existen medios tecnológicos de mejorar el ambiente a costos decrecientes. Ello no ha sido reconocido aún en la economía mexicana; en particular la pe- sentes de la política proambiental. Para lograr una política MARCO A. GANDÁSEGUI, HIJO inercias, para avizorar un nuevo horizonte. Al mismo tiempo, será preciso integrar todos los elementos del desarrollo sustentable y equitativo, en un conjunto sistémico que reconozca las interconexiones y la complejidad, las proyec- INTRODUCCIÓN ciones no lineales y las retroalimentaciones, los tiempos y los espacios. &ta es la gran tarea para el futuro. queña y la mediana industria, así como en medida importante, las industrias y actividades paraestatales están au- La transferencia del Canal de Panamá E n_1977 el general Ornar Torrijos, jefe del gobierno panameño de aquel entonces, manifestó que la transferencia del Canal y la reversión de BIBLIOGRAFÍA proambiental en el sector empresarial se requiere no sólo conocimiento y capacidad tecnológica, sino capacidad Urquidi, Víctor L (1999), Méxiro en la g/oba/izaciim. CmuJicwnes y empresarial, capacitación de los cuadros medios y acceso a recursos e información, incluidos recursos financieros. req11isúos de 11n desarrollo sustentable y equiuJtivo (Jnfonne de la se.c- ciim mexicana del Club de Roma), México: FCE. la antigua Zona del Canal tenía que beneficiar al país, para lo cual había que darle "el uso más colectivo posible".' & decir, todos los sectores sociales tenían que beneficiarse de esta conquista, producto de las luchas libradas por varias generaciones panameñas. Se puede sostener con claridad que sin incentivos fiscales - - ( 1999), "El gran desafio del siglo XXI: el desarrollo susten- y financieros es dificil que la pequeña y mediana empresa, que constituye la mayoría, logre emprender programas table. Alcances y riesgos para México", en ElMerr:adode Valores, En 1996 los gobernantes de turno, que se decían herederos de Torrijos, transformaron radicalmente el México: Nacional Fmanciera, pp. 50-59. objetivo señalado dos décadas antes. La nueva concep- de rescatar los objetivos históricamente identificados con las luchas nacionales, serán el objeto central de este trabajo. Para abordar este problema se examinarán los tres aspectos que dan forma a cualquier planteamiento sobre las alternativas futuras del Canal de Panamá. En primer lugar, los Tratados del Canal Torrijos-Carter, sus implicaciones y cómo son abordados por las organizaciones panameñas. En segundo lugar, se pasará revista del periodo de transición, que incluye la transferencia de la vía acuáti- ca, la eliminación de la jurisdicción norteamericana sobre la antigua Zona del Canal y la evacuación de las bases militares. Por último, se presentarán los retos que enfrenta proambientales y conservar su puesto en los mercados, - - ( 1999), "Dimensiones del desarrollo sustentable y el caso de ción desplazó a un segundo plano el rol de la nación pa- Panamá en función de estos acontecimientos. Se han pri- contribuyendo así a crear empleo. Una política ambiental México", en Estudios denwgrrífa:.os y urbanos de El Colegio de M é- nameña como guía de los procesos de recuperación de vilegiado tres retos. En primer lugar, el reto tecnológico, no puede consistir solamente en la publicación de normas, xico, México: El Colegio de México, vol. 14, núm. 3, pp. 525- las áreas revertidas y de la política relacionada con el que representa el funcionamiento actual de la vía intero- la designación de inspectores para comprobar su cumplimiento y la imposición de multas y cierres de actividades. 544. Canal. El objetivo correspondiente a la década de 1990, - - - {1999), "Globalización, medio ambiente y desarrollo susten- que recoge el Plan general de uso de las áreas revertidas ceánica y sus alternativas. Segundo, el reto económico que implica la estrategia que Panamá tiene que desarrollar pa- A nivel municipal, brilla por su ausencia en México un programa nacional de recolección de basura y de disposi- table", en Desanv/Jo sustentable, medio ambiente y población a cin- w años de Río, Haydea Iz.azola (coordinadora), México: El de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI), establece "el mercado como la herramienta fundamental ra insertarse en la economía mundial con ventajas competitivas. En tercer lugar, se examinarán los escenarios po- para determinar la asignación de recursos" (ARI, 1996). líticos creados en tomo al Canal en el periodo de transfe- Colegio Mexiqucnse, A. C., pp. 19-33. ción adecuada de los residuos y los desechos, tanto de los hogares como de las empresas industriales y de servicios. - - (1999), "Instrumentos económicos para la política ambien- Se carece también de programas para reducir la contami- tal: estructura industrial y comportamiento empresarial en los nación que la producción agropecuaria moderna, basada países en vías de desarrollo, con referencia a México", en en agroquímicos, ha generado en perjuicio de las cuencas Instrumentos ec,onómiws paro 11n wmporta,niento empresarialfavo- hídricas. Otorgar la prioridad necesaria a la política ambiental rable al ambiente en Méxiro, Alfonso Mercado (coordinador), vertidas y del Canal de Panamá. Las dificultades que enfrentará esta propuesta, la inestabilidad política que po- México: Fl Colegio de México y Fondo de Cultura Económica, dría provocar esta noción ideológica y las posibilidades como elemento de un desarrollo sustentable y equitativo pp.107-142. requiere, por una parte, un amplio foro de discusión na- - - (! 999), " México en la globalización: avances y retrocesos", cional que no existe aún en México, y una reorganización en &letin &:liurrial de El Colegio de México, México: FJ Colegio de las estructuraS públicas con el fin de facilitar la transi- de México, núm. 8 1, sqxiembre-ocrubre, pp. 2-10. 76 IRAYEC10RIAS I AÑO 11, NO. 2 , FNERO:ABRJL 2000 Según este enunciado, el mercado y no la nación panameña determinaría el futuro curso de las áreas re- ~ ante la Asamblea Naáonal de Representantes de Corregimiento, eJ 19 de agosto de 1977. La cita completa es la siguiente: "Vamos a hacer de esas instalaciones recuperadas y esos kilómetros cuadrados, d uso más colecóvo posible. Y cuando digo el uso más coleaivo, les estoy manifeslando aqud uso en que la mayor pane del pueblo panameño pueda disfrutar del esfuerzo de su ludia". Tomado deTonijos, 1984. 1RAYECTQRIA$ 1AÑO H, NO, 2 j ENERO::ABftH 2000 rencia y cómo serán objeto de abordaje en la fase posterior a la transferencia. Como conclusión se determinará la viabilidad de que estos retos sean enfrentados por una nación panameña unida en tomo a una identidad propia. La alternativa seria aceptar la propuesta ideológica de reempla- NOTADFLEDITOR: EsteanículoµentrrgadoaTrayeaoriasen tlO'IJiembre de 1999, algunas semanas anus de la transfermcia del Canal, hedro amsu,nado elpasaJ,, 31 de dfaanhre. & amipmrdenl, asi, el emplee del t.innpo/muro en lbrnO a / ~ que,almomenw de la cirw/ac,,j,i Je este lll01len!,)U j)ertenecm <Ji más recieme pasa&,. 77 �BITO ÁMBITO La transferencia del Canal de Panamá La transferencia del Canal, de Panamá Fl convenio firmado por los dos países le dio a F.stados Unidos el poder para construir, operar y proteger un canal interoceánico en una zona de aproximadamente 1,400 kilómetros cuadrados sobre el cual tendria p lena jurisdicción. Enrre 1904 y 19 14, F.stados Unidos organizó sus esfuerzos para reunir una enorme masa de trabajadores, la tecnología más avanzada de la época y los recursos financieros necesarios para abrir este paso artificial de 80 kilómetros que unió a los océanos Pacífico y Atlántico (Sibert y Stevens, 1915). Gracias al Canal de Panamá, F.stados Unidos se tórico. Panamá se acerca rápidamente hacia su centenario como F.stado-nación. El 3 de noviembre de 1903 el país cortó sus lazos políticos con Bogotá y declaró su independencia (Miró, 1994). Los antecedentes inmediatos que le dieron sustento a los eventos de aquella fecha estaban íntimamente ligados a la construcción del Canal de Panamá. Apenas dos semanas después de que los panameños anunciaran la separación de Colombia y convocaran con éxito a un cabildo abierto de la ciudad de Panamá, se firmó el Tratado Hay-Bunau Varilla en Washington, la capi- tal de F.stados Unidos (Arosemena, 1994). 78 Uno de los ideólogos de la independencia de Panamá en Colombia, Panamá tuvo que aceptar los términos dicta- la vía acuática le sirvió a F.stados Unidos en su política de dos_ por F.stados Unidos. El pacto enrre Panamá y F.stados Urudos, que le permitió a este último apoderarse del territorio que necesitaba para construir el Canal interocearu·.co, respon~a a la política expansionista (imperialismo) de las potenetas de principios del siglo XX. E.Tratado del Canal nes que fueron aflorando en la medida en que los diferentes sectores sociales de Panamá identificaban sus inte- ~e 1903 contenía las cláusulas que se convirtieron poste- reses (De la Rosa, 1998). Tras un largo rosario de en- n ~rmente en causas de permanente conflicto entre los dos paises. frentamientos parciales enrre panameños y norteamericanos, el 9 de enero de 1964, el pueblo con su vanguardia estudiantil movilizó todos sus recursos para establecer con claridad meridiana que la presencia colonial de F.stados Unidos era rechazada en el Istmo. La valiente expre- Morales diría que "existe [la necesidad] de un nuevo Tratado en el que todo motivo de divergencia Ydisen ., s1on entre los dos países sea eliminado ahora Y para siempre" (Morales, 1977). mado Zona del Canal (aproximadamente 1,400 kilóme~ cuadrados que rodeaban la vía acuática). Además, fiJO como plazo para la evacuación de la presencia militar en P ~ á el 31 de diciembre de 1999. En tercer lugar, tamb1en anunció que en esta misma fecha Estados Unidos le haría la transferenaa . del Canal al gobierno panameño (Ortega, 1984).' El fin de la jurisdicción norteamericana en la Zona del Canal se produjo el l º de octubre de 1979 cuando F.stados Unidos desmanteló su aparato gubernamental que Los movimientos sociales que sacudían el paÍSy y las aspiraciones de una débil bu,;guesía panameña) anunciaban cambios radicales en las relaciones con Estados Unidos. . ~ inicios de la segunda mitad del siglo XX, los ~ovuruentos sociales que sacudían el país, Ylas aspirac10nes de una débil burguesía panameña, anunciaban in~!~ policía, juzgados Y una amplia gama de servicios publicos. El sistema escolar de la antigua Zona del Canal puso fin al pacto suscrito a principios del siglo XX (F.scobar, 1988). Los Tratados Torrijos-Carter contienen cambios radicales en las relaciones con F.stados Unidos. La sublevación popular de enero de 1964, los en- fue asumido por el Departamento de Defensa al igual que . los h osp1tales y servicios de salud ~entamientos constantes en tomo a la presencia colo- dos instrumentos. Por . _. El Tratado del Canal Torrijos-Carter creó una CoITllSIOn del Canal con la participación minoritaria de Pa- sión soberana le costó la vida a 23 jóvenes panameños 1. ANTECEDENTES 2. LOS TRATADOS DEL CANAL DE 1977 República Popular China (considerada su rival en la re- mónica (Lefeber, 1978). El Tratado de 1903 tenía sus propias contradiccio- mos unos breves antecedentes que sirven de marco his- El Tratado del Canal de Panamá firmado en 1977 fin a la jurisdicción de F.stados Unidos sobre el territ~:lla- hasta el 31 de diciembre de 1999 (República de Panamá, 1977). gión asiática) en las guerras de Corea y Vietnam. Además, expansión comercial que lo convirtió en potencia hege- nación de recursos". Antes de entrar en materia, dare- FJ Tratado del úmal de Panamá Canal y para mantener su presencia militar en el Istmo 1903, Eusebio A. Morales, diría pocos años después el . . que precio pagado a F.stados Urudos por su intervención en la gesta había sido demasiado elevado. Morales se refería al hecho de que para poner fin a su relación política con convirtió en una potencia militar mundial, derrotó a sus enemigos en la Segunda Guerra Mundial y contuvo a la zar la nación por una noción pasajera de un "mercado ... herramienta fundamental para determinar la asig- conservó algunos derechos para continuar operando el (Yao, 1972). Después de largas negociaciones, Panamá y F.stados Unidos llegaron a UD nuevo acuerdo en 1977 que lado, un pacto que le cede a nial de F.stados Unidos Y las demandas económicas lo- Panamá, el 31 de diciembre de 1999, la vía acuática. Por cales finalmente culminaron en el pacto de 1977 fir- el otro, un Tratado de Neutralidad, sin tiempo definido, que garantiza el libre tránsito de naves por el Canal. F.s- ~ado por el general Ornar Torrijos Y el presidente Junmy Carter. UD tados Unidos desmontó todo su aparato jurídico (colo- A continuación se evaluarán los dos tratados del Ca- nial) en la antigua Zona del Canal el 1º de octubre de nal suscritos por ambos países en 1977. Primero, el Trata- 1979. La totalidad del área fue integrada nuevamente a do del Canal. Inmediatamente después el Tratado de Neutralidad (República de Panamá, 1977). jurisdicción panameña. Sin embargo, F.stados Unidos lRAYECIORlAS I AÑO 11, NO, 2 1 ENERO:ABBII 2000 lRA)'.ECTORlAS I AÑO 11, NO, Z I ENFRO-ABflll 2000 2 También puede leer "Panamá y el Canal r:-1 len . . 2000" de . i:. to cammo hacia el , ~ A Miró (1991), v. bibliografia. Una fuerte critica ªam/rotuación. los ttatados la hizo Hugo Víctor (1977) en Ni•-~ ,...,n,1= ~ "-"> nueva 79 �ÁMBITO La transferencia del Canal de Panamá ÁMBITO La transferencia del Canal de Panamá namá. La Comisión desaparece el 31 de diciembre de 1999. Entre 1977 y 1999, la junta directiva ha estado integrada por cinco norteamericanos y cuatro panameños. Además, entre 1980 y 1990 el subadministrador fue panameño. En la década de 1990, el administrador de la Comisión ha sido panameño. 1977 t:!1'iJJment/,p 1 trnJJ. º . . /lfltfllnl$,% ~jur 11lteritat1/tJspar11 '1k wajlu,a/;~ tJC#htfJ. w, El Tratado del Canal de 1977 encomendó a los gobiernos de Panamá y Estados Unidos la realización de un estudio para determinar la mejor alternativa para la actual vía acuática. Para efectuar el trabajo se invitó a Japón a formar parte de una comisión tripartita constituida en 1983. Los resultados que recomendaban construir un tercer juego de esclusas se dieron a conocer en 1993 (Quijano, 1993; SINBOL, 1990). En Estados Unidos, la oposición al Tratado del Canal apenas permitió al presidente Carter conseguir su ratificación por el margen mínimo de dos tercios en el Senado de ese país (67 votos contra 33). La celebración de Carter, sin embargo, fue muy corta. La campaña triunfal de su sucesor, Ronald Reagan, se basó en lo que llamó la política exterior equivocada de Carter, quien había "regalado" el Canal "americano" (íorden, 1984; Thomton, 1991). La presidencia de ocho años de Reagan, iniciada en 1981,fue uno de los periodos más dificiles para Panamá. Se inició con la muerte deTorrijos (1981), el uso de las bases militareS norteamericanas en Panamá para intervenir en las 80 guerras insurreccionales de Centroamérica (con financiamiento del tráfico ilícito de drogas) y, sólo meses después de la despedida de Reagan de la Casa Blanca, la invasión de diciembre de 1989 (Martínez, 1998). El Tratado de Neutralidad Entre los dos tratados del Canal firmados en 1977, el menos conocido es el Tratado de Neutralidad y asuntos concernientes al funcionamiento del Canal. El objetivo de este acuerdo se relaciona estrechamente con el problema de la presencia militar norteamericana en el Istmo. Debido a las reservas que fueron introducidas posteriormente a este Tratado por el Senado de Estados Unidos, su legitimidad ha sido cuestionada por muchos sectores en Panamá (Linares, 1984; López, 1989). ElTratado de Neutralidad establece que el uso de la vía acuática estará siempre abierta al tráfico maritimo de todas las naciones. Señala, igualmente, que Panamá ni rualquier otro país podrá discriminar contra barcos de bandera alguna, ni siquiera contra naves de países en estado de guerra. EITratado de Neutralidad, incluso, se atnbuye el derecho de intervenir en la fijación de los peajes que se cobran a los barcos que atraviesan el Canal cuando la vía se encuentre bajo la administración de Panamá. El pacto señala que Panamá sólo podrá fijar peajes de acuerdo con los niveles considerados adecuados por la comunidad internacional (forres, 1994; Osbome, 1977). El artículo V del Tratado de Neutralidad le confiere a Panamá el monopolio en relación con el manejo y la defensa del Canal. Señala que sólo Panamá podrá tener sitios de defensa o fuenas armadas en el área del Canal (Ortega, 1993). Una vez canjeados los instrumentos de ratificación del Tratado de Neutralidad, copias fueron depositadas en la sede de la Organización de Estados Americanos (OEA) para que lo suscribieran todos los países del mundo. Las enmiendas, condiciones, reservas y entendimientos introducidas por el Senado alTratado de Neutralidad, después de su aprobación por parte de Panamá, se refieren a la insistencia de Estados Unidos de poder ejercer su poder unilateral sobre el funcionamiento de la vía acuática. TRAYECTORIA$ 1 AÑO 11, NO. 2 j ENFRQ:ABRH 2000 El Senado aprobó dos enmiendas a!Tratado. La primera fue hecha para modificar el artículo . La eruruen. da señala que cada país tiene el derecho de actuar en forma independiente contra cualquier agresión O amenaza dirigida contra el Canal. La segunda enmienda hecha por e~ Senado fue al artículo VI. Indica que, en caso de necesidad O urgencia, los barcos de Estados Unidos (y/o de Panamá) pueden ir a la cabeza de la línea de naves con el fin de transitar rápidamente por el Canal. El Senado también impuso dos condiciones al artículo V para aprobar el Tratado de Neutralidad. La primera condición señala que Estados Unidos tiene el derecho de usar la fuerza militar en la República de Panamá para m lRAYECJ'QRIAS ! Aiio 11, NO. 2 j ENFRO;-ABRH 2000 ~brir el Canal o restablecer la operación de la vía acuá~ca_- La segunda condición del Senado norteamericano mdica que si Estados Unidos establece sitios de defensa ~ militares) en el área del Canal después del 31 de dicrembre . ., de 1999 mediante un acuerdo con Panamá,esta SltUacron no alteraría el régimen de neutralidad ~ ~nado también consideró necesario agregar tres entendimientos adicionales al Tratado de Neutralidad para asegurar los intereses de Estados Unidos. En relación ~n el artículo fil, que se refiere a la eficiencia Y a los peaJes,, el Senado señala que para modificar 1os peaJes, . panama debe cwnplir con Clllco · condiciones que se refieren directamente a los beneficios del comercio marítimo de Es- 81 �ÁMBITO La transferencia del Canal de Panamá tados Unidos. Para no dejar duda alguna, además, reitera el entendimiento en el sentido de que Estados Unidos puede tomar la acción unilateral necesaria para defender el Canal contra cualquier agresión. Igualmente, para el beneficio de cualquier duda, insiste en que el "paso expedito" expuesto en la enmienda al artículo VI para acelerar el paso de una nave por el Canal lo determina la nación (Estados Unidos) que lo opera. 3. LA TRANSICIÓN Los Tratados del Canal Torrijos-Carter fueron firmados en Washington el 7 de septiembre de 1977. Apenas dos ÁMBITO La transferencia del Canal de Panamá El 31 de diciembre de 1999) las tropas norteamericanas deben haber evacuado las bases militares) y Estados Unidos debe hacer la transferencia del Canal en esa fecha. años más tarde, el 1° de octubre de 1979, desapareció la jurisdicción norteamericana sobre la antigua Zona del Canal El 31 de diciembre de 1999, 20 años más tarde, todas las tropas norteamericanas deben haber evacuado las bases militares y, según lo acordado, Estados Unidos debe hacer la transferencia del Canal en esa fecha. A continuación se examinarán los detalles de la transferencia del Canal. Este proceso tiene dos aspectos fundamentales. Por un lado, un aspecto técnico y logístico. Por el otro, una dinámica financiera. Se revisarán las consecuencias que tuvo la eliminación de la jurisdicción norteamericana en los alrededores de la vía acuática. En un principio, se consideró que este punto era materia cerrada en manos de los militares. Con la eliminación de la institución castrense panameña, se creó un mercado gigantesco de bienes raíces. También, se presentarán los pormenores de la evacuación de las bases militares. Igualmente, en este caso, la eliminación de las fuerzas armadas panameñas le dio un giro totalmente diferente al uso de las bases militares en proceso de evacuación por parte de Estados Unidos. 82 La transferencia dd Canal El l º de octubre de 1979 desapareció la llamada jurisdicción norteamericana sobre el área que rodeaba la vía interoceánica y que se llamaba Zona del Canal. Esta aberración jurídica fue introducida unilateralmente por Estados Unidos en enero de 1904 cuando puso en ejecución los linderos señalados por el Tratado Hay-Bunau Varilla. El gobierno nacional creó inmediatamente, en 1978, la Autoridad del Canal de Panamá con el mandato de organizar el uso de todas las tierras, edificaciones, mejoras y otros bienes frentamiento entre Panamá y Estados Unidos que condujo a la trágica invasión militar del país por esta potencia. La intervención norteamericana destruyó las Fuerzas de Defensa de Panamá y el proyecto de instaurar un centro militar combinado panameño-norteamericano a orillas del Canal (Soler, 1993). En 1993 se creó la Autoridad de la Región Interoceánica (AR!) con el propósito de convertir las antiguas instalaciones militares en centros productivos. Se visualizaron proyectos de reconversión civil y el desarrollo de los grandes puertos marítimos situados en las entradas del Canal.3 Los-puertos La actividad portuaria del área del Canal representa uno de los sectores más dinámicos de la economía panameña. que habían sido traspasados. Sin embargo, apenas tres años más tarde, en Después de varios lustros de abandono, los servicios de 1981, la Autoridad fue abandonada sin anuncio o declaración que lo justi- transbordo que tradicionalmente se ofrecían en los puertos terminales de la vía interoceánica se están recuperan- ficara. do. El volumen de carga manejado en los puertos termi- Todo indica que a partir de esa fecha, los asuntos relativos a las áreas revertidas así como el Canal pasaron a ser dominio de la Guardia Nacional, único cuerpo armado del país. En medio de celebraciones especiales, las fuerzas armadas de Estados Unidos y de Pana- má procedian a combinar fuerzas para ocupar antiguas bases militares de las primeras. En ambos extremos del Canal, y en la cuenca hidrográfica de la vía, Estados Unidos cedia sus bases militares a las nuevas Fuerzas de Defensa de Panamá creadas en 1983 (Palacios, 1989;Manfredo, 1990). Igualmente, las Fuerzas de Defensa de Panamá se encargaron de la administración y distribución de viviendas y edificios en las áreas revertidas. En apariencia, el futuro de las "áreas revertidas" está ligado a la función militar que el Tratado del Canal asignaba a Panamá como responsable de la defensa de la vía acuática. Este papel de los militares panameños, incluso, era promovido con entusiasmo por Estados Unidos (Wong, 1988; también: Dinges, 1990 y Anderson et aL, 1990). El eje definido en ese periodo cambió radicalmente a fines de la década de 1980 con motivo del fuerte enlRAYECIORIAS I AÑO 11, NO. 2 1 ENERO-ABRIL 2000 nales de Panamá y Colón creció 36 por ciento en 1998. En total, los puertos manejaron 10 millones de toneladas durante el año. Según información de la Autoridad Marítima Nacional, 72 por ciento de la carga era contenerizada, 14 por ciento era carga general y el otro 14 por ciento era carga a granel La carga contenerizada fue la que creció en forma más acelerada. Según la Autoridad Marítima Nacional, este crecimiento se debió, en gran parte, a las operaciones de la Colon C<mtainer Terminal y la expansión del puerto de Mani:anillo, ambas en las costas del Canbe. Estos dos puertos y los de Balboa y Cristóbal, operados estos últimos por la empresa anglo-china Hutchison Whampoa Ltd., se establecieron en las áreas revertidas 3 F.o 1995, la ley que le daba autonomía a la Autoridad Marítima Nacional fue modificada para someter sus decisiones al ~tivo. antes pertenecientes a la Zona del Canal, bajo jurisdicción de Estados Unidos hasta 1979. Según la ARI, los operadores del puerto de Mamanillo están haciendo una inversión de US $210 millones. A su vez, Evergreen está invirtiendo un total de US $100 millones para habilitar su propio puerto de contenedores. La Hutchison, que maneja un puerto en cada océano, está desembolsando US $140 millones para modernizar las instalaciones de Balboa y Cristóbal (ver Cuadro 1). La Panarna Ports Company, S. A, subsidiaria de la empresa Hutchison Wampoa Llrnited (de Hong Kong), ganó la concesión para manejar los puertos de Cristóbal Y Balboa por un periodo de 20 años. La empresa señaló que el programa de modernización del puerto de Balboa comprende, en su primera fase, la construcción de 350 metros de muelle de gran calado y 8.4 hectáreas de patio para almacenar contenedores, equipado con tres grúas pórticas Post Panamax y siete grúas pórticas de patio, con una capacidad para manejar 400,000 unidades anualmente. lRAYECIQRIAS I AÑO Y, NO, 2 1 ENfRO:NIBI\ 2000 83 �ÁMBlTO La transferencia del Canal de Panamá ÁMBfl'O La transferencia del Canal de Panamá Contaminacwn de las bases militares PlAN DE INVERSIONES EN LOS PUERIOS DE lA REGIÓN INTEROCEÁNICA Pueeto 1. Manzanillo (Colón) 2. Evel'@'OOn (Colón) 3. Hutchison (Balboa y Cristóbal) Monto inYel'tklo (mdd) us $210 us $100 us $140 Costa cañbe cañbe cañbe y Pacífico fuente: flotDlidad de la Región Interoceánica (AR!). CALENDARIO DE ENTREGA DE BASES MILITARES NORTEAMERICANAS AORILlAS DEL CANAL DE PANAMÁ EN 1999 Fecha de entrega lnfonnación e inteligencia 1º de maizo 1999 Isla Galeta 30 de abñl Naval Rodman 1º de junio* Balboa Oeste Polí~no de tiro Base Senicio Shennan Entrenamiento de infantes de marina Polí~no de tiro Polí~no de tiro Piña Nuevo Las bases militares nortRamericanas A fines de 1998, Estados Unidos tenía en Panamá un total de 12 bases militares. Todas estaban programadas para ser evacuadas en 1999. La última base se entregará a las autoridades panameñas el 23 de diciembre de 1999, una semana antes de la culnúnación del Tratado del CanalTorrijos-Carter firmado en 1977 (ver Cuadro 2). El centro de inteligencia en Isla Galeta fue la primera instalación militar norteamericana transferida a Panamá en 1999. La base ubicada al extremo norte de la salida del Canal en el Caribe fue transferida a Panamá el 1º de marzo de 1999. Poco después, la base naval de Rodman, en el extremo sur del Canal, pasó a jurisdicción panameña el 30 de abril de 1999. El 28 de julio de 1999, Estados Unidos abandonó los tres polígonos de tiro que operaba en el área del Canal El Ejército Sur de Estados Unidos devolvió los polígonos bajo protesta panameña. Fn los tres polígonos hay 3,125 hectáreas contaminadas con municiones y bombas sin detonar (ver Cuadro 3). La Cancillería panameña anunció que no reabiria áreas que tengan municiones o bombas sin detonar.• 4 "EEUU abandonó bases militares sin limpiarlas", Canal de Panamá Huy, año 8, núm. 39. Emperador Panama Canal College Kobbe/Farfán Hcmard aayton Coroza! Este Coroza! Oeste 30 de junio 1º de julio* 31dea~* Educación 1° de septiembre Ejército Fuerzas Aéreas Ejértito Ejértito Ejértito 1º de noviembre 1º de noviembre 30 de noviembre 30 de noviembre 23 de diciembre fuente: CIJadro elaborado sobre la base de infoonación propo,r;iooada por el fjén:;ito Sur de fslados Unidos. • Los tres polí¡pros fueron abandonados por fslados Unidos el 28 de julio de 1999. Ritter tuvo oportunidad de presentar la posición panameña frente al proceso de transición del Canal en una conferencia en la Escuela de Relaciones Exteriores de la Universidad de Harvard Durante la conferencia intervino Robert Pastor, antiguo asesor del presidente Jimmy Carter, quien hizo énfasis en las responsabilidades de Estados Unidos en la limpie-za de las bases militares que Estados Unidos debe evacuar en 1999. Robert Pastor acusó al gobierno de su país de querer "emprender una retirada sigilosa en medio de la noche, haciendo el mínimo esfuerzo" para limpiar las bases. Pastor agregó que ningún gobierno estatal de su país "aceptarla que el gobierno federal de Estados Unidos abandone una base militar en las condiciones que intentan dejarlas en Panamá". _4 . LOS RETOS HACIA EL FUTURO BASES MILITARES YAÉREAS CONTAMINADAS CON EXPLOSIVOS NO DETONADOS Hectáreas Descripción 34,000 Sitios de defensa de Estados Unidos y Áreas de Coordinación Militar (Tratado del canal) Áreas utilizadas para entrenamiento militar 21,929 de Estados Unidos campos de tiro y áreas de bombardeo 15,590 Áreas contaminadas con explosivos no detonados 7,300 Áreas que Estados Unidos no quiere sanear 3,125 fuente: Ministetio de Relaciones fxteliores, 1999. ftlsiciót¡ de PaMná con relación al proceso de saneamientD, Panamá: Ministerio de Rela- ciones Exteriores. 84 Jorge Ritter, quien fuera canciller panameño hasta agosto de 1999, recordó a Estados Unidos que "está obligado a la remoción de todo lo que pueda implicar peligro para la vida Yla salud de la gente" en el marco de los Tratados del Canal firmados por ambos países en 1977. El gobierno panameño ha descartado la posibilidad de buscar un arbitraje.5 JRAYECIOBIAS l Año n, No. z ! éaB11 -MARZO 2000 El proceso de transición del Canal que se inició en 1979, cumpliendo con losTratadosTorrijos-Carter fue accidentado debido a los diversos proyectos que llegaron a dominar el panorama en el corto periodo de 20 años. Fn un principio, los planes concebidos por el gobierno eran integrar el Canal a un proyecto de desarrollo nacional (1977-1983). 1a crisis del desarrollismo puso fin al proyecto concebido a fines de la década de 1970 (República dei>anamá, 1.928). S Jorge Ritter responsabilizó a Estados Unidos por la muerte de 21 panameños en las áreas contaminadas con artefactos sin detonar a orillas del Canal. Según Ritter, EEUU tiene una responsabildiad "jurídica y moral" con Panamá y está obligado a sanear las áreas contaminadas con explosivos. Ritter defendió la actuación del gobierno panameño y atacó a quienes dicen que no se ha hecho lo suficiente para garantizar una limpieza de las áreas contaminadas. Ver CELA, 1999. ]RAJECmRl&S I AÑO H, NO. 2 1FNFRO·ABRU 2000 Posteriormente, el proyecto desarrollista fue reemplazado por el proyecto militar, encabezado por las Fuerzas de Defensa de Panamá, que consistía en convertir el área transístmica en una enorme base militar panameña (1983-1989). El proyecto descansaba sobre la letra del Tratado del Canal que responsabilizaba a Panamá de la defensa militar de la via acuática. Sin embargo, era casi obvio que el objetivo era convertir las bases militares traspasadas por Estados Unidos a Panamá en centros de operación para las aventuras norteamericanas en la región. Las contradicciones que emergieron como producto de las demandas de los sectores que promovían soluciones neoliberales y los desarrollistas, por un lado, y la crisis de las relaciones entre Panamá y Estados Unidos, por el otro, puso fin al proyecto militar (Palacios, 1989). Después de la invasión de 1989, el proyecto de cor[>oraJivizar el Canal, así como las tierras adyacentes, los puertos y las bases militares, cobró fuerza entre sectores panameños que se apoderaron del Estado e, incluso, de importantes empresas norteamericanas y de otros países (1989-1999). En el nuevo escenario, las bases militares se convirtieron en presas para los grandes inversionistas. Incluso, el plan gubernamental de uso de las áreas adyacentes al Canal incluyó entre sus principios "constituir normas generales y no discriminatorias entre los individuos, grupos Y sectores, considerando el mercado como la herramienta fundamental para determinar la asignación de recursos" (ARI, 1996). En la actualidad, el proyecto corporativo se presenta como alternativa única para el futuro del Canal y las áreas adyacentes, incluyendo las bases militares. El concepto corporativo surge como noción que se contrapone a la administración centralizada del Canal y todo lo concerniente a las áreas vecinas manejadas por el gobierno norteamericano durante casi un siglo (1904-1999). Antes de regresar a este punto crucial, se analizarán otros dos retos de importancia. Por un lado, el problema que presenta el reto de la ciencia y de la tecnología para el futuro funcionamiento de la via. Por el otro, el reto que representa el Canal como un instrumento para promover el desarrollo nacional. �ÁMBITO ÁMBIIO La transferencia del Canal de Panamá La transferencia del Canal de Panamá Ciencia, tR;cnO/ogía y las a1temativas del Canal El crecimiento del comercio marítimo mundial y el desarrollo de la tecnología naviera están planteando a Panamá la oportwúdad de ampliar los servicios de tranSporte inte6 roceánico que por varios siglos ha brindado al mundo. En los últimos 20 años, el comercio marítimo mundial se ha duplicado. Sin embargo, debido a las limitaciones impuestas por el sistema de esclusas, el Canal se ha estancado en términos de tránsitos. Cuando Panamá y Estados Unidos firmaron elTratadoTorrijos-Carter, cruzaban la vía un to- tal de 13 mil barcos anualmente. La cifra no ha cambiado en 20 años. Para atender este crecimiento, los usuarios del Canal han estado pendientes de las opciones existentes para hacer la travesía interoceánica. Una comisión que hizo un estudio a mediados de la década de 1950 identificó cerca de 30 posibles sitios para construir otros canales (Bastian, 1990). En esa misma época, &tados Unidos inició una de las empresas más costosas en la historia al aportar recur- sos para comunicar por medio de carreteras la totalidad del continente norteamericano. El sistema multimodal que hoy opera en &tados Unidos es muy eficiente y compite favorablemente con el Canal de Panamá. Un estudio reciente preparado por la Comunidad Europea planteó que es necesario iniciar lo antes posible la construcción del tercer juego de esclusas para tenerlo en condiciones operables antes del año 2014. Peter Wild, especialista contratado por la Comisión Europea, dice: " ...la am- operativa ya no en el año 2020, sino que será necesario adelantarla al año 2014". & decir, una decisión tiene que tornarse lo antes pos1ble para iniciar la construcción del nesas de minerales de las varias fuentes existentes en el tercer juego de esclusas a más tardar en el año 2008 (Wild, mundo, concluyó que Panamá tiene que tomar algunas 1998). Rodolfo Sabonge, alto funcionario de la Comisión del Canal, coincide en que "la capacidad instalada de operación del Canal se verá totalmente utilizada para el año 201 O". Para enfrentar esta situación, Sabonge recomienda "iniciar la fase de diseño del tercer juego de esclusas que nos permitirá tener una mejor idea de los costoS y reque- rayó la dependencia relativa de Japón del hierro brasileño Ydel carbón del noreste norteamericano, que transitan por el Canal de Panamá (Otake, 1998). Según Alberto Alemán Z., administrador de la Comisión del Canal, las proyecciones de esa entidad pronostican un incremento en la demanda de la vía en el fururo. Se calcula que el tráfico por la vía se duplicará en los próximos 50 años. Al mismo tiempo, el paso de car- cer juego de esclusas es un proyecto muy complicado. El ga por el Canal se multiplicará cuatro veces en ese periodo. Según Alemán, la Comisión tiene previsto un plan Las universidades del país, especialmente la Univer- para duplicar el acceso de agua creando nuevos embal- sidad de Panamá o la Universidad Tecnológica, se en- ses al oeste del lago Gatún. Los nuevos embalses se construirán sobre los rios Indio, Caño Sucio y Coclé del cuentran marginadas de cualquier tipo de investigación que tenga relevancia para el futuro del Canal o para la sistema de esclusas del Canal El 30 por ciento de los barcos que pasan por el Canal, en la actualidad, es de un tamaño denominado Panamax, diseña- Norte. La nueva cuenca hidrográfica creada por este in- cuenca hidrográfica de la vía. Los estudios relativos a las alternativas no están comprometiendo los niveles de tec- tualmente alimenta de agua al Canal. En el proyecto de nología del país. Tampoco contribuyen al desarrollo de la do especialmente para aprovechar al máximo el tamaño de las esclusas. En el Encuentro Académico In- la Comisión se contempla, además, la producción de energía eléctrica ( CEI.A, 1999). Alemán anunció la cre- capacidad cientifica de las instituciones nacionales o de su personal profesional. ternacional sobre el Canal de Panamá, celebrado en la ciudad de Panamá, en septiembre de 1997, se planteó el pro- a la Autoridad del Canal coordinar mejor con las instancias nacionales todo lo relativo a la protección del am- estudio está considerando esclusas de diferentes tamaños y sistemas alternos para elevar y bajar los barcos que navegan por la vía".7 Actualmente, está construyéndose un porcentaje creciente de barcos que no pueden pasar por el menso proyecto será mucho más grande que la que ac- ación de una Comisión Interinstitucional de la Cuenca Hidrográfica del Canal (CICH) con el fin de permitirle Panamá se enfrenta al reto científico y tecnológico que representa el futuro del Canal con una posición ambigua. Reconoce el potencial de la via acuática pero se resiste a efectuar inversiones en el campo del conocimiento. economía nacional. & decir, nacionalizar el Canal de Panamá. Por el otro, los dos proyectos económicos que han Además, no presenta alternativas a las prácticas tradicio- dominado el panorama en los últimos dos decenios están en contradicción con los objetivos de desarrollo nacional. blema de las esclusas y su relación con el tráfico de barcos por el Istmo. El experto japonés, Kunihiro Otake, señaló provincia de Coclé, permitirá al Canal mejorar sus vias de navegación. Las reservas de agua, con el nuevo proyecto, que aún era necesario recabar más información para poder "hacer algún pronóstico sobre el movimiento de carga en barcos más grandes que los La cuenca adicional, que quedaría en el norte de la se duplicarán, lo que garantizará un tráfico seguro e ininterrumpido. En el periodo 1997-1998, la Comisión tuvo que restringir el calado de los barcos debido a la sequía que redujo el nivel de agua del lago Gatún. 7 Proyecto de Esclusas de la Comisión. nales depredadoras del ambiente. TRAYEClOR(AS I AÑO 11, NO, 21 1 ENFRO:AHBH 2000 Politica eomómica y las alternativas del GmaI En la imaginación de varias generaciones de panameños la transferencia del Canal fue concebida como la solución a los problemas económicos del país. Los ingresos provenientes de los peajes cobrados a los usuarios de la vía y de otros servicios prestados serian invertidos en programas de desarrollo económico y social que beneficiarían al pueblo panameño. En esta concepción, incluso, se hacían cálculos en tomo a la posibilidad de aumentar los ingresos mediante incrementos de los peajes (Turoer, 1960). La realidad, sin embargo, era otra. Por un lado, la única fonna en que la transferencia del Canal puede beneficiar al país es mediante la incorporación de la vía a la biente. El informe final de la Comisión Tripartita de 1993 recomendó ampliar el Canal de Panamá para acomodar barcos hasta de ISO mil toneladas. F.n la actualidad, la capaádad máxima sólo le permite servir a barcos de hasta 64 mil toneladas. Ver también Martinez L , 1998). 86 decisiones sobre la capacidad futura del Canal. Otake sub- rimientos técnicos del proyecto" (Sabonge, 1998). Según la Comisión del Canal, "la iniciativa del ter- pliación prevista del Canal debería ser 6 Panamax usando rutas alternas a las de Panamá". Sin embargo, después de un análisis de las importaciones japo- 1RAY[C10R(AS I AÑO U, NO. 2 j ENERO:ABBII 2000 87 �ÁMBITO La transferencia del Canal, de Panamá ÁMBITO La transferencia del Camd de Panamá El economista JoséTorres propone "crear todas las condiciones para establecer un sistema de transporte multimodal y convertir el país en uno de los centros de transbordo más importantes del continente. Ésta seria la alternativa de modernización que más le conviene a Panamá [así como] a sus usuarios y proveedores de servicios" . Desde otra perspectiva, el economista Juan Jované se pregunta ¿quién se apropia de los beneficios de la posi- - . .. ) ción geográfica panamena y de la vi.a acuanca. Si tenemos presente -dice Jované- que el transpOrte se manifiesta como la continuación del proceso de producción dentro del proceso de circulación, entonces es obvio que cualquier reducción en cuanto al trabajo necesario para generar un determinado servicio de transporte de una mercancía, se tiene que expresar en una baja del valor de la misma. [Así es como] el Canal de Panamá, al reducir los costos de transporte de algunos elementos materiales consLa nacionalización del Canal de Panamá implica desarrollar una política econónúca que le permita al país be- titutivos de la reproducción y la acumulación del centro, reduce al mismo tiempo el valor de éstos Qované, 1977). neficiarse de las actividades generadas por el comercio marítimo mundial, captadas directamente por la posición ~ gráfica privilegiada del Istmo y el Canal Qované, 1995). Según José Torres, Panamá tiene por delante cinco grandes desafios. Éstos son, en orden, la transformación del Canal y sus áreas adyacentes en fuente de financia- Pareciera que los futuros beneficios que pueda generar el Canal se reducen a un juego de suma cero. Por un lado, hay quienes alegan que los peajes deben continuar bajos, lo que perrrute que los capitales "hegemónicos" se núento para el desarrollo e integración del país. En segun- apropien de los excedentes extraordinarios producto de la renta diferencial. Por el otro, hay quienes desean incre- do lugar,JoséTorres subraya la importancia de la modernización del Canal En tercer lugar, el economista pana- mentar los peajes para que "el país propietario del recurso natural" se beneficie plenamente de su posición geo- meño plantea la alternativa de crear un sistema de transporte multirnodal como la alternativa más conveniente pa- gráfica privilegiada. ra la modernización del Canal El cuarto desafio es trans- En realidad, la situación debe analizarse desde formar las áreas revertidas (de la antigua Zona del Canal) otra perspectiva: Panamá puede beneficiarse del tránsito de barcos por el Canal en la medida en que invierta en la plataforma de un sistema de transpOrte multimodal. Por último, el quinto desafio propuesto consiste en la en actividades que agreguen valor. Es decir, como plantea José Torres, que transforme las áreas revertidas en la oriente a occidente- en una gran plataforma que pueda prestar servicios a la marina mercante mundial. Un promedio de 37 barcos de alto calaje pasan por la vía todos los días. La suma de pasajeros y tripulación de esos barcos suman más de 700 mil personas que cruzan anualmente el Canal. Si cada barco lúciera un gasto por lo equivalente de US $15 mil por concepto de servicios de mantenimiento, reparación y otra variedad de prestaciones, estaría dejando circular en la economía nacional un total de US S150 millones cada año. El modelo propuesto por José Torres, que integre las áreas revertidas (y el resto del país) para impulsar la industria, se prestaría a este objetivo. Si cada pasajero gastara una mínima cantidad de US 8 500, los beneficios para la economía nacional sumarian US S 350 millones anuales. La suma de ambos ingresos dejaría un beneficio igual al t~ tal que actualmente se cobra por peajes en el Canal. Bstabilidadpolitica Los gobernantes panameños buscan un consenso en torno a la adnúnistración del Canal de Panamá para garanti- zar cierta estabilidad política. Si los sectores que forman la sociedad civil descubren que una pequeña élite intenta beneficiarse perjudicando a otros, surgirán motivos de conflicto social y político. Esta situación condujo a la adnúnistración presidencial de Guillermo Endara, en la primera década de 1990, a convocar a diversos sectores del gobierno, de la clase política y de la sociedad civil para llegar a consensos en tomo a la administración del Canal. Participó activamente en esas reuniones el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo que se ofreció como m oderador. Durante los inicios de la gestión del presidente Pérez Balladares (1994-1996) se continuaron las reuniones más ampliadas.8 8 El documento V1SWn NacwnaJ 2020 contiene un resumen del trabaJO realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el DesarroDo redaaado por Mario Solól7.ano M. e Isabel de St. Malo. V. PNUD, 1988. Como resultado de las reuniones, se acordó incluir en el texto de la Constitución Política un capítulo sobre el Canal. Según un documento preparado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el diálogo contribuyó a que los proyectos de ley de la Autoridad del Canal y los planes para el uso de las áreas rever- Nacionalizar el Canal de Panamá implica desarrollar una política económica que permita al país beneficiarse de la actividadg enerada por el comercio marítimo mundial tidas, "fueran discutidos ampliamente y aprobados por todos los partidos políticos representados en la Asamblea" (PNUD, 1998) . Las reuniones reflejaron la tensión existente en la sociedad panameña, en su conjunto. Por un lado, un empresariado encabezado por una fracción financiera que percibe el Canal y las áreas vecinas como un enorme emporio donde especular y amasar fortunas. La clase política, el gobierno y las entidades internacionales se sumaron a esta visión del futuro. Más aún, los ideólogos neoliberales, defensores de la autonomía absoluta del mercado, tomaron la iniciativa para presentar la posición geográfica de Panamá como una pieza más en la economia mundial, ajena al desarrollo nacional (ver Chapman, 1993; Fernández, 19%; Moreno, 1992). Por otro lado, participó en las reuniones la llamada transformación de la economía abierta panameña en un modelo que impulse la industrialización y la producción plataforma de un sistema de transporte multimodal. sociedad civil, representada por sectores de las capas me- Además, habría que agregar la necesidad de transfor- (Torres, 1999). mar la totalidad del territorio nacional -en un eje de dias sin organicidad y por algunos sectores sindicales debilitados por los ajustes econónúcos. La búsqueda del consenso encontró a los sectores medios y sindicales sin el 88 TRAYEClJ)RlAS j AÑO 11, NQ. 2 1ENERO:A6Bll 2000 JBAm;mRlAS I AÑO U, NQ. 2 1ENFRQ-ABRII 2000 89 �M'IBITI> La transferencia del Canal, de Panamá ÁMBITO La transferencia del Canal, de Panamá liderazgo capaz de orientar sus intereses. Como consecuencia, las capas medias perdieron su capacidad de presentar alternativas para el futuro del Canal.9 En el caso de los sectores sindicales, el debilitamiento de los proyectos de desarrollo nacional, que incluía la iniciativa industrial de sustitución de importacio- t .·na · i, -e :¡¡in . im las tucPJ.tú ,;.,,,. ,•~- ' ' . . º ·: :" Je f!rt 1iJl,,/;r:f!tw uiJ•·c ~ ., ;pdnamreño. nes, estancó el crecimiento de las organizaciones laborales y, como consecuencia, su capacidad combativa. En este contexto, la ideología neoliberal logró importantes victorias sobre el proyecto nacional históricamente encabezado por los sectores populares, las capas medias e, incluso, la burguesía nacional (Villarreal, Gómez y Cordero, 1980). Frente a una débil resistencia por parte de los sectores populares, los ideólogos neohberales lograron formular en el periodo presidencial de Pérez Balladares un proyecto corporativo para el futuro del Canal. El proyecto corporativo consiste, primero, en reducir la actual administración de la vía acuática a su mínima expresión y pri9 Ver: Acosta, 1989; Zambrano, 1988, ambas son muestras de alternativas propuestas que no llegaron a realizarse. 90 vatizar (a empresas locales) la mayor cantidad de los servicios que presta la Comisión (transporte terrestre, acuático, mantenimiento, aseo, etc.). En segundo lugar, construir una plataforma para la realización de inversiones de transnacionales extranjeras que puedan aprovechar la posición geográfica de Panamá. La noción corporativa fue incluida en el capítulo constitucional sobre el Canal aprobado en 1994 y en la ley de la Autoridad del Canal que asumirá la administración del Canal cuando Estados Unidos cumpla con la transferencia. La principal contradicción que presenta el proyecto corporativo es que margina a los sectores que dependen del desarrollo nacional para realizarse. Entre éstos están los trabajadores y los sectores productivos, tanto manufactureros como agropecuarios. Para que el proyecto corporativo del Canal tenga posibilidades de éxito, tiene que excluir económica y políticamente a las grandes mayorías -tanto organizadas como no organizadas-- del país (República de Panamá, 1997). Según el Instituto de Estudios Nacionales de la Universidad de Panamá, a pesar de los esfuerzos por lograr un consenso en tomo al Canal, "la ausencia de un proyecto nacional de reinserción a la economía internacional que permita definir las prioridades y concentrar los esfuerzos y recursos disponibles... limita nuestras posibilidades de una mayor dinámica económica" (IDEN, 1999).1° A principios de 1998, un conjunto de 53 organizaciones populares crearon el Movimiento Nacional por la Defensa de la Soberanía (MONADESO), denunciando las pretensiones de los sectores neohberales que quieren apropiarse de la vía acuática y de la posición geográfica del país, excluyendo a la mayoría panameña En una declaración pública, MONADESO reivindicó las luchas popula1O La Carta Socioemruímica subraya la ncesidad de agilizar los estudios y proyectos de reconversión tecnológica del Canal para garantizar su funcionamiento eficaz y el paso de buques de mayor calado. TRA)'.ECIQRIAS I AÑO U, NO. 2 1 ENFRQ-ABRH 2000 res de un siglo por un Canal panameño. La declaración agregó que "fiel cumplidor de los mandatos de las instituciones financieras internacionales, este gobierno se ha dedicado sistemáticamente a poner en marcha los designios del neocolonialismo y del neohberalismo, con su globalización, privatizaciones, desnacionalizaciones, apertUra del mercado a una producción extranjera subsidiada y la eliminación de garantías mínimas conquistadas por la clase trabajadora" (MONADESO, 1998). MONADESO complementa su preocupación por la política relacionada con el Canal con su rechazo a la presencia del militarismo norteamericano a orillas del Canal. Reivindica la lucha para poner al servicio del pueblo panameño tanto el Canal como las áreas revertidas que antes se encontraban bajo jurisdicción norteamericana. En marzo de 1999, el Foro Centroamericano de Derechos Humanos se reunió en Panamá para analizar la situación del Canal. En la declaración final se enfatizó la necesidad de "incorporar a los sectores populares y sus organizaciones en la elaboración de las políticas que definen el futuro de la vía acuática". Asimismo, señaló que "la población trabajadora ha sido excluida de las instancias de decisión que atañen al futuro del Canal. Esta situación debilita la capacidad del país para alcanzar sus objetivos". El Foro, que reunió delegaciones de la región centroamericana, también planteó la necesidad de "orientar la actual política en tomo al Canal, promoviendo la formación técnica de los trabajadores y avanzando en la solución científica a la alternativa del actual Canal" (Foro Centroamericano de Derechos Humanos, 1999). Los planteamientos de las organizaciones paname- ñas y de los delegados centroamericanos no fueron acogidos por el gobierno. El Foro se hizo eco de la "preocupación [de muchos panameños] por la forma en que algunos sectores se están apropiando de los frutos de las luchas de muchas generaciones". Concluyeron que "las políticas de ventas y concesiones, sin objetivos claros y precisos, sólo se entienden si se sitúan en un contexto de enriquecimiento ilícito". IBAYEcmRIA$ 1AÑO U, NO, 2 1 fNERQ-ARRU 2000 Entre los 9 mil trabajadores de la Comisión del Canal (95 por ciento es de nacionalidad panameña) existe incertidumbre en tomo al futuro de sus empleos y sobre la administración de la vía. Por un lado, la Comisión anunció la eliminación en un futuro próximo de divisiones enteras dentro del engranaje de la empresa. Miembros de la junta directiva de la Comisión (que también son de la Autoridad del Canal) han señalado que a partir del 2000 las relaciones de la empresa con los trabajadores cambiarán significativamente. Los sindicatos que existen en la Comisión, afiliados a la poderosa central obrera norteamericana AFL-CIO, han anunciado su disposición a enfrentar las políticas de reducciones previstas. 11 11 "Pacto laboral en la Comisión del Canal enfrenta peligros" (I999) boletín Canal de Panamá Hoy, año 8, núm 35. ' 91 �ÁMBITO La transferencia del Canal. de Panamá ÁMBITO La transferencia del Canal de Panamá La presidenta Moscoso, quien aswnió el cargo el 1º llo de los proyectos nacionales. Para lograr este último ob- de septiembre de 1999, denunció los nombramientos del gobierno anterior hechos a última hora para ocupar posiciones claves en la futura administración del Canal. La jetivo tiene que asegurar la incorporación de todos los sectores sociales a la toma de decisiones relacionadas con el Canal. &ta medida le garantiza estabilidad política y desarrollo económico a su gestión gubernarnental. junta directiva nombrada por Pérez Balladares cuenta con nueve integrantes, en su mayoría comprometidos con las políticas neoliberales. Se destacan cuatro abogados corporativos y cuatro empresarios ligados a las finanzas. Fl noveno es un antiguo dirigente obrero. La presidenta Moscoso tendrá la oportunidad de renovar a tres miembros de la junta directiva de la Autoridad del Canal en el año 2000. Para ser consecuente con su discurso tendría que escoger a personas vinculadas con los proyectos de desarrollo nacional. En la actualidad, no parece posible que seleccione representantes de los gremios laborales o profesionales. En su programa de gobierno, Moscoso señaló que "la reversión del Canal y sus áreas adyacentes abre la oportunidad de desarrollar una estrategia marítima, que nos pennita utilizar el Canal y sus riberas para nuevas y más productivas actividades, tales como dársenas y astilleros, aprovisionamiento y suministro a las naves en rránsito, turismo, consolidación y transbordo de mercancías, transporte multimodal, etcétera".'2 Moscoso se enfrenta a dos importantes retos políticos en forma inmediata. Por un lado, la cuestión nacional que debe definir en función de la integración del Canal al desarrollo del país. Por el otro, la cuestión militar que sitúa a Panamá en la estrategia de seguridad hemisférica de Estados Unidos. En el primer caso, Moscoso tiene dos opciones. Por un lado, continuar con la política neohberal de enajenar el Canal de los proyectos de desarrollo nacional. Por el otro, convertir la dinámica del Canal en motor para el desarro- De la Rosa, Diógenes (1998), "El ttcs de noviembre", en Pedro Pra- Miró, Rodrigo (1994), "Acerca de la historia patria y su interpretación", Tara:zs, núm. 86. Morales, Eusebio A. ( 1997), ''El tratado del Canal", en Universidad, núm. 47. En el segundo caso, Moscoso ha hecho concesiones Dinges, John (1990), Our man in Panama, New York Simon & Schuster. Morcno,Juan L (1992), "¿Es viable una economía de enclave?'', en peligrosas a Estados Unidos al crear un Plan Estratégico de Seguridad Nacional que permite a Estados Unidos te- F.scobar Bethancourt:, Rómulo (1997), Torrijas. Colonia ameru:ana No, Bogooí: &l. Carlos Valencia. MONADESO, Movimiento Nacional por la Defensa de la Sobera- ner influencia directa en las instituciones panameñas. Entre éstas, la propia Autoridad del Canal. Además, crea las condiciones para que Estados Unidos reinicie la militarización de Panamá recreando periodos históricos supuestamente superados. El futuro del Canal de Panamá está íntimamente ligado al desarrollo de la nación panameña. Cualquier intento de subordinar la vía acuática a nociones ideológicas de mercado arrastraría el Canal a una situación de inseguridad económica e inestabilidad política. Por el contrario, el factor que le daría mayor seguridad al futuro del Canal seria su integración a un proyecto nacional con capacidad de integrarse a los procesos mundiales de unidad política y de integración económica. -&,, Fcmández, Marco A (1996), "La globalización de los mercados y la economía panameña", en Centro Financiero, año 14, núm. 75, Panamá Foro Centroamericano de Derechos Humanos (1999), "Declaración final", en Tara:zs, núm. 102, Panamá. 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Soler Tocrijoo, Giancado (1993), La invasión a Panamá, Panamá: CEI.A I AÑO 11, NO, 2 j ENERQ-ABRn 2000 93 �ÁMBITO La transferencia del Canal de Panamá ÁMBITO La transferencia del Canal de Panamá PARTICIPACIÓN DE EMPLEADOS PANAMEÑOS EN 1A COMISIÓN DR CANAL DE PANAMÁ, 1979-1998 Empleados panameños permanentes Trabajadores manuales Trabajadores no manuales Programa de aprendices Ejecutivos 1979 % 5,521 69.2 85.0 52.7 76.9 1989 6,488 % 85.0 94.5 72.3 100.0 18.2 67.7 o.o Trabajadores en el equipo flotante 20.3 1998 7;387 % 93.2 98.7 87.3 100.0 58.3 86.4 Fuente: Ministerio de Planificación y ~ítica Econ6mica. JUNTA DIRECJIVA DE IAAUIORIDAD DR CANAL DE PANAMÁ {1999) TRÁNSRO Y CARGA POR R CANAL DE PANAMÁ, 1979-1998 Concepto Peajes (mdd) Tránsito de barcos Promedio diario Cargo comercial 1979 209,431 13,056 35.8 154.468 (millones de toneladas) 1989 1998 329,657 12,075 545,500 13,025 35.7 192.100 33.0 151.860 Fuente: Comisión del Canal de Panamá, Panama Canal Repon (varios años). 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Nombre Años Ocupación Experiencia Partido Ricardo Martinelli * Comerciante CD' Adolfo Ahumada 9 Abogado Asesor PRD Eloy Alfaro 9 Abogado Buffet PRD Roberto Roy 9 Ingeniero CAPAC PRD Femando Cardoze 6 Abogado Buffet PRD E. González R. 6 Banca Bancomer PRD Moisés Mizrachi 6 Comerciante C. del Canal PRD Luis Anderson 3 Sindicalista C. del Canal PRD Samuel Lewis N. 3 Comerciante PS Raúl Montene~ 3 Comerciante PRD Abel Rodñguez ** Arquitecto Legislador PRD (hasta el 31.8.99) • Preside junta en calidad de rrnlllSllll de Asuntos del Canal. •• Miembro ~ por la Asamblea ~ Wong, Guillermo J. (1998), "La defensa y la seguridad del Canal", ' Centro Oemoaábco. en F1futuro del Canal de Panamá, Panamá: Fundación Ornar To- rrijos. Yao, Julio (1972), F1 Canal de Panamá. Calvario de un pueblo, Madrid: Ed Mediterráneo. Zambrano, Augusto ( 1998), Elfuturo del Canal de Panamá, Panamá: Fundación OmarToo:ijos. TRAYECTORIA$ ! AÑO 11, NO. 2 j ENERO-ABRIi 2000 lRAYECTORlAS I AÑO 11, NQ, 2 1ENERO-ABRIi 2000 95 �- TEORIA lEORÍA La teoría de la regulación La teoría de la regulación: método y conceptos VÍCTOR L lidad del equilibrio; de ahí la importancia que se da a las discusiones sobre la existencia, la unicidad y la estabilidad del equilibrio, así como al estudio de los estabilizadores, los efectos de sustitución, de riqueza y de ingreso. El sistema de precios transforma la falta de coherencia a priori de los M. SORIA planes de los agentes en una coherencia perfecta a través a teoria de la regulación económica nació recien- de desarrollos autónomos por el lado de otras disciplinas temente en Francia, y a pesar ~e su co~ edad -una veintena de años- ha terudo un VJgoroso desarrollo a través de un intenso programa de in- como la biología. Sin embargo, la teoria de la regulación vestigación, llevado a cabo principalmente por la escuela económica tal como la ha desarrollado la escuela de Paás, contiene propuestas teórico-metodológicas originales y de Paás, lo cual ha ido conformando y nutriendo su cuer- más fructíferas para el análisis de largo plazo, como veremos más adelante. po conceptual y metodológico.' la teoria de la regulación Este trabajo se ha organizado en tres partes. En la económica tuvo como antecedentes la rica tradición del primera se aborda sintéticamente la visión parcial de la re- marxismo y del estructuralismo franceses; no obstante, la problemática adoptada y el desarrollo conceptual han ido gulación por las economías neoclásica y keynesiana, así co- más allá de las limitantes de dichas concepciones. Su punto de partida se identifica mayormente con la tradición estos breves antecedentes, la segunda parte analiza los marxista, aunque también incorpora ciertas propuestas del análisis macroeconórnico kaleckiano y keynesiano la tercera parte, se vierten unas breves reflexiones finales. dentro de un marco de largo plazo influido por el análisis histórico desarrollado por la escuela de los Annales. la noción de regulación, sin embargo, no es nueva, se encuentra implicita en las teorias económicas desde mo los avances de la biología y el paradigma sistémico. Con aportes teórico-metodológicos de la escuela de Paás Y, en 1. LAS VISIONES NEOCLÁSICA Y KEYNESIANA DE LA REGULACIÓN Y APORTACIONES DE LA BIOLOGÍA hasta en los paradigmas neoclásico y keynesiano, además 1 El vocablo regulación fue introducido por G. Destanne de Bemis ( 1977) en su reactualización del análisis marxista. De aruerdo con Boyer ( 1986b), un segundo pilar fue colocado por M Aglietta con su obra RegulaciiJn y crisis del capitalismo (1976), y después de esta etapa fundadora, el avance de la teoría de la regulación económica fue dado por el programa de investigación del CEPRFMAP, dentro del cual destaca la labor de R Boyer, A Iipieiz., J. Mistral, R. Delorme, Oi. André, P. Petit y ottos. También los trabajos del grupo GRREC y de B. Billaoudot, H. Bertrand y B. Coríat han contnbuido a la escuela de la regulación en Francia. la problemática de la regulación económica está referida a la dificil coherencia en el funcionamiento global de la economía. Si los individuos se relacionan solamente a través del mercado, ¿cómo es que pueden arribar a un última permanece indefinida y los mecanismos de ruptura o de regulación son aleatorios y exógenos al sistema. Se asume que la esfera económica es completamente autónoma de lo politico y lo social y que por lo tanto tiene una regulación propia e independiente y se reduce lo económico a la economía de mercado. Se postula que la regulación mercantil es el único tipo de regulación del funcionamiento, por lo que no hay lugar ni para una regulación del movimiento ni para una regulación de las estructuras (Marques-Pereira, 1996). la critica de Keynes (1965) a la teoria neoclásica está centrada en la ley de los mercados, en la teoria cuantitativa y la neutralidad del dinero, así como en el análisis del mercado de trabajo. Este autor muestra que no existe nin- gún mecanismo regulatorio que lleve a la realización automática del equilibrio de pleno empleo, sino que la economía puede permanecer por largo tiempo a un nivel de subempleo y aun pueden darse movimientos acumulativos a la baja (Barrere, Kebadjian yWeinstein, 1983: 38). sencia de autorregulación del mercado de bienes, ya que ambos están desconectados, en vista de la ausencia de fondos prestables. La tasa de interés no puede hacer que la inversión y el ahorro se igualen, sino que tan sólo se Keynes muestra que no existe ningún mecanismo regulatorio que lleve al logro automático del equilibrio de pleno empleo; de hecho) puede persisti,r el subempleo y acumularse a la baja. Por su empirismo, los análisis de la crisis pueden llevar a conclusiones muy diferentes entre unos y otros. En cambio, por el lado de otras ciencias, sobre todo de la biología, se ha desarrollado una conceptualización más realista y profunda, para tratar de explicar el funcionamiento autorregulado de los cuerpos vivos. la biología moderna ha propiciado el cambio del episteme contenta con igualar la oferta y la demanda de dinero. mecanicista al organicista, ya que al insistir en la totalidad le da un sustento científico a la noción de la regula- Aunque la tasa de interés puede afectar el nivel de inversión y en ciertos casos ser conducente a un mecanismo ción biológica. Este desarrollo favoreció la emergencia de un paradigma sistémico e incitó a las ciencias sociales los distintos paradigmas económicos anteriores al de la regulación, ésta es ambigua y parcial. El paradigma neoclá- regulador, en la mayoria de los casos tiene un efecto perturbador. las variaciones de la demanda de dinero dependen de anticipaciones poco racionales por lo que y a la economía a desarrollar una problemática de la regulación. sico postula que el sistema de precios lleva al equilibrio de pleno empleo y a la autorregulación, desechando por este afectan de manera imprevisible la tasa de interés. Tam- orden colectivo si además están sujetos a una serie de antagonismos? Si bien la idea de regulación se puede encontrar en conducto la crisis económica así como la influencia de la intervención estatal, cayendo en un simplismo que lleva a construir un estado de cosas ideal divorciado de la realidad. El problema de la regulación es el logro de la estabi- 96 fluencia estatal en la regulación económica, éstos no son suficientes para caracterizar la regulación y la crisis; esta del equilibrio general de los mercados (Barrere, 1983). El mercado monetario no puede compensar la au- Adam Smith (v.gr. en su concepto de "mano invisible") Aun cuando el análisis de Keynes aporta elementos más realistas que los neoclásicos para comprender la in- TRAYECTORIA$ 1 AÑQ 11, NO. 2 1 fNERO::ABRU 2000 bién la inversión es poco sensible a la tasa de interés ya que está influenciada mayormente por la eficacia marginal del capital, por lo que el mercado de dinero funcio- na más bien como un casino (Barrere, Kebadjian y Weinstein, 1983: 41-42). tRAyECJofn.\S I AÑO 11, NO. 2 1 EHER0:66811 2000 la biología no sólo efectúa un análisis de las partes, sino también del todo; éste organiza y estructura las relaciones entre sus elementos y define su ubicación. la totalidad se estructura en diferentes niveles jerarquizados, llevando a concebir la regulación como un amjunt.o de regu/acwnes situadas a niveles diferentes y ellas mismas jerarquizadas (Barrere, 1983). 97 �TEORÍA La teoría de la regulacifm TEORÍA La teoría de la regulacifm En términos ecológicos, la regulación amsiste en la capacidad de responder a ws cambws del medw ambiente y, a la vez, en la aptitud del argamsmo pam utilizarw comofuente de vida. Esto último es muy relevante para entender la regulación de las sociedades. Ata no puede sów amsistir en la reproducción de las propiedades internas (las re"/aciones so- ciales de produccüm) frente a ws cambws externos, si'no que también tiene que ver con la reproduccüm de la base misma de la vida de la sociedady las condiciones materiales de éstas. Sin embargo, la regulación no puede consistir sólo de retroalimentación negativa, sino también en la interacción dinámica de los elementos (Barrere, 1983). La regulaciim debe amr,ebirse de manera dialict:ica como regulación de un estado y a la vez de un mavimienw. Hay que aclarar que no se trata de tomar tal cual los conceptos de la biología y aplicarlos a la economía, en vista de que lo social tiene su propia especificidad y, sobre todo, está marcado por contradicciones. Lo interesante del episteme biológico para la ciencia económica es que ha permitido abordar problemas nuevos y distintos del episteme mecanicista. Para la economía es más fructífero poner el acento en la reproducción más que en el equilibrio; en el movimiento más que en el reposo. 2. LA TEORÍA DE LA REGULACIÓN DESARROLLADA POR LA ESCUELA DE PARÍS 2 La escuela regulacionista de París fue conformando la teoría de la regulación económica a través de un intenso esfuerzo de investigación de largo plazo, el cual se ha construido a partir de cuatro hipótesis fundadoras (Boyer y Saillard, 1995: 11-12): 2 98 a) Dejar atrás el economicismo para recomponer el análisis económico, conformando unidades pertinentes de análisis que integren la lógica económica, la preservación del vínculo social y la importancia de incluir el análisis político, para llegar a soluciones -siempre provisionales- de los conflictos que surgen continuamente de todo orden socioeconómico. Esto ha llevado a la teoría de la regulación económica a propiciar y beneficiarse de un enfoque multidisciplinario, en el que los aportes de la historia, la sociología, la ciencia política, la antropología, la organización, etcétera, permiten tomar ciertas de sus conclusiones como hipótesis. b) La teoría de la regulación económica trata de delimitar con precisión el espacio y el periodo de análisis sobre los cuales es legítimo proponer una adecuación entre sus conceptos básicos y los fenómenos por estudiar. c) El proceso de desarrollo de las economías capitalistas refleja una historicidad fundamental. En el modo capitalista de producción, las innovaciones organizacionales, sociales y tecnológicas se han convertido en un fenómeno permanente y ponen en movimiento un proceso en el cual las relaciones socioeconómicas se transforman y a menudo escapan al control y al análisis. d) La teoría de la regulación económica se ha fijado el objetivo de explicar con el mismo conjunto de hipótesis, el número más elevado de hechos estilizados que han surgido desde los años cincuenta hasta nuestros días. De esta manera, la teoría de la regulación económica, a diferencia de la teoría neoclásica, es homogénea por su método y contradictoria en sus conclusiones. 2.1 METODOLOGÍA Y CONCEPTOS BÁSICOS DE LA TEORÍA DE LA REGULACIÓN Esta sección retoma en parte la exposición de la teoría de la regulación económica realizada por Soria (1991). La teoría de la regulación económica distingue tres niveles de análisis: a) el estudio de las relaciones sociales de producción en general dentro de un modo de producción; b) la configuración específica de dichas relaciones dentro de un modo de producción históricamente determinado y c) TBAYEClQRlAS I AÑQ H, NO. 2 1 fNERO-ABRH 2000 ¿cómo es que los agentes económicos adoptan un conjunto de normas descentralizadas, las cuales hacen posible la regulación de las contradicciones y dan lugar a la acumulación sostenida? Así, se parte del concepto de modos de produccüm, y de la propia articulación entre éstos, se continúa con la noción intermedia de régimen de aat,mu/acüm para estudiar la configuración específica de las relaciones sociales de producción en un país y en un periodo determinados, y se finaliza con el estudio de las regulaci.ones parciales y la regulación económica de conjunw. Para esto, es necesario identificar las formas institucionales especificas que toman las relaciones sociales de producción con el fin de conocer cómo se dan las regularidades que facilitan la reproducción contradictoria del sistema en un periodo determinado. La periodización es importante dentro del enfoque regulacionista en vista de que existen etapas de acumulación sostenida y etapas de crisis en el modo capitalista de producción. Ahora bien, la periodización no se efectúa a priori. sino que debe brotar como un resultado de la inveslRAYEClQRlAS I AÑO 11, NO, 2 j ENERO-ABRIi 2000 tigación. Por lo tanto, es necesario llegar a una periodización global que pueda ligar la naturaleza de cada tipo de crisis con la forma precisa de las relaciones sociales y la estructura económica. Las transformaciones de la relación salarial se toman como la guía más pertinente para la periodización, en vista de su doble carácter de relación de producción y de intercambio. No obstante, esto no quiere decir que por sí sola la relación salarial es la responsable del cambio global de la estructura. Es decir, la determinación del modo de regulación o, en su caso, su declinación Ycrisis, es efectuada por el conjunto de las relaciones sociales de producción. El. concepw de modo de produccüm, El modo en que los hombres producen su vida material pone al descubierto las relaciones sociales de producción y la organización económica de la sociedad. Lo importante es comprender que las relaciones sociales se desarrollan independientemente de la voluntad de los hombres en la producción social de su vida, como propone Marx en su célebre prólogo a la Contrihuciim a la critica de la economía pollt:ica. Esto 99 �TEORÍA La teoría de kz regulación 1EORÍA La teoría de kz regulación tualidad) y los otros modos de producción. Así, la definición de régimen de acumulación es, de acuerdo con Boyer (1986b: 46): el conjunto de regularidades que aseguran una progresión general y relativamente coherente de la acumulación de capital, es decir, que permiten reabsorber o mostrar en el tiempo las distorsiones y desequilibrios que nacen permanentemente del proceso mismo. Las formas institucúmales. Éstas constituyen la co- lleva a una conclusión interesante, como observa Boyer (1986b): que la lógica de conjunto de las relaciones sociales es diferente de las estrategias que ponen en práctica los grupos y los individuos en su ubicación dentro del modo de producción. Esto es significativo no sólo para la teoáa económica sino también para la teoáa de las organizaciones, ya que la lógica de la empresa puede tener desfases con la lógica de conjunto generada por las relaciones sociales de producción. El concepto de régz"men de acumulación. La caracterización del régimen de acumulación está centrada en el estudio de la organización de la producción y del tipo de relación salarial que hace posible su estabilidad temporal; en el análisis de las formas de valorización del capital y la manera en que las empresas se adhieren al patrón de acumulación; en cómo se distribuye el valor entre el capital y los asalariados y la forma en que la demanda social se liga a la validación de las tendencias de la inversión y de la producción; en cómo se efectúa la articulación entre el modo de producción capitalista (el cual es dominante en la ac- 100 dificación social de una o varias relaciones sociales de producción fundamentales que caracterizan al modo de producción dominante (Boyer, 1986b: 487). El concepto de codificación social puede admitir tanto la incorporación de un conjunto de reglas de comportamiento social, como la asimilación de un conjunto de símbolos que guíen el comportamiento social, aun cuando la teoáa de la regulación económica no ha estudiado paso a paso cómo se efectúa esa codificación, con ciertas excepciones relativas a algunas de las formas institucionales de la relación salarial. En la teoáa de la regulación económica la noción de institución se ha ubicado dentro de un marco analítico amplio y se le ha asignado una importante función en la reproducción de la estructura relacional de una sociedad de clases. La teoáa de la regulación económica ha puesto el interés, hasta ahora, en la identificación de las formas institucionales como concreción de las relaciones sociales de producción, sin detenerse en el análisis del contenido y el sustento simbólico y material de las mismas.3 Hablar de institución no se refiere solamente a la creación de normas, hábitos y reglas de comportamiento 3 Los regulacionistas hasta ahora sólo han abordado en forma muy general la función de las formas instirucionales (como fenómeno de primer orden) dentro del proceso regulatorio, pero no han abordado el estudio de la instirución material (como fenómeno de segundo orden) y la manera en que moldea el comportamiento de los sujetos dentro y fuera de ella (Cj. Monraño, 1989). TRAYECJDRIAS I AÑO 11, NO. 2 ! ENERO-ABRO 2000 para que los actores sociales se adhieran a ellas o las rechacen. También es, como indica Théret (1988: 34), hablar de regularidades propias a la institución, así como de normas y reglas para aquellos que las hacen funcionar (la institución material como fenómeno de segundo orden). Hasta ahora, la regulación había considerado a las formas institucionales como sin contenido propio, sin materialidad, colmadas completamente por la lógica del capital y la mercancía. Las formas institucionales han sido consideradas realmente por los regulacionistas como formas superestructurales deducidas de las relaciones socioeconómicas, ya sea directamente, al ser conceptuadas como relaciones inmediatamente conflictivas por Aglietta, o indirectamente vía los conflictos de clase y de grupo por los regulacionistas del CEPREMAP. Las principales formas institucionales que toman las relaciones sociales de producción son las siguíentes: a) las formas de la relación salarial; b) las formas de creación monetaria y antevalidación de la producción; e) las formas de la relación mercantil y las modalidades de inserción en la economía internacional; d) las relaciones técnicas de producción y e) las formas económicas del Estado. Estas formas serán analizadas más adelante, junto con su manifestación a nivel de la empresa. Las formas inst:i.tucumales políticas como aglutinantes de úis fonnas institucümales ecmwmicas. Lo que postulamos es que las formas institucionales dentro de la esfera política son las que dan cohesión a las formas institucionales de la esfera económica y que en el seno mismo de estas últimas existe una cristalización de relaciones políticas vinculadas a la producción, la circulación y la distnbución económicas. En otro trabajo (Soria, 1997), hemos tratado de sustanciar, en el caso de México, cómo las principales formas institucionales políticas (el presidencialism y el partido de Estado) cohesionaron a las formas institucionales de la regulación económica en el periodo de crecimiento sostenido de la economía de 1934 a 1970, sin crisis estructural, y su extensión, con crisis, hasta 1982. En la literatura regulacionista se han efectuado mayormente análisis de las formas institucionales económicas, quedando ausente el análisis de las formas políticas. JBAYECIJIBl,lS I AÑO U, NO. 2 1 fNfRO:ABBU 2000 Las formas institucionales, al irse conformando por la lucha de clases, emiten un prz"ncipio de so<ializaciim que apoya kz regulación del. wmportomienw contradictorw de ÚJs individuos y ÚJs grupos hacia un patrón de wmportamiento colectruo. Además, las formas institucionales siguen una lógica de institucionalización que emana de las pro- La lógica de conjunto de las relaciones sociales es diferente de las estrategias que ponen en práctica losgrupos y los individuos en su ubicación dentro del modo de producción. pias relaciones sociales, por lo que no son sólo específicas al Estado, aunque éste sea el que les da cohesión al conjunto de ellas (Théret, 1988: 30). Al conformarse en la arena de la confrontación social, las formas institucionales tienen un contenido mayormente político, aun cuando su función regulatoria puede estar orientada ya sea mayormente a las relaciones económicas o a las relaciones políticas. La noción de regulacüm. La noción de reproducción no es suficiente para ligar los planteamientos abstractos de la teoáa y lo que sucede en la realidad. La reproducción plantea las condiciones invariantes del modo de producción, es decir, la permanencia de las relaciones sociales de producción fundamentales a pesar de las contradicciones. Los esquemas de reproducción están construidos sobre la proporcionalidad de los flujos de valor de las secciones productoras de medios de consumo y de medios de producción. Sin embargo, no indican cómo se efectúa tal correspondencia en la realidad. Por Jo tanto, la noción de regulación tiene por misión efectuar el pasaje de Jo abstrae- 101 �TEORÍA La fR,orÍa de 'fa regulacifm TEORÍA La fR,orÍa de la regulación to a la realidad Como indica Llpietz ( 1982) citado por co. El primero se manifestó mayormente en los países eu- Boyer (1986b: 134): ropeos desde mediados del siglo pasado hasta principios del presente. Entre las características sobresalientes de la 2 . 2 LAS RELACIONES SOCIAL ES DE PRODUCCIÓN Y SU PROYECCIÓN EN LA EMPRESA CAP ITA LI STA duzca duraderamente se necesita que ciertas formas regulación competitiva puede anotarse: la relación salarial está sometida en buena parte a la dinámica del mercado, En esta sección se efectúa una exploración de la forma institucionales, procedimientos y hábitos, obren co- en vista de que se carecía de formas institucionales relati- concreta que toman las relaciones sociales de producción mo fuerzas coercitivas o incitativas y que conduzcan vas a la contratación colectiva y a la poca importancia de los salarios indirectos; la productividad se incrementaba sa. La forma concreta que toman dichas relaciones se de- Para que tal o cual esquema se realice y se repro- a los agentes privados a conformarse con tales esquemas. por medio de la aplicación de la administración científica tayloriana al proceso de trabajo; la relación mercantil se Se puede calificar de modo de regulación todo con- manifestaba en una competencia entre las empresas basa- junto de procedimientos y comportamientos, individuales y colectivos, que tenga la triple propiedad de: "a) repro- da en los precios; y la intervención del Ewldo interferia débilmente en los ajustes de la empresa al mercado, sobre todo en la creación monetaria. La regulación monopólica se instaura desde :finales de la Segunda Guerra Mundial en los países desarrollados, transformando sustancialmente la formación de precios y de salarios. La acelerada concentración y centralización del capital dan lugar a una estructura oligopólica de los mercados, a la competencia distinta a los precios y a la administración de estos últimos por parte de las empresas líderes. La extensión del trabajo asalariado en casi todas las actividades productivas y el incremento en la productividad del trabajo a través de procesos ford-tayloristas, así como el afianzamiento del Estado del bienestar, permiten una nueva codificación de la relación salarial. Ésta se expresa en la contratación colectiva, el crecimiento de los salarios indirectos (por medio de la protección social) y la tanto a nivel macroeconómico como a nivel de la emprenomina forma institucional Ahora bien, las formas institucionales están ligadas a procesos de lucha que dan por resultado compromisos institucümalizad<Js entre las clases, los que a menudo son expresados por leyes y reglamentos, aunque también las formas institucionales incorporan parte del sistema de valores propios de una cultura y aun de la ideología. Enseguida se analizarán brevemente las relaciones sociales y la forma concreta que toman, tanto a nivel general como de la empresa. l. La relacüm salarial. El derecho a la gestión se ejerce por los capitalistas sobre la fuerza de trabajo. La dominación de la clase capitalista se transforma en explotación económica por medio de la relacüm salaria~ es decir, a través del uso prodw:tzvo y la reproducciim de la fuerza de trabajo. A nivel global esta relación se manifiesta en la codificación de formas institucionales relacionadas con 'la J<mnaciiJn de los salarios, con 'fas formas de con- tratacüm colectiva y con 'fas fonnas de protección social de los trahajad<Jres. Esto quiere decir, que a nivel de la empresa, el poder de los dueños y administradores sobre la fuerza a través de la conjunción de formas institucionales históri- indexación de los salarios directos al costo de la vida, lo cual lleva al establecimiento de normas de consumo de los camente determinadas; b) sostener y dirigir el régimen de asalariados y, por lo tanto, a retroalimentar y regular el ni- acumulación en vigor y c) asegurar la compatibilidad di- vel de actividad económica. Se puede afirmar que existe námica de un conjunto de decisiones descentralizadas, sin una prevalidación de la producción en vista de que se administran los precios y los márgenes de ganancia y se mantiene una composición técnica (a través de una tasa de crecimiento global similar de dicha composición en las existen variantes muy contrastadas de la relación, lo cual afecta a cada uno de sus componentes. En México, la re- secciones productivas) que inhibe el crecimiento de la lación salarial ha sido analizada certeramente por Esthela talista. De la investigación llevada a cabo por los regula- composición orgánica del capital. Dicha prevalidación se Gutiérrez Garza dentro de la serie de cuatro volúmenes, explotación de la fuerza de trabajo teniendo como punto de referencia el nivel (más bajo) de formación salarial de ciones del CEPREMAP se destacan dos modos de regu- Testimonios de la crisis, coordinada por ella misma. En ''La la industria manufacturera" (Gutiérrez, 1985: 57). lación dentro del capitalismo una vez que se dejan las cri- ve apoyada por la moneda de crédito de curso forzoso, la cual permite cierta autonomía de los precios nominales sis a la antigua hacia 1848: el competitivo y el monopóli- frente a la masa monetaria. regulación competitiva como trasfondo del movimiento obrero" (Gutiérrez, 1985: 38), constata "la presencia de En un segundo artículo, "De la relación salarial monopolista a la flexibilidad del trabajo. México 1960- <lucir las relaciones sociales de producción fundamentales que sea necesaria la interiorización por los actores económicos, de los principios de ajuste del conjunto del sistema" (Boyer, 1986b: 54-55). Los ti-pos de regulacifm en el modn de producción capi- 102 lRAYECIORIAS ! AÑO n, NO. 2 j ENERO-ABRIL 2000 de trabajo se encuentra constreñido por las formas insti- un modo de regulación de tipo competitivo en la forma- tucionales que regulan a nivel social su uso y reproduc- ción salarial, expresado en una notoria sincronía entre el ción, sin afirmar por ello que todo está determinado por los factores externos. salario y el costo de la vida". El análisis de la derrota de los obreros de "formación antigua" (particularmente los mi- En Europa, Boyer (1986a) estudió la crisis de la re- neros y ferrocarrileros), lleva a la autora a concluir que: "lo lación salarial en siete países y llegó a la conclusión de que que estaba en juego en la década de los años cincuenta era entonces la puesta en marcha de un proceso paulatino de IRAYECmRIAS ! AÑQ U, NO. 2 1 ENERO-ABRIL 2000 homogeneización de las condiciones de venta; de uso y de 103 �TEORÍA La teoría de ki regul.aciim TEORÍA La teoría de ki regulacwn En una tercera comunicación, "La crisis laboral Y la flexibilidad del trabajo. México 1983-1988", Esthela Gu- validacii,n privada de los trabajos privados" (S. de Brunhoff, tiérrez analiza, en el contexto de la crisis de los años citado por Guillén, 1988: 90). ochenta, cómo se cuestionó la relación salarial de tipo monopolista con el objetivo de mantener los márgenes de ga- reembolsará ... [De este modo] el banco efectúa una ante- cipalmente a través de los precios, sino por medio de la El crédito lleva aparejada la creación de dinero bancario, el cual no está basado en un capital previamente nancia, y cómo se delinearon dos estrategias por parte del disponible a partir del ahorro de los agentes económicos, capital para enfrentar la crisis. La primera, representada sino en una creación~ mhil.o (de la nada) de dinero pri- por la solucüm productiva y estructural (de largo plaz~) Y la segunda, que conabe la relación laboral como un s1n1ple vado. Ahora bien, el dinero bancario efectúa un recorrido que comienza con su creación, sigue con su integración en costo de producción, la cual constituye la solucüm -poutica, y coyuntural (de corto plazo). La solución productiva dinero nacional y, posteriormente, con su desintegración y destrucción (Aglietta, 1997: 367-372). Cuando el capita- "puede representar un avance a la modernidad con desa- lista paga salarios a partir de un préstamo bancario, transforma el signo monetario en ingreso monetario; hay una rrollo social. Sin embargo, la segunda, centrada en la desreglamentación laboral( ...) permite aumentar los niveles de explotación e intensificación del trabajo, pero conlleva también la supresión de las fuentes sociales de consenso el capitalismo competitivo se transforma en monopólico, la competencia entre los productores se expresa, no prin- integración del dinero que representan los sakirios en un -poder de compra social,. La integración es posible gracias al dine- publicidad, la diferenciación de productos y la investigación y el desarrollo de procesos y productos, formas que abren paso a la administración de los precios y a las estructuras cada vez más concentradas del mercado. Nuevas formas de comercialización acompañadas de sistemas de crédito a los consumidores apoyan la expansión de la empresa. El crecimiento de las empresas y la centralización del capital se expresan en el desarrollo de nuevas formas juridicas y económicas de las firmas que trascienden el ámbito nacional. La competencia intercapitalista da lugar a estructu- ras concentradas y genera formas institucionales que tien- del mundo laboral" (Gutiérrez, 1990a: 192-193). Poste- ro nacional (o dinero estatal creado por el banco central) en que se convierte el dinero bancario. No obstante, el va- riormente, en ''La crisis laboral y el futuro del mundo del lor producido por los trabajadores que reciben sus salarios trabajo" (Gutiérrez, 1990b) analiza los negativos efectos no está confirmado, sino hasta que la mercancía produci- de la flexibilización de la relación salarial monopolista Y llega a la conclusión de que a la vista de la recomposición la política fiscal y monetaria. Algunas veces, este tipo de da se vende. Los asalariados juegan un papel importante en la validación social de las mercan- organismos cobran una gran fuerza y se autonomizan de 1986", Gutiérrez Garza (1988) efectúa una caracteriza- productiva de largo alcance por la que atraviesa la econo- ción de la relación salarial monopolista, la cual sucede a la mía mexicana, los sindicatos "deben prepararse no para cías al gastar sus ingresos en éstas, por lo que se da una desintegración del di- competitiva a principios de los años sesenta. "Es a partir de 1962 que se legisla el salario mínimo profesional se oponerse a ello, ni tampoco ignorarlo, sino por el contra- nero bancario creado, al extinguir los rio para entenderlo y abrir cauces de reajuste Y transf~rmación en el sindicalismo mexicano, que pasa necesariamente por la democracia si tiene como objetivo el sobre- ingresos su poder de compra. A la vez, la realización de la mercancía habilita a los capitalistas para liquidar su deu- vivir". da al banco, lo cual implica la destruc- 2. La creacüm monetaria y ki antevalü:Joci,ón social, de ki producción capi,talista. En el capitalismo actual, el proce- ción del dinero bancario, completan- homogeneizan y globalizan los salarios de oficio Y de trabajadores calificados ... " (Gutiérrez, 1988: 140). Además, la Comisión Nacional de Salarios Mínimos co~centró en 111 zonas económicas las más de 2,000 conusiones locales permitiendo un arbitraje salarial centralizado. Estos importantes cambios hicieron posible, que tanto los monopolios en los que se había concentrado la economía, como las grandes centrales obreras a través de la mediación estatal, llegaran a un "compromiso institucionafuado" para regular la relación salarial. Los salarios fueron indizados al crecimiento de la productividad Y al costo de la vida obrera, permitiendo a su vez el establecimiento de una norma fordista de consumo que alcanzó a cubrir a cerca de 70% de la población, lo cual apuntaló la demanda interna y apoyó la validación a priori de la producción. 104 so de acumulación es facilitado por las nuevas formas institucionales que ha tomado el crédito bancario a través de do así su periplo circulatorio (Aglietta, 1997: 372-373). préstamos a los capitalistas industriales. Un préstamo da 3. Las rela.ci.ones mercantiles y kis re/acúmes internacúmales. La gestión de lugar a un depósito en un banco comercial y el industrial dispone del dinero creado para compra de medios de producción y/o pago de la fuerza de trabajo, lo cual dará lu- de producción propiamente dicho si- gar a futuros flujos de compra y venta que r e ~ ~ ~ demanda efectiva. ''El banco que otorga el crédito anna- la empresa no sólo abarca el proceso no también las relaciones mercantiles entre las empresas y entre éstas y los pa la validación social de las mercancías producidas por el consumidores. A nivel de la competencia intercapitalista, se expresa a tra- industrial. El banco [estima] ... que estas mercancías serán vendidas y que con el producto de la venta el industrial lo empresas de una rama A medida que TRAYECTQRlAS I AÑO U, NO. 2 ! ENERO-ABRIL 2000 vés del mercado, al cual concurren las IRAYECTORIA$ l AÑO u, NO. 2 1 ENERO-ABRO 2000 den a preservar la estructura monopólica. Es a través de las asociaciones patronales que a menudo se manejan las controversias con el aparato estatal y se negocian ajustes a Cuando el capitalista paga salarios a partir de un préstamo) hay una integración del dinero que representan los salarios en un poder de compra social. tal manera que llegan a constituir verdaderos aparatos de Estado. La globalización y la regionalización económicas han transformado de manera importante las relaciones internacionales que un país y sus empresas guardan con los otros. Estas relaciones codifican los mecanismos de competencia entre los países, los cuales se desarrollan bajo la iniciativa de los agentes privados en respuesta a las diferenciaciones estructurales a nivel internacional. La regulación de las relaciones internacionales está vinculada a la dinámica de las economías hegemónicas, así como a las acciones de un conjunto de instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional, las empresas transnacionales, o los acuerdos de integración regional como el Tratado de libre 105 �TEORÍA lA teoría de la regu/ociim TEORÍA lA teoría de la regulacüm Comercio de Norteamérica (TLCAN), que orientan las decisiones de las empresas y contribuyen a establecer las reglas para las intervenciones estatales. permitió el desarrollo de la producción sobre una base capitalista de bienes de conswno durables. Esto a su vez 4. Las relacúmes técnicas de produccilm. Son aquellas se vio acompañado por el crecimiento coherente de los sectores de bienes de equipo. que bajo distintas formas se establecen entre los propie- La electronización de la producción ha introducido tarios de los medios de producción, los trabajadores di- ciertos cambios en vista de que la empresa trata de aprovechar las ventajas de la integración (unión de puestos de trabajo ligados entre sí para optimizar los microtiempos de transferencia) con aquellas de la flexibilización (máquinas flexibles capaces de fabricar simultáneamente varios modelos, optimizando el nivel de utilización del capital fijo). h . , ·. a./lQ···' i tt i.nfe,rna,e · ntais1···. rectos y los medios de trabajo. En vista de que están íntimamente ligadas a las formas institucionales de la relacüm salarial, los regulacionistas las incluyen dentro de éstas en términos del proceso de trabajo. En la etapa del capitalismo monopolista, la relacüm técnica de produccilm puede caracterizarse comoJordista (Coriat, 1984), en vista de las condiciones particulares de formación de valores de cambio suscitados por la racionalización taylorista y fordista de los procesos de trabajo y de producción. Dicha relación permite sentar con estabilidad y generalizar la pro- Estos cambios en la relación técnica de producción han chocado con las formas institucionales del modelo fordista, induciendo ciertos cambios en la relación salarial, v. gr. la emergencia en Estados Unidos de la negociación de amcesiim la cual busca bajar el salario real horario, bloquear la indexación de los salarios y redirigir la cotización patronal del seguro de desempleo a la modernización de la planta productiva (Coriat, 1984: 85-88). 6. Las relaciones eamirmicas de/, Estado. En la etapa de acumulación intensiva del capitalismo, la necesidad de articular el sistema monetario y el sistema de crédito ha dado lugar a la creación de nuevas formas institucionales que se reflejan en varias funciones de la banca central, la cual ha establecido un conjunto de prácticas para reglamentar la actividad bancaria, ha creado el seguro de los depósitos bancarios, la vigilancia de los bancos en dificultad, así como la regulación de la creación de dinero bancario privado, y la emisión regulada de la moneda nacional. En otras palabras~ el Estado diseña una política monetaria para re- financieras, además de su propia capacidad interna de financiamiento. Después de la Segunda Guerra Mundial se generalizó en los países capitalista la política de corte keynesiano a tra- la desigualdad entre las empresas, o cuando estas no pueden transferirla a los consumidores. El gasto público, por otra parte, ayuda a la socialización de ciertos riesgos, y apoya la creación de infraestructura y servicios públicos a favor de las empresas. Los programas bélicos y de apoyo a la industria, por ejemplo, benefician generalmente a vés de la cual el Estado trató, además de propiciar el crecimiento económico, mantener la estabilidad de precios. las grandes corporaciones. La deuda pública interna también canaliza recursos a las empresas a través del pa- El uso de la política fiscal y monetaria para regular la economía dio lugar en algunos países desarrollados, princi- go de intereses. Otra de las funciones económicas del Estado es la del cobro de impuestos para financiar el gasto público. gular la validación social a las anticipaciones privadas de la producción, y como prestamista en última instancia se palmente en Estados Unidos, a la ilusión de la administra- po de trabajo necesario es abatido. Tal relación de pro- constituye en garante de la moneda nacional para preve- ción de la econorrúa. La crisis de los años setenta acabó de ducció~ opera en vista de su acompañamiento por la relacüm salarialfordi.sta, cuya característica principal es la li- nir y curar las crisis financieras. ga que se establece entre productividad y salario a través de la indexación de este último sobre los precios de los de sus actividades se ve facilitada por la moneda de crédito privado en una primera instancia. Posteriormente se bienes de consumo. Tanto la relacüm sa/arial, como la de convierte en una restricción en vista de la necesidad de su produccilm fordistas favorecen cierta configuración de la reembolso a la banca. El pago de intereses se convierte división social de trabajo. Así, la liga que se fue estableciendo entre la norma de producción y la de consumo también en una restricción de costos. Los modernos conglomerados y grupos empresariales incluyen instituciones ducción en masa de mercancías, cuyo contenido en tiem- 106 manera contundente con tal ilusión. Los experimentos Desde el punto de vista de la empresa, la expansión IRAYECIQRl,4S 3. REFLEXIONES FINALES I ANO U, NO. 2 1ENER!rAB811 2000 neohberales para reactivar la economía y salir de la crisis actual han fracasado rotundamente. La idea de la autorre- La teoría neoclásica casi nada tiene que ofrecer para resolver la problemática de la regulación económica y social gulación de los mercados suena en la actualidad aún más quimérica que en el pasado. en vista de su asunción a priori, de equilibrio, mientras que la teoría keynesiana se acerca un poco más al asignarle al A nivel de la empresa, los impuestos y la política fiscal significan, generalmente, una obligación. Ésta pue- Estado funciones de regulación para la estabilidad y el cre- de convertirse en restricción, sobre todo cuando acentúa TRAYECTQR!AS I ANO n, NO. 2 ! ENERO-ABRIi 2000 cimiento a través de la política macroeconómica. No obstante, le faltó un análisis de largo plazo en el que los me- 107 �TEORÍA TEORÍA La t,wría de la regulación La t,wría de la regulación canismos regulatorios cumplieran una función en las etapas de crecimiento y de crisis como fenómenos vinculados y endógenos al sistema. La conceptualización de la biología y los sistemas sí ofrece puntos de apoyo para el estudio de la regulación económica y social, pero dentro de ciertos límites, en vista de las diferencias entre los organismos vivos y la sociedad. Los conceptos de "totalidad relacional organizada en subestructuras" y de "reproducción e invariancia" no pueden aplicarse tal cual a la regulación social en vista de que las subestructuras sociales están atravesadas por contradicciones, y aun cuando existen "invariancias" en las relaciones sociales de producción fundamentales, su reproducción toma formas concretas diferentes a lo largo del tiempo. En cambio, la noción de "conjunto jerarquizado de regulaciones a diferentes niveles" ha embonado mejor en la regulación económica y social en términos de las diferentes regulaciones de cada subconjunto de formas institucionales y la regulación de conjunto. La teoría de la regulación económica ha integrado hipótesis de trabajo más cercanas a la realidad provenientes de las diferentes ciencias sociales, que le han pennitido alejarse del economicismo e introducir las dinárrúcas social y política que influencian la esfera económica, asimismo distanciarse de la hipótesis del equilibrio de la teoría convencional. La teoría de la regulación económica también ha incorporado la historia, lo cual le pennite adentrarse en estudios de largo plazo en los que pueden dilucidarse con mayor nitidez las transformaciones estructurales y los factores que las determinan. El enfoque de la regulación, además, incorpora la hipótesis de que la trayectoria económica, social y política de una formación social es única, tanto en cuanto al tiempo, como a las demás formaciones, lo cual implica estudiar y caracterizar las especificidades del régimen de acumulación y del modo de regulación de un país bajo estudio. 108 Las formas institucionales juegan un papel central dentro del es- quema analítico de la teoría de la regulación económica, ya que constituyen las células (producto de la interacción entre las relaciones políticas y sociales y la estructura económica) donde residen los mecanismos regulatorios. Ellas representan en el orden social lo que en el orden biológico constituye la función. Las instituciones, tienen entonces, la tarea de vincular los comportamientos individuales y de grupo dentro de acciones colectivas que conducen a la regulación económica y social. Aun cuando el enfoque de la teoría de la regulación económica no constituye una teoría acabada, como nos recuerda Conde (1984), tanto porque hay ciertas diferencias de énfasis conceptual entre los diversos autores regulacionistas, como porque todavía existe la necesidad de profundizar la conceptualización de las formas institucionales y la investigación a nivel microeconómico de varias de ellas, los estudios teórico-empíricos fundadores de Aglietta sobre la economía estadounidense, de Boyer sobre las economías europeas, de Lipietz sobre el fordismo y la crisis internacional, de André, Delorme, Lipietz y Théret, sobre el Estado y la regulación, de Mistral sobre las relaciones internacionales y otras contribuciones de un numeroso grupo de regulacionistas de otros países muestran las potencialidades de la teoría de la regulación económica. Recientemente Boyer y Saillard (1995) coordinaron un libro que efectúa un balance crítico de los avances de la teoría de la regulación económica, que incluyen profundizaciones teóricas y estudios teórico-empíricos sobre varios países, como Japón, los países escandinavos, Rusia y América Latina, los cuales vienen a engrosar la lista de análisis aplicados. En México, las contribuciones de Aboites, de Conde, de Lechuga y en especial de Esthela Gutiérrez (véase la bibliografía) también dan TRAYECIQBIAS ! AÑO U, NO. 2 ! FNERQ-ABRn 2000 constancia del mayor peso de las bondades del enfoque de la teoría de la regulación económica para los estudios de largo plazo.,&,, BIBLIOGRAF ÍA Aboites,Jaime (1989), Jndustriaiizaciim y desarrolliJ agrícola en Mén- cc, México: Plaza y Valdés. Agliettl, Michel (1979), Regulaciim y crisis del capitaJj.s,rw, México: Siglo XXI Editores. - - (1997), Régu/ation et crises du capitalisme, nouvelle edition revue et conigée, augmentée d'une Posface inédite, París: Editions Odile Jacob. André, Christine y Delorme, Roben (1983), EÉtat et l'économie, Pa- ás: Seuii. Barrere, Christian (1983), "Notas sobre la teoria de la regulación", material utilizado en la serie de conferencias dentro del Seminario de Teoria del Desarrollo, Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. - -, Gérard Kebadjian y OlivierWeinstein (1983), úre la crise, París: PUE Bertrand, Hugue (1983), "Accumulation, régulation, crise", Revue Éammnique, vol. 34, núm. 6, París. BiDaudot, B. (1976), Eaccumulation intensive du capital, tesis, París: Universidad de París l. 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Un siglo que ha comenzado con la masacre de la Escuela Santa Maria de !quique, aquí en Chile y, enseguida, con la revolución mexicana, como para demostrar que el siglo XX seria, para América Latina, un siglo de revoluciones y de contrarrevoluciones. Un siglo en que nuestro continente logró forjar su identidad propia, a partir de ensayos como los de José Carlos Mariategui, de Luis Emilio Recabarren, de Julio Antonio Mella, de Cayo Prado Jr., de Raúl Prebisch, de Arubal Pinto, de Agustín Cueva, de Ruy Mauro Marini, - - (1990a), ''La crisis laboral y la flexibilidad del trabajo. México 1983-1988", en Esthela Gutiérrez (coord.), Testimonios de la crisis, vol 4, Los saldos del sexenw (1982-1988), México: Siglo XXI Editores-UAM-Iztapalapa. - - (1990b), ''La crisis laboral y el futuro del mundo del trabajo", en Esthela Gutiérrez (coord.), La oaipacién delfuturo. Flexi- úilización del trabajo y desreglamentación laburul, Caracas: Fundación E Ebert-Nueva Sociedad Keynes,J. 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Hispánicas. - - (1997), "Las formas institucionales de la regulación políticoeconómica (1917-1982) yla crisis estrucrural mexicana",Economía: Teoria y Práctica, nueva época, núm. 8, México. de Pablo González Casanova, de Arubal Quijano -sólo por mencionar a algunos-. Felizmente el listado es suficientemente grande para que siempre sea posible acusar. nos de no mencionar a unos tantos. Si en la primera mitad fueron básicamente elaboraciones individuales, en la segunda mitad surgieron escuelas, centros; gran parte del pensamiento académico del continente fue dominado por un pensamiento critico, creativo, independiente, que quizás ninguna otra región del mundo haya conocido. De la critica a la teoría del comercio internacional y el surgimiento de las teorías de la CEPAL, pasando por las distintas vertientes de la teoría de la dependencia, hasta llegar a las teorías de la democracia Théret, Bruno (1988), ''La place de l'État dans les lhéories de la régulation: revue critique et arguments pour un nouveau positionnement'', ponencia, Congreso Internacional sobre laTeoria de la * Discurso del presidente de la Asociación Latinoamericana de Sociología (ALAS) en la apertura de su XXII O>ngreso. Regulación, Barcelona, 16-18 junio. lRAYEcroRtAS I AÑO H, NO. 2 ! ENERO-ABRIL 2000 SADER participativa, de la exclusión social, la identidad teórica del continente tuvo en su intelectualidad un soporte esencial La Asociación Latinoamericana de Sociología fue parte de ese proceso~ de donde saca su sentido y del cual todos nosotros debemos enorgullecemos. Desde su primer congreso, ya hace casi cincuenta años -como organismo regional más antiguo de todo el mundo--, logramos reunir lo que de mejor el pensamiento social latinoamericano tiene. Nuestros congresos pueden enarbolar un listado envidiable de pensadores, de tesis, de debates. Aquí mismo en Chile, en Santiago y en Concepción -no por coincidencia, durante el gobierno de Salvador Allende-, se realizó un congreso histórico de Al.AS, cuando nuestro perfil actual fue definido. Desde entonces, más todavía que antes, nuestros congresos pasaron a representar hitos, por sus temas centrales, por la congregación de la vasta gama de la producción intelectual del continente, manteniendo un clima de debate, respeto y pluralismo, así como por la presencia de los más importantes pensadores latinoamericanos. Llegamos sin embargo al final de este siglo tan fértil para el pensamiento social latinoamericano teniendo delante de nosotros, quizás, los más grandes desafios que hemos enfrentado en toda nuestra trayectoria. Transformaciones económicas, sociales y políticas regresivas en las dos últimas décadas provocaron un proceso de fragmentación y de exclusión social, en la contramano de las tendencias que, a pesar de la concentración creciente de renta, representaban una tendencia de integración al mercado formal de trabajo. Simultáneamente, el rol de las universidades públicas pasó a recrbir duros ataques, mientras las actividades de investigación sufrieron los más duros recortes y los debates pasaron a ser descalificados, muchas veces por go- 1RAYEcroR1AS ! Aiio u, No, z l ENERO-ABRIL 2000 111 �MEMORIA VIVA 'EMORIA VIVA Renuvaciim y desafio bernantes originarios de las propias universidades públicas, de fuerzas democráticas y de nuestro mismo medio. Los desafios pasaron a ser los de reactualizar la comprensión del tipo de sociedad latinoamericana que emerge de las dos décadas de políticas neoliberales, de desregulación, de exclusión de derechos, de debilitamiento de todas las instancias democráticas de nuestras sociedades. Y, más que eso: el desafio de elaborar propuestas alternativas que no pueden significar el simple regreso a etapas históricas superadas en nuestro continente, pero que tienen que apelar a toda la creatividad, la capacidad inventiva y los vínculos sociales de nuestra intelectualidad, para recomponer la capacidad de elaboración teórica del pensamiento social latinoamericano. Un pensamiento que no estuvo ajeno a la crisis social de América Latina. Porque, al fin y al cabo, la llamada crisis de paradigmas no es sino la expresión teórica de una profunda crisis social, una crisis de las alianzas sociales, de los proyectos sociales preexistentes. Así, hablar de nuevos paradigmas, es hablar a la vez de nuevas políticas, de un Estado renovado, de nuevas alianzas sociales, de una nueva cultura democrática, de un nuevo rol para la misma intelectualidad. No faltan, felizmente, invitaciones, venidas justamente de los nuevos procesos de movilización social, que nacen no para revitalizar las viejas políticas neoliberales, sino para impulsar nuevos proyectos, para refundar nuestros &lados centrados en la esfera pública, para refundar nuestros sistemas políticos más allá de los vaciados marcos liberales, para construir una cultura pluralista, democrática y de masas, para redefinir el lugar de los pensadores sociales latinoamericanos. Retornamos a Chile seguros de que podemos ayudar, aunque modestamente con este Congreso, a que el pensamiento social chileno pueda volver a desempeñar el rol de vanguardia que por tantas décadas (antes de la devastación política y moral de la dictadura de Pinochet) Chile ha desempeñado en América Latina. Que ingresemos en el nuevo siglo con fuerzas renovadas teórica y moralmente, conscientes de los nuevos desafios, pero también de que, apoyados en la herencia teórica y en el ejemplo personal que los grandes pensadores que pasaron y siguen pasando por los Congresos de ALAS nos dejan, estemos en condiciones de responder positivamente a ellos. El Chile que nos recibe -al cual damos nuestro mejor agradecimiento- es el Chile de Salvador Allende y de don Clodomiro Almeyda, el Chile de Pablo Neruda y el de Víctor Jara; el Chile -y Concepción- de don Edgardo Enriquez y de Miguel Enriquez. Muchas gracias. Hacia nuevos paradigmas Pensar el mundo desde el principio de la vida ESTHELA GUTIÉRREZ GARZA Esthela Gutiérrez Garza nos acerca a la reflexión desbordante del pensador latinoamericano Theotonio Dos Santos) quien aborda de manera exclusiva para nuestros lectores un conjunto de temas de vital relevancia en la agenda de las preocupaciones continentales. Theo_toni:' Dos _Santos es un experto desuu:ado por sus valiosas aportaciones al conocimiento de las czenczas socuiles en América Latina. Desde su infancia -auru¡ue, como él mismo afirma puede parecer extrafur- decidió dedicarse al estudio de ws problemas sociales. Vivía en Minas una ciudad provincia, Y su ~ n a ~tudiaba en la capital. Él quería ser escritor y sup:;: ella que ~ 1!7'ofes°:es que poduzn dedicarse de tiempo completo a la universidad, y tener tiempo para escrilnr sus libros. Entonces decidió que iba a ser profesor de ciencias sociaks. Hubo una coyuntura "la universidad. Se im:pulsó una experiencia nueva que . , muy favorable cuando empezó . co~t~ en o~ar becas para estuduzntes que podÚln dedicarse totalmente al estudio y esta expenencuz nacw exactamente en la Facultad de Ciencia Económica de la Universidad de M · ·R znas G.erais. . ecuerda ,Dos ~antos que allí "se creó un ambiente académico muy enfoca.do a las ciencuis sociales, con enfasis en la problemática del desarrollo, con un grupo de historiadores magis- ~ 112 lRAY[CTORIAS ! AÑO U, NO. 2 1 ENFRO:ABBJI 2000 TRAYECTORIA$ j Ailo U, NO., 2 ! ENFRO-ABRL 2000 G· U3 �MEMORIA VIVA Hacia nuevos paradigmas ME 10RIA vlVA. Hacia nuevos paradigmas ~ b~esa capitalista, sino que era necesario dar un salto hacia una pers- trales. Fue un ambiente muy adecuado para "fa formacúín académica integral. Éramos un grupo de gente que ya tenía una definición bastante grande y una vocación intel,ectual muy fuerte antes de entrar a "fa universidad". E inmediatamente se organizaron seminarios, grupos de trabajo con /,os profesores de todo el país que eran invitados para debatir y criticarl,os, creándose un ambiente muy interesante pues se constituyeron en una generación intel,ectualmente muy avanzada y también muy activa política y profesionalmente. 'Wo sé cuáles fueron "fas circunstancias que generaron esto -reflexiona el maestro Dos Santos-, pero creo que están en gran parte en "fa base de "fa industrialización en el Brasil de /,os años cincuenta y "fas condiciones democráticas que se estaban conformando y que dieron origen a muchas iniciativas, como /,o fueron /,os sistemas de becas, iniciativas pioneras y muy bien intencionadas que tuvieron efectos muy positivos". TRAYF,CTORIAS: En tus primeros años de la wla profesional existia un entorno socilr politiaJ que prevakcif, en América Latina que me gustarla describieras. Supongo que dicho entorno fue determinante para el surgimiento de la esaJela sociológica que ha tenido tanta trascendencia en el pensamiento latinoamericarw conocido como "teoría de la dependencia''. ¿Podrlas hablamos de este proceso? Ti-lEoTONIO DOS SANTOS: Como estábamos muy enfocados hacia la problemá- tica del desarrollo, nos ligamos mucho a ciertas experiencias que eran muy importantes. El Instiruto Superior de Estudios Brasileños (ISEB) que estaba en Río era un centro de radiación ideológica muy fuerte. Con un grupo de la Universidad de Sao Paulo tuvimos un congreso donde también estuvo el grupo de Fernando Henrique Cardoso. En ese congreso nos articularnos con toda esa gente en un ambiente de gran debate, sobre todo porque el ISEB -que era una especie de centro ideológico del desarrollo brasileño- obligó a todos los teóricos en ciencias sociales a dar una respuesta. Entonces el debate de las ciencias sociales pasó a definirse en tomo a apoyar o rechazar dichas posiciones. Varias personas formamos un grupo y nos articularnos políticamente en lo que dio origen a la organización política donde impulsarnos ese debate intelectual. Buscamos superar el enfoque tradicional, tanto del ISEB -que veía en la burguesía industrial un agente de cambio y transformación- como el enfoque del partido comunista, que era la otra gran fuerza política que, desde la izquierda, pretendia articular el movimiento obrero con esta perspectiva democrática encabezada por la burguesía. Hicimos la cática de esto proponiendo realmente una independencia política a la clase obrera para constituirse como partido, como clase independiente y desde una perspectiva socialista. La experiencia de la revolución cubana -que transformaba ese debate en un proceso real, concreto- daba fue12a a nuestra visión en el sentido de que no era posible avanzar políticamente dentro de la pers- 114 JBAYECIORtAS I AÑO 11, NO. 2 1 ENFRO:ABBII 2000 pecnva socialista. Entonces, todo esto creaba un ambiente en el cual el debate de las ciencias sociales estaba profundamente ligado al proceso histórico inmediato del país. En 1962 me fui para Brasilia con el grupo de profesores egresados de la Facultad de Economía. Era exactamente el grupo que iba a crear la nueva Universidad Brasileña con nuevos centros departamentales, con una articulación muy grande entre la investigación y la enseñanza, y una acción interdisciplinaria muy fuerte.Y era como proponemos revisar la cultura brasileña y universal para reconstruir el país desde una perspectiva nueva. Por otra parte, la experiencia chilena de los años sesenta, marcada por el desarrollo de la Unidad Popular fue al mismo tiempo una experiencia intelecrual muy rica, en la medida en que se reunió gente de todas partes de América Latina. Allí creamos la revista Chile Hoy, que sintetizó las grandes experiencias del proceso chileno.Y como el ambiente en Chile era de debate sobre el acontecer nacional, la revista nos acercó a un público cada ve:z más grande. Y se vendía Y se leía mucho, y tenía gran repercusión. En la revista hicimos todo un debate sobre la situación de Chile, que es seguramente la mejor fuente para conocer el proceso chileno. Creo que su contnbución ha sido muy grande y eso nos llevó cuando menos a estar en la primera línea de la lucha popular. TRAYECTORIAS: Pero, previamente_,u se habfan public.aJo muchos libros, lo que amstitu;yó esta corriente de pensamient,o que ha tenido un impactlJ y una trasandencia muy importante en Amériai Latina y que forma un capúulo decisivo en lo que e,s la historia del pensamienlLJ latinoamerialrw. ¿Quiénes, además de este grupo, parti.cipa~ en la conformación de la teoria ~ la dependmcia? La experiencia de la revolución cubana daha fuerza a nuestra visión en el sentido de que no era posihle avanzar políticame:nt,e dentro de la perspec,tzva burguesa ru:pi,talis~ sino que era nec,esario dar un salw hacia una perspec,tiva socialista. diría que había centros de elaboración Femando Henrique Cardoso tenía un polo importante en la Comisión Económica para la América Latina (CEPAL) con la posición demócrata-cristiana y un área de influencia significativa.Yo, en el Centro de Estudios Socioeconómicos (CESO) de la Universidad de Chile, que en un cierto momento atrajo a un grupo muy grande de intelectuales e integramos el equipo de la teoría de la dependencia, con Vania Bambirra, Ruy Mauro Marini, más un grupo donde estaban Orlando Caputo, Roberto Piz.arro, Sergio Ramos y otros más. Estos grupos constituyeron equipos de investigación que produjeron un conjunto de hbros sobre la dependencia, elaborados más o menos colectivamente por un equipo de investigación en el CESO. 'THEcrroNIO DOS SANTOS: Yo TRAYECTORIAS: Después /,e ogregariatnos la fJi.sita deA,u;bi Gunder Frank. .. THEOTONIO DOS SANTOS: André Gunder Frank vino al CESO para trabajar con nosotros; después llegaron Martha Harnecker y el cura Arroyo, que trabajaba solRAYECIORlAS I AÑO H, NO. 2 1 ENFRO:ABBIL 2000 115 �MEMORIA VIVA Hacia nuevos paradigmas MEMORIA VIVA Hacia nueoos paradigmas bre la cuestión agraria. Más tarde trajimos a un grupo grande de gente sobre cuestiones de psicología social y otras temáticas, así como a Tomás Vasconi, quien vino a traer la dimensión educacional y cultural. Este grupo se formó en La experiencia chilena de /,os años sesen~ marcada por el desarrollo de la Unulad Popular fue al mismo tiempo una experiencia int,electual muy rica, en la medida en que se reunió gent,e de rodas partes de América Latina. un ambiente social y político muy importante. En otro grupo, junto con Aruba! Quijano, estaban Pedro Paz y Osvaldo Sunkel. Un grupo más próximo a la CEPAL desarrollaba el pensamiento que se llamó estructuralistrw con gente como Maria C.Tavares y Carlos Lessa, entre otros. Los dos grandes grupos éramos nosotros pero también estaba la Escalatina, que después se ligó al grupo de la CEPAL. FIACSO era otro grupo de las ciencias sociales que no llegó a producir muchas cosas, pero ahí había gente muy interesante y muchos de ellos eran profesores de la Facultad de Economía. Pero el grupo formulador de la teoría giraba en tomo al CESO, que aglutinaba una amplia visión de centro-izquierda. TRAYECTORIAS: Y en t.odo e.aso, base de las posiciones inslitucinna1es que s e ~ an en la universidad. THEOTONJO DOS SANTOS: Así es. &tos grupos hicimos varios seminarios conjuntos. Uno primero sobre la historia del capitalismo y después un repaso a la historia de América latina. Ahí nos reunimos todos y eso permitió un desarrollo de muchas ideas comunes. A pesar de que existían diferencias, se logró mantener al grupo con una visión que nos permitía identificarnos en tomo a la teoría de la dependencia. El CESO producía mucho. Produjimos más de 50 o 60 libros en esos años sobre temas de ciencias sociales. Existía una producción bastante fuerte. TRAYECTORIAS: La teoría de la CEPALy la teoría de la dependencia tienen enormes a>incidmcias. Sin embargo, ¿podríamos ajim,ar que la diferencia jundamental radica en que la teoría de la dependencia integra en su análisis la dimensión de lo politico, lo social y lo histórico, ofre,ciendo una uisilm integral del desarrollo que traspasa am mucJw la inclinación e.conomicista de la CEPAU DOS SANTOS: En la década del sesenta la CEPAL entra en crisis porque el proyecto nacional democrático empezaba a revelar sus limites. También porque reflejaba otro problema, relacionado con su posición estatista, o sea una visión desde y para el &cado y no desde la sociedad, que era la postu- THEOTONIO THEOTONIO DOS SANTOS: Y centrado mucho en lo económico, como base, pero buscando integrar otros aspectos, aunque no de manera suficiente. En cierto sentido, el ISEB corrigió eso. Tenía un enfoque sociológico, de pensamiento democrático que integraba una problemática mucho más amplia Los brasileños que llegamos a Chile teníamos esa visión del aspecto político, y el apoyo de Pedro Vuscovich fue determinante para impulsar el análisis integral y llevarlo a un nivel más elevado. Claro, desde el punto de vista económico había una gestión fundamental, constituía el primer paso. Es decir, el Estado asumía la gestión de la economía, asumiendo ser el principal gestor de la actividad económica. Después, asumía la responsabilidad de crear o fortalecer empresas públicas competitivas y generadoras de ganancias. El segundo problema fue en torno a la cuestión de la planeación. Aquí se introduce una gran innovación: se trataba de un sistema planeado desde abajo hacia amba; nuestra idea era que los dirigentes con sus trabajadores presentaban el plan de gobierno. Se llegó a discutir el plan de gobierno, de gestión económica, microeconómica de las empresas, de acuerdo con el proyecto común de la gestión pública económica. FJ tercer problema está ligado a eso, a la gestión de la participación ideológica que tenían los trabajadores y los empresarios en el proceso. Es decir: cómo crear un sistema de abajo hacia amba si los trabajadores no participaban en la gestión tal como lo conabió la CEPAL. En la CEPAL sólo participaban empresarios y el Estado. Entonces se creó un sistema de participación de los trabajadores en la gestión de las empresas junto con los empresarios y se constiruyó una ley de gestión. Ahí los sindicatos participaron con mucho miedo de que se les escapara el control, porque si se creaba un mecanismo de representación dentro de las empresas, los sindicatos podían perder mucha de su fuerza y de su poder. Hubo mucha intermediación en ese caso por parte de los comunistas, quienes se preocupaban de que el proceso se democratizara demasiado y los sindicatos perdieran el poder que tenían. Además de que había toda una tradición de que democratizar empresas sería un error de gestión. Pero la tesis de la democratización prevaleció porque los trabajadores comenzaban a asumir ciertas responsabilidades en las empresas y no había forma de controlar ese proceso. Todo eso se desarrolló en el gobierno de la Unidad Popular. Esto no significa que no hubiera experiencias anteriores; las había y muchas, pero muy insuficientes porque no estaban articuladas. En la década del sesenta la CEPAL entra en crisis porque el proyecw nacümal democrátuo ernpezaha a revelar sus límit,es:, pero también porque reflejaha una visión desde y para el Estado. 'TRAYECTORIAS: Y em además una e::,cperiencia totalmente nuem, que integmba un debate intelectual, proposit:ivo, de una esall!la de pensamiento... ra de los dependentistas. 'TRAYECTORIAS: Pero, además de la uisilm estatista de la CEP~ predominaba un análisis centrado mucJw en lo eam/JmilxJ. ¿No es así? 116 tRAm:roRlAS j AÑO 11, NO. 2 1 ENfRO:ABBII 2000 TH.EoToNio DOS SANTOS: En la Facultad de Economía, por ejemplo, lo debatimos mucho. la Universidad fue muy certera en el sentido de crear carreras adecuadas a estas experiencias. Yo insistía mucho en que teníamos que tener carreTRAJECJJ)RlAS I AÑO 11, NO. 2 1 ENFR0:66B11 2000 117 �MEMORIA VIVA Hacia nuevos paradigmas MEMffiW\ VIVA Hacia nuevos paradigmas ras de profesionistas, de ingenieros, de estudios de gestión estatal, de otras formas de gestión nueva. Todo eso nos cambió a nosotros reahnente muy rápido, pero por más esfuerzos que se hicieran, tres años de gobierno no alcanzaban para formar esa generación nueva. a elecciones en vísperas del golpe, y el gobierno obtuvo 46% de los votos, que ,.era un incremento de 100/o del que había tenido en las últimas elecciones. Entonces estábamos avanzando. ThA.YECTORIAS:Justamente pqr eso el prrxeso democrátia>fue abortado pqr el go'/pe. 'TRAYECTORIAS: Es "fo que te quiero decir. la historia abrió una e:cperimcia ~ nana de inugrat' "la teoría a u n ~ de gestión po1itica y social. Sin embargo, fue un periodo muy a,rto porque fue interrumpido pqr el golpe militar del mes de septi,e,m- bre de 1973;/ue, como e,cperiencia, un dagar,amimto d e l ~ m curso. DOS SANTOS: En ese sentido Allende tenía motivos para ser muy perspicaz. Había que hacer un frente para sostener el proceso que a proponía. El error de Allende fue pensar este frente muy institucionalmente para las exigencias de la democracia. Los hechos demostraron que se podía arrastrar a un sector de la democracia cristiana que rompió con los sectores tradicionales.Y había otra parte de la democracia cristiana que continuaba negociando el proceso con los sectores de la derecha más radicales.Y, además, en otra dirección, las bases de la democracia cristiana se movían en el sentido de la democracia. Pero de nuestra parte fue necesario abrirnos más ideológicamente para que los demócratas cristianos pudieran encontrarse como tales, dentro de su visión más amplia. Sin embargo, esto generó ciertas resistencias al interior de la izquierda. &to nos llevó a varios acuerdos entre la izquierda y los demócratas cristianos; por ejemplo, en v~ de estatizar empresas, generar más empresas comunitarias. Nosotros hicimos un debate en nuestra revista del CESO alrededor de esta cuestión y en detrimento del prejuicio de la izquierda. Nosotros mismos necesitábamos cambios a través de un sistema de gestión de los trabajadores, porque no se aceptaba la idea de que los trabajadores participaran en las empresas o en otras formas productivas no necesariamente estatales. Los comunistas, sobre todo, que sostenían mucho este debate presionados por la explicación soviética. Pero desde el punto de vista programático existía aún una resistencia más grande a que se integrara a la democracia cristiana, por sus intereses propios, que excluían los principios de la izquierda. Entonces, digamos así, había muchas dificultades para gestar esta forma nueva de participación política en el proceso democrático. Pero lo más importante era que el proceso político estatal era factor decisivo en la conformación de una nueva gestión pública. Por otro lado, dentro del &tado, existieron también grupos que propusieron soluciones que terminaron siendo más fuertes que la que nosotros (la coalición centro-izquierda) habíamos sostenido y que apoyábamos. Por ejemplo, la cuestión del control del peso, que provocó posteriormente la emergencia del mercado negro del dólar. &tas medidas erráticas del gobierno debilitaron la autoconfiama del proceso de la Unidad Popular. A pesar de ello, la población continuó fiel, tanto así que fuimos THEoroNio DOS SANTOS: De hecho, la derecha no tenía otro camino, cuando ellos percibieron que democráticamente perderían. Entonces retiraron las fuerzas de la democracia cristiana, fortalecieron a la derecha trapícional y apoyaron directamente el golpe militar. 'IHEoTONIO Entonces se creó un sistema de participadón de /,os trabajadores en la gestión de las empresas junto con /,os empresarws y se constituyó una ley de gestión. 118 JBAYECIORIAS l AÑO H, NO. 2 1 ENERO-ABRIi 2000 'I'RA.YECTORIAS: Con elgolpe militar, obuiament.e, este grupo de int.electuales-tant,o de "la Universidad de Chile como otros que trabajaban en "la CEPAlr tuvieron que salir del paJs y "la mayoría sefue a México, que siempre se caraaerizó pqr estar e:xmw de dictaduras militares. Entonas "los asilados polítia>s de Chile Tkgaron a tm paJs con tm prrxeso poHtico muy apacilile en comparación con "los prrxesos poHticos que han marcado a Centroamérica y a América del Sur. Retomando e/, tema ini.ciaJ, me gustaría que abordáramos "fo que se ha dado en llamar ''la crisis del paradigma de "la teoría de "la dependencia'~ que se define como una crisis manifiesta claramente a jinaks de "los años setenta. Me gustaría que "fo relacionáramos con dos aJeStiones: ¡»imero "los ~ cos de "la dependencia, cuando pudieron dmwstrar en "la histeria, en "la realidad misma, "la c.erte.za. de sus proptlR,StOS, fueron ex:pulsados de esa coyuntura a través de tm go'/pe militar que rAnCeló uxJo e/, prrxeso chileno de democralización y de fonnas nueY-W de gestión púJilica. F.xi.stió una ciramstancia históriaJ que despojó "la posibíliJad de efeaiuidad de esta tecria. Pero, pqr otra parte, dichos int.electuales Tkgan a un país ·en donde dijícilmmt.e se pueden desam,l/ar estos post:u]ados, puesto que no había tm ~ politico emergente en México. Podríamos pensar que estas dos tm1idodes se conjugan para hablar de esta crisis o de este estancamiento en lo que viene Mido e/, desarrollo de "la teoría de "la dependencia. Lo más importante era que el proceso político estatal era factor decisivo en la conformacilJn de una nueva gestión pública. TI-rnaroNio DOS SANTOS: Bueno, vamos a ocuparnos de México. De cierta manera, lo que se nos planteaba a nosotros era una profundización teórica como tarea inmediata y en esto México era un país muy privilegiado porque había un ambiente muy estimulante en las universidades mexicanas y en otros centros de estudios que permitían reahnente un ambiente intelectual muy rico para el desarrollo teórico.Todos nos dedicamos y nos comprometimos a la tarea de profundizar, de buscar una base teórica más sólida para llegar hasta las últimas consecuencias. Tomarlas no sólo de México, sino de otras partes: Cuba, Venezuela, Perú, Centroamérica... Para nosotros ahi estaban gentes que fueron muy lejos como intelectuales, pero también otros grupos distantes del nuestro como lo fueron los pensadores de la teowgía de "la liberación. TRAYEC]ORIAS I AÑO H, NO. 2 1 ENERO-ABRIL 2000 119 �MEMORIA VIVA Hacia nuevos paradigmas MEMORIA VIVA Hacia nuevos paradigmas También se formó un grupo en tomo a Orlando Caputo, quien se dedicó a profundizar los aspectos del desarrollo. Yo personalmente me dediqué al doctorado de Economía y coordiné dentro del doctorado el seminario de Ciencia yTecnología. Se desarrollaron varios seminarios generales de doctorado donde discutimos la escuela francesa de la regulación y el pensamiento de otros intelectuales con el fin de profundizar el pensamiento teórico nuestro, con un gran debate en tomo a la crisis de paradigmas, no sólo de nuestro paradigma sino también de la crisis de paradigma de las ciencias sociales en general. Impulsar una reforma de las ciencias sociales acorde con los tiempos que vivimos fue uno de los objetivos primordiales. Nuestra relación internacional pasó a ser muy importante. Habíamos iniciado en el 79, con Samir Amin, una reunión en Dakar donde empezó a formarse un grupo; después con Immanuel (Wallerstein) en Estados Unidos y en Alemania, donde había estado Ruy Mauro Marini después del gol- Impulsar una reforma de las ciencias soda/es a,corde con los tiempos que vivimos fue uno de los o!Jjetivos primordiales. pe militar en Chile. . . Entonces se creó un grupo por esos años de estudio del sistema mundial,, 1;11t~ grado por Wallerstein, en Estados Unidos y en Alemania, Samir Amin en Africa, y en América Latina nosotros con sede en México. Digamos que, paso a ~aso en un proceso de discusión más amplia, se fue reintegrando este esfuerzo 10te{ectual, que terminó en el desarrollo conceptual que se llama grupo de sistema mundwl. Esta teoría elevó la problemática nuestra a un nivel complejo que ahora avanza con el grupo de la fundación de Wallerstein en un esfuerzo reciente de abrir a las ciencias sociales. Con la elección de ImmanuelWallerstein para la presidencia de la Asociación Internacional de Sociología en 1997, esta iniciativa tenderá a fortalecerse y socializarse. Creo que este grupo está alcanzando una dimensión bastante importante. Por lo tanto, lo que está sucediendo, lo que se está construyendo son las bases democráticas del grupo de la sociowgía de la complejida,d. En ese sentido nos estamos aproximando a un salto dialéctico que ocurrirá en los próximos diez o quince años para que madure realmente un enfoque metodológico de la investigación histórica y económica social en una gestión democrática nueva. Considero que hay grandes obras aisladas que se están produciendo en el mundo. Por ejemplo, este hbro sobre ws retos de la gwbalizaciim reúne a mucha gente... TRAYECTORIAS: Disaapa, este lt7,ro que está porpub'/icarse. .. THEüTONI0 DOS SANTOS: Ya salió publicado por la UNESCO un homenaje a Toeotonio Dos Santos, quizás como lo dices tú, por mi larga trayectoria. Pero es una experiencia muy interesante que de repente te muestra que hay muchos procesos de investigación que se desarrollan en una misma linea. A pesar de que en la mayoóa de los países de América Latina prevalecieron condiciones disminuidas de las ciencias sociales en los años setenta y ochenta. 120 JBAYECJOBIAS I Aijo H, NO, 2 1FNfRO-ARBIL 2000 'TRAYECTORIAS: Y cuando se abri/J la oportunidad de regresar a ws países de origen, a amstruir la democracia, ¿los inteJeaua1es asilados en México retomaron para cmr tribuir a expulsar a los dictadores militares y f<»takcer los j)TOC.esOs democráticos? ¿Signifea, que esta reflexión de la (@ria pasó a un segundo nivel, puesto que '/a, historia demandaba otras urgencias? THEo'ToNIO DOS SANTOS: Muy bien sintetizado. Es decir, la continuidad prose- guía por otras avenidas. No es que se detuviera, pero nosotros, que estábamos en México, retomamos a nuestros oógenes. Nosotros teníamos en México en la década de los setenta y principios de los ochenta el Comité de Solidaridad Latinoamericana. Entonces había gente de todas partes de América Latina, exiliados prácticamente: políticos, literatos y científicos sociales que estaban asociados y también organizados en el Seminario Permanente Latinoamericano (SEPIA). Realizamos un debate sistemático de varios ternas de la religión, la cuestión de la seguridad nacional, la democracia, el desarrollo económico. Recuerdo un debate muy fuerte, pues existía una corriente que expresaba que la cuestión democrática estaba por encima de todas las otras cuestiones. Pero no en un sentido de ver en la expresión de la democracia un fenómeno económico, social y político, no, sino por el contrario, de reducir la cuestión democrática a una cuestión específicamente política, y donde se hacía la critica a nuestra corriente, a los pensadores de la teoría de la dependencia que, según ellos, defendíamos la tesis del estancamie:ito. Nosest:a,mos aproximando a un salw dialéctico que ocurrirá en los próximos diez o quince años para que madure realmente un enfoque mewiwwgico de la investigadón hist,óru;a y económica sodal en una gestión democrática nueva. T'RA.YECTORIAS: Para esto la pditica nexi/iberal en Amén.a Latina da muestm de cómo hace,lo, de cómo reducir kJ democracia a kJs leyes del mercado y el crecimient.o de kJ economía en estancamientl,. ¿Cierto? SANTOS: Así es. Nuestra tesis no era en el sentido de impulsar el estancamiento, sino más bien en el sentido de reestructurar la economía en cuestión de los intereses que se van configurando. Eso Marini lo demostró desde 1967, donde el capital financiero inicia una nueva etapa en América Latina y particularmente en Brasil En mi tesis de maestría, en 1968, defendía la idea de que el capital financiero constituía una hegemonía en Brasil en alianza entre el gran capital nacional e internacional. Entonces nosotros reportábamos lo que estaba pasando -hoy y desde entonces- con la hegemonía del capital financiero internacional. La tendencia entonces que llamaba la atención era su proceso concentrador, excluyente y que obstaculizaba la democracia. Lo que Fernando Henrique Cardoso más tarde impulsó fue la tesis de que el proceso de la condición de dependencia no traía necesariamente una inestabilidad política ni estancamiento económico, sino que es pos1ble usar un proceso democrático y de ahí partir hacia la propuesta política donde la cuestión económica es posible. Es buscar una THEOTONIO DOS TRAYECIQBIAS j AÑO H, NO, 2 j FNfRO::ABBIL 2000 121 �MEMORIA VIVA Hacia nuevos paradigmas MEMORIA VIVA Hacia nuevos paradigmas aliama política, ya que económicamente no es pos1ble romper. &te punto de vis- Carooso impulsó la tesis de que la dependencia no traía necesariamente una ineswbilulad política ni estancamiento económico, sino que es posihle usar un proceso democrático y de ahí partir hacia la prapuesta política oonde la cuestión económica es posible. ta fue reestructurando las ciencias sociales latinoamericanas, fue reintroduciendo programas o enfoques anteriores en una forma nueva. Por ejemplo, puso énfasis en el carácter antidernocrático de los corporativismos e introdujo el concepto del corporativismo sindical. En relación con esto, se sostuvo que este corporativismo sindical es una de las fuerzas y termina siendo la principal fuerza que impide la democracia. Entonces, la instalación de la democracia pasó a atacar al corporativo sindical, como si fuera la clase trabajadora la fuerza principal que impide que el Estado dé a las instituciones un sentido social más amplio. Esta posición lo ha llevado (a Cardoso) hacia la derecha, pues está mucho más preocupado en sacar del derecho social a los trabajadores que alterar, por mínimo que sea, los intereses del capital financiero. Entonces, cuando los brasileños asilados volvimos a Brasil, nos enfrentamos a esta siruación de la hegemonía del enfoque sociológico vinculado con el pensamiento neoliberal a escala internacional y con el enfoque conservador mundial. Durante los años de éxito se creó un caparazón tecnocrático de colaboradores, porque estuvimos excluidos todos esos años, y fueron ellos quienes ocuparon las posiciones de Estado, en las universidades, en los institutos, excluyeron nuestras aportaciones científicas y académicas. TRAYFCTORJAS: Pero, sobre todo, a los int.ektuales. THEoTONIO nos SANTOS: Sí, pero también lograron cooptar a muchos sectores de la izquierda, incluso cooptaron los nuevos movimientos sociales, que orientaron hacia el abandono de las cuestiones económicas políticas y cuestiones culturales y que mucho influyeron en la década de los ochenta y noventa, porque al núsmo tiempo gozaban del apoyo del aparato internacional. Enla medida en que Estados Unidos, el gran capital internacional, rompe con los regímenes militares que ellos crearon en los sesenta y setenta y que luego abandonaron en los ochenta, al darse cuenta que los militares se convirtieron en una fuerza verdaderamente muy peligrosa, al punto de tener que hacer una guerra contra ellos. Peligrosa al punto de tener conflicto con el proceso peruano. Peligrosa al punto de que la derecha militar en Brasil queria presentar un proyecto propio también. TRAYFCTORJAS: ¿Peligrosa en extremo con el gobierno de Pinochet? 'THEOTONIO DOS SANTOS: El gobierno de Pinochet también les causaba proble- mas; incluso Pinochet fue a realizar atentados a Estados Unidos y a Italia. Terrorismo fuera de Chile y en las calles de Washington y Roma. TRAYFCTORJAS: Por último, Toothonio, en estas ya casi dos dkadas de aplicación de poHtica neoiweraJ, en América l..aJin,a, que tienen que ver justamente con el predomiIBAVECJOB!AS 122 I AÑO 11, Nn. 2 1 fNFRQ-ABBU 2000 nio del capitalfinanciero sobre las tendencias generaks de la acumulación en el d o , ~ dRcir que se está <XmStat.andiJ tm agotamiento de est.e modelo, v::;;;;_ do con~ cnsis ~ que &tán apareci,endo no solamente en.América Latina, si- 'u: también a nivel mundial; y que a partir de los ochenta el pensamienu) latinoame- ncano entro de manera propositiw en amt.acto con el pensamienu, del mundo <liante relaciones . .. meacadémic.as, part:ic:ipando Cb1l nuevos pensadores que se han incor- ~ ~ ~ ~ lmmanuel Wallmtein, la tRDria de la regulación en Francia, los tnStitucionalistas en &todos Unidos•, (c.>u.Mf;;UW.> • - ~ A ~ l''"'J"MUU<)S, _,_.,¡A 'T'l.-• • .J. T1':Vtonzo, para que los cienlifia>s sociales podamos ofrec,er un ,,.,_,,¡¡,_n a/temaJivo ante . . -~"tm~ tatmento ya euident.e de las amapciqnes n«Jlihemles? 'IHEaroNIO DOS SANTOS: Bueno ... preparados, preparados no estamos. Los re- t~ de este nuevo paradigma son muy grandes porque el movimiento teórico que nene lugar en el _mundo en este momento, tiene dimensiones que exigen respuestas muy radicales. Entonces, siempre que se nos lleva tan lejos se encuentran limitaciones muy grandes. Faltan muchas cosas para que este rediseño realmente carismático se concrete, pero también hay muchas cosas encaminadas Pero, al mi~m~ tiempo, lo que es interesante ver es que se nos están asignand~ (a l~s acade~cos) tareas de gobierno. Si es verdad que las tareas de gobierno naaonales estan a la mano -responsabilidades de gobiernos municipales, de estados, funcionarios públicos en el ámbito nacional, de funciones en las elecciones, experiencias empresariales, gestiones comunitarias, de gestión sindical, entre otras- no por ello significa que seamos realmente capaces de tener una red nacional al servicio del agente social que se está constituyendo modernamente. Es una subjetividad nueva, son sujetos sociales nuevos que se desarrollaron en los últimos 200 años, como producto del desarrollo nacional capitalista, y en consecu~ncia la modernidad de hoy exige nuevos gestores sociales. Hoy en día se nos exige responder a problemas concretos y al mismo tiempo ir preparando formas de gestión más amplias, regionales, nacionales y mundiales, porque vamos a tener que ser capaces de proponer la gestión mundial y planetaria a muy a corto plazo. Digo, históricamente, en los próximos 30 a SO años tendremos que ser capaces de construir una propuesta de gestión mundial y planetaria ante la contraofensiva neoliberal, que destruyó la autoconfianza de la izquierda y que hizo a mucha gente abandonar proyectos de reflexión. Sin embargo, esto se está retomando Yestamos construyendo, en un periodo relativamente corto, una nueva dimensión de esta red de reestructuración del pensamiento critico con integración de la diversidad regional sobre todo a partir de la versión pluralista; de ~ visión nueva, muy nueva, de una alternativa económica a partir de organizaaones, partidos, instituciones, que permita integrar un conocimiento hacia la Los retos de este nuevo paradigma son muy grandes porque el rfUYl.JÍ,miento teórico que tiene lugar en el mundo en este momento, tiene dimensiones que exigen respuestas muy radicales. sociedad TRAYICIORIAS I AÑO U, NQ, 2 ! ENERO:ABBU 2000 123 �MEMORIA VIVA Hacia nuevos paradigmas MIEMORIAVIVA Hacia nuevos paradigmas ThAYEC7URMS: ¿Lo nueoo radica, entonas, en valores éticos y soaales que sean amp/iamenú compa,tidos en la diversidad dRJ espacio de la sociedad~ THEoToNIO DOS SANTOS: Por supuesto, la gestión democrática, desde esta perspectiva pluralista, es una experiencia completamente nueva. Hoy en día se nos exige responder a problemas concretos y al, mismo tiempo ir preparando formas de gestwn más amplias, regionales, nadonales y mundiales, porque vamos a tener que ser capaces de proponer la gestión mund:ial y planetaria a muy corto plazo. ~ : Y nueva como emprt.sa intelectllal, pues atamos en una aryunta,ra en la que ¡,odemos d«ir que d pmsamimto se ha idt, desarrtJllando Y profundizando ante un nuevo escenario que es.más a,mp1ejo que el de los aifos sesenta y setenta, en donde la gestión planetaria tenla cimo ~ THfIDToNIO oos S,mros'. ~ la gestión planetaria tenía tm falso equilibrio porque eo babia salida. Porque ie ~ era o una guerra o que una-de las partes desistiera.Yo creo que la parte ~ ' concretamente la parte que estuvo asociada con los socialistas y readaptáda por los sectores democráticos que asumieron esta propuesta, lo hizo correctamente. Yo creo que no era posible pensar en una confrontación en esos escenarios y que dificilmente ganaríamos una posición democrática con uno solo de los centros de nuestro lado.Yo creo que el sistema mundial estaba dominado por Estados Unidos, era una fuerza de... ThAYECTORIAS: De contropeso, en todo caso. THEOTONIO DOS SANTOS: De contrapeso, sí, pero dentro de un sistema, y muchas veces fue refuncionalizado por el sistema. El éxito del socialismo fue la razón que obligó a la burocracia soviética a entregarse. Porque el éxito del socialismo conducía realmente a una confrontación. El fenómeno de las revoluciones africanas se erguía como una potencia nueva, totalmente, en función de la causa socialista porque ellos no podían abrazarse directamente a la democracia. En Europa, la socialdemocracia europea pretendió el apoyo de los socialistas; los nórdicos la ayudaron un poco, pero en general no fue significativo, incluso fue derrotada. Asia sí tenía una fuerza propia y un cierto desarrollo en tomo a Japón Pero era muy dificil para los soviéticos llevar hasta las últimas consecuencias el resultado positivo de la base social en otros países. Entonces era mucho más sabio -digamos- evitar la confrontación y pasar a integrar un ecosistema único y dialogar, participar, con las fuerzas progresistas. Yo creo que la idea de la confrontación que vivimos en los setenta-ochenta en los Estados nacionales, los ejércitos revolucionarios y fuerzas militares nucleares, de continuar así podria haber sido una forma de suicidio. ThAYECTORIAS: Es decir, la circunstancia histlnica obligó a "/os SIXioiistos a msolver las tensiones geopoliticas de martmJ const:ructiva.. 124 lRAYECIORLlS j AÑO U, NO. 2 1ENERO-ABRIi 2000 THEOTONIO DOS SANTOS: Yo creo que se lograba superar esto para ayudar a avanzar mucho al socialismo, mucho; mucho más que desde la experiencia de enfrentamiento en condiciones de guerra de los Estados nacionales. Y esto abre incluso mucho las alternativas para que Europa avance en el socialismo también. Y creo que la experiencia soviética hoy es la demostración del fracaso del capital, de la economía de mercado, porque la situación se ve dramática; todos los problemas resueltos por un socialismo atrasado fueron tornando al capitalismo, que es el único posible en el contexto actual. No me vengan a decir: "lo que suct;de es que se vive una transición, que toma tiempo", etcétera. No va a llegar nunca el capitalismo a la ex Unión Soviética porque no hay lugar en un sistema capitalista mundial para la ex Unión Soviética porque ésta, reestructurada desde un punto de vista capitalista, es una amenaza brutal para Europa, para Estados Unidos y para otros Estados. Y ellos no lo van a aceptar. Entonces, es una necesidad reestructurarla realmente bajo nuevos principios mucho más avanzados, que recompongan la economía mundial con los socialistas -más de tipo socialdemócratas, verdad, pero socialistasporque el Estado va a tener un papel muy grande, las masas de la región van a aprender mucho en su manera de pensar esta nueva realidad, rompiendo con este verticalismo de reestructuración mundial que hemos vivido. Creo que vamos a entrar en una etapa mucho más rica desde el punto de vista de la condición social. Claro que se han creado cosas terribles; hay millones y millones de pobres en el mundo y hoy con la crisis asiática se están reintegrando millones de personas a la pobreza. Estábamos en un nivel de pobreza y hemos retrocedido brutalmente en los últimos veinte años. ThAYECTORMS: Sin embargo, ¿no ~ que estamos en una coyuntura muy importante paro el desarrollo de las ciencias sociales ante este tipo de modernidad que tmmnay en la ala/los cientific,os sociales podrian intentar trozar una via corta., que se pudiera realizar a través quizá de una canvocatoria, de una agenda muy precisa de investigación sobre OiJUl!/Jos problemas planteados ayer, rmcmali~ hoy y proyectados hacia el mañana? THEOTONIO oos SANTOS: Yo creo que tenemos que organizar una agenda intelectual de investigación que permita que el rumo de intelectuales trabaje en una dirección única, porque organizaciones como la UNESCO, el grupo del sistema mundial y también las redes que se estén constiruyendo, las universidades y todo los grupos de trabajo de las asociaciones profesionales, todo eso, está ayudando a constituir esta agenda. Pero ésta es tarea quizás de un grupo más seleccionado, realmente, y que trabaje con objetivos muy claros. Yo creo que nuestro grupo ha cooperado en estos hechos. lRA)'.ECJ'ORLlS I AÑO 11, NO, 2 1 FNERO-ABRH 2000 Todos ws problemas resueltos por un socialismo atrasado fueron tornando al capi,talismo, que es el único posibk en el cont,exto actual. 125 �MEMORm VIVA Hacia mJeVOs paradigmas MEMORIAVWA Hacia nuevos paradigmas TRAYECTORIAS: Históric,ammte_,u lo ha hed,o. Contamos con las ,ef/exiones de 'la te- oría de '/a dependencia que más allá de sus fronteras se int,gm en muchos sentidos con '/a teoría del sistema mundial, '/a teoría de '/a regulación y '/a teoría instituciona1is nor- teamericana. ¿No es así? THEOTONIO oos SANTOS: Bueno, sí. Se han establecido relaciones intelec- Creo que tenemas que organizar una agenda inulectual de investigación que pennita que el turno de int,electuales trahaje en una direaión única. 126 tuales de cooperación a escala mundial. Tenemos acumulada una experiencia en este sentido que nos está preparando para un salto. No te sé decir exactamente cuándo será el momento, pero quizás asuma formas más claras en breve. Pero creo en esta agenda de investigación y también en una agenda política, de propuestas políticas, programáticas. Creo que la Internacional Socialista está organizando una reunión y creo que va a asumir una posición. Ellos, intelectuales y políticos, ahora van a tener que asumirla, poner la cara. No es posible que un órgano de coordinación que tiene el 70-80% de los gobiernos europeos deje que la política se constituya en los medios de prensa. The &orwmist es el medio que dice cuál es la agenda política de los laboristas. La prensa conservadora, el Times, Le Monde, New York Times, son las empresas que proponen la agenda política de los partidos de izquierda en Europa. Eso tiene que terminar. Definitivamente, hay que constituir una agenda desde los partidos, que recibieron los votos Y forman parte de la historia y tienen la obligación y deben de asumir la responsabilidad de proponer una agenda política. Además de los partidos, están las organizaciones sociales, nuevas formas de organizaciones ciudadanas Y nuevas formas de cooperación internacional que se han ido constituyendo. Éstas son las instancias que deben participar en la conformación de una agenda nueva. Yo diría que las cúpulas que se crearon en la década de los noventa son manifestaciones de organizaciones cupulares con participación de la base. Como, por ejemplo, la Cumbre de Río, donde se expresó un movimiento de base muy importante con relación al cuidado del medio ambiente. También la fundación en Egipto, la reunión de mujeres en Pekín, por ejemplo. Porque el gran fenómeno en los próximos años va a ser la emergencia de las organizaciones de las mujeres, no sólo por su participación en los mercados de trabajo, sino por la integración de la psicología femenina, que significa, como dimensión biológica, integrar una nueva visión del sentido de la vida, en oposición a la visión masculina que quedó plasmada en una cultura mecánica. Desde ahí hay que pensar las nuevas bases de la vida moderna. Entonces, todas estas cúpulas, fijate, produjeron documentos que son la base de esta nueva agenda de trabajo, porque se está estableciendo un movimiento intelectual de procesos vivos, muy complejos, pero que confluyen hacia una agenda nueva. La hegemonía del neoliberalismo hizo que se despreciara mucho el aporte de las cúpulas donde estuvieron jefes de estaJBAYECIOBIAS I AÑO 11, NO, 2 1 ENERO::ABRJL 2000 do, representantes sociales de todo el mundo, y donde se manifestaron los grandes conflictos de nuestro tiempo. TRAYECTORIAS: &tonas estamos ante los albores del resurgimientb de un nuevo pensamiento Político, integral,, que ~tá realmente nutrido de lo que vienen siendo los procesos reales de '/a historia, de las particuJarúJade que esta historia nos presenta y de un aspecto que ha abandonado totalmente el 'fiberali.mw, que desestimó el socialismo y que vienen siendo los principws éticos, ws valores sociales, espirituales y .. . TI-IEOTONIO DOS SAN1Ds: ¡Y de la vida misma, que se está manifestando! Hay un vitalismo emergente muy fuerte, muy fuerte. Fl mundo tiene que ser pensado desde el principio de la vida. La falta de reverencia no tiene más sentido. Las otras formas mecánicas de percepción decidiendo la vida de la historia, de la historicidad de la vida separada de su entorno, nos llevan a la destrucción; es otra tragedia y el socialismo tiene que alimentarse de esto y alimentar una visión integral de una agenda con valores vitalizados. Porque el socialismo tan atrasado que conocimos debe transformarse en un socialismo progresista, y creo que hemos dado enormes pasos para integrar una agenda de investigación y de desarrollo, de trabajo intelectual que está a la altura de este reto. ThAYBCIORIAS: ¿Un socialismo progresista, que promueva '/a lihertad, el amor por '/a vida y el reconocimiento int.egral del ser humarw? THEOTONIO oos SAN1Ds: Absolutamente. Sí ... así es. El gran fenómerw en ws próximos años va a ser la, emergencia de las organizaciones de las mujeres, no sów por su participación en ws mercadns de trahajo, sino por la inugración de la psicowgia femenina, que significa int,egrar una nueva visión del sentido de la vida. Cancepciim, Chile, octubre de 1999. JRA)'.ECTI)RlAS I AÑO 11, NO. 2 1 fNfRQ-ABRJL 2000 127 �EL TRAYECTO DE LOS DÍAS Testigos del tiempo EL TRAYECTO DE LOS DÍAS tenga la espantosa capacidad de suicidarse matando al mismo tiempo a la naturaleza que, antes de la era nudear, sobrevivía siempre a nuestras tráp locuras'. lo que para Callos Fuentes es la Idea de un mundo sin testJ~. cobra cuerpo en la realidad de un mundo tan- M illooes de seres humanos cele- abad en el año 532 para sustib.Jir los sistemas mucho más complejos y sustanciales que una gible donde crecen no pocas amenazas contra la continuidad de la vida. La memoria de las guerras desatadas en la centuña pasada braron la llegada de un nuevo de cómputo de tiempo entonces existentes. La discutida convención astronómica. El siglo que siglo en una fiesta planetana era cristiana tomaba el nacimieflto de Cristo recibieron los pañsinos en los Campos Elíseos -una sola de las cuales segó 50 millones de cuyas luces parecían ocultar, por momentos, las encrucijadas del hombre en un mundo re- con un encaje de fu~ tapizando la torre Eiffel; o los nevl}Or1ónos en una fiesta de vérti@l en la apretadísima Times Square; o los me- vidas- seña sufiaente para preocupamos; sin definitivO en cuanto al instante del tiempo que como punto de inicio para contar el tiempo, que comenzó por el año 1 y no por el cero. Contado a partir de la decena termina con el año 10, la cemena con el año 100 y el milenio con el 1000. Sobre esta base y por el ca- marca el cambio; paradoja colosal si se tienen pleto de contradicciones. A propósito de la fe- emba@, tenemos que cargar además con el xicanos en un zócalo sin fondo, no parece que fardo de una producción armamentista que no sólo amenaz.a con matamos, s1110 que además podóa llegar a ser el mejor de los siglos posi- nos arrebata impunemente los recursos que bles. Hace apenas tres meses el ~ de en un ~po selecto de personas, naciones y leodaño vigente, el año 2000 de la era actual en cuenta las capacidades desanolladas por terminaóa el 31 de diaembre del 2000 y no la Asociación Latinoamericana de Sociolo6a, corporaciones, marpJnando a los demás'. En el hombre para resolver problemas más com- celebrado en la ciudad chilena de Concepción, plejos que el de la polémica planteada por el de 1999. Pero los problemas que heredará el próxi- asttónomo Aammarion en 1902 en tomo al mo siglo -más allá de la polémica citada- son tinente, en efecto, el siglo XX ha sido intenso, apenas 5.5% de la población disfruta los cha, no ha sido posible establecer un acueido cientos de vidas y a miles de hogares de la destrucción· momento exacto en que comenzaba el siglo brutal y aleccionador. Múltiples transformaci<r XX, cuestión no resuelta entonces que le llevó nes yexpeliencias han sacudido a nuestras so- a vaticinar que 'en el año de i,acia de 1999, ciedades, han modificado sus economías, sus necesitamos para mantenemos decentemente viYos. Una de las barbañes más recientes ha sido, sin duda, la a@"esión contra Yug:l.5iavia realizada por las fue,zas de Estados Unidos y de la OTAN. Setenta y ocho días y noches de ataques con misiles y bombas, CU}O resultado final fue de más de ocho mil civiles muertos o heódos. Mantener en vuelo durante un día los nuestros tataranietos w!Yerán a plantear la relaciones sociales y culturales, sus prácticas equipos que a@l!dieron a Yu3)Slavia, solamen- cuestión y aún habrá personas que renovarán políticas, sus vínculos de todo orden con el res- abundantes placeres de una clase de otro te por consumo de combustible y municiones, mucha clañdad en la agenda del siglo que los medios inauguran. Tal vez. sea necesaño pen- una confusión secular" to del mundo. El sentido ~ I de dichas requiñó unos diez millones de dólares. Un sar de nutW en antiguas utopías, al menos No se equivocó el astrónomo, sólo que a transformaciones parece más que problemáti- mundo. El secretario General de Naciones Unidas, Kofi Annan, indl.J}'e también este flagelo diferencia de aquellos tiempos sin televisión, co. La información disponible pone efectiva- avión de caza, según cálculos de Carlos Fuentes, cuesta tanto corno 800 millones de libros h<7f los medios de comunicación no dejaron espacio a la confusión. se deseotendieron de mente en evidencia un fuerte ~mieflto de en su ~ de preocupaciones, habida cuenta de que 'en un mundo de riquezas sin escolares. la exclusión y de la precañedad social, así co- precedentes, cerca de tres mil millones de per- ti~. debeóa preocupamos también un mundo sin memoñas.Acaso haría falta un poco de El reto fundamental que enfrenta nuestro mo un importante deteñoro de la participación sonas (mecfia humanidad) subsisten con dos la polémica y consideraron resuelto el proble- mundo en el próximo siglo, a juicio de ese Tomaso Campanella para restaurar las dimen- ma. Si en 1599 un Papa se rehusó a 1ntetve- democrática, del pluralismo cultural y del me- hombre extraordinano que es Nelson Mandela, o menos dólares estadounidenses al día'. Pero el diplomático revela otras importantes señales siones imaginañas del hombre con una nir en el debate que desde entonces se plan- dio ambiente en muchos países del continen- es la erradicación de la pobreza a Et<3n escala teaba -como refiere Rammañon- y dejó el te. Con toda esta carga de preocupaciones nace el siglo que se anuncia con tantas luces. Son los mismos temores que confiesa el que aún ahoga a demasiadas partes del globo la humanidad. Al respecto, ofrece una cita del escritor mexicano Carlos Fuentes al preocupar- reporte del desanollo humano de Naciones se por'la salvaje explotación de los rectJISOS r1- Unidas para 1999, donde se señala que las nocidio en Ruanda. Por mucho tiempo mitados del planeta y nuestro asalto contra el reac- del júbilo sin fondo del zócalo, con el naci- 'oportunidades y recompensas de la ~liza- miento de un siglo -a pesar de fechas con- asunto a los astrónomos, h<7f todo indica que el tema se ha dejado a la exclusiva ~ de los medios, salvo excepciones que merecen anotarse. Entre otras, llaman la atención distintas reftexJones publicadas por diaños y revistas en el mundo, algunas de las cuales recue!dan que la era actual fue propuesta por un 128 confirmaba que para los pueblos de este con- y plaga a un porcentaje demasiado Et<3nde de México, corno se sabe, más de dos terceras Peli~ sin precedentes ponen en ñes@l partes de la población nacional (70.6%) son como nunca antes la existencia del hombre. cerca de la mitad de los mexicanos vi- Pobreza, guerras, consumismo, miselias hu- ven en condiciones de extrema pobreza manas, catástrofe ecológica, hacen pensar en (44.7%); mientras que en el otro polo, 11.4% la urgencia de un p ~ de superviveocia de la población pertenece a la clase media y nacional y planetaña que no se a<Merte con pobres; de a<M!ltencia en lo que considera fracasos de la comunidad internacional en los umbrales del siglo. 'La comunidad internacional -a<Mer- demasiada frecuencia en loEt<3r lo necesaño. Falló en la preyención del ffr te- fracasa con aire, el agua y la tierra', y por el hecho de que ción se están extendiendo desii,¡al e 1nequita- 'por pñmera vez. en la histoña el ser humano cionó con debilidad y titubeó ante el horror de la 'limpieza étnica' en la exYugoslavia. En Timor tivamente, concentrando el poder y la riqueza Oriental, actuó demasiado tarde para salvar a JBAYECTORlAS I AÑO 11, NO. 2 1 ENFRQ-ABRH 2000 JBAYECTORlAS I AÑO 11, NO., 2 1 fNERO:ABRU 2QQO para rescatar el optimismo del hombre. Si a Carlos Fuentes le preocupa un mundo sin tes- Ciudad del Sol sin e@)ísmos, envidias, avañcia, hipocresía, intrigas y vicios; o un poco del Quijote para desfacer tantos entuertos. No creo, sin emba@, que todo esté perdido. Detrás del encaje de fu~ artificiales de los Campos Elíseos, del vérti3> de Times Square y fundidas-, hay testJ~ que se niegan a morir. (Ma,tc, Nieves) 129 �CONTEXTOS La parte dos del libro está dedicada a la mente entre las fronteras de varias disciplinas- ~loi,a de lo moral. Ysu primera pregunta no pueden dejar de ser considerados en el debate sobre nuestro futuro. ,S,, es: ¿de dónde vieflen las nonnas? Por lo que los que se acerca para su estudio, como es el caso de Estados Unidos de América, Corea, Roberto Rebolloso Japón y algunos países latinoamericanos. En el capítulo tres, ofrece como posible HlANCIS RllOJYAtM (1999), The Great Disrup- tion. Human nature and the reconstitution of social order, New YO!lc Free Press. explicación de lo anterior, la llamada sabiduña convencional. Para esto propone cuatro explicaciones que a continuación expon@: Explicación 1: la gran ruptura fue causada De reciente factura aparece el libro de Fran- cis Fukuyama The Great Disruption, con una traducción al español casi paralela con el sello de la editorial Atlantis. Desde su primer libro B fin de la historia, y desde su posterior libro Confianza, este nuevo texto irrumpe con una propuesta que el autor ya había esbozado en una serie de conferencias dictadas en diversas partes del mundo. Su tema: el capital social que puede ser definido como un conjunto de valores o normas compartidas entre miembros de un i,upo que permite la cooperación entre ellos (p. 16). Para explicar este modelo de nonnas y valores, el autor presenta como un ejemplo clásico el caso de la mafia, donde hay un factor de por la pobreza y la desigualdad. Explicación 2: la gran ruptura fue causada por la gran riqueza y la seguridad. Explicación 3: la gran ruptura fue causada cambios que se están dando en la sociedad a través de la medición y, bajo su óptica muy particular, en diversos asuntos, entre los cuales puedo mencionar: el estudio de la criminalidad con relación a la familia y la confianza, como de hecho lo hace en el capítulo dos de su presente libro, donde de nueva cuenta por las enóneas políticas públicas. Explicación 4: la gran ruptura fue causada por un amplio cambio culbJral. 8 autor justifica cada explicación y en el caso de ser insuficiente, va en el capítulo 4 a otras causas: demográficas, económicas y culbJrales. Fukuyama dedica el capítulo cinco al pa- vuelve a traer a colación su concepto de ca- pel especial de la mujer. De nuevo, con su pital social. El autor se sirve de una sene de figuras mirada muy particular, y enlazado figuras es- termina. De acue!do con diferentes sociedades, este radio de confianza puede cambiar según la estadísticas para mostrar la tasa de creci- tadísticas como el control natal y la mujer trabajadora -de donde obtiene evidencia empí- miento de la violencia, así como de los robos, rica- nos dice que cada vez. es mayor en esta culbJra. Hay sociedades que pueden extender la asimismo ofrece una perspectiva de la disminución de las tasas de fertilidad y, por su- nueva sociedad de la infonnación el papel de confianza que inicia en la familia y ahí mismo confianza más allá de la famiíia, a diferencia de otras donde ésta se reduce sólo a la familia. En el caso de la mafia hay un códi@ de valores puesto, del aumento de los divorcios. Todos estos datos los enlaza bajo la óptica de la la mujer y cierra el capítulo señalando que la mitad de 1960 es un buen punto para considerarse como la fecha de la gran ruptura. El capítulo seis está orientado a explicar las mo fomerta, donde predomiria el valor del ho- confianza, los valores morales y la sociedad civil. Este tratamiento lo orienta hacia el ol>- nor y éste está sobre todos los demás. Fukuyama, en este nuevo libro, intenta ba- jetivo de su libro: explicar la gran ruptura social y por qué la sociedad está sufriendo cam- se pueden considerar la baja en la taza de la jo una metodolo~a comparativa, probar los bios tan acelerados en los diferentes países a la criminalidad en la pérdida del capital social. que es extremadamente cenado, conocido co- 130 consecuencias de la @'an ruptura. En este nivel fertilidad, la ruptura de la familia y el papel de TRA)'ECJQR!AS I AÑQ U, NO, 2 1 fNFRO:ABBU 2000 ámbito internacional. elabora una figura donde de un lado propor- Le Monde Diplomatique busca articular ciona lo generado jerárquicamente y del otro lo un tipo de análisis "fronterizo" sítuado entre la generado espontáneamente; a esto él le llama investigación y la divulgación; periodismo altamente calificado que algunos identifican un continuo de normas. También co~ el Más valor al capital social tema abordado, así como de los bancos de datos más heterogéneos y recientes en el universo de las normas, un cuadrante donde a la figura anterior le añade una línea vertical y en la parte de arriba pone lo racional y en la parte de abajo lo no racional. Con esta matriz explica los diferentes tipos de normas, además de la posición de las disciplinas (sociol<>Wa, economía, antropolo~a y ciencia política) y la manera en cómo se pueden obtener las distin- tas cate@:)ñas de normas. Un capítulo que en lo particular me parece crucial en et texto de Fukuyama es el referente a los oñgenes de la cooperación. En principio, él coloca el parentesco como el ori- El caos no es gratuito gen de la sociabilidad humana. Más adelante se acerca al concepto de reciprocidad y lo describe desde una perspectiva biológica, para luego pasar a una clara explicación de tipo culbJral. En la medida en que se adentra uno Juan Cristóbal López ca"era VARm IJJTORES (1999). Geopolftica del caos, Madrid: Temas de Debate Le Monde Diploma. tique. en el tema del capítulo (la cooperación), uno va descubriendo las diferentes modalidades que se dan en nuestra sociedad contemporá- La edición en español del prestigiado periódico francés Le Monde Diplomatique ya tiene nea y las razones que se dan para llegar a las tiempo circulando en nuestro país, o, mejor dicho, en el Distrito Federal y en algunas ciu- normas de la cooperación, dado que siempre estamos entre el continuum de lo individual y lo social. En resumen, estos planteamientos de Fukuyama enfatizan de nueva cuenta la importancia de reflexionar sobre los cambios dramáticos que está sufriendo la sociedad humaria por factores no considerados hasta ahora, como ha sido lo propuesto por el autor a lo la® dades de provincia (en la ciudad de México induso se regala a los suscriptores del periódico La lomada). Los artículos y ensayos que suelen incluir- como el futuro del análisis político del siglo XXI. ¿Será? Bueno, para todos aquellos que no @Zamos de los privilegios centralistas de la distribución gratuita, o que no hemos podido seguirte la huella a la edición española en algunas ciudades del interior, resulta grato adquirir el libro Geopolítica del caos y visitar algunas de las rewones, sítuaciones y perspectivas que brinda.Yes que consta de uria selección ordenada y actualizada de la edición española del diario francés referido, para ser más exactos, colaboraciones del periodo 1996-1999. Resulta importante remarcar que los editores del texto no evaden su posición e intención a la hora de difundir múltiples análisis y perspectivas de lo que ocurre con la globalización lue@ de la posguerra fña; por medio de Manuel Vázquez Montalbán inmediatamente pintan su raya en el prólo@: a través del libro buscan ·contrarrestar y debatir con el pensamiento único social liberal que sirve para justificar un neodetenninismo histórico pancapitalista y la inevitabilidad de la hegemonía de la lógica económica sobre los proyectos políticos•. Nada más y riada menos. se en las páginas de dicha edición no son los Para ser más específicos, se identifica desde el primer capítulo que la hegemonía que acostumbramos ver en la prensa diaria; son colaboraciones densas pero legibles de del caos es producto del siglo de Estados Unidos, que se acentúa con el fin de la gue- especialistas: politólogos, comunicadores, rra fña y las concepciones del fin de la historia. Desde esta perspectiva, se plantea el de- tos de un autor -ho¡ por h~. un intelectual que que suelen echar mano del tiempo la@ (el contexto histórico), el análisis sociológico, la sarrollo y análisis de guerras y conflictos a es- estudia a los clásicos y que se mueve fácil- síntesis cñtica de estudios y análisis sobre el cala planetaria, donde el abismo de las des- del libro. No cabe duda que estos pensamien- TRAYECIQRIAS j AÑQ U, NO. 2 1ENERO-ABWL 2000 131 �igualdades no cesa de profundizarse y donde los nuevos agentes mundializadores -las transnacionales- amplían sin cesar sus ámbitos de poder, ante lo que los Estados soberanos, los contrapoderes tradicionales (sindicatos, partidos, movimientos sociales, prensa libre) se muestran tan impotentes como indefensos. No se hagan ilusiones sobre la capacidad de un reseñista aficionado, el texto consta de dieciséis capítulos con cuarenta y cuatro análisis de caso, en total; cada capítulo posee una introducción que busca ser un balance y síntesis de cierta geopolítica específica. Las humanos·, y el papel de la ONU y otras organizaciones internacionales en las alianzas y decisiones ligadas a la reconfiguración del ·caos geopolítico". En fin, entre tanta diversidad, cerramos con el planteamiento de los editores: el libro busca ser una batalla cultural porque el nombrar lo que nos destruye nos ayuda a defendemos; Geopolítica del caos busca ayudarnos a salir del desorden, del caos que nombra. ¿Será? -&,, diferentes regiones y temáticas abordadas en trece de los capítulos son las siguientes: la división o unidad del espacio Mediterráneo; el caos convergente de los Balcanes y los espacios postsoviéticos, el Ma,y-eb (Marruecos, Mauritania, Argelia) y el África subsahariana; Oriente próximo y la expansión del Islam (Israel, Palestina, lrak), el Asia central (India, Pakistán y Afganistán), Japón y los ti,y-es asiáticos, China y su modernización conflictiva. Desde luego, también aparece América Latina, en un capítulo que tiene el título panfletario de ·A 30 años de la muerte del Che: democracias de baja intensidad, a,y-esiones y resistencias•. En este apartado se inch.1ye una inevitable introducción políticamente correcta de Eduardo Galeano, un retrato del Che elaborado por un argelino, un análisis sobre el populismo venezolano, versión Chávez y, desde luego, una colaboración del subcomandante Marcos acerca de la globalización y resistencia. Los capítulos catorce, quince y dieciséis realizan un balance de los temas abordados que tienen como eje ·e1 lado oscuro de la globalización', ·1a mala salud del planeta en lo que respecta a la condición de los derechos 132 Recuerdos del porvenir Sergio Bías Gutiérrez FEDERICO REYES Hmrus (1999),B memoría/ del mañana, México: EdltonalTaurus. Federico Reyes Heroles cubre mucha cancha: es profesor universitario, agudo analista político, editorialista de prestigiados diarios nacionales y comentarista de temas políticos y sociales en la televisión. Su producción bi- bliográfica es también amplia y versátil: incluye estudios sobre el Estado en abstracto, temas sociológicos y filosóficos. Reyes Heroles además es director de la revista Este País, especializada en temas políticos tratados con un enfoque nOYedoso, fundamentalmente a partir de encuestas o estudios de opinión levantados por un ~po especializado de la propia revista. Él -se deja ver en su obra politica reciente- no desestima el valor que significa apo,ar sus teoñas con datos reales. La teoña se construye a partir de los datos; éstos a su vez aportan por sí mismos conclusiones relevantes, a veces escalofriantes. El primer trabajo contenido en el libro es una conferencia dictada por el autor en la cátedra que para honrar al escritorJulio Cortázar instituyó la Universidad de Guadalajara; en ella menciona que las guerras sólo en este siglo han costado a la humanidad la cifra de 35 millones de muertos; pero más aterradora que esa cifra es el genocidio que ha sacrificado a más de 110 millones de seres humanos. A diferencia del guerrero, el genocida nunca vence. El enemigo está dentro de él. Sólo para construir la antigua URSS hubo de sacrificarse a 72 millones de personas y 32 millones para el mismo fin en China; todo en aras del socialismo real, derrumbado hace 10 años; todo por implantar al mundo su verdad única. Yotro dato escalofriante: de los 6,000 millones de seres que pueblan la Tierra, sólo la mitad vive en países democráticos. Lo f!JéNe es que entre unos y otros existen diferencias abismales en el respeto a los derechos humanos. Al final de la Cátedra Cortázar, Reyes Heroles se define: "vivo de las letras y de la palabra, vivo a través de las letras y de la palabra y vivo por las letras y por la palabra". históricas, mestizaje e indianidad. El último capítulo se ocupa de los anclajes que a su juicio debe tener la República y la cultura de la ilegalidad que prevalece entre amplias capas de la población del país. En el tratamiento de todos los temas existe una identidad metodológica. El autor se apo,a en estudios estadísticos; de ellos saca una valoración teórica y concluye con personales puntos de vista, casi siempre con políticas alternativas que a su juicio debeñan adoptarse como políticas públicas. Respecto a la extensión en ténninos cuantitativos de la democracia, el autor señala que de los 185 países afiliados a la ONU sólo 79 son considerados como verdaderamente libres y por ende democráticos. El autor aclara que para ser considerado entre el selecto ~po de las democracias liberales, no basta contar con elecciones libres; es menester además contar con un poder judicial independiente, restricciones al Ejecutivo, respeto a los derechos humanos y límites al partido en el poder, entre otros. En referencia al papel del Estado y la democracia, se pronuncia por un Estado en el que la presencia pública sea la mínima; se muestra renuente a aceptar la tesis que postula que a menor Estado más democracia y tennina por aceptar la tesis, por cierto muy extendida, que SOStiene que la mejor fónnula es la de que la democracia es más viable y consistente en un Estado fuerte, pero no necesariamente propietario. En muchos de los artículos del libro, se El libro se org,aniza en 4 capítulos, a los que se pretendió dar unidad temática, entre democracia y tolerancia; Estado, políticas de Estado y bienestar; búsqueda de las raíces manifiesta a favor de la promoción de una cultura democrática como sostén de la democracia; también aparece recurrentemente el apuro por los temas ecológicos. Los datos sobre la depredación ecológica que sufre México son tan apabullantes que parece difícil I AÑO U, NO. 2 1ENFRO-ABBIL 2000 JRA\'ECJPBIA$ 1 AÑO U, NO, 2 j ENERO:A6B0 2000 JRAYECD>RLAS explicarse cómo sobrevivimos como país. 'Alrededor de 70%del país se encuentra en proceso de erosión... al año se pierden 600 mil hectáreas de bosques y selvas. La pérdida anual de materia orgánica no encuentra medida". Destaca, entre otros, el trabajo referente a la ilegalidad y la com.1pción que como cultura prevalece en el país. En un índice internacional de corrupción donde Dinamarca califica con 10, México se ubica con una calificación de sólo 3.3. Sólo 5 países califican peor que nosotros. Apoyando sus conclusiones en una encuesta de Alducin, concluye: ·uno de cada dos mexicanos adultos, no ha hecho suya la legalidad como un Piwecto de vida... 59% de los mexicanos no creen en la justicia, 39%cree que es mejor arreglarse con las autoridades que obedecer las leyes". El libro en cierta fonna recorre muchos de los asuntos que están en la agenda pública del país: la democracia, el papel del Estado, la civilidad, la justicia, la ecología, el nacionalismo. Al apoyarse en datos, cifras y números, pareceña que el autor pretende construir una imagen del mexicano y de lo mexicano, apoyada en los estudios que dejaron Samuel Ramos y Octavio Paz, los cuales nos ayudan a definir qué y cómo somos en realidad. La compleja realidad nacional se muestra más cruda, pero a la vez más comprensible con la ayuda de los datos que contiene el libro. Como anotación final cofNiene señalar que el libro deja ver que fue escrito en épocas distintas y con finalidades diferentes, por lo que de repente aparece como carente de unidad temática. Algunos de los trabajos se publicaron en revistas especializadas y otros son trabajos peñodísticos, por ello su profundidad y calidad es también en OCasiones muy desigual. -&,, 133 �CONTEXTOS otra, ofrece una vettladera cátedra del método científico y expone con inusual amplitlld los de toda la población nacional, perciben sólo dieciséis años (1982-1998) en los que ex- 4.2% del in¡teSO de los hoW:lres, mientras la pone diversos temas de singular actualidad. tencia el filósofo se propone examinar si la utopía socialista sobrevive o ha llegado a su fin. fundamentos teóricos y metodológicos en que clase alta (4.4% de los mexicanos) percibe cer- Se desarrollan en primer lugar cuestiones De inspiración malXista en la búsqueda de una se ap(Jfélron para sus valiosas investigaciones. ca de la mitad del ill@'eSO de todos los hog¡¡res como las del poder en sus relaciones con la sociedad más justa, más digna, más libre y Los autores abordan en este libro el esllJ- obediencia y acerca del lugar que ocupa en más igualitaria, la utopía socialista, lejos de ha- dio de la pobreza y de la distJibución del in~ de la nación. Más de dos telreraS partes de la población nacional (70.6 %) son pobres; cer- el pensamiento político de Marx. Los eflsa')OS ber llegado a su fin, al entrar en el siglo XXI so en México desde varias perspectivas. Si ca de la mitad de ella es pobre extrema que componen la sección ºSocialismo' tienen mantiene su vitalidad, no obstante el eclipse bien -corno señalan- lo que aquí se presenta (44.7%); mientras que en el otro polo, 11.4% un marco común: las relaciones entre el so- por el que h<1; pasa su vigencia -condll}e el es ante tocio un informe de investigación em- de la población pertenece a la clase media y cialismo como proyecto de emancipación y la autor-. "Y la mantiene no sólo porque sigue pírica sobre estos fenómenos en los ochenta', también analizan aspectos teóricos y metodo1 ~ de ambos fenómenos. Reflexionan en tomo al sernido de los términos pobreza, pobre y necesidades en el lenguaje cotidiano. Por sólo 5.5% a la clase alta. experiencia histórica del llamado "socialismo siendo necesaria, deseable, posible y realiza- real' en que se convirtió al pretender ser rea- ble, aunque no inevitable, sino también porque -roodU)efl los autores- resulta insuficiente en lizado. La tercera y última sección -ºUtopía'- dado su contenido moral de justicia, dignidad, sus etapas de expansión para evitar el crecimiento de la pobreza, y en sus fases de con- comprende vaños textos que cierran el libro libertad e igualdad, esta utopía -sea o no sea en el futuro- debe ser'. ._, tracciOnes se comierte en un generador de és- tender después las verdaderas dimensiones de otro lado, abordan la polémica entre las concepciones de pobreza absoluta y relativa y se clasifican los métodos existenteS para la medición de la pobreza, distinguiendo múltiples variantes de los métodos más difundidos: Línea de la Pobreza, Medición lnte@'ada de la Pobreza y Medición de la Calidad y Cantidad de Vida. En capítulos posteriores penetran en el conocimiento de la pobreza en México, antecedentes, visiones y evolución. Entre otras muchas revelaciones, los auto- una respuesta como ésta, los autores nos abis- res confirman que la pobreza es heterogénea las personas, al igual que entre las naciones, difícilmente podrían reconocerse los man en un mar de análisis, reflexiones teóñcas en varios sentidos. Por una parte, por su inten- y métodos de probado rigor científico sin los sidad variable (indigentes, muy pobres y pobres moderados). Por otra parte, porque encuentran tiende a ser la de ricos y pobres. Este libro puede ser a la vez valiosa fuente de consulta e instrumento de indagación. mente), el filósofo español radicado en Méxi- lósofo, es preciso remitirse a la experiencia co, Adolfo Sánchez Vázquez, planteó el carác- históñca conocida como ºsocialismo real', cu- Radiografía de la pobreza Mario Nieves JUUO BouvlNIKV ENRIQUE H ~ 1./tOS (1999), Pobreza y distribución del ingreso en México, México: Siglo XXI Eáitores. ª ¿CUán pobres son los pobres? la respuesta sintética es 0.44•. Para l~r. primero, y en- cuales cualquier apreciación podría parecer especulativa. No se trata, por supuesto, de frí- El modelo adoptado en la última década con un e ~ en el que se reafirma la validez la utopía necesaria de la utopía socialista para el siglo XXI. Mario Nieves ta. El triunfo prácticamente uniYelsal de la economía de meicado sitúa a las economías ca- pitalistas avanzadas, paradójicamente, frente al espejo de su impotencia estructural para evitar la pobreza. En la posguerra fría la lucha contra este fla~ cobra otro cariz: en ello ya Sánchez Vázquez reflexiona en tomo al hecho de que, durante largos años, un impor- Alxlro SÑIClfl VÁlWfl. (1999), filtre /á reaf1dad y la utopía Ensayos sobre polftka, moral YsociaflSITIO, México; Fondo de CUltllra Eco- culado al prcr,,ecto de socialismo, en nombre nómica. ha derrumbado en la Europa del Este, y de tante sector de la izquierda haya estado vindel cual se construyó el sistema social que se que las piedras que se desmoronan ruidosa- no está en j ~ vencer al comunismo, sino superar al competidor. El mundo ha quedado di- Diez años antes de la caída del muro de mente alcancen incluso a quienes no esta- vidido ya solamente entre países ricos y po- Berlín, que sepultó bajo sus escombros aquel ban asociados a él. Blo justifica la pregunta bres; parece que la distinción esencial entre p¡o,ecto llamado socialismo real, en el que -tan legítima como inquietante-: ¿qué signifi- ~ ca estar o no a la izquierda después del de- esenciales que Marx trazó (aunque se haya rrumbe? Ciertamente, para responder sin am- proclamado que fueron encamados práctica- bigüedades ni falsas ilusiones, aconseja el fi- Perspectivas globales as corwenciones numéricas inventadas para cias que padecen (in@eSOS y necesidades bá- Revela las cifras del problema y a su vez nos cuenta cómo acceder a ellas. Más aún: descu- sustituir el montón de adjetivOs mediante los sicas). Suscriben asimismo que hay una as(}- bre todas las cartas de los métodos en jue@, ciación casi perfecta entre ~ r pobreza, por formula las correspondientes críticas, contra- naciones del oñente europeo. Para Sánchez incertidumbres y, sobre todo, sombóas expec- cuales tratamos de explicamos y expresar la pone resultados y ofrece alternativas metodo- tativas para el socialismo en el futuro. extensión e intensidad de ese flagek> llamado una parte, y ~ tamaño del hog¡¡r y ~ Vázquez, el "socialismo real' no era realmen- proporción de menores, por la otra. Los hoW:lres lógicas. La inteipretación de los datos, el aná- te socialista. Tampoco podña considerársete Ante la interrogante de si se está formulan- pobreza. Es un modo de acercarse al fenóme- no con instrumentos de alta precisión para ob- indigentes son los más numerosos y los que lisis reflexivO en tomo a las causas profundas y como una sociedad capitalista peculiar. Éste la esencia del problema, así como la búsque- es uno de los problemas que se examinan en Siguiendo la ewlución del complejo proce- tener y evaluar los datos de la realidad en sus más propo!Ción de menores tienen. Los hoga- do una nueva apelación a la utopía, et autor responde afirmativamente, porque 'en tiempos da de soluciones posibles, queda en manos de de incertidumbres y desencantos, esta torre de so que está sometiendo a todo el mundo términos más precisos. Esta obra resulta valio- res pobres por in@eSOS (56.6% de la población la presente obra, que a lo largo de tres sec- nacional) perciben solamente 14.3% del in~ filósofos, políticos y otros actores sociales que ciones de ágil reflexión, denominadas sueños y esperanzas resiste los embates teóri- contemporáneo a la acción y efectos de un sa por partida doble. Por una parte, estudia, podrán encontrar en esta obra un diagnóstico cos para removel1a y, sobre todo, los intentos tejido global en el que todas las economías penetra, disecciona y revela un problema de so de todos los hoW:lres de México. Los indi- ºPolítica', "Socialismo' y ºUtopía', ofrece un gentes, que representan más de la cuarta parte de inobjetable ri@r. ._, conjunto de textos elaborados a lo largo de prácticos de derñbar1a'. Ante esa doble resis- cruzan sus destinos, nueve autores mexica- extraordinaria importancia y actualidad; y, por 134 varios ~pos de pobres se@Jn el tipo de caren- IftAYECTORlAS I AÑO 11, NO. 2 1 fNERQ-ARRJI 2000 ter equívoco de aquella práctica que dominó yo sorprendente e impresionante desenlace durante décadas el desarrollo de numerosas está provocando toda suerte de confusiones, TRAYECIQRWi I Aio 11, NQ. 2 1 fNEB0:66811 2000 Mario Nieves EsTHELA GunERREZ GAAzA, COORO. (1999), La globalización en Nuevo León, México: UANL y Ediciones 8 Caballito, S. A. 135 �1 nos vuelven sus miradas sobre Nuevo León, con el ánimo de estudiar -bajo perspectivas y Isabel Ortega y Lilia Palacios, desarrollan una su relación con el crecimiento económico. Una revisión histórica de la conformación enfoques específicos- como apunta la com- documentada indagación que les permite trazar en el arco del tiempo la dinámica de los piladora, qué tipo de inserción regional habrá grupos económicos del norte de México, que les y sus posiciones político-ideológicas sos- de darse en este territorio en el contexto de la se mueven desde el Estado oligárquico a la tenidas trente al Estado es suscrita por Vicen- globalización y cómo esta batalla por conse- globalización. María de los Ángeles Pozas, en su estu- te Sánchez Murguía en •Los empresarios de guir un espacio en el mundo globalizado está siendo dominada por los empresarios, el sector económico más destacado y activo de la dio "Estrategias de globalización y encadenamientos productivos', explica por qué la prin- de los empresarios en asociaciones patrona- Monterrey en la transición mexicana a la democracia". Finalmente, Jorge Meléndez Barrón aborda ·El sindicalismo en el área me- zona. El primero de los autores, Gustavo Garza, cipal característica de la reestructuración pro,ductiva es la tendencia a crear una compleja tropolitana de Monterrey', revelando cómo los procesos de reestructuración productiva y en su artículo "Monterrey en el contexto de la globalización económica en México•, anticipa red de subcontratación internacional. Esthela Gutiérrez Garza analiza el fuerte crecimiento modernización que impone la globalización provocan una disminución importante en la la conclusión de que los resultados insatisfactorios del ejercicio de planeación en el de la maquiladora en su artículo •wz y sombras de la maquiladora en Nuevo León•, y tasa de sindicalización. área metropolitana de Monterrey deberán ser resueltos si se quiere que la zona resulte in- más adelante, junto a Román Sánchez, presenta ·Mercado de trabajo y capacitación tec- ques y perspectivas desde ángulos a veces singulares, permiten la percepción total de un ternacionalmente más competitiva en la nológica', texto en que ambos autores estudian la configuración del mercado laboral, la mismo fenómeno: realidad y dinámica de Nuevo León en la presente coyuntura de tran- atracción de nuevas empresas manufactureras y de servicios. Por su parte, Mario Cerutti, 136 conformación del empleo formal e informal y Textos diversos, miradas disímiles, enfo- sición hacia un mundo globalizado. ~ JRAYECIOBIAS I ANo n, No. 2 l ENEBO::MBII 2000 DF.sAFUEROS DEL PODER LA POÚilCA DE DECIDIR SIN RESOLVER Ana Laura Magaloni y Layda Negrete POWER'S OUI'RAGES THE POilCY OF DECIDING wrrnour RESOLVING Ana Laura Magaloni y Layda Negrete El Poder Judicial Federal en México, a través del juicio de amparo, tiene a su cargo una de las funciones públicas más relevantes en una democracia: proteger al ciudadano frente al ejercicio arbitrario del poder, garantizando la plena eficacia de sus derechos fundamentales y libertades públicas. Sin embargo, el excesivo formalismo con que los jueces federales ejercen su función, ha mermado significativamente el alcance protector de la justicia federal. En los últimos años, dos de cada tres juicios de amparo terminan por supuestas deficiencias formales de la demanda. Bajo el ropaje del formalismo, los jueces deciden, pero no resuelven los conflictos entre los ciudadanos y las autoridades. A partir del análisis de indicadores de la actividad jurisdiccional en el periodo 1940-1998, este artículo plantea dos modelos matemáticos que explican el apego al formalismo por parte de jueces federales a la luz de la estructura de incentivos que rige su carrera profesional. El artículo concluye con el análisis de los costos sociales que se derivan de esta práctica judicial, la cual retrasa la consolidación de un régimen democrático en México. In Mexico, the federal judicial power, through the shelter tria!, holds one of the most relevant public functions in a democracy: the protection of the citizen against any arbitrary exercise of power, guaranteeing the full efficacy of his fundamental rights and public freedoms. However, the excessive formalism with which the federal judges exercise their function, has significantly lessened the protective reach of the federal justice. In the last few years, two of every three shelter trials are deemed finished because of alleged formal deficiencies of the plaintiff. Wearing the robe of formalism, the judges decide, but they don't solve any conflicts between citizens and the authorities. Based on the analysis of indicators of judicial activity during 1940-1998, this text proposes two mathematical models that explain the attachment to formalism on the part offederal judges shedding light on the incentives that rule their professional career. Toe arride concludes by analyzing the social costs associated with this judicial practice, which delays the consolidación of a democratic regime in Mexico. EN BUSCA DE UN LUGAR COMÜN LOOKING FORA COMMONPIACE EL ESPACIO PÜBUCO Y 1.A ASPIRACIÓN A RACIONAUZAR FL Pu131.1C SPACE AND 1liE ASPIRATION TO RATIONALIZE PODER POWER Nora Rabotníkof Nora Rabotn:ikof En el debate político-académico contemporáneo la invocación al fortalecimiento de un espacio público de discusión y debate de las cuestiones comunes y generales se ha transformado en un componente indispensable de toda propuesta democrática. Este trabajo analiza las pretensiones normativas asociadas a la idea ilustrada de "publicidad". Parte de tres sentidos tradicionalmente asociados al adjetivo "público" e intenta mostrar cómo la invocación a la publicidad estuvo filosóficamente asociada a una pretensión de racionalizar el poder y a la búsqueda de un lu- In today's political-academic debate an invocation to the empowerment of a public space to discuss and debate the common and general questions has become an indispensable component of any democratic proposal. lbis work analyzes the normative pretenses associated to the illustrated idea of"publicity". It starts with three senses traditionally associated to the adjective "public" and tries to show how the invocation to publicity was philosophically associated to a pretense to rationalize power and to the search of a place for the ordinary. Tilis pretense is analyzed lRAYECJQRIAS j AÑO 11, NO. 2 1 fNERQ-ABBIL 2000 137 �BREVIAmO El amt:enido, en síntesis BREVIARIO El amt:enido, en síntesis ción del marxismo y del estructuralismo franceses; no obstante, la problemática adoptada y el desarrollo conceptual han ido más allá de las limitantes de dichas concepciones. Su punto de partida se identifica mayormente con la tradición marxista, aunque también incorpora ciertas propuestas del análisis macroeconómico kaleckiano y keynesiano dentro de un marco de largo plazo influido nevertheless, the problems adopted and its conceptual development have gone beyond the limits of these previous conceptions. Its starting point shares more with the Marxist tradition, although it also incorporares sorne proposals of Kaleck's and Keynes' macroeconomic analysis within a long term frame influenced by the historical analysis developed by the school of the Annales. por el análisis histórico desarrollado por la escuela de los Annales. 1A TRANSFERENCIA DEL CANAL DE PANAMÁ Marco A. Gandásegui, hijo En el presente articulo se examinan las alternativas que tienen los panameños en relación con la futura administración del Canal de Panamá. Por un lado, la propuesta ideológica neoliberal somete la vía acuática a las ''leyes" del mercado. Por el otro, los panameños pueden optar por cumplir con los objetivos históricos de convertir el Canal en el motor del desarrollo nacional. Para encontrar la me- in connection with the future managemente of the Panarna Canal. 0n the one hand, the neoliberal ideological proposal subjects the aquatic road to market "laws". On the other one, the Panamanians could opt to comply with their historical objectives of converting the Canal in the be retaken afterwards via three contemporary conceptions Canal, sus implicaciones y cómo son abordados por las Treaties, their implications and how they are approached of public space. In the final conclusions, the publicity as a vocation to rationalize power is analyzed in connection organizaciones panameñas. En segundo lugar, se pasa revista del periodo de transición que incluye la transferencia by Panamanian organizations. In second place, it reviews the period of transition that includes the transfer of the with complex societies. de la vía acuática, la eliminación de la jurisdicción norteamericana sobre la antigua Zona del Canal y la evacuación aquatic road, the end ofAmerican jurisdiction over the old la formulación kantiana del principio de publicidad, para ser retomada luego a través de tres concepciones contem- nes en relación con las sociedades complejas. lógicos, económicos y políticos que representa el Canal. Canal Zone and the evacuation of military bases. Lastly, it reviews the present altematives in order to face the technological, economic and poli.tic challenges which the Canal represents. AUGE Y CAÍDA DEL PRESIDENCIALISMO EN MÉXICO Beni.to Nacif He:rruíndez TIIE RISE AND FAI.L OF PRF.sIDENCIAUSM IN MEXICO Benito Nacif Hernández de las bases militares. Por último, se revisan las alternativas existentes en la actualidad para enfrentar los retos tecno- CONCffiYI'OS THE THEORY OF REGULATION: ME1HODS AND CONCEPTS VíctorSoria Víctor Soria El autor aborda un paradigma reciente en el terreno del pensamiento económico: la teoria de la regulación econó- This arride examines the alternatives Panamanians have motor of their national development In order to find which is a better option, this report examines the Canal through Kant's formulation of the principie of publicity, to I.A TEOIÚA DEI.A REGUIACIÓN: MÉTODOS Y Marco A. Gandásegui,junior jor alternativa, esta ponencia examina los Tratados del gar de lo común. &ta pretensión es analizada a través de poráneas del espacio público. La publicidad como vocación de racionalizar el poder es analizada en las conclusio- Tiffi TRANSFERENCE OF PANAMA CANAL Toe author approaches a recent paradigm within the do- mica surgida en Francia, cuya corta edad -una veintena main of economic thought the theory of economic regulation bom in France, whose short age -barely 20 years- de años- no ha sido óbice para su vigoroso desarrollo a hasn't impeded its vigorous development through an in- Este articulo tiene doble propósito. Por un lado, analiza las This arride has a double purpose. On the one hand, it través de un intenso programa de investigación, llevado a tense research program, carried out mainly by the Paris cabo principalmente por la escuela de Paris, lo cual ha ido school, which has given shape and nurtured its conceptual causas que hicieron pos1ble el establecimiento de un régimen presidencialista en México. Por otro, estudia la forma analyzes the causes that made possible the establishment of a presidentialist regirne in Mexico. 0n the other one, it conformando y nutriendo su cuerpo conceptual y metodológico. &ta teoria tuvo como antecedentes la rica tradi- and methodological body. This theory hadas background the rich tradition of french Marxism and structuralism; en que esta práctica constitucional ha evolucionado en respuesta a los cambios en el sistema de partidos. El artí- evolved as an answer to changes in the system of parties. 138 JBAYECJOB!AS I AÑO U, NO. 2 ! FNERO:ABBII 2000 1RAYECTORIA$ j AÑO 11, NO, 2 j FNERO:ABRll 2000 studies the form in which this constitutional practice has 139 �BREVIARIO El amtenidn, en síntesis BREVIARIO El amtenidn, en síntesis culo inicia con una revisión de las características formales del régimen presidencial mexicano para después discutir los factores que condujeron a la centralización del poder en la presidencia de la República. Posteriormente, el artículo analiza la crisis del régimen presidencialista y el impacto de las reformas en las relaciones del presidente de la República con el Congreso, la Suprema Corte, el partido gobernante, los gobernadores y el sector privado. Finalmente, el artículo hace una evaluación de los cambios y plantea los puntos pendientes en la reforma del presidencialismo en México. Toe arride begins with a revision of the formal characteristics of the Mexican presidential regime, to discuss later the factors thatled to the centralization of the power in the presidency of the Republic. Later on, the arride analyzes the crisis ofthe presidentialist regime and the impact of reformations in the relationships between the president of the Republic with Congress, the Supreme Court, the ruling party, the govemors and the prívate sector. Finally, the arride makes an evaluation of the changes and describes the pending points in the reformation of presidencialism inMexico. I.AS PERSPECTIVAS DE UN DESARROILO SUSTENTABLE EN MÉXICO THE PERSPECTIVES FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT IN MEXICO Víctor Urquidi, Víctor Urquidi, Partiendo de la realidad objetiva marcada por la profunda crisis estructural en que se encuentra la econorrúa mexicana, el autor analiza si en estas condiciones México está preparado para emprender una estrategia de desarrollo sustentable y equitativo, es decir, un desarrollo que, a la luz de los daños ya manifiestos y de los previsibles, resultantes de esa misma producción, permita respetar la integridad de la naturaleza y garantizar los equilibrios ecológicos globales y regionales. llega a la conclusión de que otorgar la prioridad necesaria a la política ambiental como elemento de un desarrollo sustentable y equitativo requiere, por una parte, un amplio foro de discusión nacional que no existe aún en México, y una reorganización de las estructuras públicas con el fin de facilitar la transición al desarrollo sustentable de una manera coordinada, con la participación de todos los sectores civiles interesados y pertinentes. Es una enorme tarea, en que será preciso despojarse de atavismos, de mitos condicionantes y de inercias, para avizorar un nuevo horizonte. 140 LOS ESPACIOS DEL HOMBRE ELCONTENIDo l'ÚBI.ICO DE IA AD.MINISffiACIÓN FSTATAL Ricardo UvalJe Berrones El reencuentro de los ciudadanos con el espacio de lo público demuestra que las energías activas, contestatarias y propositivas no han renunciado ni renunciarán a tener un sitio en la multiplicidad de centros que sustentan la convivencia en sociedad Lo público revitalizado articula las nuevas relaciones entre los ciudadanos y la administración pública con base en condiciones que reflejan la crisis de lo público-estatizado para dar paso a lo público-social. Esto implica que la administración pública se valora y revalora por las tareas que emprende y las responsabilidades que cumple en el espacio de lo público. 1HE SPACES OF MAN Ptmuc CONTENr OF SfA'IE MANAGFMENT Ricardo UvalJe Berrones Toe new meeting of citizens with the space of what's public demonstrates that the active, oppositional and propositive energies have not and will not give up their right to have a place in the multiplicity of centers that hold the coexistence in society. Toe public affairs, revitalized, articulate the new relationships between citizens and the administration based on conditions that reflect the crisis of the public-statized stuffin order to open the way to the public-social stuff. lbis implies that the administration is valued once and again because of the tasks it undertakes and the responsibilities it completes in the space of what's public. Starting from an objective reality marked by the deep structural crisis which afllicts the Mexican economy, the author analyzes if under these conditions Mexico is prepared to undertake a strategy of sustainable and fair development, that is to say, a development that, considering the damages already done and the foreseeable, derived from that same production, allows to respect the integrity of nature and guarantees global and regional environmental balances. It concludes that granting the necessary priority to environmental policy as an element of a sustainable and fair development requires, on one hand, a wide forum of national discussion that doesn't still exist in Mexico, as well as a reorganization of public structures in order to facilitate the transition to sustainable development in a coordinate way, with the participation of all of society's interested and relevant sectors. It is an enormous task, one in which it will be necessary to throw away atavisms, conditionant myths and inertias, in order to foresee a new horizon. lRAYECTI>RIAS l AÑO 11, NO, 2 j ENERQ:ABRlL 2000 TRAYECTQRIAS j AÑO 11, NO, 2 j ENERQ:ABRH 2000 141 �L TRAY CT LAS VOCES LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA European Law Research Center de la Univer- los libros Max Weber: desencanto, polftica y Analista político, investigador y catedrático sidad de Harvard y profesora visitante del lntemational and Comparative Law Research democracia (UNAM, 1989), La tenacidad de la política (UNAM, 1996, en colaboración) y Center de la Universidad de ca1ifomia en Berkeley. lnte@'Ó el i,-upo de asesores jurídicos de Espacio público y democracia moderna (IFE, lizó estudios postdoctorales de filosofía política en la Universidad Estatal de Tubinga, anti- la Secretaría de la Presidencia de la Repúbli- temas de filosofía política en publicaciones gua República Federal Alemana. Su labor ca en las reformas constitucionales de 1994. especializadas nacionales y extranjeras. Es académica abarca, además de universidades mexicanas, casas de altos estudios de Brasil, Ha publicado La jurisprudencia constitucional miembro del Sistema Nacional de Investiga- y su calácter integrador del contenido norma- dores y forma parte del comité editorial de la España, Italia, Portugal y Estados Unidos de tivo de los derechos fundamentales (1997), B Revista Internacional de Rlosofia Política. América. Entre otras responsabilidades, se ha juez norteamericano ante la ley (1996) y B desempeñado como coordinador de aseso- Poder Judicial Federal: ¿justicia formal ojusti- VÍCTOR SORIA MURILLO res del Secretario de Gobernación, subsecre- cia real? (1994), entre otras obras. Profesor mexicano. Imparte cátedra en la Universidad Autónoma Metropolitana de lztapalapa. mexicano, doctor en filosoña por la Pontificia Universidad Gregoriana de Roma, Italia. Rea- tario de Desarrollo Político de la Secretaría de LAYDA NEGRETE Gobernación y presidente de la Fundación 1996). Ha publicado diversos e ~ sobre Mexicana cambio XXI. Autor de Política y ra- Catedrática mexicana. Profesora asociada en cionalidad administrativa; Weber, la idea de ciencia social; B estudio de las políticas pú- la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas. VÍCTOR URQUIDI blicas, Problemas públicos y agenda de go. biemo y La implementación de las políticas, Es maestra en Políticas Públicas por la Goldman School of Public Policy de la Universidad catedrático y economista mexicano, licenciado por la Escuela de Economía y Ciencia Po- de ca1ifomia en Berkeley y maestra en Derecho por la Boalt Hall School of Law de la sor-investigador emérito en El Colegio de Mé- entre otros libros, además de cerca de un centenar de artículos aparecidos en revistas ordinado también proyectos editoriales en el especializadas de diversos países. ámbito de las ciencias sociales, con la parti- MARCO A. GANDÁSEGUI, HIJO cipación de renombrados pensadores; colecciones como Testimonios de la crisis, en cua- misma universidad. Trabajó en el Poder Judicial Federal y fungió además como asesora vurquidi@colmex.mx lítica de la Universidad de Londres. Es profexico, con una extensa hoja de servicios que inclu~. entre otras instituciones, al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento de celaja@pty.com tro volúmenes y B debate nacional, obra que de la presidencia en la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En 1994 participó en el Catedrático panameño. Es profesor de sociología de la Universidad de Panamá y funda- concentra en cinco volúmenes una actualiza- proyecto de reformas constitucionales que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y da mirada sobre la realidad económica, política y social de México, entre otras obras. modificaron la integración y las facultades de otras instituciones nacionales. Ha dictado cá- la Suprema Corte de Justicia, así como la Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores y es fundadora y directora de la revista estructura administrativa del Poder Judicial tedras y conferencias en universidades de México, Estados Unidos, Canadá y otros paí- FERNANoo FLoRES SÁNCHEZ Federal. Trabajó además con el equipo que elaboró el proyecto de Ley Orgánica del Poder ses de América Latina. Su labor académica ha sido premiada internacionalmente con Artista plástico mexi-cano (Monterrey, 1944). Cursó sus primeros estudios en el Taller de Artes Plásticas de la Universulad Autónoma de dor del Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA) "Justo Arosemena·. ESTHELA GUTIÉRREZ GARZA Trayectorias. Judicial Federal vigente. egutien@ccr.dsi.uanl.mx Washington, la oficina de la CEPAL en México, numerosas distinciones. Desde 1941 a la fe- Socióloga, académica e investigadora mexi- ANA LAURA MAGALONI KERPEL cana, doctora en Economía Política por la Universidad París VIII, en Francia. Por más de Amagaloni@disl.cide.mx catedrática y jurista mexicana. Profesora titu- norarm@servidor.uam.mx dos décadas se ha desempeñado como ca- lar en la División de Administración Pública del catedrática e investigadora mexicana, de ori- dio ambiente. Actualmente es miembro de tedrática en numerosas casas de altos estu- Centro de Investigación y Docencia Económi- gen argentino. Doctora en Filosofía, funge prestigiosas instituciones nacionales y extran- dios de México. Autora de una extensa obra cas. candidata a doctora en Derecho Cons- como investigadora del Instituto de Investiga- ensayística aparecida en publicaciones especializadas en Europa y América Latina, ha co- titucional por la Universidad Autónoma de ciones Filosóficas de la Universidad Nacional Madrid. Ha sido investigadora visitante en el Autónoma de México (UNAM). Es autora de jeras, tales como la Asociación Internacional de Economía, de la cual es presidente honoraño. Nuevo León, culminándolos en la Escuela Nacional de Pintura y Escultura del Instituto Nacional de Bellas Artes. De él ha dicho David .Al,faro Siqueiros: '~ ..da a su obra la dirección del impulso trágico, usando en su magnífico esfuerzo figuras si-multáneas y concentradas que recuerdan en su estructura el mejor período de los más grandes discípulos de Picasso, aunque con aportes evi-dentemente muy personales". ...., l AÑO u, NO, 2 1 FNERO-ABRU 2000 143 142 cha ha publicado una copiosa obra sobre NORA RABOTNIKOF JBAYECTQRIAS I AÑO U, NO. 2 ! fNERQ:ABBH 2000 economía, población, relaciones internacionales, educación, ciencia y tecnología y me- TRAYECIORlAS �Desarrollo Económico ma[luivmituia SUSCRIPCIÓN: 1 AÑO (3 NÚMEROS) Revista de Ciencias Sociales En México: COMrré Eom:lRIAI.: Juan Carlos Torre(Drector~ CarlosAcuna, LuisBeccaria. Roberto Bouzas, Mario Damíll, Juan Carlos Korol, Edílh Obschatko, Juan Carlos Portantiero, Getufio E. Steinbach (Secretario de Redacción) ISSN 0046-001X Vol.39 Enero • marzo 2000 N'156 AXEL LEIJONHUFVUO: Mr. Keynes y los modernos. GulLLERMO O'DoNNeu.: Teorfa democrática y política comparada. Sus_cripción indMduak$ 300.00. Suscripción institucional: S400.00,}JJlmeros sueltos:$ 150.00 ~~ el exmu,jero: Américq Latina y el Caribe: l nciivtciyat:OSD $120.00.fnsntudonaJ: USO$ 150:00.,~esro del munao: fndividúal: USD $140.00. lnst1tut1011al: USO$' 1'80.00 las relaciones Ejecutivo- Procedimiénto: "' L Oraen_ de pago o <fépósito a'nombre de Banco FABIÁN REPETTo: Gestión pública. actOl'es e institucionalidad: las políticas frente a la pobreza en los '90. .Merqmtll deJ NorterSucursal Gran Plaza (051) Monterrey" l'Yuevo León, M~xico, para abono e~ cuenta de la' Secre,~ tia <Je Extensión y Cultura de la UANL: 051-37466-5. ANA MARfA MUSTAPIC: ºOficialistas y diputadosº: Legislativo en la Argentina. MARCELA CeRAurn: Determinantes de la participación intermitente de las mujeres en el mercado de trabajo del Area Metropolitana de Buenos Aires. CRITICA DE LIBROS Chile: desnudando al rey. - José OMAR ACHA: Aun el socialismo. 2. Envía~ jl{h,to a esta forma dé s{)sci'ipción lfi)a f~toc~~•a de la ficha de depósito a Ja siguiente direccron: ~ - IVÁN RODRIGO SILVA E'.SPINOSA: - Suplemento deflndice Cronológico y de Autores. volumen 39. N' 153 a 156. INFORMACION INSTITUCIONAL Trayectorias~ Revista de ciencias sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León FORMA DE SUSCRIPCIÓN Nombre: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ ____ Institución: ----..::::.....,. Dirección: ------:------- Ciudad:------ Estado: - - - - Paí s : ~ - - - - - - Código postal: _ __ Teléfonó: Fax: ------ E~maif: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ Re~ista '.'ª~eetorias / BibUÓteca Magna Universitaria/ Ave.Alfonso Reyes"No,4000/ Monterrey, NL, Méxic,o 64440. También puede envíadas porfax al (52 8 ,1 329_ 4126. ,, Firma: _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ INFORMACION DE BIBLIOTECA "-troloEa:rnclmlcoeslldiada.can~de...._,enllsll¡¡tienlespublicadones: GurMt Coll1MS {SSCI, llllllule far Sdnft: lnfonnalion); Joum,J ot E-..: litMdn~: Sriioghf~{CambrldgeSdtnll'.cAbsíracls);lnt«natlonllBliiog¡'t,phyq(tht,s«il,/Sdent:tt (8állb l.ibWV of Poliical ancf ECOIIOfflicSclaa y UNESCO). Tamlilin ét1u tdldanet en,,._ peri6cllcaty911~especialils~•~.llllCD110en..,_Clldlcasen 1191116neleclrónlca. w >X h DESARROLLO ECONOMICO- RNSta de Ciencias Sociales es una.publicación trimestral~porellnstitutodeDesarrolloEconómicoySocial(IOES).Suscripción anual: R. Argentina.$ 60,00; Pálses limltrofes, U$S 68; Resto de América, U$S 74; Europa, U$S 76; Asia, Africa y Oceanla, USS 80. Ejemplar simple: U$S 15 (recargos según destino y por envlos vfa aérea). Más información disponible en la Wm srre: www.clacso.edu.ar/-ides. Pedidos. correspondencia, etcétera, a: http://www.uanl.mir/public vidauni@ccr.dsi.uanl.mx La l.kivelooad Aúóncrna de Nuevo León seoofKlarizaooo el MANfcSTO 200) i..a paz estl en ooestras llléllOS" L a ~ Genera/de/as fowor1es lbdas hapn,mnado el aft¡ 2(XXJ el 'Wi:) lrietl1IMiooal para la CIJtJn de la Paz'. l,b111fJOdelauea(b¡{1mtXXf!Sdelf'renWJNtiJeldela Paz eni/íeim el MANIFESTO 2fXXJ en ocasi:í1 de la celeooción del 5() ~ de la Declatación Urivefsal de bs Deredlos ltmlnos. Loo~ akls qie ~ el MANIFESTO 200l soo: 1.· Respelo a toda la vida: Respeto a la vi:la y a la <i!Jidad de cala ser tunaio, sildsai,■lillDl o pl(j.Ü). 2.- lleehazoa la violencia: Prü::a de la ro-vKllerriaa::tiva, lllCha1aloo la vmna en todas sus foimas: físi:a, sexual. 3.• Con1)ll1r con los demás: Cool)alti" ni 1ien1JO y recusoo materiales ooo 111 esplriu de generosm:I, para pooer li1 144 lna1itulode Dmnollo &oliónco y Social Arioz 2138 ♦ 142$ Bueno■ Alrff ♦ Argentina Tel6fono: 480◄-49411 ♦ Fax:_(54 11) ◄80<$-5858 Correo electrónico: ldff@clacao.edu.ar 2 o a laex<ilsiín, la i;JS1i:;ia yla opresión páílx:a yecooérni::a. 4.· Escuchar para enlEnder: Delender la lileltad de expre, CQl\IBRCIO EXTERIOR: Atedio szglo de comjYro}niso intekctual.1951-2000 (}¡ delos , . no _mas zmport.antes_ foros de Iberoarnérica para Ta di.fusión de las diversas expresiones del Pensanuento social. Trayectmias felicita a ComercÜJ Exterior, cuyas páginas se han enriquecido con las lezaenelplirlela. 6.· RedesclD'i" la solidaridad: Qnrbir al desarrotl de la propia coouilad 000 laW ~ d e l a s rrqefeS Yel respet> porkls ~ demx:láticX6, ooo el li1 de crear;.nkls ooevas lonna.5 de sddarml. La lkiYersilad Aúóncrna de NueYo León se soüuiza ooo esta dedarml, lJÍéOOJ5e a l a ~ de reroleaiil de limas a nivel nudal (se esper.11 andedlr de 100 mbes) a lraYés de iltemEt Si estás iieles.m en fimar el MANIFESTO 20'.Xl poaás 1&ner =almeno en la si¡J.iente <iecciál de Wen1et sjoo y la dYefsii¡d ama!, danoo prelererria sien1)le al liéy "' http://www.unesco.orwmanif rro qie sea ~ y desard!r ~ qie respeten todas las lonna.5 de vi:la y ¡xeserven el bakrn! de la na111a- mas será1 preserom en la Amtlea General de las lma1es Uilas para el miera,, en Sl!pierrtredel año 3XXl. aportaciones de muchos de los más destacados economistas y científicos sociales que vieron en esta publicación un medio propicio, por la amplitud de horizontes y cobertura, para la expresión del pensamiento y la circulación de las ideas sobre •• •• • ">-'o -<?-- ERst>- el devenir de las naciones. JRAYECIQRIAS ! AÑO H, NO. 2 1 ENERO;;ABRJL 2000 comercio e xterior TRAYECTQRIAS ! AÑO 11, NO, 2 j ENERQ:ABRJL 2000 145 �INFORMACIÓN PARA LOS JUJTOES 1. CONTENIDO UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN Biblioteca Universitaria 'Raúl Rangel Frías' En concordancia con sus objetivos, la revista Trayectorias abrirá espacio preferentemente a: (1) reflexiones de alto rigor, desde la perspectiva de las ciencias sociales, en tomo a los caminos que se transitan en esta etapa de transformación y cambio; (2) contribuciones que faciliten o conduzcan a una interrelación efectiva con la sociedad y sus instituciones, principal destino de la producción del conocimiento de las universidades, y (3) estudios que satisfagan los niveles máximos de excelencia académica y mantengan activo el espacio para el debate, la investigación científica y académica y el intercambio que abra nuevas perspectivas en el terreno de las teorías sociales o políticas contemporáneas. 2. REDACCIÓN (1) Con el debido respeto al estilo de cada escritor, aconsejamos el empleo de construcciones sintácticas sencillas, párrafos preferentemente breves y una coherente articulación entre profundida teórica, rigor científico y claridad expositiva. (2) Empleo de títulos preferentemente breves, originales y sugestivos, reforzados por un bajante o subtítulo que amplíe o precise el tema, asunto o problema de que se trate. 3. ESTRUCTURA Hemeroteca: Publicaciones periódicas ✓ Más de 500 títulos internacionales ✓ Más de 200 títulos nacionales ✓ 30,000 fascículos en total ✓ Centro de información Alfonso Reyes 4000 Norte, Monterrey, Nuevo León Tel. 329-4090, Ext. 6524 y 6509 Fax 329-4065 (1) Los trabajos deberán estar precedidos por un abstract de 10 líneas, en español. (2) Se respetará invariablemente la estructura clásica del ensayo, con fundamentación introductoria, desarrollo y reflexiones conclusivas. (3) Los diferentes epígrafes o apartados serán adecuadamente marcados mediante subtítulos. Se recomienda el empleo del sistema decimal. (4) Las citas textuales se consignarán entre comillas, no mediante cursivas. Cuando se tratare de citas breves, se mantendrán dentro del párrafo en que se produzca la referencia. Si la cita rebasara las 4 líneas, se colocará a bando, con márgenes más amplios, a un espacio y sin entrecomillado. 4. FORMATO (1) Los trabajos deberán presentarse en disquete, en formato Word o Wordperfect, acompañados por una copia impresa. (2) La bibliografía será consignada al final del texto en sistema Harvard. A saber: Apellido(s), Nombre, Año: írtulo en cursivas, Ciudad: Editorial. La entrada se organizará alfabéticamente por apellido. En el caso de un mismo autor con más de una obra, éstas se organizarán cronológicamente. (3) Las referencias bibliográficas dentro del texto se harán en sistema Harvard. Por ejemplo, (Eco, 1988: 57), por lo cual no se consignarán notas bibliográficas a pie de página. 5. EXTENSIÓN (1) Sólo se aceptarán trabajos con un mínimo de 15 y un máximo de 30 cuartillas (35 mil caracteres), compuestas en fuente Times New Roman de 12 puntos a espacio y medio, en el tamaño carta que por default ofrece el procesador de textos. Los dia{t<lmas y cuadros se entregarán aparte. http://www.bmu.uanl.mx 6. DICTAMEN E-mail: balderas@car.bmu.uanl.mx (1) El dictamen se emitirá mediante el procedimiento conocido como Par de Ciegos, según el cual el Consejo Editorial fallará sobre cada texto sin conocer el nombre de los autores, y a su vez éstos no tendrán información sobre qué especialista emite el dictamen, cualquiera que fuere el fallo. (2) La directora de la revista comunicará al autor los resultados del dictamen en uno de los términos siguientes: se publica, no se publica, o se publica con las recomendaciones o modificaciones que se consideren pertinentes. 7. REMISIÓN DE TRABAJOS (1) Las contribuciones se remitirán a la directora de la revista. (2) No se devuelven originales no solicitados. (3) La revista se reserva el derecho de reimpresión de los textos aceptados. (4) Cada trabajo deberá acompañarse de una breve reseña biográfica del autor, así como de los datos para su localización: dirección postal, e-mail, teléfonos y fax. 146 lRA\'ECIORLAS I AÑO U, NO. 2 ¡ ENERO-ABRIL 2000 �� Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource Trayectorias, Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León Description An account of the resource Trayectorias es una publicación editada por el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León, que tiene como fin desarrollar un espacio para la reflexión y el debate en torno a las preocupaciones contemporáneas en el campo cada vez más amplio y trascendente de los estudios de la realidad social. Su fecha de inicio fue en 1999, comenzó con una periodicidad tetramestral y en 2008 cambió a semestral. Revista arbitrada que se mantiene activa a la fecha y de emisión bilingüe es en físico y digital. Su ISSN es: 2007-1205. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Título Uniforme Trayectorias, Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León Año de publicación El año cuando se publico 2000 Año Año de la revista (Año 1, Año 2) No es es año de publicación. 2 Número Número de la revista 2 Mes de publicación Mes cuando se publicó Enero-Abril Día Día del mes de la publicación 1 Periodicidad La periodicidad de la publicación (diaria, semanal, mensual, anual) Tetramestral Relación OPAC https://www.codice.uanl.mx/RegistroBibliografico/InformacionBibliografica?from=BusquedaAvanzada&bibId=1751794&biblioteca=0&fb=20000&fm=6&isbn= Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource Trayectorias, Revista de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León, 2000, Año 2, No 2, Enero-Abril Creator An entity primarily responsible for making the resource Gutiérrez Garza, Esthela, Directora Subject The topic of the resource Ciencias Sociales Publicaciones periódicas Educación Superior México Description An account of the resource Trayectorias es una publicación editada por el Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo León, que tiene como fin desarrollar un espacio para la reflexión y el debate en torno a las preocupaciones contemporáneas en el campo cada vez más amplio y trascendente de los estudios de la realidad social. Su fecha de inicio fue en 1999, comenzó con una periodicidad tetramestral y en 2008 cambió a semestral. Revista arbitrada que se mantiene activa a la fecha y de emisión bilingüe es en físico y digital. Su ISSN es: 2007-1205. Publisher An entity responsible for making the resource available Universidad Autónoma de Nuevo León, Instituto de Investigaciones Sociales Contributor An entity responsible for making contributions to the resource Nieves, Mario, Editor De León, Armando, Jefe de Redación Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 01/01/2000 Type The nature or genre of the resource Revista Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource text/pdf Identifier An unambiguous reference to the resource within a given context 2016699 Source A related resource from which the described resource is derived Fondo Universitario Language A language of the resource spa Spatial Coverage Spatial characteristics of the resource. Monterrey, N.L., México Access Rights Information about who can access the resource or an indication of its security status. Access Rights may include information regarding access or restrictions based on privacy, security, or other policies. Universidad Autónoma de Nuevo León Rights Holder A person or organization owning or managing rights over the resource. El diseño y los contenidos de La hemeroteca Digital UANL están protegidos por la Ley de derechos de autor, Cap. III. De dominio público. Art. 152. Las obras del dominio público pueden ser libremente utilizadas por cualquier persona, con la sola restricción de respetar los derechos morales de los respectivos autores Administración Pública Economía Filosofía Metodología Política